Samfunnsøkonomisk analyse av sentrale tiltak for å øke den offentlige bruken av elektroniske prosesser i innkjøps- og betalingsprosesser

Transkript

1 Samfunnsøkonomisk analyse av sentrale tiltak for å øke den offentlige bruken av elektroniske prosesser i innkjøps- og betalingsprosesser Rapport fra en arbeidsgruppe i Senter for statlige økonomistyring 15. november

2 Forord The message from public and private sector alike is clear: e stands for efficient, effective and empowered, and its use can generate significant savings. Office of Government Commerce, Storbritannia. e-ordet er over oss. Tittelen på denne rapporten Samfunnsøkonomisk analyse av sentrale tiltak for å øke den offentlige bruken av elektroniske prosesser i innkjøps- og betalingsprosesser kan ta pusten fra enhver, men temaet er ikke mindre viktig: Fornyelse av offentlig sektor. Å fornye seg og å drive effektivt betyr at vi hele tiden arbeider mot å bruke tiden vår så riktig som mulig på riktige ting. Ehandel kan være et nyttig virkemiddel i så måte. Ehandel er ikke et egentlig mål i seg selv, like lite som effektiv ressursbruk i offentlig sektor er det. Dette vil aldri være mer enn virkemidler, eller i beste fall delmål. De egentlige målene er knyttet til å skape mest mulig og best mulig tilbud av offentlige tjenester for hele Norge; det være seg velferdstjenester eller det å legge til rette for å skape langsiktige arbeidsplasser og verdiskapning generelt. Summa summarum dreier fornyelse seg om å frigjøre vår knappeste og viktigste ressurs arbeidskraft til de formål og på de måter samfunnet har mest bruk for den. Årsaksforholdene vil nødvendigvis være sammensatte, men det står like fullt til troende at effektiv offentlig drift trekker i retning av mer effektive offentlige tjenester. Dette bygger opp under resten av økonomien, både ved å yte gode tjenester og ved å legge beslag på mindre ressurser budsjettmessig og personellmessig. Alternativt kan vi bruke den samme mengde ressurser til å produsere mer og bedre offentlige tjenester. Det skal med andre ord godt gjøres å på prinsipielt grunnlag være imot dette. Samtidig følger innføring av ny teknologi gjerne med seg endringer i organisering og ansvar, noe som kan føre med seg motstand i en organisasjon. Dette må tas på alvor. Heller ikke alle tiltak er like egnet for å fremme ehandel. Denne rapporten vurderer gevinster og kostnader ved en sentralisert satsning på ehandel. Den er utarbeidet av Rolf Korneliussen og Simen Olstad (prosjektleder) i Senter for statlig økonomistyring (SSØ) i perioden september til november En styringsgruppe i SSØ, bestående av Anders Myhren, Marianne Andreassen og Espen Frøyland, har ledet arbeidet. Prosjektgruppen ønsker å takke alle som har bidratt med innspill til rapporten, spesielt Peder Berntsen i Ehandelssekretariatet og Erik Heen, Bjørnar Stifossmoen, Jan Bjørn Mortensen og Kjell Berget i SSØ. Jørgen Hansen utarbeidet SSØs analyse av elektronisk fakturabehandling i Vi understreker at vår rapport og vurderingene i denne alene står for SSØs ansvar. Vi tar ikke stilling til spørsmål knyttet til budsjettmessige prioriteringer generelt. Oslo, 15. november 2006 Prosjektgruppen 2

3 Forord Innledning og sammendrag Mandat Organisering Tilnærming til mandatet Sammendrag av rapporten Ehandel, dagens situasjon og relevant regelverk Om ehandel Anskaffelses- og betalingskjeden Mål for ehandel i offentlig sektor Omfanget av offentlig innkjøp Andelen elektroniske innkjøp i offentlig sektor Vurdering av målene for ehandel Relevant regelverk Lov og forskrift om offentlige anskaffelser Økonomiregelverket for staten Ulike einnkjøpsløsninger Noen avsluttende betraktninger Virkninger av ehandel esourcing Kvalitativ drøfting einnkjøp (anskaffelsesprosessen) Kvalitativ drøfting Estimerte virkninger av einnkjøp for den enkelte virksomhet Elektronisk fakturabehandling (efb) Kvalitativ drøfting Estimerte virkninger av elektronisk fakturahåndtering for den enkelte virksomhet Betalingsprosessen Etablering av basisalternativ for hele offentlig sektor Nyttevirkninger Kostnadsvirkninger Oppsummering av basisalternativet Drøfting av tiltak for å fremme ehandel Skiftalternativet Prosessgevinster Rammeavtalegevinster Kostnader Sammenstilling av nytte og kostnader esourcing eauksjoner Behøver vi å stimulere ehandel i offentlig sektor? Mernytten av Markedsplassen ehandel.no Diskusjon av sentrale vs. lokale tiltak Tiltak: Regelverk Tiltak: Krav om å kunne sende og mottak elektronisk faktura Tiltak: Krav om at innkjøp i offentlig sektor må gjøres elektronisk Tiltak: Krav om dokumentasjon av godkjenning før bestilling Tiltak: Krav om et forpliktelsesregnskap (disposisjonsregnskap)

4 4.5.5 Tiltak: Krav om elektronisk publisering av konkurransegrunnlag Tiltak: Endringer av regelverket for å tillate self-billing Tiltak: Økonomiske virkemidler Enkelttiltak og kostnader Diskusjon av økonomiske tiltak Tiltak: Standardisering Standard for elektronisk faktura (efaktura) Standard innen einnkjøp System for klassifisering av produkter Tiltak: IT-løsninger Tiltak: Kompetansebygging og Organisering Tiltak: En sentral coachingfunksjon for einnkjøp Tiltak: Øvrige grep under organisering Tiltak: Måling Andre tiltak Tiltak: Få strategier om elektronisk verktøy på plass Tiltak: Krav fra virksomhetene mot leverandører Tiltak: Sentralt klageregister Avsluttende merknader Sensitivitets- og fordelingsvirkninger Sensitivitetsanalyse Tidsbesparelser Transaksjonsvolum Gevinster rammeavtaler Andelen egnet for einnkjøp Endring i alle variabler Noen vurderinger Fordelingsvirkninger Fordelingsvirkninger for offentlige virksomheter Fordelingsvirkninger for leverandører Ehandelsprogrammet, Markedsplassen og rammeavtaler (Vedlegg 1) Ehandelsprogrammet og Markedsplassen.no Ehandelsprogrammet og enorge Markedsplassen ehandel.no Gevinster av rammeavtaler Mer om gevinster av einnkjøpsløsninger Nærmere om regnskapssystemer og oversikt uten et einnkjøpssystem Kort om forholdet til regnskap Datagrunnlag og forutsetninger (Vedlegg 2) Offentlig sektor og andel egnet for ehandel Virksomheter som benytter e-innkjøp og efb i dag og videre utvikling Kalkulasjonsrente, levetid og skattekostnad Fakturavolum, antall bestillinger Antall fakturaer i kommunene Antall bestillinger fylkeskommunalt Antall fakturaer i staten Besparelsen pr transaksjon Empiri: virkninger av ehandel (Vedlegg 3) Utfordringer knyttet til estimering av virkninger Kort om gevinster

