Webers idealmodell for byråkratiet. Sentralforvaltningens organisering og virkemåte

Transkript

1 Webers idealmodell og byråkratiet Max Weber er en av de store samfunnsforskerne i vår tid, på linje med Marx og Durkheim. I denne oppgaven skal vi gjøre rede for hovedtrekkene i Webers idealmodell for byråkratiet. Hvor godt beskriver Webers idealmodell organiseringen og virkemåten til dagens norske sentralforvaltning? I oppgaven går jeg først gjennom hovedtrekkene i Webers idealmodell for byråkratiet (og hans ideer rundt byråkratiet) og deretter redegjør jeg kort for organiseringen og virkemåten til dagens norske sentralforvaltning. Deretter følger en generell drøfting som blir etterfulgt av en konklusjon. Webers idealmodell for byråkratiet Byråkratiet var et symptom på det «rasjonaliserte» samfunnet. Vi i den demokratiske verden lever i en legal-rasjonell orden. Det vil si en samfunnstype der ledelsen er valgt gjennom lovstyrte prosedyrer, som under seg har en profesjonell organisasjon av byråkrater, uten personlig binding til ledelsen. 1 Byråkrater blir utpekt på upersonlig vis, blir forfremmet grunnet erfaring og trening, blir ikke utpekt av den politiske ledelsen, er godt betalt for å forhindre sjansen for korrupsjon, jobber seg i mellom i henhold til allerede kodifiserte retningslinjer og lover, opplever lite press utenifra og er uavhengig fra ekstern press. 2 3 Like viktig er autoritet knyttet til allerede eksisterende regler. Det vil si at et individ besitter makt ikke grunnet personlige årsaker, men på grunn av formelle regler som eksisterte før vervet ble tatt over av denne personen. Makt er altså ikke personlig, men lovbundet. Til slutt, Weber krever at alle ansatte skiller mellom offentlig og private interesser. Når de arbeider for forvaltningen, skal de jobbe for den offentliges interesse. Alt dette står i motsetning til det tradisjonelle samfunnet.. Der kongen fikk makt grunnet uskrevne regler, religiøse myter og tradisjon. Det legal-rasjonelle samfunnet er et byråkratisert samfunn, et samfunn der makt blir utledet fra loven. 3 Makt er sentralt, for å skjønne vårt samfunn, og skjønne idealmodellen. Loven gir makthaverne legitimitet i legalrasjonelle samfunn. Dette er Webers idealmodell for byråkratiet. Sentralforvaltningens organisering og virkemåte Sentralforvaltningen omfatter departementer og direktorater på nasjonalt nivå. Departementer iverksetter regjeringens politikk, men direktorat blir i denne sammenhengen et 1 Hughes, Sharrock & Martin 2014, Hughes, Sharrock & Martin 2014, Spencer,

2 samlebegrep for alle ikke-departmentslige institusjoner på sentralt nivå. Ansatte i sentralforvaltningen skal være politisknøytrale og upartiske. Dette for å sikre lojalitet til den sittende regjeringen og forutsigbarhet. Sentralforvaltningen fungerer som et redskap for regjeringens. Sentralforvaltningen er hierarkisk oppbygget, selv om man ser i senere tid at det har blitt en tendens til at prosjekter overlapper mellom hierarkiene. Direktorater er underlagt departement. Et departement har som regel flere direktorater underlagt seg. Direktoratene har som regel ikke politisk ansvar, og pleier å spesialisere seg innen visse områder. For eksempel, Statistisk sentralbyrå er underlagt finansdepartementet. I likhet med departementer er direktorater organisert hierarkisk, og den øverste leder i et direktorat har som oftest tittelen direktør. Dens formål er å forberede beslutninger til Stortinget, iverksette stortingets beslutninger, sikre at lovens integritet blir bevart, og ansvar for intern og ekstern administrasjon. Idealmodellen og den norske sentralforvaltning Den norske stat er en legal-rasjonell autoritet. Norge er et samfunn der den politiske ledelsen blir valgt og legitimert gjennom stemmeboksen, og der man har lover og regler som legitimerer dette systemet. Loven kodifiserer hva som skal bli gjort, og hvordan det gjøres. For eksempel, vi har forvaltningsloven som forklarer hva sentralforvaltningen har rett og plikt til, hva borgere utenfor forvaltningen har rett til og hvilke begrensinger det er lagt på forvaltningen. Den norske stat er en rasjonell autoritet fordi den systematiserer sitt arbeid; dette ser man i oppbygningen av departementer, arbeidsfordelinger internt i sentralforvaltningen og arbeidskulturen internt i offentligsektor. I denne samfunnstypen, postulerte Weber, ville et byråkrati bli opprettet bestående av utdannende, lønnede og politisk nøytrale ansatte. Helt generelt oppfyller Norge disse kravene. Ansatte i sentralforvaltningene er utdannede, er lønnede og er politisk nøytrale når de arbeider. Likevel må man spørre seg, kan Webers teori om den ansvarlige byråkrat forklare den norske sentralforvaltningen på en realistisk måte? Webers teori var et ideal, noe man jobber imot, men aldri når. Weber hevdet at forvaltningen måtte være bundet til lover og regler til enhver tid. Det var ikke rom for skjønn fordi Weber fryktet at dette ville kunne risikere likebehandlingsprinsippet. Likevel besitter sentralforvaltningen forvaltningsskjønn. Den følger ikke lovene rigid, og lover er ofte vage nok til å tillate en vid tolkning for å sikre en dynamisk sentralforvaltning. Det er mulighet for at det Webers idealmodell etterspør, kan føre 2

