Innherred samkommune Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten

Transkript

1 Innherred samkommune Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten Heidi Flaten Mælan RØROS Deres ref: Vår ref: MAIPED 2014/6527 Dato: Sakstype: Delegert byggesak Eiendom: 267/34/0/0 Saksnr: 44/16 Avslag - Søknad om omdisponering av fritidsbolig til helårsbolig /267/34 Børøyvegen Heidi Flaten Vi viser til Deres søknad om dispensasjon for bruksendring av eksisterende fritidsbolig til helårsbolig mottatt her den Innledningsvis vil kommunen beklage den lange saksbehandlingstiden. Tiltaket: Søknad om dispensasjon for bruksendring av eksisterende fritidsbolig til helårsbolig. Planstatus: Eiendommen med gårdsnummer 267, bruksnummer 34, i Levanger kommune, omfattes av reguleringsplanen «Børøya», vedtatt av Levanger kommunestyre i møte , planident I følge reguleringsplanen er eiendommen 267/34 regulert til byggeområde for fritidsbebyggelse. Det søkes om dispensasjon fra reguleringsplanens punkt 2.1 «Innenfor formålsbestemte områder kan det oppføres hytte/fritidshus» da en bruksendring fra fritidsbolig til helårsbolig er i strid med reguleringsformålet. Grunnforhold: Grunnforhold er vurdert. Ingen merknader. Nabovarsling: Det er foretatt tilstrekkelig nabovarsling i samsvar med pbl Det har ikke kommet merknader til saken. Andre myndigheter: I henhold til pbl siste pkt. skal regionale og statlige myndigheter hvis saksområde blir direkte berørt, gis anledning til å uttale seg før det gis dispensasjon fra reguleringsplaner. Saken ble på bakgrunn av dette oversendt Nord-Trøndelag fylkeskommune, Landbruksavdelingen i Innherred samkommune og Fylkesmannen i Nord-Trøndelag for uttalelse. Nord-Trøndelag fylkeskommune har behandlet saken som plan-, friluftsliv- og kulturminnemyndighet og har følgende merknader:

2 Innherred samkommune - Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten Side 2 av 7 «Plan- og friluftslivsforhold: Vi har ingen regionale merknader til søknaden. Kulturminner: I brev til kommunene datert og , orienterte vi om hvilke saker vi prioriterer å gi uttalelse til: Tiltak som kommer nærmere enn 100 meter fra registrerte automatisk freda kulturminner Vesentlig endringer og rivning på bygninger og anlegg eller enn 1850, jfr. kml 25. Vi forutsetter at kommunen har avklart om noen av disse punktene gjelder for denne saken, og vi prioriterer derfor ikke å undersøke denne saken nærmere. Vi viser videre til at synlige automatisk fredete kulturminner og bygninger eldre enn 1900 er systematisk registrert. Disse registreringene finnes i og Vi har ingen ytterligere merknader til saken, jf. Kulturminneloven 9. Denne uttalelsen gjelder ikke samiske kulturminner og heller ikke tiltak og kulturminner i sjø. For slike saker bes det ta kontakt med hhv Sametinget og NTNU/Vitenskapsmuseet. Kulturminner som oppdages under arbeidet skal meldes til kulturminnemyndigheten, og tiltakshaver skal stanse arbeidet, jf. Kultur-minneloven 8.2.» Saken ble forelagt Innherred samkommune ved Landbruksavdelingen som uttalte at de hadde «ingen merknad til omsøkte tiltak i hht jordloven.» Saken ble forelagt fylkesmannens fagavdelinger som hadde følgende merknader: «Landbruksavdelingen: Landbruksavdelingen har ut fra regionale og nasjonale jordverninteresser ingen merknader til den omsøkte omdisponeringen. Miljøvernavdelingen: Omsøkte tiltak ligger på Børøya, som er et ned ut i Trondheimsfjorden mellom Levanger og Verdal sentrum. Størstedelen av neset ligger innenfor 100-meters sjø. Fritidsboligen ligger ca. 20 meter fra strandsona. Det er et tjuetalls boliger i området, de fleste av disse med status som fritidsboliger. I følge tlf.samtale med kommunen er det en viss etterspørsel etter å omdisponere fritidsboliger til boliger i området, og at det er gitt dispensasjon for dette på en eiendom i Miljøvernavdelingen har benyttet seg av tilgjengelig kart, flyfoto (ortofoto), skråfoto, naturbase og artskart ved vurdering av saken. 100-metersbeltet: Tiltaket ligger i 100-metersbelte langs sjøen, og en eventuell godkjennelse forutsetter at det gis dispensasjon fra bygge- og deleforbudet i pbl. Tiltaket må vurderes opp mot hensynene som ligger til grunn for bygge- og deleforbudet: Interesser knyttet til natur- og kulturmiljø, herunder biologisk mangfold. Friluftsliv- og rekreasjonsinteresser