5 8.3 Kort om kostnader ved ehandel Gevinster av esourcing Gevinster av einnkjøp og elektronisk fakturahåndtering Prosesskjeden for einnkjøp og elektronisk fakturahåndtering Gevinster ved elektronisk fakturahåndtering Kostnader ved ehandel eauksjon esourcing Kostnader ved elektronisk faktura Vedlegg 4 Mandat Litteraturliste

6 1 Innledning og sammendrag 1.1 Mandat På oppdrag fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) er Senter for statlig økonomistyring (SSØ) bedt om å utføre en samfunnsøkonomisk analyse av sentrale tiltak for å øke den offentlige bruken av elektroniske prosesser i innkjøps- og betalingsprosesser. Analysen skal identifisere nytten av en sentralisert satsning på innkjøpseffektivisering ved bruk av ehandel, i tillegg til å identifisere omfanget og innholdet i en slik satsning. Mandatet omtaler særlig tre fokusområder: 1. Analyse som beskriver kostnader og gevinster ved å innføre ehandel på virksomhetsnivå 2. Samfunnsøkonomisk analyse knyttet til behovet for sentrale tiltak for å sikre/påvirke offentlig sektor å ta i bruk elektronisk handel 3. Vurdering og mulige anbefalinger til et eventuelt sentralt initiativ, inklusive beskrivelse av organisering og budsjettbehov, som skal spilles inn til arbeidsgruppe for gjennomgang av det forvaltningspolitiske virkemiddelapparatet. Tiltaksområder som skal inkluderes i analysen er knyttet til nye regulatoriske rammebetingelser herunder regelverk for offentlige anskaffelser og økonomiregelverket for staten direkte tiltak for å redusere risiko og kostnader samt mer indirekte tiltak som standardisering, kompetanseheving, veiledning og andre forhold som kan forenkle bruken av ehandel. I mandatet er områder prioritert: Regelverk. Fjerne hindringer og innføre insentiver eller påbud for å sikre en god og riktig bruk av elektroniske forretningsprosesser Økonomi. Mulige økonomiske insentiver (og sanksjoner) for å øke implementeringstakten eller annen måte å påvirke adferd. Standardisering. Forhindre fordyrende og mulige inkompatible standarder som forvansker eller er barrierer for bruk av ehandel i hele verdikjeden. IT-løsninger. Tilrettelegge for eller etablere brukervennlige og funksjonelle systemløsninger som enten forenkler eller øker bruken av elektronisk handel. Kompetansebygging. Øke forståelse for hvorfor og hvordan elektronisk handel kan bidra til å effektivisere prosesser både hos kjøpere og leverandører. Organisering. Hvordan organisere og allokere ressurser for å sikre en god offentlig sektor med bedre, enklere og sikrere innkjøp gjennom bruk av ehandel. Måling. For å sikre effektive og målrettede tiltak må det opparbeides bedre kunnskap om dagens innkjøp og effektene av de ulike tiltakene. Mandatet i sin helhet følger av Vedlegg Organisering Fornyings- og administrasjonsdepartementet er oppdragsgiver og prosjekteier. Oppdraget er gitt i brev av fra FAD til Senter for statlig økonomistyring (SSØ). Ehandelssekretariatet har bidratt med innspill til rapporten, mens andre ressurser har vært trukket inn i prosjektet etter behov. Gjennomføringsansvaret har vært forankret i Forvaltnings- og analyseavdelingen i SSØ. 6

7 1.3 Tilnærming til mandatet Vi ser ehandel som hele transaksjonskjeden fra behovsidentifiseringen til betalingen. Dette inkluderer elektroniske prosesser knyttet til utlysning og evaluering av innkomne tilbud, selve innkjøpsprosessen, fakturabehandlingen og oppgjørsfunksjonen. Mandatet legger opp til et betydelig og vidtspennende arbeid innenfor korte tidsfrister. Samtidig foreligger en god del skriftlig materiale om ehandel, ikke minst fra Ehandelssekretariatet. Innenfor rammene gitt av tidsfristen, egne ressurser og mandatets fokus på drøfting av tiltak for å fremme ehandel, har prosjektgruppen valgt å ikke gå ut med egne systematiske spørreundersøkelser om virkninger av ehandel til offentlige virksomheter. Vi har i stedet vurdert det som mer fruktbart å kartlegge andre aktørers erfaringer, ut fra skriftelige kilder nasjonalt og internasjonalt. Kombinert med egne intervjuer (om lag 20 stk.) av virksomheter med og uten erfaringer med ehandel i privat og offentlig sektor, har vi søkt å vurdere og evt. supplere de anslag som følger av tilgjengelig datagrunnlag. Vi har også hatt tett kontakt med berørte enheter som Ehandelssekretariatet og SSØ Region Hamar som har ansvaret for tilbud av elektronisk fakturahåndtering for en rekke statlige virksomheter. Vi har søkt å besvare mandatet innenfor rammene av en vanlig samfunnsøkonomisk analyse, der hovedformålet er å klarlegge, synliggjøre og systematisere konsekvenser av tiltak før beslutninger fattes. For en innføring i slike analyser vises til Finansdepartementets veileder i samfunnsøkonomiske analyser fra Samtidig må det understrekes at den kvantitative analysen i langt større grad vedrører virkninger for den enkelte offentlige virksomhet og for sentrale myndigheter, snarere enn en fullstendig samfunnsøkonomisk analyse. I kapittel 3 drøfter vi kvalitativt en del virkninger også for leverandørene, men i mangel på gode data herunder data vi har nødvendig tillitt til har vi ikke forsøkt å tallfeste disse. Det er også en rekke potensielle virkninger av ehandel for offentlige virksomheter som ikke er forsøkt verdsatt. I så måte skiller denne rapporten seg lite fra andre rapporter som har tatt for seg relaterte problemstillinger: Den kvantitative analysen begrenses til anslag om gevinster knyttet til interne prosesser og innkjøpspris samt kostnadsanslag knyttet til implementering og drift. En slik innretning er i seg selv ikke nødvendigvis en stor svakhet. Av og til mangler en rett og slett et tilstrekkelig godt datagrunnlag. Vi har i intervjuer forsøkt å få virksomhetene til å kvantifisere det som i analysen ble ikke-verdsatte virkninger, men dette førte ikke frem. En hovedregel for tallanslag må uansett være at disse skal veilede mer enn villede. Vi har ikke kunnet møte mandatets ønske om egne modeller for hvordan fordelingen mellom kvalitative og kvantitative gevinster skal kunne beregnes. Vi har ikke annet svar til mandatet enn at en med utgangspunkt i drøftingen av ehandel i kapittel 3 holder kontakt med virksomheter og leverandører før, under og etter implementering. Dette kan gi estimater på en del av de virkningene vi i dag kun kvalitativt forholder oss til. Det kan også tjene som en sjekk av de anslagene vi i dag faktisk har foretatt. (Rapporten forholder seg også i liten grad til mulige virkninger for andre enn offentlig sektor og leverandørene.) Tilsvarende forhold gjelder for mandatets ønske om et sett med prosess- og resultatindikatorer for ehandel. Drøftingen av kvalitative virkninger i kapittel 3 gir potensielt en meny av mulige indikatorer, og kontakt med og oppfølging mot berørte parter vil kunne utvikle nyttige 7

