Arbeidstaker- og menneskerettigheter i offentlig innkjøp

Transkript

1 Arbeidstaker- og menneskerettigheter i offentlig innkjøp En undersøkelse om anvendelse av etiske krav i høyrisikoanskaffelser

2 Forord Innhold Årlig kjøper det offentlige varer og tjenester for enorme summer. Med det følger et stort ansvar moralsk, juridisk og økonomisk. Moralsk fordi det handler om forvaltningen av fellesskapets ressurser og respekt for grunnleggende menneske- og arbeidstakerrettigheter. Juridisk fordi det strider mot prinsippet om likebehandling når useriøse leverandører får delta i, og vinne, offentlige kontrakter. De økonomiske konsekvenser ser vi blant annet i form av unndragelse av skatter og avgifter, slik Aftenposten har avdekket gjennom artikkelserien «grå økonomi». At useriøse aktører får delta i anbudskonkurranser er ødeleggende for effektive og velfungerende markeder. «At useriøse aktører får delta i offentlige anbudskonkurranser er ødeleggende for effektive og velfungerende markeder.» Det er i lys av dette vi må forstå anvendelsen av etiske krav i offentlige anskaffelser. Det er godt dokumentert at varer som anskaffes over offentlige budsjetter er produsert under dårlige og ulovlige forhold. Ved å foreholde seg passivt til dette, medvirker det offentlige til at dette kan vedvare. Til nå har det vært frivillig om offentlig sektor skal stille slike krav, men i 2016 trer et nytt norsk regelverk om offentlige anskaffelser i kraft. Når dette forordet skrives er det ikke endelig klart hvordan krav til etterlevelse av grunnleggende menneskeog arbeidstakerrettigheter vil uttrykkes i regelverket, men sannsynligheten for at oppdragsgivere vil pålegges å ta hensyn, er stor. Initiativ for etisk handel (IEH) støtter dette. medlemmer, sett en positiv trend de senere årene. Det bekreftes av denne omfattende undersøkelsen, som ser på 620 høyrisikoanskaffelser i årene 2009, 2011, 2012 og Utviklingen er gledelig. Samtidig er det fortsatt mange oppdragsgivere som ikke stiller slike krav. «IEH... (har) sett en positiv trend de senere årene. Dette bekreftes av denne omfattende undersøkelsen.» Det å stille krav er en enkel øvelse og noe alle oppdragsgivere bør gjøre i risikoanskaffelser. Imidlertid er det langt fra nok å kun stille gode etiske krav. Det sentrale er oppfølgingen av leverandører for å påse at kravene etterleves. God organisering, det vil si samarbeid og koordinering mellom oppdragsgivere, vil utvilsomt bidra til en mer effektiv og hensiktsmessig ressursbruk, noe som også vil gagne leverandørene. Forord... 2 I Innledning og bakgrunn... 5 Fra nei til tja til ja... 5 Internasjonal enighet menneskerettigheter og offentlig innkjøp... 6 Pionerer og spydspisser... 6 II Metode... 7 Høyrisikokategorier... 7 Nivå på etiske krav og i hvilke faser av anskaffelsesprosessen kravene kommer til uttrykk... 8 III Funn fra andre studier... 9 IV Anvendelsen av etiske krav i 620 høyrisikoanskaffelser Oppdragsgivere, forvaltningsnivå og risikokategorier Utviklingen i perioden Gode etiske krav oftest i anskaffelse av klær og fottøy Etiske krav hvor i anskaffelsesprosessen? Flinkest i klassen Mangelfull kompetanse i innkjøpsmiljøene V Oppsummering og veien videre Tidligere undersøkelser har vist at få offentlige oppdragsgivere har stilt krav til etterlevelse av grunnleggende arbeidstakerog menneskerettigheter. Samtidig har IEH, som følger utviklingen tett og har landets fremste oppdragsgivere som Per N. Bondevik Daglig leder Magne Paulsrud Seniorrådgiver I redaksjonen: Magne Paulsrud (IEH), Maren Grevstad Pettersen (tidl. IEH) Layout: Nano Design Trykk: PJ-Trykk Utarbeidet av Initiativ for etisk handel (IEH) med støtte fra Norad. Publisert: 2016 IEH er et ledende ressurssenter og en pådriver for etiske krav i offentlige anskaffelser. Sammen med våre medlemmer utforsker vi mulighetene i regelverket og utvikler metodikk og praksis som fremmer respekt for grunnleggende arbeidstaker- og menneskerettigheter i innkjøp. 2 3

3 I Innledning og bakgrunn Fra nei til tja til ja Etiske krav i offentlige anskaffelser har vært på den politiske dagsordenen siden Da kom handlingsplanen «Miljø og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser » 1. I planen ble det slått fast at offentlig sektor, som en stor kunde og forbruker, bør gå foran i å etterspørre miljøvennlige varer og tjenester som er tilvirket etter høye etiske og sosiale standarder. På bakgrunn av handlingsplanen utarbeidet IEH veilederen «Etiske krav i offentlige anskaffelser» 2 på oppdrag fra datidens regjering. Parallelt med dette kom en juridisk utredning, som slo fast at regelverket gir rom for å stille krav til etterlevelse av grunnleggende arbeidstakerog menneskerettigheter i alle faser av anskaffelsesprosessen. 