3 til en lite effektiv, tung og formalistisk sentralforvaltning. Weber hevdet derimot at dette ville føre til det motsatte, at det ville sikre dens effektivitet. 4 Likevel er regelanvendelse sentralt i sentralforvaltningen beslutninger kan bare tas hvis det er hjemmel i lov. Som nevnt tidligere, Norge er en legal-rasjonell orden, og det kjennetegnes ved at lover setter begrensninger og regulerer samfunnet. Det samme gjelder i forvaltningen. Et av hovedpunktene i Webers idealmodell var lønnete ansatte som jobbet for det offentliges interesse. I Norge blir sentralforvaltningens ansattes lønn omfattet i hovedtariffavtalen. I Webers idealmodell skal ikke forvaltningsansatte jobbe for sin egeninteresse eller for egen økonomiskvinning. Likevel tyder mye på at ansatte i sentralforvaltningen jobber aktivt for å øke sin avdelings andel av budsjettet, og ønsker at den politiske ledelsen blander seg så lite som mulig inn i deres arbeid for å øke deres eget slingringsmonn. Klarer Webers teori å forklare dagens sentralforvaltning? Eller nye trender internt? Når Weber skrev var sentralforvaltningen hierarkisk organisert. Fra et rent formelt perspektiv er det fortsatt slik. Likevel ser vi at ulike hierarkiske nivåer jobber seg i mellom for å samarbeide om prosjekter og annet arbeid. For eksempel, i et departement ledes en avdeling av en ekspedisjonssjef og under dem har man som regel avdelinger/seksjoner ledet av avdelingsdirektører. Fremveksten av den flatere strukturen har skjedd overtid, og de kan forklares ut i fra New Public Management (NPM) reformene på 1980-tallet og senere utgaver. Ansatte med forskjellige kvalifikasjoner tar med forskjellige perspektiver til forvaltningen, men kanskje viktigst, vektlegger forskjellige fra andre utdanningsgrupper. 5 De forvaltningsansattes nøytralitet i Norge er også omdiskutert. Anders Anundsen brukte offentlige ansatte i en film ofte referert til som «propaganda» av mediene. 6 Likevel er forvaltningsansatte stort sett nøytrale, det er ikke her Webers idealmodell spriker. Tross det er dette regjeringens erklærte mål; «Forvaltningen skal være lojal overfor skiftende politiske myndigheter, den skal være nøytral i politiske stridsspørsmål, og den skal være faglig kompetent og uavhengig.» 7 Dette er viktig, siden deres nøytralitet sikrer at de ansetter personer grunnet deres kvalifikasjoner og ikke deres personlige meninger. I Norge er det sentralforvaltningen selv som ansetter. Ansettelsen av ansatte foregår på den måten etterspurt av Weber; hvordan en person kan bli ansatt står i prosedyrer som har blitt ned skrevet. 4 Christensen, Egeberg, Lægreid og Aars, Christensen, Egeberg, Lægreid og Aars, Doksheim & Johansen, Hansse, Helgesen & Vabo,