8 indikatorer. Generelt vises også til Statistisk sentralbyrås arbeid med kartlegging av IKT-bruk i offentlig sektor, som opplagt avleder gode statusindikatorer. Vi fremmer heller ikke konkrete forslag til hvordan en kan måle relasjoner mellom det offentlig og akademia, og er i utgangspunktet noe avventende til om og evt. hvordan dette best kan gjøres. Det kan imidlertid være nytte av gode kontakter og evt. egnede fora med akademia å trekke på etter behov. Noen klargjøringer En viktig presisering er at vi i vår rapport har valgt et annet utgangspunkt enn de tre anbefalte satsningsalternativene (liten eller ingen satsning, middels satsning og stor satsning). Disse var i betydelig grad knyttet til kostnadsrammen for en sentral satsning, mens vi har funnet det mer fruktbart å vurdere enkelttiltak hver for seg og i sammenheng innenfor en meny av potensielle sentrale tiltak for å fremme ehandel. Dette har flere årsaker: Noen tiltak er langt mer egnet enn andre. Vi vurderer det også som riktigere faglig å først vurdere hensiktsmessigheten av tiltak, for så å blant annet avlede et finansieringsbehov på basis av en slik analyse. I kapittel 4 vurderes derfor ett og ett tiltak. Ut fra dette gir vi vår hovedanbefaling om hvilke tiltak som bør implementeres. Offentlig sektor virker å være på god vei mot ehandel. Med utgangspunkt i en nylig utgitt publikasjon fra Statistisk sentralbyrå (SSB 2006) anslår vi at andelen offentlige virksomheter som har helhetlige systemer for elektronisk innkjøp og elektronisk fakturabehandling er klart høyere enn tidligere antatt. Vi bruker dette metodisk til å lage en utviklingsbane for hvilken utvikling vi venter over de neste ti år uten noen sentrale tiltak. Dette kaller vi for basisalternativet for offentlig sektor. For å vurdere virkninger av sentralt tiltak etablerer vi så et skiftalternativ for offentlig sektor, som representerer en raskere og mer omfattende innføringsbane av løsninger for ehandel enn basisalternativet. Med basis i dette vurderer vi mernytten av tiltak som avviket mellom basisalternativet og skiftalternativet. Det er viktig å merke seg at en betydelig andel av gevinstpotensialet ved ehandel dermed er tatt ut allerede i basisalternativet. 1 Rent metodiske bygger vi dermed på to alternativer; basisalternativet og skiftalternativet. Ulike sentrale tiltak antas hver for seg (eller sammen) å bringe tilpasningen opp mot skiftalternativet. I noen tilfeller er dette en relativt uproblematisk antagelse, ettersom skiftalternativet sammenfaller med forslag til direkte krav i regelverk. For en del andre tiltak er det langt vanskeligere å forutsi hva slags innføringsbaner som vil kunne følge av det enkelte tiltaket. En lang rekke ulike innføringsbaner for ulike tiltak vil etter vårt skjønn gjøre drøftingen vanskelig å følge. I tillegg vurderes usikkerheten i slike vurderinger å være meget stor. For å gjøre diskusjonen enklere har vi derfor som hovedregel valgt at de ulike tiltakene som diskuteres sikter mot å bringe tilpasningen mot skiftalternativet. Dette er en teoretisk antagelse det er ikke gitt at de enkelte tiltakene gjør at en når skiftalternativet. Rammeverket bygger likevel opp under vårt hovedfokus om hvor egnet de enkelte tiltakene er for å fremme økt bruk av ehandel generelt. Et siste spørsmål er i hvilken grad vi kan basere oss på SSBs data. Det er etter vår vurdering klart det beste utgangspunktet vi har. Mer fundamentalt er imidlertid at våre tilrådninger for tiltak i kapittel 4 er relativt robuste for om andelen offentlige virksomheter med 1 På den annen side kan en også se for seg at sentrale tiltak bidra til å understøtte den positive utviklingen vi legger til grunn gjennom perioden i basisalternativet. Vi holder imidlertid metodisk fast på vårt basisalternativ og ser bort fra slike virkninger. 8

9 ehandelssystemer i realiteten er noe lavere enn hva vi, på basis av SSBs grunndata, legger til grunn. 1.4 Sammendrag av rapporten Kapittel 2 presenterer de ulike bestandsdelene av ehandel og den prosesskjeden (eller resultatkjeden) knyttet til innkjøps- og betalingsprosesser. Ehandel deles inn i følgende fire deler: esourcing (utlysning, søk, utvelgelse m.m.) elektronisk innkjøp (einnkjøp) elektronisk fakturabehandling elektronisk betaling Målene for ehandel som er satt gjennom enorgeplanen 2009 presenteres og drøftes. Deretter følger en beskrivelse av offentlige innkjøp og andelen ehandelsløsninger som antas å være i offentlig sektor i dag, jf. SSBs analyse. Dette danner grunnlaget for hva vi i kapittel 3 presenterer som basisalternativet. Dernest vurderes de krav til prosessen som stilles gjennom relevant regelverk. Dette gir en beskrivelse av hvordan transaksjonene behandles i dag, og gir således en referanseramme til å vurdere virkninger av anskaffelser gjennom ehandel. En viktig konklusjon fra regelverksgjennomgangen er at hverken lov og forskrift for offentlige anskaffelser og økonomiregelverket for staten legger hindringer i veien for elektronisk handel. Dette må blant annet leses sammen med de endringene som ble gjennomført i forbindelse med gjennomgangen av regelverket i 2000/2002, der departementene nettopp søkte å ivareta hensynet til elektroniske prosesser. Som hovedregel er reglene nøytrale. På enkelte områder stilles det krav om elektroniske prosesser. Kapittel 3 har to formål: presentere kvalitativt og kvantitativt anslåtte gevinster og kostnader av ehandel for en enkeltvirksomhet etablering av et basisalternativ for offentlig sektor som helhet over perioden vi ser på For hver av de fire bestanddelene gis det en kvalitativ drøfting av potensielle gevinster av ehandel for en offentlig virksomhet og for leverandører. esourcing kan blant annet gi følgende gevinster for en offentlig virksomhet: mulighet til å nå flere potensielle leverandører på en kostnadseffektiv måte og oppmuntre til økt konkurranse og bedre fungerende markeder reduserte direkte kostnader knyttet til porto, annonser, fysiske papirer, fysisk tilstedeværelse mm. redusert resursbruk i å utforme anbudsdokumenter og motta tilbud, evaluere tilbydere og tilbud samt overvåke og vedlikeholde kontrakter, leveranser og (indirekte) kundeforhold. Mulighet for maler og elektronisk assistanse gjennom prosessen kortere innkjøpssykel gjennom raskere utlysninger og behandling av tilbud, jf. beskrivelse av forskrift om offentlige anskaffelser mulighet for mer ensartede offentlige utlysninger og kontakt med potensielle leverandører, etablere standarder, basert på en god praksis for offentlige sektor einnkjøp kan bidra til å gi flere gevinster for offentlig forvaltning, herunder: redusert tid på anskaffelsesprosessen, lavere transaksjonskostnader og ressursbruk gjennom automatisering 9