3 I stortingsmeldingene: «Det gode innkjøp » og «Næringslivets samfunnsansvar i en global økonomi » 4 ble budskapet fra handlingsplanen gjentatt. «Flertallet av oppdragsgivere var ikke spesielt opptatt av grunnleggende menneskerettigheter og arbeidstakerrettigheter i anskaffelser.» Til tross for politisk oppmerksomhet, myndighetenes eget arbeid gjennom Direktoratet for forvaltning og IKT og stadige oppfordringer fra IEH, Framtiden i våre hender, m.fl., ble anbefalingene i liten grad fulgt. Flertallet av oppdragsgivere var ikke spesielt opptatt av grunnleggende menneskerettigheter og arbeidstakerrettigheter i anskaffelser. Det var flere grunner til dette. Da handlingsplanen kom i 2007 var det en rådende oppfatning blant mange oppdragsgivere, jurister og embetsverk at dette var juridisk tvilsomt. Frykten for å havne i Kofa, Klageorganet for offentlige anskaffelser, var for mange reell. Nå vet vi bedre. Viktige rettsavgjørelser i EU-domstolen, som «The Dutch Coffee Case» fra , har banet vei og slår fast at handlingsrommet er betydelig større enn det mange tidligere har hevdet, med andre ord: samme konklusjon som den tidligere nevnte juridiske utredning kom frem til i «Tilbudene uteblir om vi stiller etiske krav», var en gjenganger. Den påstanden, eller rettere sagt myten, er grundig tilbakevist av IEH og våre medlemmer. Det handler om god prosess og leverandørdialog. «Offentlig sektor skal ikke drive utenrikspolitikk gjennom anskaffelser», var en annen motforestilling. I dag er holdningen en annen: stadig flere erkjenner at de har et ansvar, og at dette ansvaret bør forvaltes gjennom anskaffelser. «Tilbudene uteblir om vi stiller etiske krav, var en gjenganger i årene etter handlingsplanen. Den påstanden, eller rettere sagt myten, er grundig tilbakevist.» Det blir ofte fremsatt påstander om at varer blir dyrere med slike krav. IEH har undersøkt påstanden og spurt et utvalg leverandører. Ingen kan dokumentere høyere priser. Vi kan allikevel ikke utelukke at så er tilfelle. En forklaring som går igjen er mangel på ressurser og kunnskap. Siden 2008 har IEH møtt en rekke innkjøpere fra hele landet. Vi ser og erfarer at dette er en reell utfordring. De færreste har kapasitet til god oppfølging. Mange har også liten kunnskap. I et slikt perspektiv er kompetanse, samordning og samarbeid fornuftig og nødvendig. I Norge drikkes det betydelig mengder kaffe. I den mye omtalte «The Dutch Coffe Case» fra mai 2012 (C-368/10) slo EU-retten fast at krav til arbeidsforhold kan brukes i ulike faser av anskaffelsesprosessen. Avgjørelsen er viktig og har gitt offentlige oppdragsgivere et langt større handlingsrom for å fremme respekt for grunnleggende arbeidstaker- og menneskerettigheter i anskaffelser id= Arbeidstaker- og menneskerettigheter i offentlig innkjøp 5

4 Internasjonal enighet menneskerettigheter og offentlig innkjøp I juni 2011 skjer det noe viktig. FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UN Guiding Principles on Business and Human Rights) blir enstemmig vedtatt i FNs menneskerettighetsråd. I prinsipp 6 heter det at «States should promote respect for human rights by business enterprises with which they conduct commercial transactions» 6. Oversatt betyr dette at stater bør fremme menneskerettigheter i offentlige anskaffelser. I februar 2014 ble EUs nye innkjøpsdirektiver vedtatt. I direktivets artikkel 18.2 står det at «Member states shall take appropriate measures to ensure that in performance of public contracts economic operators comply with applicable obligations in the fields of environmental, social and labor law established by Union law, national law, collective agreements». 7 Disse to hendelsene får sine nasjonale uttrykk, blant annet i ny lovgivning om offentlige anskaffelser. Det er godt dokumentert at mange av varene som anskaffes over offentlige budsjetter er produsert i strid med grunnleggende arbeidstaker- og menneskerettigheter. Til nå har det vært frivillig om offentlige oppdragsgivere skal forholde seg aktivt til disse rettighetene. Det vil sannsynligvis ikke vare. Prinsipp 6 i FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter og EU direktivets artikkel 18.2 er overbygningen, og danner rammen, for det nye, norske regelverket om offentlige anskaffelser (LOA) som skal implementeres i Det er i lys av disse to internasjonale prosessene vi må forstå de foreslåtte endringene i LOA. Særlig 5 om miljø, menneskerettigheter og andre samfunnshensyn vil bli sentral. Den sier blant annet at: (...Disse) oppdragsgiverne skal også ha egnede rutiner for å fremme respekt for grunnleggende menneskerettigheter ved offentlige anskaffelser der det er en risiko for brudd på slike rettigheter. Blir 5 stående slik regjeringen har foreslått, hvilket er sannsynlig, må oppdragsgiver ta hensyn til grunnleggende menneskerettigheter i innkjøp av risikovarer. Pionerer og spydspisser Stavanger kommune var i 2008 den første offentlige virksomheten i Norge til å ta i bruk et omfattende kontraktskrav knyttet til etterlevelse av arbeidstakerog menneskerettigheter. To år senere gjorde kommunen nytt nybrottsarbeid og anvendte sporbarhetskrav som kvalifikasjonskrav i anskaffelse av lekeplassutstyr. I 2012 tok Sykehuspartner i bruk et omfattende kvalifikasjonskrav for etisk handel. Disse hendelsene representerer milepæler i Norge. Takket være Stavanger kommune, Sykehuspartner og enkelte andre oppdragsgivere besitter Norge erfaringer og kunnskap få andre land har. Et økende antall oppdragsgivere lar seg inspirere av spydspissene, noe denne undersøkelsen viser. Arbeidet med etisk handel blir også godt mottatt hos leverandører. De ønsker kravene velkommen. Flere etterlyser strengere krav. «Takket være Stavanger kommune, Sykehuspartner og enkelte andre oppdragsgivere besitter Norge erfaringer og kunnskap få andre land har.» Sverige har også spydspisser: Trafikkontoret i Göteborg, Stockholm läns landsting, Region Skåne og Västra Götalandsregionen er fire (av flere) viktige pådrivere. De har utfordret og utforsket det juridiske og praktiske handlingsrommet for anvendelsen av etiske krav siden Norge har latt seg inspirere av Sveriges tilnærming. Som i Norge har stadig flere oppdragsgivere i Sverige etisk handel på dagsorden. Det EU finansierte prosjektet «The Landmark Project» har identifisert gode praksiser i flere europeiske land, blant annet fra Norge, Sverige, Tyskland, Spania og Nederland. 