3 Innherred samkommune - Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten Side 3 av 7 Landskapsverdier og andre allmenne interesser Plan- og dispensasjonspraksis i strandsonen er innskjerpet de senere år, og dette er fulgt opp gjennom Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging vedtatt , samt Statlige planretningslinjer for differensiert for forvaltning av strandsonen (SPR 2011). I SPR er Levanger kategorisert som en kommune med stort press på arealene i strandsonen. Den differensierte forvaltningen innebærer at kommunen kan inkludere 100- metersbeltet langs sjø i sine helhetlige utviklingsstrategier, men det forutsetter at kommuneplanen legges til grunn for planarbeidet. Det er et stort press på strandarealene i dette området. Og området har verdi for friluftsliv og biologisk mangfold i strandsona. Med hensyn til biologisk mangfold viser vi til Lov om forvaltning av naturens mangfold av I henhold til denne skal det fremgå i saksbehandlingen og beslutninger som fattes etter plan- og bygningsloven at prinsippene i naturmangfoldloven er vurdert. Disse prinsippene framgår av 8-12 og skal holdes opp mot forvaltningsmålene i 4-5. Omsøkte tiltak ligger i nærheten av et verneområde; Tynesfjæra fuglefredningsområde. Formålet med fredningen er å ivareta fuglelivet og dets leveområder i et viktig fjære- og gruntvannsområde, med det naturlig tilknytta plante- og dyreliv som er viktig for fuglenes livsmiljø. Området er et viktig leveområde for marint tilknyttede fuglearter. Spesiell verdi knytter seg til området som hvile- og beiteområde for vade- og andefugler. Verneforskriften av forbyr motorisert ferdsel til vanns og til lands i verneområdet, og all ferdsel skal skje hensynsfullt og forsiktig i samsvar med fredningens formål, slik at områdets naturog kulturverdier bevares. Fugler, herunder deres reir og egg, er fredet mot enhver form for skade, ødeleggelse og unødig forstyrrelse. På grunn av nærheten til verneområdet, må kommunen vurdere hvorvidt omsøkte tiltak kan innvirke på verneverdiene i området, jfr. 49 i NML. Her vil det være aktuelt i hvilken grad en omdisponering fra fritidsbolig til fast bolig vil medføre en økt ferdsel i området, og i tilfelle hvilke konsekvenser dette vil ha for verneområdet. Kommunen bør vurdere dette både for det omsøkte tiltaket, og hvilke konsekvenser en tilsvarende endring i bruken av flere av fritidsboligene vil ha for verneområdet, da en dispensasjon i omsøkte sak vil kunne gi presedens i tilsvarende saker. Tilsvarende bør kommunen vurdere betydningen en omdisponering vil ha for bruken av området i friluftslivsammenheng. Området har store kvaliteter for allment friluftsliv generelt, og som lokalitet for sportsfiske fra land. En endret bruk fra fritidsbolig til bolig vil medføre økt bruk og privatisering av området, og dette vil forsterkes hvis det blir aktuelt med omdisponering av flere fritidsboliger. For å unngå en bitvis endring av området, vil vi fraråde at det gis dispensasjon til omsøkte tiltak. Vi vil tilrå kommunen å se på muligheten for en revisjon av reguleringsplanen hvis en ønsker endret bruk av området.» Dispensasjon: I søknaden om dispensasjon anfører tiltakshaver følgende;