10 mer oversiktlige og transparente prosesser bidra til økt lojalitet til rammeavtaler bidra til økt konkurranse redusere antall feil knyttet til bestillinger Tilsvarende kan elektronisk fakturahåndtering gi gevinster gjennom: effektivisering av arbeidsprosesser og lavere transaksjonskostnader økt oversiktlighet og ryddighet raskere oppdatert regnskap mulighet for å samordne og spesialisere funksjoner gevinster knyttet til oppbevaring av dokumentasjon Kapittel 3 gir en helhetlig oversikt over potensielle gevinster for offentlige virksomheter og leverandører. For einnkjøp og elektronisk fakturabehandling gis det tallmessige anslag for årlige gevinster og kostnader for tre typer offentlige virksomheter en liten, middels og stor. Dette gjøres for å fange opp det store mangfoldet i offentlig sektor. Øvelsen gir grunnlag for å vurdere hvordan ehandel kan gi nytte for offentlige virksomheter, selv om en lang rekke potensielle gevinster altså ikke er tallfestet. Om vi ser på tilbakebetalingstiden ved innføring av elektronisk innkjøp for en offentlig virksomhet med 100 mill. kroner i årlige anskaffelser, er denne om lag ett år under våre forutsetninger. For en virksomhet med 10 mill. kroner i årlige anskaffelser, er tilbakebetalingsperioden rundt tre år. (Det vises til omtale av forutsetninger i Vedlegg 2) Tilsvarende tall for elektronisk fakturabehandling er henholdsvis et halvt år og to år. Dette er samtidig et teoretisk utgangspunkt der gevinstene antas å være fullt tatt ut fra dag 1 mens det i praksis tar det tid å innføre elektroniske løsninger. Jevnt over er det raskere tilbakebetaling av investeringen for elektronisk fakturabehandling enn elektronisk innkjøp. Dette henger blant annet sammen med at kostnadene ved å innføre elektronisk fakturabehandling er betydelig lavere enn elektronisk innkjøp. Et annet resultat er at tilbakebetalingsraten blir kortere jo større virksomhetene er. Videre presenteres basisalternativet for offentlig sektor, dvs. hvor vi tror vi er i dag og hva som er den forventede utviklingen uten sentrale tiltak fremover. Vi antar en bane der tre firedeler av offentlig virksomheter har helhetlige løsninger for elektronisk innkjøp og elektronisk fakturabehandling i løpet av ti år (prosjektperioden). Dette gir en netto nåverdi på 4,7 mrd. kroner i basisalternativet, sett i forhold til en situasjon der ingen offentlige virksomheter har ehandelsløsninger. Kapittel 4 tar for seg drøftingen av tiltak, i utgangspunktet basert på skiftalternativet. Metodisk legger vi her til grunn at samtlige offentlige virksomheter i løpet av 2010 har løsninger for elektronisk innkjøp og elektronisk fakturabehandling. Dette gir en mergevinst av skiftalternativet målt i netto nåverdi (neddiskontert årlig netto nytte i analyseperioden) på 4,1 mrd. kroner. Dette er etter vårt anslag potensialet for hva offentlig sektor som helhet kan hente ut ved å innføre sentrale tiltak for å øke innføringen av ehandel i offentlig sektor. 10

11 Vi drøfter først hvorvidt det i det hele tatt er nødvendig å stimulere ehandel i offentlig sektor, ettersom en virker å være på god vei mot å nå målene for ehandel (jf. basisalternativet i kapittel 3). Vi finner at en bør være åpne for å vurdere sentrale tiltak for å: bygge opp under og støtte en positiv utvikling stimulere til en raskere og mer omfattende implementering av løsninger bistå i implementeringen, blant annet for å gi bedre gevinstrealisering i de enkelte virksomhetene bistå med utforming av løsninger, standarder m.m. Vi drøfter også mernytten av den offentlige Markedsplassen ehandel.no, og finner at denne etter vårt skjønn har en viktig rolle å spille. Etter dette gis en kvalitativ og, så langt som vi finner hensiktsmessig, en kvantitativ drøfting av ulike sentrale tiltak for å fremme ehandel i offentlige sektor. Vi tar utgangspunkt i de fokusområdene som er gitt i mandatet. Vi tilrår blant annet følgende: Det stilles som krav at statlige virksomheter skal kunne motta og sende elektronisk faktura innen utgangen av 2010 Anslått netto nåverdi i skiftalternativet: 879 mill. kroner Dersom pågående prosesser ikke fører frem eller ser ut til å ville trekke langt ut i tid, tilrås sentrale myndigheter å etablere en standard for elektronisk faktura i løpet av 2007 Anslått netto nåverdi: 983 mill. kroner Vi tilrår en felles kompetanseenhet for å drive veiledning (coaching) ovenfor offentlige virksomheter i å innføre og trekke gevinster ut av ehandelsløsninger. Vi vil anbefale at dette etableres som en videreutvikling av den kompetansen som er bygget opp i dagens Ehandelssekretariat. Offentlige virksomheter som ikke har implementert en helhetlig einnkjøpsløsning bør kunne få et visst antall timer gratis eller betydelig subsidiert veiledning. Vi anser ett sted mellom 3 uker og 2 måneder å være passende. Basert på forutsetningene ovenfor, foreslår vi skjønnsmessig å styrke Ehandelssekretariatet over en 4-5 års periode med årsverk. Kostnaden av dette avhenger blant annet av om det er behov for å leie inn nye lokaler etc. Anslått merkostnad for sentrale myndigheter over 4-5 år av tiltaket: mill. kroner Etter vår vurdering er det viktig med en sterk politisk forankring for å sikre god fremdrift i arbeidet og generelt en god oppfølging av ehandel i offentlig sektor. Dette kan for eksempel ivaretas ved at det i regi av FAD etableres en styringsgruppe som kan fungere som en pådriver for ehandel i statlig sektor. Det stilles i løpet av 2007 krav om elektronisk publisering av konkurransegrunnlag Arbeid knyttet til produktklassifisering og produktbeskrivelser, herunder det som foregår i KS-registeret GAR og korrelasjonsdatabaser mot annen nomenklatur, vurderes som interessante. Det bør vurderes om det er formålstjenelig å støtte utviklingsarbeidet. 11