8 II Metode 620 konkurransegrunnlag innen fem høyrisikokategorier i årene 2009, 2011, 2012 og 2014, er hentet fra Doffin, den nasjonale kunngjøringsbasen for offentlige anskaffelser. Under følger en nærmere beskrivelse av utvalg, metode og design. En mer detaljert beskrivelse av metode, datagrunnlag og kilder fås på forespørsel til IEH. Høyrisikokategorier IT-utstyr, tekstiler, klær og fottøy, lekeplass- og idrettsutstyr, møbler og inventar, og naturstein er definert som høyrisikokategorier fordi det er dokumentert at det foregår brudd på grunnleggende arbeidstaker- og menneskerettigheter i produksjonen av disse varene. For å finne frem til høyrisikoanskaffelsene ble det gjort søk på CPV-koder i Doffin 9, samt tatt i bruk ulike søkeord for å øke treffsikkerheten. Terskelverdi har ikke vært av betydning. Anskaffelser av lekeplassutstyr og naturstein har i mange tilfeller vist seg å være del av en totalentreprise, som hovedsakelig er tjenesteanskaffelser (selv om en rekke varer inngår). I disse tilfellene er det derfor også gjort søk på byggeog anleggsvirksomhet for å se om disse inkluderer innkjøp av aktuelle risikovarer. Tekstil, klær og fottøy Tekstil og fottøy er en svært konkurranseutsatt bransje der mye handler om å levere varer raskest mulig til lavest mulig pris. Dette får konsekvenser for arbeidsforholdene. Typiske brudd er ulovlig overtidsarbeid, lave lønninger, irregulære ansettelsesforhold, HMS, m.m. Vårt datagrunnlag består i hovedsak av arbeidstøy og sko. I tillegg har vi studert anskaffelser av profilartikler, type t-skjorter og kaps, samt vernetøy. Vi har sett på både kjøp og leie. Møbler og inventar Vi har sett på møbler og inventar til kontorer og skoler, for eksempel stoler, pulter og opp bevaringsmøbler. Produksjon av møbler innebærer i mange tilfeller risiko for ulike yrkesskader. Disse oppstår som et resultat av eksponering for slipestøv og kjemikaler uten bruk av verneutstyr. Mye av produksjonen skjer i Europa, og særlig Øst-Europa, men en stadig større del flyttes til Kina. Det er dokumentert brudd på grunnleggende arbeidstaker- og menneskerettigheter. Lekeplass- og idrettsutstyr Lekeplass og idrettsutstyr består av husker, sklier og andre lekeapparater, idrettsutstyr til haller og utendørsidrett, løst og fastmontert, m.m. Leverandørkjeden består ofte av flere mellomledd og det er rapportert om kritikkverdige arbeidsforhold. IT-utstyr Kategorien omfatter PCer (stasjonære og bærbare), skjermer, tilbehør, servere, multifunksjonsmaskiner og mobiltelefoner. Dette er produkter med komplekse leverandørkjeder. I tillegg inneholder flere av dem mineraler og metaller som ofte utvinnes i høyrisikoland. I ferdigstillingen av produktene er det dokumentert grove brudd på grunnleggende menneskeog arbeidstakerrettigheter. Naturstein Naturstein er et produkt som benyttes i miljøgater, sykkel- og gangvei, rundkjøringer, parker og utemiljø. Naturstein utvinnes i stor grad i Kina og India. Manglende helse- og sikkerhetsrutiner utgjør en stor risiko. Fallulykker og silikose (lungesykdom) er vanlig. Det finnes en rekke rapporter som dokumenterer brudd CPV-kodene viser til EU-kommisjonens produkt- og tjenestekoder, og er ment å standardisere betegnelsen oppdragsgivere bruker for å beskrive hva anskaffelsen gjelder. regelverk-og-skjemaer-listeside/offentlige-anskaffelser-cpv-og-cpc/id43/9150/ 6 Arbeidstaker- og menneskerettigheter i offentlig innkjøp 7

5 Nivå på etiske krav og i hvilke faser av anskaffelsesprosessen kravene kommer til uttrykk Det er foretatt en systematisk gjennomgang av 620 konkurransegrunnlag, kontraktsvilkår og andre relevante vedlegg for å få bekreftet, eventuelt avkreftet, om anbudsdokumentene inkluderer etiske krav, og nivå på kravene. Nivå på krav er relevant fordi det sier noe om oppdragsgiveres praksiser og kunnskap. Erfaringsmessig vet IEH at oppdragsgivere anvender krav med ulikt innhold. 1 Vi har definert fire nivåer av krav (se under). Som tidligere nevnt slår juridiske utredninger og rettsavgjørelser fast at krav kan anvendes i de ulike fasene av anskaffelsesprosessen. For årene 2009 og 2011 har vi analysert anvendelse av etiske krav som kontraktskrav. For 2012 og 2014 har vi i tillegg undersøkt om kravene anvendes i andre faser av anskaffelsesprosessen, det vil si som kvalifikasjonskrav eller tildelingskriterier. NIVÅ Ingen krav 2 NIVÅ Mangelfulle krav. Oppdragsgiveren stiller noen grad krav, for eksempel at det ikke skal forekomme barnearbeid 3 NIVÅ Krav til etterlevelse av ILOs åtte kjernekonvensjoner10 4 III Funn fra andre undersøkelser I mai 2010 gjorde IEH en undersøkelse om anvendelsen av etiske kontraktskrav i anskaffelse av kontormøbler og klær/ fottøy. Undersøkelsen viste at kun en av fire oppdragsgivere stilte gode etiske krav, dvs. ILOs åtte kjernekonvensjoner eller strengere. 