Lovlighetskontroll av Årsbudsjett 2016 og Økonomiplan

Transkript

1 Vestre Toten kommune Postboks Raufoss Deres referanse Dato Vår referanse 2016/ AGN Saksbehandler Anne-Gunn Sletten, tlf Lovlighetskontroll av Årsbudsjett 2016 og Økonomiplan Årsbudsjett for 2016 og Økonomiplan for ble vedtatt av kommunestyret i møte (sak 117/15). I henhold til kommunelovens 60,annet ledd, skal årsbudsjettet til lovlighetskontroll hos Fylkesmannen for kommuner som er registrert i ROBEK (register for betinget kontroll og godkjenning). Fylkesmannen skal da også godkjenne låneopptak. Dette gjøres som en del av lovlighetskontrollen. Fylkesmannen har i tillegg mottatt krav om lovlighetskontroll av budsjettvedtaket av et mindretall i kommunestyret (kommunelovens 59 nr.1 ). Det vises til brev fra kommunen av Kommunen konstaterte at kravet om lovlighetskontroll var fremmet innen fristen på 3 uker etter at vedtak var fattet og behandlet klagen i møte i kommunestyret (sak 5/16). Kommunestyret fattet følgende vedtak: «Kommunestyrets vedtak i sak 117/15 pkt. 1 opprettholdes. Saken oversendes Fylkesmannen for lovlighetskontroll». Konklusjon: 1. Fylkesmannen godkjenner driftsbudsjettet for 2016 for Vestre Toten kommune. 2. Fylkesmannen godkjenner et låneopptak på 129,4 mill kr i Fylkesmannen skal ved lovlighetskontrollen ta stilling til om vedtaket er truffet av riktig organ, om det har blitt til på lovlig måte og om det er innholdsmessig lovlig (kommunelovens 59 nr. 4 a-c). Lovlighetskontroll som en konsekvens av at kommunen er i ROBEK og krav om lovlighetskontroll fra et mindretall i kommunestyret behandles i samme sak, da innholdet i kontrollen er den samme. Er vedtaket truffet av riktig organ? Kommunelovens 45 nr. 2 og 3 fastsetter at vedtak om årsbudsjett skal treffes av kommunestyret. Det framgår av protokoll fra møte at Årsbudsjett for 2016 og Økonomiplan for ble vedtatt av kommunestyret. Vedtaket er følgelig truffet av riktig organ. Er vedtaket blitt til på riktig måte? Kommunelovens 45 nr. 2 og 3 fastsetter at vedtak om årsbudsjett skal treffes på grunnlag av innstilling fra formannskapet og at innstillingen skal legges ut til offentlig ettersyn i minst 14 dager for behandlingen i kommunestyret. Kommunelovens 44 nr. 6 og 7 fastsetter samme prosedyre for økonomiplanen. Besøksadresse: Gudbrandsdalsvegen 186, 2619 Lillehammer Postadresse: Postboks 987, 2604 Lillehammer Telefon: Telefaks: E-post: fmoppost@fylkesmannen.no Org.nr:

2 Budsjettinnstillingen, som omfatter både Årsbudsjett for 2016 og Økonomiplan for , ble vedtatt av formannskapet i møte (sak 128/15). Det framgår av kommunens hjemmeside at budsjettdokumentene ble lagt ut til offentlig ettersyn Dokumentene var også tilgjengelige i rådhusets resepsjon og på Vestre Toten folkebibliotek. Budsjettvedtaket har blitt til på lovlig måte. Er vedtaket innholdsmessig lovlig? Kommunen skal hvert år vedta årsbudsjett for kommende år og økonomiplan for de neste fire årene (kommunelovens 44-47). I 46 er beskrevet krav til innhold i årsbudsjettet. Med hjemmel i 46 nr. 8 er det utarbeidet forskrifter om årsbudsjettet. Der er det ytterligere spesifikasjon av krav til årsbudsjettets innhold, herunder obligatoriske skjemaer for samlet framstilling av budsjettet (Skjema 1A/1B, 2A/2B, 3 og 4). «Årsbudsjettet skal være realistisk» ( 46 nr.2) og det skal budsjetteres med et «driftsresultat som er tilstrekkelig til å dekke renter, avdrag og nødvendige avsetninger» ( 46 nr. 6). De viktigste bestemmelsene om økonomiplanens innhold finnes i kommunelovens 44 nr. 3 og 4, hvor det heter følgende: «Økonomiplanen skal omfatte hele kommunens virksomhet og gi realistisk oversikt over sannsynlige inntekter, forventede utgifter og prioriterte oppgaver i planperioden. Planen skal være satt opp på en oversiktlig måte». Og videre: «I økonomiplanen skal det for hvert enkelt år økonomiplanen omfatter, anvises dekning for de utgifter og oppgaver som er ført opp». Bestemmelsene i kommuneloven med forskrifter skal sikre at kommunen har en forsvarlig økonomiforvaltning, og at budsjettet er satt opp på en oversiktlig måte. Kommunens regnskaper har vært avsluttet med merforbruk i årene 2008, 2009, 2011 og Akkumulert merforbruk var 25,5 mill kr ved utgangen av Kommunen ble i 2011 meldt inn i ROBEK (register om betinget kontroll og godkjenning), etter kommunelovens 60. I opprinnelig budsjett for 2015 ble det forutsatt at merforbruket skulle dekkes inn dels i 2015 (15 mill kr) og dels i 2016 (8,9 mill kr). Etter at regnskapet for 2014 forelå ble budsjettet for 2015 revidert og inndekning var forutsatt redusert til 8 mill kr i Resterende inndekning var forutsatt fordelt på 2016 (12,0 mill kr) og 2017 (5,5 mill kr). Denne planen for inndekning ble godkjent av Kommunal- og moderniseringsdepartementet ved brev av Departementet skriver: «Kommunen kan ikke påregne å forlenge inndekningstiden en gang til». Godkjent inndekningsplan ser slik ut: Mill kr Regnskap Merforbruk 1, Inndekning 0 8,0 12,0 5,5 0 Akkumulert merforbruk 25,5 17,5 5,5 0 0 Når Årsbudsjett 2016 og Økonomiplan for ble vedtatt var ikke regnskapsresultatet for 2015 klart, men prognose viste at det ble vanskelig å dekke inn det planlagte beløp i Det ble derfor budsjettert med en økt inndekning i 2016 (22,3 mill kr) med resterende inndekning i 2017 (3,2 mill kr). Årsbudsjettet for 2016 ble dermed svært stramt, og alle tjenesteområdene har vært involvert for å finne mulige besparelsesmuligheter i forhold til nivået i Årsbudsjettet for 2016 bygger på inntektsanslag som følger forutsetningene i statsbudsjettet og er i tråd med beregningsmodell fra KS. Det er ikke forutsatt realvekst i skatt og rammetilskudd i økonomiplanperioden. Det er forutsatt en svak vekst i inntekter fra eiendomsskatt i økonomiplanperioden. Kommunen innførte eiendomsskatt på boliger og fritidseiendommer fra Fylkesmannen mener det er lagt til grunn nøkterne og realistiske inntektsanslag. På utgiftssiden er det lagt til grunn lønns- og prisvekst på 2,7 %. Dette er i tråd med forutsetningene i statsbudsjettet. Det er gjort omfattende gjennomgang av tjenesteområdenes rammer for å ha best mulig grunnlag for budsjettering i Fylkesmannen har begrensede muligheter til å vurdere om