4 Innherred samkommune - Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten Side 4 av 7 «Herved søker vi om bruksendring av fritidsboligen. Muligheten til helårsbolig. Vi bor i dag på Røros, begge jobber på Levanger. Vi pendler mellom leiligheten på Røros og fritidsboligen på Børøya. Dette ble mye mer problematisk enn hva vi forutså, så vi ønsker å bosette oss på Børøya i Levanger. Fritidsboligen har nødvendig plass til parkering, ca. 5 biler på egen gårdsplass. Det er bilvei/med avtale om brøyting helt frem til boligen. Vi mener fritidsboligen er oppført med relativt høy standard, den har i dag nødvendige fasiliteter når det gjelder strøm, helårsvatn og sanitæranlegg. Nødvendig kapasitet på septiktank og utslipp er av godkjent kapasitet.» Vurdering av dispensasjon: Omsøkte tiltak kommer i strid med pbl. 12-4, jfr. den gjeldende reguleringsplanens formål. En tillatelse som omsøkt kan derfor bare gis dersom det med hjemmel i pbl kan gis dispensasjon fra reguleringsformålet. I henhold til pbl første ledd, har kommunen adgang til å gi varig ( ) dispensasjon fra bestemmelser fastsatt ( ) i medhold av denne lov. Utgangspunktet er således at kommunen kan gi dispensasjon fra gjeldende reguleringsplan. Forutsetningen for slik adgang som nevnt i første ledd, er imidlertid at hensyn bak bestemmelsen det dispenseres fra ( ) [ikke] blir vesentlig tilsidesatt og videre at en samlet vurdering tilsier at fordelene med å gi dispensasjon er klart større enn ulempene jf. pbl annet ledd. Vilkårene er kumulative og begge må derfor være oppfylt for at dispensasjon skal kunne gis. En naturlig forståelse av ordlyden i pbl. 19-2(2) tilsier i utgangspunktet at terskelen for dispensasjon skal være høy. Dette bekreftes i bestemmelsens forarbeider, jf. Ot.prp.nr.32 ( ) s , hvor det uttales at det ikke skal være noen kurant sak å fravike gjeldende plan. Det vises til at planene er gjenstand for en omfattende beslutningsprosess og at disse omhandler konkrete forhold. En utstrakt dispensasjonsbruk vil over tid kunne undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag, slik at dispensasjoner som hovedregel bør unngås. Pbl viderefører dispensasjonsadgangen som tidligere var hjemlet i plan- og bygningsloven av 1985, dennes 7. Dagens ordlyd ble vedtatt med sikte på en innstramming av dispensasjonsadgangen og det tidligere kravet om alminnelig interesseovervekt er i dag erstattet med et krav om en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon. Som følge av dette vil det normalt ikke være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra, fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. I pbl. 19-2(4) angis det videre at statlige og regionale rammer og mål skal tillegges «særlig vekt» og at kommunen ikke bør dispensere fra planer når en direkte statlig eller regionale myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. I bestemmelsens forarbeider presiseres det at kommunens myndighetsutøvelse og vedtak må ligge innenfor statlige og regionale rammer for arealpolitikken, og at dette også gjelder i dispensasjonssaker. I tilfeller hvor det foreligger statlige og regionale mål for arealpolitikken, skal disse legges til for

5 Innherred samkommune - Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten Side 5 av 7 dispensasjonsvurderingen i den enkelte sak. Dersom berørt statlig eller regional fagmyndighet har gått i mot dispensasjon, følger det av bestemmelsens annet punktum at kommunen ikke bør gi dispensasjon fra gjeldene reguleringsplan. Det er en forutsetning at vedkommende fagmyndighet positivt må ha gitt uttrykk for at den motsetter seg dispensasjonen. Fylkesmannens miljøvernavdeling har i denne saken uttalt at de fraråder at dispensasjon innvilges. Dispensasjon fra reguleringsformålet fritidsbebyggelse Det første spørsmålet blir om hensynet bak bestemmelsen blir vesentlig tilsidesatt som følge av dispensasjonen? Arealbruk skal primært avklares gjennom kommuneplaner og reguleringsplaner. Dette vil blant annet sikre at lokalisering og utbyggingsområder skjer etter en samlet vurdering av konsekvenser for samfunn, naturressurser og miljø. For å bevare planen som et viktig styringsredskap for kommunens arealforvaltning skal det derfor ikke være kurant å fravike planen ved dispensasjon. Reguleringsplaner skal legge til rette for og styre utviklingen og herunder angi hvilke nye tiltak som kan igangsettes. Formålet «fritidsbebyggelse» brukes for å fastlegge arealene hvor fritidsbebyggelse tillates. Formålet omfatter bygninger uten hensyn til størrelse og standard som er beregnet for beboelse i kortere tider av året i forbindelse med ferier og fridager. Hensynet bak reguleringsformålet er å gi en forutsigbar utvikling av fritidseiendommene innenfor planområdet. Alle eiendommene, foruten en, er regulert til fritidsbebyggelse. I planen er det vedtatt at det på eiendommen 267/9 kan oppføres helårsbolig. En bruksendring vil skape en uheldig utvikling og spørsmålet om bruksendring av hyttene i feltet bør bli avklart gjennom en revisjon av gjeldene reguleringsplan. Reguleringsplanen har blitt til etter en omfattende planprosess og derfor er det viktig at planen følges. Bruksendring av fritidsboliger til boliger innenfor planområdet kan bl.a. føre til at det bebygde preget ut mot sjøen blir forsterket og det kan også skade naturverdiene her. Vi viser i denne sammenheng til at dette gjelder et viktig verneområde; Tynesfjæra fuglefredningsområde. Formålet med fredningen er å ivareta fuglelivet og dets leveområder i et viktig fjære- og gruntvannsområde, med det naturlig tilknytta plante- og dyreliv som er viktig for fuglenes livsmiljø. Dersom kommunen åpner for dispensasjon til boligformål innenfor planområdet vil dette kunne ha uheldig virkning på fuglefredningsområdet. Fritidsboligbruk gir oftest mindre bruk og mindre belastning for fuglefredningsområdet enn helårsboligbruk. Området er i dag regulert til hytter og utbyggingen har hatt dette som utgangspunkt. En utvikling mot å tillate bruksendring til boligbebyggelse, vil medføre et behov for en total omregulering av området for å kunne tilfredsstille de krav som stilles til boligområder, slik som standard på adkomstveg, tilgjengelighet for renovasjon, mulighet for snømåking, snuplasser, tomter og byggelinjer, gatebelysning, lekeplasser for barn, felles grøntarealer m.m. Fritidsboligbruk gir oftest mindre bruk og slitasje av veger, noe som gir mindre belastning over hele året. De nåværende veiene i området er dimensjonert etter dette. Kommunen mener at en tilfeldig utvikling av området gjennom dispensasjon vil være uheldig ut fra de krav som må stilles til et boligområde mht. standard på atkomstvei, parkering, snuplasser, lekeplasser etc.