62 % hadde ingen eller mangelfulle krav.12 Funnene fikk stor oppmerksomhet i norske medier og i kjølvannet måtte samtlige departementer redegjøre for sine anskaffelsespraksiser. Svarene viste at det stod like dårlig til i departementene og deres underliggende etater som i landets kommuner. I 2012 kom rapporten «Store ord etikkfattig handling» utgitt av Framtiden i våre hender (Fivh). Undersøkelsen så på bruk av etiske krav i den største (og antatt mest ressurssterke) kommunen i hvert av landets fylker. Resultatet var nedslående, mente Fivh: «Ved om lag 95 av 100 anskaffelser blir det ikke stilt noen etiske krav til leverandørene».13 I 2014 utga nederlandske Center for Research on Multinational Corporations (SOMO) rapporten «A review of Dutch policy for socially responsible public procurement».14 Studien ser på hvorvidt kommuner, provinser og statlig sektor stiller etiske krav i henhold til regjeringens politikk i anskaffelse av IT-utstyr (spesielt telefoner), arbeidstøy, kaffe og naturstein. Undersøkelsen bygger på 25 anskaffelser. Studien viser blant annet at kravene formuleres og kommer til uttrykk på svært ulike måter i anbudsdokumentene. Den viser også at i 60 % av anbudene er det konkrete referanser til etterlevelse av grunnleggende arbeidstakerrettigheter. De fleste anbudene lever ikke opp til regjeringens politikk. På denne bakgrunn ønsket vi å undersøke utviklingen i Norge. Hvordan er situasjonen i offentlig sektor åtte år etter at handlingsplanen for miljø- og samfunnsansvar ble lansert? NIVÅ Krav til etterlevelse av ILOs kjernekonvensjoner, samt ett eller flere tilleggskrav, som for eksempel lønns- og arbeidstidsbestemmelser, helse, miljø og sikkerhet, retten til regulære ansettelser og rett til lovfestede forsikringer og sosiale ordninger 11 Hauger av stein og brostein i urbant miljø ILOs kjernekonvensjoner, til sammen åtte, dekker disse områdene: Forbud mot tvangsarbeid, forbud mot barnearbeid, forbud mot diskriminering og retten til fagorganisering og kollektive forhandlinger. Les mer om kjernekonvensjonene her: IEHs og Difis maler for kontraktsvilkår er eksempler på nivå 4 Rapporten Store ord - etikkfattig handling (2012) fra Framtiden i våre hender viser at få oppdragsgivere i Norge stiller etiske krav i innkjøp En rapport fra SOMO Center for Research on Miltinatrional Corporations i 2014 viser at offentlige oppdragsgivere i Nederland i liten grad lever opp til regjeringens politikk Arbeidstaker- og menneskerettigheter i offentlig innkjøp 9

6 IIII Anvendelsen av etiske krav i 620 høyrisikoanskaffelser Klær og fottøy Møbler og inventar Lekeplass- og idrettsutstyr IT-utstyr Naturstein 257 (42 %) 82 (13 %) 281 (45 %) Fylkeskommuner og deres virksomheter Kommuner, etater, kommunale virksomheter og innkjøpssamarbeid Statlige virksomheter Diagram 2: Høyrisikoanskaffelser i 2009, 2011, 2012 og 2014 fordelt per risikokategori. n=620 Diagram 3: Høyrisikoanskaffelser i 2009, 2011, 2012 og 2014 fordelt per forvaltningsnivå. n=620 Innledningsvis i analysen følger en presentasjon av datagrunnlaget, før vi ser på utviklingen over tid. Deretter sammenligner vi høyrisikokategoriene, samt viser hvor i anskaffelsesprosessene kravene kommer til uttrykk. I den grad det gir mening å sammenligne forvaltningsnivåene, drister vi oss til å si noe om det avslutningsvis i analysen. Oppdragsgivere, forvaltningsnivå og risikokategorier Funnene bygger på analyse av 620 høyrisikoanskaffelser utført av 248 oppdragsgivere i årene 2009, 2011, 2012 og Diagram 1 viser hvordan oppdragsgiverne fordeler seg per forvaltningsnivå. Ikke overraskende er det flest oppdragsgivere i kommunal og statlig sektor, henholdsvis 110 og 121 som har gjort en eller flere risikoanskaffelser i de årene vi har undersøkt Diagram 1: Antall oppdragsgivere i årene 2009, 2011, 2012 og 2014 fordelt per forvaltningsnivå. Fylkeskommuner og deres virksomheter Kommuner, etater, kommunale virksomheter og innkjøpssamarbeid Statlige virksomheter n=248 Statlig nivå inkluderer departementer, direktorater og statlig eide virksomheter. På fylkeskommunalt nivå er det fylkeskommuner og deres virksomsomheter som er undersøkt, mens oppdragsgivere på kommunalt nivå består av kommuner, etater, kommunale virksomheter og innkjøpssamarbeid. Vi har kun sett på kommuner med minst innbyggere. Små kommuner er med dersom de gjør anskaffelser gjennom et innkjøpssamarbeid. Vi gjør oppmerksom på at antall oppdragsgivere som gjennomfører høyrisikoanskaffelser varierer fra ett år til et annet. Legg også merke til at en oppdragsgiver, for eksempel en kommune, teller som èn, uavhengig av om kommunen har anvendt etiske krav i en eller flere risikoanskaffelser i løpet av de fire årene. I analysen tar vi utgangspunktet i antall risikoanskaffelser, ikke antall oppdragsgivere. 