3 utgiftsrammene for de enkelte tjenesteområdene er realistiske og gir mulighet for å yte tjenester i henhold til gjeldende lover og forskrifter. Ett av tiltakene som er vedtatt gjennomført er å kutte ut all svømmeundervisning i For å innfri læreplanens kompetansemål er det en helt klar forutsetning at svømmeopplæringen skal gjenopptas som normalt fra 1. januar Det er dette tiltaket som har medført lovlighetsklage fra et mindretall i kommunestyret. Klagerne har anført følgende grunner til at de mener budsjettvedtaket ikke har lovlig innhold: 1. Kommunen driver ikke undervisning i henhold til ny læreplan i kroppsøvingsfaget 2. Kommunen skaper ulike opplæringsnivå for sine elever og dermed ulike forutsetninger til å nå kompetansemål innen fag 3. Samfunnsmessige konsekvenser ved nedlegging av Reinsvoll svømmehall Når Fylkesmannen skal vurdere om innholdet i budsjettet er lovlig er vurderingen gjort i forhold til pkt 1 og 2. Pkt 3 som gjelder de samfunnsmessige konsekvenser av vedtaket, så anser ikke Fylkesmannen at det er en del av lovlighetskontrollen. Kommunestyrets vedtak har på dette punktet vært gjenstand for politiske vurderinger og avveininger som Fylkesmannen ikke har grunnlag for å overprøve. Rådmannen har i sin saksframstilling for kommunestyret redegjort for bakgrunnen for at svømmeopplæringen ble kuttet i budsjettet for Han skriver i sin saksframstilling: «Bakgrunnen for at grunnskolen ble nødt til å redusere kvalitet/omfang i tjenestetilbudet er knyttet til kommunestyrets prioritering om ikke å ta ut strukturbesparelser og i stedet pålegge tjenesteområdet krav om å redusere på andre områder innenfor en ramme på tre millioner kroner. Å gå til det skritt å ta bort svømmeopplæringa for et helt kalenderår er alvorlig. Dette er veid opp mot mange andre alternativer i en tung budsjettprosess i skolene». Fylkesmannen har vurdert vedtaket i Vestre Toten kommune om å nedlegge Reinsvoll svømmehall i 2016 etter lov av 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den videregående opplæringa (opplæringsloven) 2-3 tredje ledd jf. forskrift til opplæringsloven av 23. juni I vår vurdering har vi forutsatt at svømmeopplæringen opphører ett år, 2016, d.v.s. at to halve skoleår blir berørt, og at den gjenopptas i januar Når det gjelder krav til årstimetall, er dette knyttet til faget kroppsøving. Det er ikke fastsatt hvor mange timer kroppsøving det skal være per årstrinn, men summen over trinn skal være 478 og 223 årstimer på ungdomstrinnet. Det er heller ikke knyttet timetallskrav til de enkelte kompetansemålene. Det er mao ingen nærmere krav til antall timer med svømmeopplæring som skal gis. Kompetansemålene angir målene for opplæringa i kroppsøvingsfaget, og de er fastsatt under ett for hovedtrinnene 1.-4., og Det er mao ikke krav om at elevene får svømmeopplæring på alle årstrinn, men de skal ha det i løpet av trinn, trinn og trinn. Det er to kompetansemål i kroppsøvingsfaget per hovedtrinn som forutsetter at elevene jobber i vann. Dersom Vestre Toten legger ned all svømmeundervisning i ett budsjettår, vil det medføre at noen av årstrinnene får færre undervisningstimer i svømming enn det som er normalt i Vestre Toten. Dersom kommunen følger den fordelingen av svømmeopplæringen som de beskriver i saksframstillingen, og gjenopptar svømmeundervisningen i 2017, vil elevene miste fra 17 til 38 timer av den totale svømmeopplæringen som samlet er på 152 årstimer (114+38) i løpet av 10 skoleår i Vestre Toten kommune. For de elevene som mister opp mot 38 årstimer så vil bortfallet være stort, men et slikt