12 Det er store metodiske utfordringer knyttet til å gi anslag på forventet netto nytte av en del tiltak, herunder ny veilederfunksjon. Det understrekes derfor at det er betydelig usikkerhet knyttet til anslagene ovenfor. Vi tilrår ikke: krav om einnkjøp for hele eller deler av innkjøp i statlig sektor krav om dokumentasjon av godkjenning før bestilling krav om et forpliktelsesregnskap (disposisjonsregnskap) Kapittel 4 drøfter også en del mulige økonomiske virkemidler, men vi finner i hovedsak grunn til å være tilbakeholdne med offentlig økonomisk støtte til virksomhetene og leverandørene. Det vises blant annet til at gevinstene ved å ta i bruk ehandel i stor grad tilfaller virksomhetene selv. Vi drøfter også forhold knyttet til selvfakturering. I kapittel 5 gis en kort sensitivitets- og fordelingsanalyse. Sensitivitetsanalysen viser at selv i et worse-case senario vil netto nytten av skiftalternativet være positivt, om enn lite med 50 mill. kroner. Et optimistisk case gir en netto nytte på over 18 mrd. kroner, mens vårt opprinnelige skiftscenario gir en netto nytte over 10 år på i overkant av 4 mrd. kroner. Fordelingsanalysen viser at ehandel kan gi utfordringer særlig for mindre leverandører og virksomheter. Fellesløsninger for offentlig sektor, som Markedsplassen, kan imidlertid bidra til å lette disse utfordringene. I Vedlegg 1 gis en relativt inngående beskrivelse av Ehandelsprogrammet og Markedsplassen ehandel.no, gevinster ved rammeavtaler og gevinster av einnkjøpssystemer. Vedlegg 2 utdyper de forutsetninger vi har lagt til grunn i våre beregninger, mens Vedlegg 3 gir en gjennomgang av brorparten av tilgjengelig empiri. Mandatet fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet følger i sin helhet av Vedlegg 4. 12

13 2 Ehandel, dagens situasjon og relevant regelverk I denne rapporten vil vi tale om elektronisk handel eller kortformen ehandel, selv om mandatet gir et mer presist om enn omstendelig benevnelse i elektroniske prosser i innkjøps- og betalingsprosesser. Det vi ser på er bruk av elektroniske verktøy for å anskaffe varer og tjenester i offentlig sektor og hele prosessen knyttet til anskaffelsene, herunder søk eller leverandører, elektronisk fakturabehandling og oppgjør mellom partene. I sitt ideelle utgangspunkt er ehandel en økonoms drøm: Markedet er transparent, etablering er relativt billig, transaksjonskostnadene relativt lave og konkurrentene kun et klikk unna. Internett bør trekke i retning av lavere priser for forbruker og et bedre utvalg 2. Det er samtidig utfordringer, som vi skal komme tilbake til. Likevel kan ehandel være et virkemiddel for å effektivisere offentlige innkjøp, øke konkurransen og gi et bedre tilbud. Dette kan bidra til en mer effektiv offentlig sektor ved å frigjøre ressurser til kjerneoppgaver og kanskje også en mer effektiv leverandørsektor. Noen ord om ehandel som bakteppe for vår analyse: Ehandel slik vi kjenner det er uløselig knyttet til fremveksten av Internett, selv om telefaks, telefon og lukkede telenett la grunnlag for mer eller mindre elektroniske transaksjoner lenge før World Wide Web. Med Internett kom imidlertid en kanal med langt større potensiale for å markedsføre, søke etter og, ikke minst, direkte anskaffe og betale for produkter og tjenester. På tross av dette har ehandel etter tilgjengelig statistikk antatt begrensede proporsjoner. US Departement of Commerce 3 anslår for eksempel at detaljhandelen over Internett i USA kun utgjør om lag 2,5 pst av samlet omsetning. Estimatet utelukker imidlertid en del viktige e-tjenester som reise, finansielle tjenester, billettsalg, salg av medisin, gambling m.m., i tillegg til salg mellom enkeltpersoner som møtes via Internett. 4 SSBs undersøkelse av IKT-bruken fra i Norge viser at om lag 40 pst. av befolkningen har handlet på Internett det siste året, der reiser og innkvartering dominerer. En femdel av norske foretak har omsetning fra bestillinger over Internett, der volumet i 2005 var om lag 59 mrd. kroner en økning fra 9 mrd. i Ehandel i detaljmarkedet er dermed mer omfattende enn den rene statistikken skulle tilsi. I tillegg bruker mange kunder Internett til å orientere seg om produkter og pris, selv om de senere handler fysisk i butikken. Transaksjoner knyttet til bank- og finansnæringen er ikke inkludert i SSBs tall. Ehandel på markedsplasser mellom foretak 6 har imidlertid, stikk i strid med tidlige forventninger, hatt en tregere utvikling. Det finnes noen ehandelsbørser internasjonalt for spesialiserte produkter og store aktører for eksempel innen metaller, elektrisk kraft, kjemikalier og biler men omfanget er relativt beskjedent. Dette kan ha flere årsaker: Kjøperne kan ønske å unngå mellommenn og i stedet forholde seg direkte elektronisk til hverandre, normalt via leverandørenes hjemmesider. De kan foretrekke tradisjonelle forhold til et begrenset antall leverandører utenfor slike markedsplasser. Kjøperne kan imidlertid også føre innkjøp over egne kjøpsider på hjemmesidene, slik for eksempel kjøpesenterkjeden Wal- Mart har satt som krav overfor sine leverandører. Et annet forhold er at elektronisk innkjøp 2 I litteraturen omtales dette som long-tail virkning, der internett bidrar til et differensiert utvalg, ikke som ofte hevdet et smalere Commerce Departements tall inkluderer inntekter som genereres på auksjonsplasser på Internett, men ikke verdien av varer som selges der. 5 Informasjonssamfunnet business-to-business web-sites elektroniske handelsplass for handel mellom foretak. 13