15 Risikoanskaffelsene fordeler seg per risikokategori som vist i diagram 2 og per forvaltningsnivå som vist i diagram 3. Diagram 2 viser at det er gjennomført flest IT-anskaffelser, til sammen 182. Deretter følger møbler og inventar og klær og fottøy med henholdsvis med 155 og 121. Vi har identifisert færrest innkjøp av lekeplassutstyr / idrettsutstyr og naturstein. 16 Høyrisikoanskaffelsene fordeler seg per forvaltningsnivå som vist i diagram % av innkjøpene er gjort i kommunal sektor, 42 % i statlig sektor og 13 % i fylkeskommunale virksomheter. Som med antall oppdragsgivere, varierer også antall risikoanskaffelser fra ett år til et annet. Det samme gjelder innenfor hver kategori. Ett år er det flere anskaffelser av klær og fottøy enn et annet. 15 Når vi analyserer datamaterialet med utgangspunkt i antall oppdragsgivere eller antall anskaffelser, avtegner det samme bildet seg. Siden hensikten med undersøkelsen er å se på utviklingen i anvendelse av etisk krav, finner vi det mest hensiktsmessig å ta utgangspunkt i antall anskaffelser. 16 En forklaring er manglende tilbakemelding fra oppdragsgivere da vi ba om anbudsdokumenter / tilleggsdokumenter for å kunne gjøre en analyse av anskaffelsen. Utviklingen i perioden Hvordan har utviklingen i bruk av etiske krav vært i perioden 2009 til 2014? Diagram 4 forteller oss at det ikke ble stilt noen slike krav i 47 % av høyrisikoanskaffelsene i I 27 % av innkjøpene var kravene mangelfulle. Med andre ord: krav til etterlevelse av grunnleggende menneskerettigheter og arbeidstakerrettigheter var ikke tema i 3 av 4 risikoanskaffelser i «Krav til etterlevelse av grunnleggende menneskerettigheter og arbeidstakerrettigheter var ikke tema i 3 av 4 risikoanskaffelser i 2009». 5 45% 4 35% 3 25% 2 15% 5% I 2014 er bildet annerledes. I 55 % av anskaffelsene ble det stilt krav til etterlevelse av ILOs kjernekonvensjoner eller strengere (se side 8 om nivå på krav). Utviklingene er utvilsomt positiv. Samtidig tar bortimot halvparten av oppdragsgivere ikke slike hensyn (45 %). I diagram 5 er nivåene «ingen krav eller mangelfulle krav» slått sammen. Det samme er «ILOs kjernekonvensjoner og ILOs kjernekonvensjoner eller strengere». Utviklingen fra 2009 til 2014, for ILO-krav eller strengere, representerer en økning på 30 prosentpoeng (fra 25 % til 55 %), eller mer enn en dobling. Fortsetter utviklingen i samme tempo tar det ikke mange år før det stilles gode etiske krav i de fleste høyrisikoanskaffelser. Ingen krav Mangelfulle krav ILOs kjernekonvensjoner ILOs kjernekonvensjoner og strengere Diagram 4: Nivå på etiske krav i risikoanskaffelser i årene 2009, 2011, 2012 og n= Arbeidstaker- og menneskerettigheter i offentlig innkjøp 11

7 Ingen eller mangelfulle krav ILOs kjernekonvensjoner eller strengere Klær og fottøy , n=121 Møbler og inventar , n=155 Lekeplass-og idrettsutstyr , n=76 IT-ustyr , n= Naturstein , n= Diagram 5: Nivå på etiske krav i risikoanskaffelser i årene 2009, 2011, 2012 og n=620 Diagram 6: Krav til etterlevelse av ILOs kjernekonvensjoner eller strengere fordelt på risikokategori. n=620 Hvordan kan den positive utviklingen forklares? Som beskrevet over var det, i årene etter handlingsplanen, liten interesse for etiske krav hos et stort flertall av oppdragsgivere. At bildet har endret seg skyldes flere forhold, blant annet forsterket fokus på temaet fra IEH, Framtiden i våre hender, Direktoratet for forvaltning og IKT og politiske miljøer. En annen forklaring er at stadig flere leverandører forventer at oppdragsgivere har etisk handel på dagsorden i anskaffelser. Seriøse leverandører etterlyser strengere krav. «Fortsetter utviklingen i samme tempo tar det ikke mange år før det stilles gode etiske krav i de fleste høyrisikoanskaffelser.» De viktigste driverne er allikevel avsløringer i media og rettsavgjørelser. En rekke oppslag i inn og utland har bidratt til at oppdragsgivere må forholde seg til faren for brudd på grunnleggende menneskerettigheter og arbeidstakerrettigheter når de gjør innkjøp. Som tidligere nevnt har også EU-domstolen slått fast at etiske krav kan legges til grunn i ulike trinn i anskaffelsesprosessen. Skulle regjeringens forslag til 5 i ny LOA bli vedtatt, er det liten tvil om at det vil forsterke utviklingen. I sum har disse forholdene bidratt til økt bevissthet i innkjøpsorganisasjoner, og i forlengelsen har et økende antall oppdragsgivere tatt innover seg at de har et ansvar. Gode etiske krav oftest i anskaffelse av klær og fottøy Diagrammene 4 og 5 viser utviklingen på aggregert nivå. Går vi inn i hver risikokategori avtegner det seg et bilde, som vist i diagram 6. Fire av fem kategorier viser samme tendens, den femte går opp og ned som en jojo. Det stilles oftest gode etiske krav (ILOs kjernekonvensjoner eller strengere) i anskaffelse av klær og fottøy: fra 35 % i 2009 til 75 % i At denne kategorien topper statistikken er ikke overraskende, og kan blant annet forklares med omfattende medieeksponering siden tidlig 1990-tallet. For kategoriene IT-utstyr og lekeplassutstyr / idrettsutstyr er utviklingen tilnærmet lik. Det ble stilt etiske krav i om lag 30 % av anskaffelsene i I 2014 var tallet steget til cirka 55 %. Møbler / inventar viser en markant økning fra 2009 (14 %) til 2012 (56 %), for så å flate ut i 2014 (57 %). Naturstein skiller seg ut. I 2009 ble det stilt gode etiske krav i 19 % av anskaffelsene, det falt til 7 % i 2011, ble tredoblet (23 %) i 2012, for så å droppe igjen til 13 % i Denne «jojo-effekten» skyldes flere forhold. Naturstein vil ofte være en del av en totalentreprise, for eksempel utvikling av gågate i en by, parkanlegg, sykkelfelt, kulturbygg, etc. Entrepriseanskaffelser er tjenestekjøp, selv om en rekke varer inngår. Vi tror oppdragsgiver er mindre bevisst på å stille etiske krav i tjenesteanskaffelser. En annen forklaring er mangel på kunnskap om faktisk risiko. Selv om det finnes rapporter og skandaler som dokumenterer dårlige arbeidsforhold i steinproduksjon, for eksempel i India og Kina, ser det ikke ut til at oppdragsgivere er kjent med dette. Følgelig stilles det heller ingen krav. I følge et IEH-medlem, som leverer naturstein, ligger trolig noe av forklaringen også i «den norske leverandørkjeden». Anbudsprosesser i tjenesteanskaffelser som omtalt over vil ofte involvere arkitekter, konsulenter og rådgivende ingeniører. For at disse skal forholde seg aktivt til menneskerettigheter, må dette formidles tydelig fra oppdragsgiver. Vår erfaring er at det sjelden skjer. Gjennomgangen av konkurransegrunnlagene med tilhørende vedlegg viser ulike praksiser mellom oppdragivere og innenfor samme oppdragsgiver. En virksomhet kan for eksempel stille etiske krav i noen høyrisikokategorier, mens kravene utelates i andre. Andre oppdragsgivere kan følge et annet mønster. Det gir liten forutsigbarhet for leverandørene. De etterlyser større grad av standardisering i krav og harmonisering av oppfølgingen IEH har snakket med en rekke leverandører til offentlig sektor de siste 6-7 årene, blant annet på våre kurs og seminarer. Gjennomgangstonen er at leverandører ønsker større grad av standardisering og harmonisering. 12 Arbeidstaker- og menneskerettigheter i offentlig innkjøp 13

8 Fylkeskommuner og deres virksomheter (FK) Kommuner, etater, kommunale virksomheter og innkjøpssamarbeid (K) 6 6 Statlige virksomheter (S) Benytter etiske krav som kvalifikasjonskrav Benytter etiske krav som tildelingskriterium Benytter etiske krav som kontraktsvilkår 2009 FK n=9 K n=39 S n= FK n=13 K n=45 S n= FK n=13 K n=54 S n= FK n=9 K n=49 S n=55 Diagram 7: Hvor i anskaffelsesprosessen stilles det krav til etterlevelse av ILOs kjernekonvensjoner, n=186 eller strengere i årene 2012 (n=94) og 2014 (n=92), i prosent av antall anskaffelser 18 Diagram 8: Andel oppdragsgivere per forvaltningsnivå med krav til etterlevelse av ILOs kjernekonvensjoner eller strengere. n=antall oppdragsgivere per forvaltningsnivå per år. Etiske krav hvor i anskaffelsesprosessen? Vi har undersøkt hvor i anskaffelsesprosessen kravene legges til grunn, og gjort dette for årene 2012 og Funnene er oppstilt i diagram 7. Kravene kommer i all hovedsak til uttrykk som kontraktsvilkår, det vil si i 89 % av anskaffelsene (samme tall 2012 og 2014). Det høye tallet skyldes blant annet at EUkommisjonen allerede i 2001 presiserte adgangen til å kreve etterlevelse av ILOs kjernekonvensjoner som kontraktskrav. 19 Oppdragsgivere i Norge, Sverige og andre land har også anvendt slike krav i flere år. Kravene blir også bruk som kvalifikasjonskrav. Det ble gjort i 31 % av anskaffelsene i 2012, 33 % i Det finnes flere måter å dokumentere oppfyllelse av kvalifikasjonskrav på, og i gjennomgangen av anbudsdokumentene var det tydelig at egenerklæring som dokumentasjonskrav er vanlig. Vi ser også de første små tegn til at etiske krav benyttet som tildelingskriterium. Flinkest i klassen Det er fristende å spørre seg: Hvem er flinkest? Stat, fylkeskommune eller kommune? Vi skal være varsomme med rangeringer og sammenligninger, først og fremst fordi tallene vi legger til grunn ikke nødvendigvis er sammenlignbare. Vi drister oss allikevel til å si noen ord om dette. Ser vi på andelen oppdragsgivere innenfor de ulike forvaltningsnivåene som stiller krav til etterlevelse av ILOs kjernekonvensjoner eller strengere, avtegner dette bildet seg, se diagram 8. Forklaring til diagram 8, eksempel: I 2014 gjennomførte 9 fylkeskommuner og fylkeskommunale virksomheter anskaffelser innenfor en eller flere risikokategorier. Av disse 9 anvendte cirka 90 % etiske krav på nivå 3 eller 4, det vil si ILOs kjernekonvensjoner eller strengere. Dette representerer en økning på 45 prosentpoeng fra Da var andelen fylkeskommunale virksomheter 44 %. Et annet eksempel: 2009 gjorde 43 statlige virksomheter anskaffelser innenfor en eller flere risiko-områder. Av disse 43 tok cirka 20 % i bruk gode etiske krav. I 2014 er andelen økt til knappe 60 %, eller en økning på knappe 40 prosentpoeng. Gjør vi tilsvarende øvelse, men med utgangspunkt i antall anskaffelser per forvaltningsnivå, får vi et bilde som vist i diagram 9. Langt på vei er det sammenfallende med diagram At antall anskaffelser (n=186) i diagram 6 er lavere enn alle risikoanskaffelser (n=620) er fordi: a) vi kun har sett på årene 2012 og 2014 og b) søylene viser krav på nivå med ILOs kjernekonvensjoner eller strengere Arbeidstaker- og menneskerettigheter i offentlig innkjøp 15