4 bortfall vil ikke være i strid med regelverket så fremt elevene jobber med kompetansemålene i faget kroppsøving som gjelder svømmeopplæring, i ett av skoleårene innenfor hvert av trinn, trinn og trinn. Et slikt bortfall av timer vil sannsynligvis kreve et endret undervisningsopplegg slik at alle elevene får muligheten til å nå kompetansemålene. Dette gjelder særlig for de som i dag går på 3. og 6. årstrinn, som blir berørt i to semestre. Fylkesmannen forutsetter at Vestre Toten ivaretar kompetansemålene innen utgangen av 4.trinn, 7.trinn og 10.trinn. Fylkesmannen har ikke grunnlag for å si at det er i strid med opplæringsloven å legge ned svømmeopplæringen i Vestre Toten kommune i Når det gjelder innholdet i budsjettet innen helse, omsorg og sosialtjeneste vil fylkesmannen bemerke at det er positivt at Netto driftsutgifter til forebyggede arbeid, helse pr. innbygger har økt fra 140 til 187 og nærmet seg gjennomsnittet for Oppland (196). Kommunen skriver i budsjettdokumentet at: «Det er ønske om å øke ressursene til ergoterapeut og kommunal fysioterapeut inn mot økt satsning på hverdagsrehabilitering og hverdagsmestring for å redusere behovet for kompenserende omsorgstjenester». Dette er bra for å redusere trykket på omsorgstjenesten som kommer i framtida. Fylkesmannen merker seg at kommunens mål når det gjelder helsestasjonen er «å oppfylle krav i veileder fra Helsedirektoratet». Kommunen oppfyller ikke kravene i dag, jf. tilsyn fra Fylkesmannen i Fylkesmannen synes det er positivt at kommunen har mål om «å styrke helsestasjonen med 1,5 årsverk helsesøster og 0,6 årsverk jordmor i 2017». Avvik fra tilsynet er ikke lukket, og Fylkesmannen kommer til å følge dette området nøye framover. Det har vært nedgang i antall mottakere i KVP. Fylkesmannen mener dette er et område kommunen bør ha fokus på for å nå målet innen NAVs viktigste innsatsområde som er arbeid først. Kommunen har hatt høy lånegjeld i mange år, og Fylkesmannens budskap har vært at det er viktig å få redusert lånegjelda, slik at belastningen av renter og avdrag ikke blir så stor som den er. I diagrammet er vist utvikling i netto lånegjeld de siste 5 årene. Som diagrammet viser ligger netto lånegjeld i % av driftsinntekter høyere enn alle de gjennomsnitt vi sammenligner med. Lånegjelda holdt seg omtrent konstant i perioden , men økte igjen i 2014 som følge av investering i ny barneskole. Fylkesmannen vil være restriktiv med å godkjenne nye store låneopptak så lenge kommunen er i ROBEK. Investeringer som ikke er «tvingende nødvendig» bør skyves ut i tid. Bare investeringer i selvkostområder, andre investeringer som bidrar til reduserte driftsutgifter og lån til videre utlån til vanskeligstilte grupper godkjennes så lenge kommunen er i ROBEK. Låneopptak til ny barneskole er godkjent under en klar forutsetning om at dette skulle gi besparelser i driftsutgifter gjennom å

5 muliggjøre endring i skolestruktur. Fylkesmannen vil presisere at dette fortsatt må ligge som en forutsetning når skolen ferdigstilles i løpet av 2016 og tas i bruk fra høsten, og ber kommunestyret vurdere vedtak gjort i 2015 om å opprettholde eksisterende skolestruktur. Fylkesmannen godkjenner låneopptak til fullføring av ny barneskole i 2016, men låneopptak til nye investeringer i økonomiplanperioden vil bli vurdert nøye i forhold til framtidige driftsutgifter. Kommunen planlegger følgende investeringer i 2016 (mill kr): Budsjett 2016 Totale investeringer 195,1 -herav selvfinansierende investeringer (inkl. omsorgsboliger Raufosstun) 98,9 -herav egenfinansierte investeringer (inkl. ny barneskole) 96,2 Finansiering Tilskudd, refusjoner og andre inntekter 65,7 Bruk av lånemidler 129,4 -til nye omsorgsboliger 23,7 -til andre selvfinansierende investeringer 30,9 -til skoleprosjekter 50,0 -til andre ordinære investeringer 24,8 Selv om vi ser bort fra selvfinansierende investeringer kommer kommunens netto lånegjeld til å øke kraftig i økonomiplanperioden. Det er viktig å forsøke å begrense ytterligere opplåning til prosjekter som ikke er selvfinansierende. At skoleprosjektene har vært forutsatt å være «selvfinansierende» gjennom bruk av nye inntekter fra eiendomsskatt synes ikke å gi noen meningsfull betraktningsmåte, da det har vist seg vanskelig å skjerme disse inntektene når de andre inntektene ikke strekker til for å dekke løpende drift. Renter og avdrag må dekkes av de løpende driftsinntektene også for skoleprosjektene. Dersom det skal være forsvarlig å sette i gang utbygging av ny ungdomsskole, må det være en klar forutsetning at driftsutgiftene kan reduseres minst like mye som økningen i renter og avdrag på nye lån. Selv om kommunen får dekket inn det akkumulerte merforbruket, vil driftsrammene bli stramme også framover. Fylkesmannen vil vurdere nøye hvor høye låneopptak som kan godkjennes i resten av økonomiplanperioden. Konklusjon: 1. Fylkesmannen godkjenner driftsbudsjettet for 2016 for Vestre Toten kommune. 2. Fylkesmannen godkjenner et låneopptak på 129,4 mill kr i Med hilsen Sigurd Tremoen fungerende fylkesmann Anne-Gunn Sletten seniorrådgiver Etter våre rutiner er dette brevet godkjent og sendt uten underskrift. Kopi til: Innlandet Revisjon Teknologiveien GJØVIK

6