14 krever ressurser og at endringer kan ta tid å implementere. Det kan også være noe motstand i egen organisasjon mot endringene som innføring av ehandel bringer med seg, jf. senere. Dette kapittelet er disponert som følger: Etter en kort omtale av hva ehandel er, gis en presentasjon av resultatkjeden knyttet til innkjøps- og betalingsprosesser. (Denne kommer vi nærmere tilbake til i kapittel 3.) Deretter følger en beskrivelse av offentlige innkjøp og andelen ehandelsløsninger som antas å være i offentlig sektor i dag dette danner grunnlaget for hva vi senere i analysen vil kalle basisalternativet. Dernest vurderes de krav til prosessen som stilles gjennom relevant regelverk, herunder lov og forskrift om offentlige anskaffelser og økonomiregelverket for staten. Dette gir en beskrivelse av hvordan kontrollregimet er i dag, og gir således en referanseramme til å vurdere prosessuelle virkninger av anskaffelser gjennom ehandel. Avslutningsvis gis noen kommentarer til ulike måter å drive elektronisk innkjøp på. 2.1 Om ehandel Hva er egentlig ehandel? Stortingsmelding nr. 41 ( ) Om elektronisk handel og forretningsdrift, som står sentralt i satsningen på ehandel i Norge, definerte elektronisk handel og forretningsdrift som følgende: menes alle former for kommersielle transaksjoner og forretningsvirksomhet over elektroniske nett. Transaksjonene kan være knyttet til bestilling, betaling og levering av fysiske varer og tjenester, men kan også omfatte overføring av digitaliserte varer og tilgang til tjenester. Det finnes andre definisjoner 7, og det kan ikke sies å være èn allment akseptert definisjon. Vi velger å ta utgangspunkt i at elektronisk handel bestå av alle eller deler av følgende funksjoner og der alle forgår elektronisk: bestillingssystem anbudsprosess auksjon overføring av informasjon mellom innkjøps- og regnskapssystem verktøy for avtaleforvaltning løsninger for fakturabehandling og betaling Elektronisk handel er med andre ord et stort lerret å bleke samlet sett. Samtidig kan en oppnå fordeler ved ehandel selv om ikke alle funksjonene gjøres elektroniske. Internett har som verktøy åpenbare fortrinn i å søke etter leverandører og produkter/tjenester: Offentlige virksomheter kan legge ut egne bestillinger på nett søke og anskaffe produkter på databaser/kjøpssteder laget spesifikt for dette. Pris- og produktsammenlikninger kan gi grunnlag for bedre tilbud søke og anskaffe på leverandørenes nettsider For en virksomhet kan ehandel åpne opp for nye måter å foreta anskaffelser på og nye måter å etablere og vedlikeholde kundeforhold. Det kan lede til reduserte kostnader, understøtte 7 EU har for eksempel valgt en kortere definisjon: The electronic integration and management of all procurement activities, including request, authorization, ordering, delivery and payment between a purchaser and a supplier. 14

15 konkurranse og skape større uavhengighet fra enkeltleverandører. I tillegg kan det bidra til å redusere omfanget av feil (lavere risiko) og gi en raskere innkjøpssykel. Andre fordeler er at en også enklere kan ta vare på dokumentasjon. 2.2 Anskaffelses- og betalingskjeden I det følgende vil vi presentere ehandelskjeden, gjerne omtalt som transaksjonskjeden, fra anskaffelsesprosessen starter med et identifisert behov i den offentlige virksomheten til pengene utbetales til leverandøren. (Denne utdypes i kapittel 3.) Det finnes flere måter å fremstille transaksjonskjeden på, og vi vil gjennom rapporten bruke ulike fremstillingsformer etter behov. Alle er imidlertid avledede versjoner av følgende grunnfigur: Figur 2.1 Standard resultatkjede for innkjøps- og betalingsprosesser Ehandel er på ingen måte et nødvendig ledd i disse prosessene, men kan påvirke hvordan oppgavene utføres og prosessene omkring. Vi har i denne rapporten valgt å dele prosessen med ehandel i offentlige innkjøps- og betalingsprosesser inn i følgende fire trinn: 8 esourcing (utlysning, søk, utvelgelse m.m.) einnkjøp (innkjøpsprosessen) elektronisk fakturabehandling elektronisk betaling (oppgjør etter at fakturaen er bokført) Ehandel kan gjelde både varer og tjenester, selv om nok einnkjøp av varer har dominert så langt. For hvert av punktene vil vi i kapittel 3 vise hvordan ehandel kan påvirke arbeidsprosessen samt hva slags virkninger som kan følge. Effektene vil avhenge av hva slags system ehandelen erstatter, og normalt vil virkningene være større jo mer manuelle prosessene i utgangspunktet er. 2.3 Mål for ehandel i offentlig sektor Det offentlige Norges satsning på ehandel har sine røtter i Stortingsmelding 41 ( ), med visjonen om at Norge skal være i fremste rekke i bruk av elektronisk handel og forretningsdrift, jf. vedlegg 1. Det er satt operative mål for satsningen gjennom planen enorge KS arbeider parallelt med relativt likelydende mål under ekommuneplanen Dette kan fremstilles annerledes, men firedelingen vurderes som hensiktsmessig for vårt behov. 9 Denne ble lagt frem av den forrige regjeringen, men er generelt videreført av den sittende regjering, jf. Regjeringen støtter prinsippene som slås fast i planen og vil aktivt følge opp realiseringen av disse målsetningene. På enkelte områder vil det imidlertid være nødvendig å justere tidspunkt for realisering av målsetningene. Underveisrapportering enorge Status for måloppnåelse og tiltak oktober

16 Ut fra disse kan en lese flere mål for elektronisk handel i offentlig sektor, herunder at: I løpet av 2007 skal alle offentlige virksomheter ha strategier, målsetninger og planer for sine innkjøp som inkluderer bruk av elektroniske prosesser 25 pst. av volumet av offentlige driftskjøp skal være helt eller delvis skaffet tilveie gjennom konkurranser basert på elektroniske prosesser for samhandling med næringslivet i Det er videre et mål at 50 pst. av alle offentlig virksomheter skal basere seg på elektronisk handel innen 2009 Gjennom ekommuneplanen 2009 har KS, i samarbeid med FAD, blant annet satt følgende mål: I løpet av 2007 skal et flertall av kommunene og samtlige fylkeskommuner tatt i bruk løsninger for elektronisk fakturering I løpet av 2008 skal et flertall av kommunene og alle fylkeskommunene ha innført elektronisk innkjøp og elektronisk handel og tatt i bruk tilgjenglige verktøy som Markedsplassen ehandel.no og KS-registeret GAR Vi vil knytte noen merknader til disse målene. Først må vi imidlertid se på omfanget av offentlig innkjøp og elektronisk innkjøp: 2.4 Omfanget av offentlig innkjøp Tabellen under viser sammensetningen av offentlig innkjøp i for 2003 og 2004, de siste årene det er utarbeidet statistikk fra: Tabell 2.1 Offentlig innkjøp Offentlige innkjøp Endring i prosent Mrd. kroner Mrd. kroner I alt 241,8 255,8 5,8 A: Offentlig forvaltning 192,5 202,7 5,3 Statsforvaltningen 113,1 121,1 7,0 Statsforvaltningen eksl. 96,1 103,9 8,2 Forsvaret Forsvaret 17,0 17,2 0,8 Kommuneforvaltningen 79,4 81,6 2,7 Kommuner 69,1 71,4 3,4 Fylkeskommuner 10,3 10,2-1,8 B: Offentlig 49,3 53,2 7,9 forretningsdrift Statlig eksklusive 6,2 9,4 52,8 oljesektoren Oljesektoren 37,7 37,9 0,4 Kommunal og 5,4 5,9 8,3 fylkeskommunal Kilde SSB Offentlige innkjøp omfatter i henhold til SSBs definisjon utgifter til varer, tjenester og bruttorealinvesteringer i statlige og kommunal forvaltning, samt tilsvarende innkjøp foretatt av statlig og kommunal forretningsdrift, herunder energi- og renovasjonsvirksomhet. Innkjøp 16