9 FK n=15 K n=49 S n= FK n=21 K n=58 S n=41 Forklaring til diagram 9, eksempel: I 2009 ble det gjennomført 15 risikoanskaffelser i fylkeskommunal sektor. Av disse 15 ble det stilt krav ILOs kjernekonvensjoner eller strengere - i 53 % av anskaffelsene. I 2014 stiller fylkeskommunale virksomheter gode krav i 76 % av risikoanskaffelsene, en økning på 23 prosentpoeng. Et annet eksempel: I 2014 viser datagrunnlaget at det ble gjennomført 81 risikoanskaffelser i kommunal sektor. I knappe halvparten av disse, eller 48 %, ble det stilt gode, etiske krav. I 2009 ble det stilte gode krav i en av fire risikoanskaffelser. Dette representerer en økning på 24 prosentpoeng fra 2009 til Som nevnt skal vi være forsiktige med sammenligninger. For fylkeskommuner vil kun små endringer i deres praksis gi (stort) utslag i grafen. For kommuner og stat må endringene være betydelig større for å gi tilsvarende utslag. Dette gjør sammenligningen vanskelig. I stedet for å si at fylkeskommuner er flinkest i klassen, er det mer presist å si at veksttrendene er like for alle forvaltningsnivåene. Et annet spørsmål som melder seg er hvorvidt diagrammene gjenspeiler alle risikokategorier per forvaltningsnivå om 2012 FK n=29 K n=93 S n= FK n=17 K n=81 S n=69 Diagram 9: Andel risikoanskaffelser per forvaltningsnivå hvor det stilles krav til etterlevelse av ILOs kjernekonvensjoner eller strengere. n=antall risikoanskaffelser per forvaltningsnivå per år. Fylkeskommuner og deres virksomheter (FK) Kommuner, etater, kommunale virksomheter og innkjøpssamarbeid (K) Statlige virksomheter (S) det er slik at fylkeskommuner også er «best» i alle kategorier. Forvaltningsnivåene kjøper nødvendigvis ikke like mye/ ofte innenfor alle fem risikokategoriene. Eksempelvis er det få fylkeskommuner og statlige virksomheter som kjøper lekeplass- og idrettsutstyr. Slike anskaffelser finner vi hovedsakelig i kommuner og kommunale virksomheter. På den annen side: alle kjøper IT-ustyr og bekledning, om enn i ulike mengder. I analysen av anbudsdokumentene fant vi at det innenfor noen risikokategorier, og for enkelte år, er få eller svært få anskaffelser på ett forvaltningsnivå. I 2014 er for eksempel fylkeskommuner og deres virksomheter representert med kun én anskaffelse i kategorien klær og fottøy. Anskaffelser innenfor enkelte risikokategorier, som naturstein, har dessuten vært utfordrende å oppdrive, ettersom stein ofte er en del av en «investeringsanskaffelse». Videre ser vi at et økende antall, men fortsatt få, oppdragsgivere stiller etiske kontraktskrav i alle vareanskaffelser at etiske krav er en del av deres standard kontraktsvilkår. Disse faktorene bidrar til at det innenfor enkelte risikokategorier kan være vanskelig å sammenligne praksiser på ulike forvaltningsnivåer. Mangelfull kompetanse i innkjøpsmiljøene Det har ikke vært et mål med analysen å undersøke kompetansen på etisk handel hos oppdragsgiverne. Vi mener det likevel er fornuftig å knytte noen kommentarer til dette, fordi analysen avdekker usikkerhet og mangelfull kunnskap på flere nivåer: Oppdragsgivere bruker etiske kontraktskrav med ulikt innhold. Det er lite hensiktsmessig å lage egne versjoner av noe det langt på vei er utviklet standarder for. IEH og Difi har kontraktskrav for etisk handel. Erfaringsmessig vet vi at leverandører etterlyser harmonisering av krav. Som et svar på dette planleggrer IEH og Difi lansering av felles kontraktsvilkår i første halvår 2016 Oppdragsgivere krever garantier, for eksempel mot barnearbeid og tvangsarbeid. Faglig sett er det et lite realistisk krav. Selv produktmerkeordninger, som for eksempel Fairtrade, er varsomme med å gi absolutte garantier. I anbudsdokumenter og vedlegg fremkommer det at oppdragsgivere de som har planer for oppfølging av leverandørene etter inngåelse av kontrakt har ulik praksis. Over halvparten benytter egenerklæring der leverandøren ofte må garantere for at det ikke forekommer brudd på ILOs kjernekonvensjoner, eller bekrefte at de har gjort seg kjent med konvensjonene 20. IEH mener at egenerklæring ikke er tilstrekkelig god dokumentasjon innenfor dette fagfeltet. Det er også flere oppdragsgivere som kun benytter etiske krav som kvalifikasjonskrav, men har ingen tiltak eller planer for oppfølging av kravene. Kvalifikasjonskrav for etisk handel bør følges opp i kontraktsfasen. I risikoanskaffelser er oppfølging særlig viktig. Analysen viser også at oppdragsgivere stiller etiske krav i anskaffelse av en eller to kategorier, men ikke i de andre. «Over halvparten benytter egenerklæring der leverandøren ofte må garantere for at det ikke forekommer brudd på ILOs kjernekonvensjoner, eller bekrefte at de har gjort seg kjent med konvensjonene. IEH mener det er en lite hensiktsmessig tilnærming i høyrisikoanskaffelser.» Gjennomgangen av anbudsdokumenter viser at kunnskapen om etisk handel i innkjøpsenhetene er varierende. Å heve kompetansen er derfor viktig for å i størst mulig grad sikre at det stilles gode krav, men viktigere: at kravene følges opp på en god måte. «Å heve kompetansen er derfor viktig for å i størst mulig grad sikre at det stilles gode krav, men viktigere: at