4 Webers teori baserer seg på et upersonlig byråkrati, der administrasjonen blir fornyet automatisk og at de ansatte er en del av en kontinuerlig, upersonlig prosess. Denne prosessen kjennetegnes mest ved at sentralforvaltningens ansatte ikke representerer samfunnet som helhet, men blir tilsynelatende en av mange samfunnsgrupper i landet. For eksempel, på tallet var det for det meste jurister som fikk arbeid i departementer, og for å bli forfremmet måtte man ha en lang karriere i forvaltningen. Rekrutteringsprosessen var lukket. Dette har derimot forandret seg med tid, og rekrutteringsprosessen har tilsynelatende blitt mer åpen. Har da praksis gjort Webers teori utdatert på dette området? Siden 1950-tallet har andelen av ikkejuristansatte økt betydelig, spesielt for personer med utdanning fra samfunnsvitenskapene. I lik ånd har man innført kvoteordninger for damer og etniske minoriteter for å gjøre departementene mer representative. Det bør også legges merke til at det er enklere å komme utenifra for å så bli utnevnt til ledende stillinger i sentralforvaltningen. Dette kan forklares ut i fra NPM-bølgen på 1980-tallet som utsatte sentralforvaltningen for markedspress. Webers idealmodell klarte å beskrive den «klassiske» sentralforvaltningen som eksisterte inntil tallet mye bedre enn den i dag. Teorien om det representative byråkratiet forklarer bedre noe av forandringene som har tatt sted. Utdanningsbakgrunnen til ansatte i departementer og direktorater er forskjellige. Det er lang færre ansatte i direktorater med høyre utdanning og en mye større andel av dem med realfagsbakgrunn enn det man finner i departementene. I departementene er stort sett den gamle rekrutteringskanalen bevart; det vil si at en søker må ha bestått eksamener og er blitt utdannet med en grad fra et høyere utdanningssted. Dette er ikke like gyldig for direktoratene. Webers idealmodell understrekker kvalifikasjon og enhet blant de ansatte i et byråkrati (en upersonlig enhet), men dette kjennetegner mye mer departement ansatte enn direktoratansatte. Individer blir ansatt i forvaltningen grunnet deres kompetanse. Dette er sentralt, fordi de ansatte skal bli styrt av profesjonelle hensyn. Webers teori anser det profesjonelle aspektet som sentralt. Det at de ansatte er kvalifiserte hindrer korrupsjon og andre misdannelser, og øker arbeidseffektiviteten. I Norge står fagstyret sentralt, og uten kompetente ansatte blir det vanskeligere for den politiske ledelsen å finne løsninger på problemer og implementere vedtak. Den norske sentralforvaltningen sikrer den legale autoriteten til de ansatte med å dokumenterte regler og prosedyrer som sikrer at slike ansatte blir fornyet kontinuerlig. Hvis en ansatt med kompetanse eller utdanning slutter, vil den personen bli etterfulgt av en person med lignende eller bedre kompetanse. Dette er sentralt i Webers teori, fordi det omhandler byråkratiets evne til å fornye seg selv. Rekrutteringsprosessen kjennetegnes av meritokrati. 4

5 Saksbehandling står sentralt i et hvilket som helst byråkrati, og Norge er intetunntak. Ifølge Weber kjennetegnes de legal-rasjonelle samfunnstypene ved at byråkratiet saksbehandler saker upartisk. Dette er et fokus i forvaltningsloven, der habilitetsspørsmålet står sentralt. Byråkratiet, gjennom sin upartiskhet, skal klare å avgjøre selv om de er habile til å behandle saker. Hvis det stilles spørsmål, skal de over dem i hierarkiet avgjøre habilitetsspørsmålet. Konklusjon Hvor godt beskriver Webers ideer organiseringen og virkemåten til dagens norske sentralforvaltning? La oss huske at Webers teori om den ansvarlige byråkrat er en idealmodell. Idealmodellen var ment å være uoppnåelig. Dette presiserte Weber selv. Idealet kunne derfor ikke bli implementert i virkeligheten. Likevel har det blitt sagt at Norge er et legalt-rasjonelt samfunn, og idealmodellen til Weber har blitt brukt til å beskrive og analysere samfunn. På noen punkter beskriver idealmodellen den norske sentralforvaltningen ganske godt. Den norske stat jobber for å sikre offentlige ansattes politiske nøytralitet og upartiskhet. Med unntak av visse unntak, som for eksempel Anundsen-videoen, er dette opprettholdt. På andre områder følger Norge Webers idealmodell, som regelanvendelse i sentralforvaltningen og kravet om saksbehandling og arkivering. Likevel spriker Webers teori på visse områder, som for eksempel med kravet at forvaltningen ikke skal besitte skjønn eller at ansatte i sentralforvaltningen ikke skal ha egeninteresse. Webers idealmodell beskriver virkemåten og organiseringen til den norske sentralforvaltningen godt. Likevel må vi huske at Webers teori er en idealmodell. Den var ment å være uoppnåelig. Likevel kan man argumenterte at Webers ideal at alt forvaltningen gjør skal være forankret i loven bør være et ideal i det hele tatt. Webers idealmodell av den ansvarlige byråkrat er enda relevant. 5

6 Referanseliste: Christensen, Tom; Egeberg, Morten; Lægreid, Per; Aars, Jacob. Forvaltning Og Politikk. 4. utgave ed. Oslo, Norge: Universitetsforlaget, Doksheim, Therese; Johansen, Anders. "Anders Anundsens «Propagandafilm» Kostet Skattebetalerne Kroner." Dagbladet (2015). Hanssen, Gro Sandkjær; Helgesen, Marit Kristine; Vabo, Signy Irene. Politikk Og Demokrati: En Innføring I Stats- Og Kommunalkunnskap. Oslo, Norge: Gyldendag Forlag AS, Hughes, John; Sharrock, Wes; Martin, Peter. Understanding Classical Sociology: Marx, Weber, Durkheim. 2nd ed. London, Storbritannia: SAGE Publication Ltd, Spencer, Martin. "Weber on Legitimate Norms and Authority." The British Journal of Sociology 21, no. 2 (June 1970):