17 foretatt av offentlig eide foretak (AS/ASA eller SF) regnes ikke som offentlig innkjøp og er ikke med i statistikken. 2.5 Andelen elektroniske innkjøp i offentlig sektor Et generelt problem i denne analysen er mangel på gode grunndata i offentlig sektor, blant annet for antall fakturaer, bestillinger og einnkjøp. Statistisk sentralbyrå har imidlertid foretatt spørreundersøkelser om bruken av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i staten. Tabellen nedenfor er hentet fra siste undersøkelse og viser andelen statlige virksomheter som gjennomfører ulike aktiviteter elektronisk ved innkjøp av varer og/eller tjenester i prosent: Tabell 2.2. Andelen elektroniske aktiviteter i staten Prosent Kunngjøring av innkjøp i Doffin/TED 60,1 Publisering av konkurransegrunnlag 54,7 Innsending og mottak av tilbud 55,6 Evaluering og tildeling 41,8 Ordrehåndtering 44,9 Fakturahåndtering 46,6 Kilde: SSB Bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i staten Ifølge tabellen foretar snaut 45 pst. av statlige virksomheter elektronisk bestilling. Dette er høyt sett i forhold til målet om at 50 pst. av alle offentlige virksomheter skal basere seg på elektronisk handel. Samtidig kan det være grunn til å være noe forsiktige i tolkningen av denne tabellen. Slik vi leser dette sier den ikke noe om virksomheten har et sentralt einnkjøpssystem som benyttes mer eller mindre konsekvent. 10 Elektronisk ordrebehandling kan for eksempel også gjøres ved at saksbehandlere enkeltvis foretar elektronisk bestilling av reise. 11 Vi stusser for øvrig over at kun 60 pst. av statlige virksomheter sier de kunngjør innkjøp i Doffin, ettersom dette er påbudt over terskelverdiene. På den annen side virker 41,8 pst. elektronisk evaluering og tildeling høyt, ettersom det ikke er verktøy på plass i Doffin (eller på Markedsplassen) enda. I samme rapport oppga 48 pst. av virksomhetene som svarte på undersøkelsen at de selv har ansvaret for å utarbeide en IT-strategi. 12 Av disse oppga 48 pst. av virksomhetene at effektivisering av innkjøp var en del av strategien. Undersøkelsen dekker imidlertid ikke evt. elektronisk strategi utarbeidet av en overordnet etat. En spørreundersøkelse fra Ehandelssekretariatet i juni 2006 viste at 55 av 124 spurte statlige virksomheter hadde strategier for elektroniske innkjøp. Det er altså betydelig igjen til målet om strategier er nådd i staten. Vi har ikke tilsvarende tall for kommuneforvaltningen. Et bedre anslag følger av følgende tabell fra SSB. Den viser anslag på andelen samlet innkjøp som ble helt eller delvis gjennomført ved bruk av elektroniske forretningsprosesser i 2005 i staten: 10 Spørsmålsstillingen i SSBs spørreskjema var: Gjennomføres noen av følgende aktiviteter elektronisk ved innkjøp av varer og tjenester? Svaralternativ Ja/Nei. 11 Som er hvordan blant annet SSØ tolket spørreskjemaet da det ble besvart i vår virksomhet. 12 Det vil si at denne oppgaven ikke tilliger en overordnet virksomhet. 17

18 Tabell 2.3 Innkjøp ved elektroniske forretningsprosesser Andel av Under 1 pst 1-4 pst. 5-9 pst pst. Minst 25 pst. innkjøp Andel av 28,47 10,2 11,7 19,3 30,5 virksomhetene Elektronisk - 0,25 mrd 1,06 mrd 4,09 mrd 9,23 mrd innkjøp, kr. 1) Kilde: SSB. Bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i staten. Tall i prosent. 1) Benyttet middelverdier. Svarprosenten var på hele 92 pst. Tabellen gir oss anledning til å anslå grovt omfanget av statlige einnkjøp, basert på statistikken for offentlig innkjøp der innkjøp i statsforvaltningen i 2004 utgjorde 121 mrd. kroner. Vi leser at tabellen av snaut halvparten av statlige virksomheter helt eller delvis gjennomfører minst 10 pst. einnkjøp. 13 Dette alene tilsvarer 6 mrd. kroner i året. Skjønnsmessig anslår vi ut fra tabellen at rundt 15 mrd. kroner (12,5 pst.) av totale statlige innkjøp foregår helt eller delvis ved bruk av elektroniske prosesser. Hvis dette justeres for at en antatt to tredeler av statlige innkjøp er driftskjøp, utgjør andelen rundt 20 pst. av driftskjøp. einnkjøp kan imidlertid bestå av flere funksjoner alt fra enkeltvis innkjøp av reiser over nett til store, integrerte einnkjøpssystemer. En særlig nyttig tabell fra SSB viser andelen statlige virksomheter som anvender økonomisystem integrert med et system for elektronisk innkjøp for 2004 og 2005: Tabell 2.4 Andelen økonomisystem integrert med einnkjøp Økonomisystem integrert med einnkjøp i staten Kilde: SSB. Bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i staten. Tall i prosent. Tabellen viser at rundt en firedel av statlige virksomheter i 2005 hadde et einnkjøpssystem, 14 en betydelig økning fra SSB har ikke utarbeidet tilsvarende datamateriale for kommuner og fylkeskommuner, men dette vil være tilgjengelig juni Vurdering av målene for ehandel Målene for enorge og ekommune er tidligere presentert. Om en skulle se volummål for elektroniske prosesser i lys av omsetningen på Markedsplassen som i dag er under 1 pst. av offentlige driftskjøp, jf. Vedlegg 1 virker 25 pst. ambisiøst. Det legges her til grunn at driftskjøp er mest egnet for ehandel. Om en legger til grunn at driftskjøp utgjør rundt to tredeler av samlede offentlige innkjøp, opereres det med et mål om at snaut 17 pst. av offentlig innkjøp helt eller delvis skal skaffes til veie gjennom ehandel. 13 Vi antar her en jevn fordeling mellom små og store virksomheter. 14 Vi antar at alle statlige virksomheter som har einnkjøpssystem integrerer dette med økonomisystemet. Det kan være enkelte tilfeller der dette ikke enda har funnet sted, sannsynligvis fordi de har problemer med kommunikasjon mellom systemene. I våre intervjuer med offentlige virksomheter fant vi èn slik virksomhet, men denne var i ferd med å integrere sin løsning. 18