6 Innherred samkommune - Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten Side 6 av 7 I sak 72/13, vedtak datert , innvilget Plan- og utviklingskomiteen dispensasjon for bruksendring av fritidsbolig til helårsbolig på eiendommen 1719/267/33. Dette tilsier at hensynet til bestemmelsen ikke bør tolkes spesielt strengt, da kommunen tidligere har godkjent dispensasjon til bruksendring. Forbudet mot usaklig forskjellsbehandling bygger på et krav om likhet for forvaltningen, og at et slik likhetsprinsipp legger et rettslig bånd på forvaltningens skjønnsutøvelse. Likhetsprinsippet er et ulovfestet prinsipp om at like/sammenlignbare saker skal behandles likt i den grad ikke relevante hensyn begrunner forskjellsbehandling. Kommunen anser at de rettslige forhold i de to sakene er ulike. I sak 72/13 hadde ingen av høringsinstansene merknader til den omsøkte dispensasjon. I den foreliggende saken har Fylkesmannens miljøvernavdeling frarådet at kommunen innvilger dispensasjon. Fylkesmannen anbefaler kommunen å se på muligheten for en revisjon av reguleringsplanen hvis en ønsker en endret bruk av området. Kommunen er enig i at en endret bruk av området bør skje gjennom en reguleringsendring, ikke ved at det innvilges dispensasjoner. Utgangspunktet for dispensasjonsvurderingen skal alltid være bestemmelsene i den vedtatte planen. Hvis den vedtatte planen skal følges, vil dette sikre likebehandling i planområdet. Hvis det har utviklet seg en praksis over tid som er lempeligere enn vedtatt plan, er bestemmelsene i vedtatt plan likevel overordnet og det vil være behov for å vurdere planbestemmelsene opp mot eventuell presedens fra tidligere enkeltvedtak. I tiden etter at kommunen innvilget dispensasjonen i 2013 har det kommet flere henvendelser vedrørende bruksendring fra fritidsbolig til helårsbolig. Kommunen ser at dispensasjon i sak 72/13 kan ha skapt en uheldig utvikling og vil derfor endre tidligere praksis ved og ikke innvilge flere dispensasjoner. Kommunen konkluderer med at hvis det blir gitt dispensasjon for bruksendring som omsøkt, vil hensynet bak bestemmelsen det dispenseres fra bli vesentlig tilsidesatt. Vilkåret etter pbl. 19-2, andre ledd, første punktum, er dermed ikke oppfylt og dispensasjonssøknaden for omsøkte bruksendring avslås. Kommunen skal ikke behandle dispensasjon videre når vilkåret i andre ledd, første punktum ikke er oppfylt, da loven består av to kumulative vilkår. Da bruksendringen avslås etter bestemmelsens første punktum, vurderes ikke bruksendringen nærmere i forhold til fordeler og ulemper, da både første og andre punktum må oppfylles for at dispensasjon skal kunne gis. VEDTAK: Med hjemmel i plan- og bygningslovens 19-2 gis det avslag på søknad om dispensasjon fra gjeldene reguleringsplan til bruksendring av fritidsbolig til helårsbolig. Begrunnelse og vurdering er gitt ovenfor. Merknader/orientering: Vedtaket kan påklages i henhold til Forvaltningslovens 28. Det er tre ukers klagefrist fra mottatt dato av vedtaket, jf. forvaltningslovens 29

7 Innherred samkommune - Plan-, byggesak-, oppmåling- og miljøenheten Side 7 av 7 På grunn av den lange saksbehandlingstiden vil det ikke bli utstedt faktura for saksbehandling. Kommunen beklager den lange saksbehandlingstiden. Med hilsen Marit Kristine Pedersen Jurist/byggesak