kravene følges opp på en god måte.» Oppfølging av krav har ikke vært tema i analysen, men er viktig å få kunnskap om. IEH-medlemmer får råd og støtte i oppfølgingsarbeidet. Deres erfaringer er verdifulle og de vet mye om hva som fungerer og hva oppfølging krever av ressurser. Andre offentlige oppdragsgivere får ikke denne støtten. Det er derfor viktig å undersøke behovet for hjelp utover generell veiledning og å se på organiseringen av denne. Det er liten tvil om at oppfølgingsarbeidet kan samordnes og koordineres på en langt mer ressurseffektiv måte. Mange oppdragsgivere IEH har snakket med etterlyser mer samarbeid og bedre koordinering. En umiddelbar gevinst vil være å unngå dobbeltarbeid. Hvis en oppdragsgiver har stilt etiske krav og følger opp disse på en god måte, er det ikke nødvendig at andre oppdragsgivere gjør det samme (til samme tid). Dermed reduseres også belastningen på leverandørene. En annen gevinst vil være forutsigbarhet. Gjennom et koordinert arbeid hos oppdragsgivere vil leverandører oppleve de samme etiske kravene og lik oppfølging. I dag er det ikke slik. Bedre samarbeid og koordinering kan for eksempel oppnås gjennom etablering av en help-desk som også har en koordineringsfunksjon. Denne undersøkelsen er et godt grunnlag for videre utforsking av oppfølging og organisering. 20 Dette gjelder høyrisikoanskaffelser gjennomført i 2012 og Vi undersøkte ikke dette i 2009 og 2011, men det er liten grunn til å tro at tallene er annerledes for de årene. 16 Arbeidstaker- og menneskerettigheter i offentlig innkjøp 17

10 V Oppsummering og veien videre Undersøkelsen har sett på bruk av etiske krav i høyrisikoanskaffelser innenfor de fem kategoriene klær, tekstiler og fottøy; møbler og inventar; lekeplassutstyr og idrettsmateriell; IT-utstyr og naturstein, i årene 2009, 2011, 2012 og Funnene er basert på analyse av 620 konkurranser utført av 248 oppdragsgivere på alle tre forvaltningsnivåer. Analysen viser at aldri før har så mange oppdragsgivere stilt etiske krav i anskaffelse av høyrisikoprodukter, det vil si krav til etterlevelsen av ILOs kjernekonvensjoner, eller strengere. Dette gjelder fire av fem kategorier. For naturstein har utviklingen gått opp og ned. Oppdragsgivere på alle tre forvaltningsnivåer har bidratt til utviklingen. Samtidig er det viktig å påpeke at det ikke stilles gode, etisk krav i 45 % av anskaffelsene. «Analysen viser at aldri før har så mange oppdragsgivere stilt etiske krav i anskaffelse av høyrisikoprodukter, det vil si krav til etterlevelsen av ILOs kjernekonvensjoner, eller strengere ( ) Samtidig er det viktig å understreke at det ikke stilles gode, etisk krav i 45 % av anskaffelsene.» Etiske krav anvendes først og fremst som kontraktsvilkår, men brukes også i kvalifisering av leverandører. Analysen viser videre at oppdragsgivere har begrenset kunnskap, ikke bare om hvilke krav som kan stilles, men også hvordan kravene bør fremsettes i anskaffelsesprosessen. Det er derfor viktig å øke kompetanse hos oppdragsgivere. At flere stiller krav er positivt. Samtidig er det viktig å understreke at det å stille etiske krav, og særlig som kontraktsvilkår, er en relativt enkel øvelse. Det sentrale er om kravene faktisk etterleves i kontraktsperioden og at de som produserer varene, hvor enn i verden det finner sted, får sine grunnleggende rettigheter oppfylt. Oppfølging av leverandører er ikke tema i undersøkelsen, men analysen har vist oss at mange velger den enkleste løsningen, det vil si å bruke egenerklæringer. I et ressursperspektiv sett fra oppdragsgivers ståsted er det forståelig. Sett med etisk handel-faglige øyne er det ikke tilstrekkelig. Det kan til og med være kontra-produktivt. IEH har fulgt utviklingen tett siden Våre erfaringer er at svært få oppdragsgivere følger opp leverandørene på en god måte. Manglende oppfølging er en utfordring i lys av prinsippet om ikke-diskriminering. Når krav ikke følges opp hos leverandørene kan det ha en uheldig konkurransevridende effekt. Vi mener derfor at det viktigste myndighetene kan gjøre er å legge til rette for, og bidra til, bedre samordning og koordinering blant oppdragsgiverne. For å få til det trenger vi mer kunnskap om hva som faktisk gjøres av oppfølging overfor leverandører, hva oppdragsgivere trenger hjelp til og hvordan oppfølgingsarbeidet kan samordnes og organiseres på en ressurseffektiv og faglig troverdig måte. Mange av IEHs medlemmer har unike erfaringer som er verdt å se nærmere på. Denne undersøkelsen gir et godt grunnlag for videre utforsking. Offentlig sektor er storforbruker av elektronikk som mobiltelefoner, nettbrett og bærebare pc er. Det rapporteres kontinuerlig om grove og mindre grove brudd på grunnleggende arbeidstaker- og menneskerettigheter i produksjonen. 18 Arbeidstaker- og menneskerettigheter i offentlig innkjøp 19

11 IEH er et ledende ressurssenter og en pådriver for etiske krav i offentlige anskaffelser. Sammen med våre medlemmer utforsker vi mulighetene i regelverket og utvikler metodikk og praksis som fremmer respekt for grunnleggende arbeidstaker- og menneskerettigheter i innkjøp. Initiativ for etisk handel (IEH) Hausmanns gt 19, 0182 Oslo Tlf: E-post: info@etiskhandel.no