19 Her er det imidlertid to forhold som må understrekes. For det første viser dataene fra SSB at andelen ehandel i statlig sektor virker å være langt høyere enn omsetningstallene fra Markedsplassen indikerer, jf. SSBs statistikk. Ifølge disse er det grunn til å tro at en innen rimelig kort tid vil gå forbi målene som er oppstilte. (Dette gjenspeiles også i basisalternativet som presenteres i kapittel 3.) For det andre er spørsmålet om egnethet for ehandel ikke rett frem. Andelen einnkjøp over eksempelvis Markedsplassen kan bli langt høyere ved å bruke løsningen som et registreringssystem også for de innkjøp som foregår utenfor Markedsplassen, jf. Vedlegg 1. Ved å benytte sluttbrukerapplikasjonen som et registreringsverktøy blir egentlig alle innkjøp egnet som ehandel, selv om selve innkjøpsprosessen mer eller mindre foregår tradisjonelt, uten elektroniske innkjøpsverktøy. Dette er på ingen måte juks registreringen genererer en helhetlig og enkelt tilgjengelig oversikt over innkjøpene. Å få innkjøpene inn i en slik ramme er nettopp fase 2 av Markedsplassens strategi, jf. Vedlegg På sikt kan det være med på å legge et grunnlag for at flere typer innkjøp utføres elektronisk. Det er imidlertid viktig å ha med seg at deler av statistikken over volum for ehandel således kan være noe misvisende i forhold til det mange intuitivt vil legge i begrepet ehandel. Et annet forhold er at prosessgevinstene ved å få slike innkjøp registrert i et ehandelssystem kan være mindre enn de einnkjøpsgevinster vi identifiserer i kapittel 2. Hvilke typer varer som egner seg for ehandel vil dessuten kunne endre seg over tid, avhengig av tekniske løsninger, standardisering samt leverandørers og kjøperes modenhet. Målet om 25 pst. gjelder for offentlig sektor som helhet, men det er grunn til å vente stor variasjon i andelen einnkjøp mellom virksomheter. På den ene side vil vi forvente at kommuneforvaltningen har en større andel driftskjøp, som normalt vurderes som særlig egnet for ehandel. På den annen side vil kjøp av reise og innkvarteringstjenester innkjøp som i betydelig grad foretas elektronisk i dag, om enn utenfor markedsplasser utgjøre en ikke ubetydelig del av utgiftene i mange statlige virksomheter. Generelt kan det være pedagogisk å oppstille mål om andel elektroniske innkjøp. Det kan generere en oppmerksomhet, synliggjøre visjoner og gi noe lett fattbart å forholde seg til og strekke seg etter. Diskusjonen ovenfor viser imidlertid at en bør behandle slike mål med en viss varsomhet. Det viktige er å få virksomhetene i gang med ehandel. Det vil blant annet være deres egne behov, tilgjengelig funksjonalitet og virksomhetsspesifikke forhold som bestemmer andelen elektroniske innkjøp i første steg. Senere kan det fokuseres mot å få alle innkjøp registrert over løsningen, der teoretisk 100 pst. av driftskjøpene kan hevdes å være helt eller delvis basert på elektroniske prosesser. 2.7 Relevant regelverk Noen lover og regelverk er overgripende i den forstand at de gjelder både for statlige sektor og kommunal sektor for eksempel de som følger av reglene for offentlige anskaffelser etter EØS-avtalen. Andre gjelder bare for bestemte deler av offentlig forvaltning. Nedenfor vil vi se på de mest relevante bestemmelser for innkjøp. 15 Fase 1 er å få kjøp over rammeavtaler inn på løsningen, mens fase 3 er å ta i bruk einnkjøpsfunksjonalitet, blant annet med eauksjonsverktøy, esourcing og verktøy for elektronisk faktura. Dette utdypes i Vedlegg 1. 19

20 Statsforvaltningen er underlagt regelverket for økonomistyring i staten (Økonomiregelverket), som beskrives nærmere nedenfor. Bokføringslovens regler om sporbarhet og dokumentasjon ligger i stor grad til grunn for Økonomiregelverkets bestemmelser. Mens det for staten finnes et eget regelverk for kontroll gjennom Økonomiregelverket, vil det være en del av styringen for kommuneforvaltningen. Denne reguleres av kommuneloven. Generelt stilles krav om at det skal utarbeides et årsregnskap og en årsberetning utarbeides årsbudsjetter rapporteres data til KOSTRA Det finnes imidlertid ingen spesielle regler om hvordan internkontrollen skal ivaretas for eksempel med hensyn til transaksjonskontroller, budsjettdisponeringsmyndighet og attestasjon tilsvarende det som følger av Økonomiregelverket for staten. Det følger likevel av loven et krav om en forsvarlig økonomistyring. I praksis virker det som kommuneforvaltningen har valgt en tilnærming med mange paralleller til reglene for staten. Likså som for tradisjonelle innkjøp, vil en del generelle lover og regler virke inn på rammene for ehandel. Vi vil ikke gå nærmere inn på disse, men noterer at de forholder seg nøytralt til hvorvidt produktet er anskaffet elektronisk eller ikke. Ehandelsloven gir generelt rettighetene den enkelte forbruker har ved ehandel, og stiller blant annet krav om at selskaper som driver markedsføring og salg på Internett skal opplyse om navn, adresse, telefonnummer m.v. Loven er basert på et EU-direktiv. Loven om elektronisk signatur har til formål å legge til rette for en sikker og effektiv bruk av esignatur ved å fastsete krav til kvalifiserte sertifikater, til utstedere av disse sertifikatene og til å sikre systemer for signaturfremstilling. Loven bygger på et EU-direktiv, som gir medlemslandene betydelig frihet i å stille nasjonale krav. Det er allerede fastsatt en egen standard for elektronisk signatur i staten. Det har pågått arbeid knyttet til elektronisk signatur blant annet i PKI-forum 16 og SEIP 17. Elektronisk signatur kan redusere transaksjonskostnader for enkeltvirksomheter og gi god sporbarhet. Samtidig følger kostnader av å implementere et slikt system. Det finnes ulike typer elektroniske signaturer. Både godkjenning av bestilling i et einnkjøpssystem og ved elektronisk fakturabehandling forutsetter en elektronisk signatur SSØs løsning for elektronisk fakturabehandling baserer seg for eksempel på en aktivitetsregistrering, der godkjenner kvitterer ut med et passord. Valg av løsninger vil skje på grunnlag av vurdering av risiko og kostnader. Det er således noe ulike regelverk som gjelder i transaksjonskjeden for innkjøp og betaling i offentlige sektor. Samtidig er det klare fellestrekk. Dette er knyttet til at transaksjonen tross 16 Forumet består av offentlige og private virksomheter og er opprettet for å skape tillitt til og etterspørsel etter esignatur og elegitimasjon (PKI), å sette krav til en nasjonal infrastruktur og redusere bedrifts- og samfunnsøkonomiske kostnader. 17 SEIP-prosjektet er nå nedlagt, men hadde et teknisk fokus og bestod av aktører fra offentlig og privat sektor. Prosjektet la til rette for størst mulig grad av samtrafikk mellom aktuelle PKI-leverandører; å forenkle dagens infrastruktur for brukersteder; og å fjerne tekniske og praktiske hindre for å ta i bruk infrastrukturen. 20