Forvaltningsrevisjonsprosjektet

Transkript

1 Fylkesrevisjonen Forvaltningsrevisjonsprosjektet Offentlige anskaffelser November 2008

2 Tidligere undersøkelser fra Fylkesrevisjonen i Nordland Ambulansetjenesten Lønn overordnede leger Budsjettgjennomføringen ved sykehusene Hurtigbåtkonflikten mellom Nordland Fylkeskommune og OVDS Flybonusordningen i Nordland Fylkeskommune Lønnet utdanningspermisjon for overleger ved sykehusene i Nordland Lønn overordnede leger Oppfølgingsprosjekt Del I Konsesjonskraftmidler og rettigheter i Svartisen Flyreiseavtalen med Braathens Boligforvaltningen Lønn overordnede leger Oppfølgingsprosjekt Del II og III Innkjøpsordningen Lønn gjennomgående kontroller IKT- funksjonen styring og organisering Nordland fylkeskommunes kunstsamling Telefonisaken Ressurssentervirksomheten Lønn, praktisering av hovedtariffavtalen Økonomifunksjonen i tannhelsetjenesten Momskompensasjonsordningen Lønn overføring undervisningspersonell fra statlig til kommunalt tariffområde Regionale utviklingsmidler i næringsog samferdselsavdelingen Inventar og utstyrskontroll IKT i fylkeskommunen Vedtaksoppfølging Naturalytelser og utgiftsgodtgjørelser Tilskuddsmidler i kulturavdelingen Rammeavtaler og innkjøpspraksis For ytterligere informasjon om våre undersøkelser se våre hjemmesider

3

4 Sammendrag Fylkesrevisjonen har i denne undersøkelsen sett nærmere på fem utvalgte anskaffelser gjennomført i 2007/08 av forskjellige fylkeskommunale avdelinger. Formålet har vært å undersøke om anskaffelsene er gjennomført i samsvar med regelverket for offentlige anskaffelser. Undersøkelsen har vist at deler av anskaffelsesprosessen er korrekt gjennomført, men det er også avdekket en praksis som i flere tilfeller vurderes å være i strid med regelverket. Dette inkluderer både brudd på de sentrale prinsippene i regelverket og på øvrige bestemmelser. Blant annet er det, etter revisjonens oppfatning, påvist brudd på kravene til forutberegnelighet og konkurranse ved at det i fire av anskaffelsene er inngått kontrakt etter at vedståelsesfristen er utløpt. Vi stiller også spørsmål til om lovens prinsipp om gjennomsiktighet og etterprøvbarhet er oppfylt i en av anskaffelsene hvor det ikke er tilstrekkelig dokumentert om, og hvordan kvalifikasjonskravene er vurdert fra innkjøpers side. I tillegg til dette er det en del andre brudd på øvrige bestemmelser i forskrift om offentlige anskaffelser. Fylkesrevisjonen anbefaler at anskaffelsesprosessen gjennomgås og at praksis søkes bedre tilpasset kravene som fremgår av regelverket for offentlige anskaffelser. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2008 Side 2 av 12

5 Innholdsfortegnelse FORORD... 1 SAMMENDRAG INNLEDNING FORMÅL, PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSNINGER METODER OG GJENNOMFØRING REVISJONS-/VURDERINGSKRITERIER FAKTABESKRIVELSE OG REVISJONENS VURDERINGER ANSKAFFELSESPROSEDYRER KUNNGJØRING AV KONKURRANSE KONKURRANSEGRUNNLAG TIDSFRISTER REGISTRERING OG ÅPNING AV TILBUD OPPFYLLELSE AV KVALIFIKASJONS- OG DOKUMENTASJONSKRAV OG GYLDIGHETEN AV EVT AVVISNINGER TILDELINGSKRITERIER VALG AV LEVERANDØR, KONTRAKTSINNGÅELSE OG KUNNGJØRING AV KONKURRANSERESULTATET ANSKAFFELSESPROTOKOLL KONKLUSJON, ANBEFALING HØRINGSUTTALELSE Vedlegg: Fylkesrådsleders høringsuttalelse i brev av Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2008 Side 3 av 12

6 1. INNLEDNING Nordland fylkeskommune foretar jevnlig innkjøp som omfattes av reglene for offentlige anskaffelser. Lov og forskrift om offentlige anskaffelser stiller flere krav til gjennomføringen av anskaffelsesprosessen. Hensikten med dette regelverket er å sikre at det foretas kostnadseffektive innkjøp samt motvirke korrupsjon og forskjellsbehandling av leverandører. Fylkeskommunens kontrollkomite har i plan for forvaltningsrevisjon for perioden utpekt innkjøpsområdet som et prioritert område for forvaltningsrevisjon. Kontroll av anskaffelsesprosedyrene i fylkeskommunen faller inn under dette området. 2. FORMÅL, PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSNINGER Hovedmålsettingen med dette forvaltningsrevisjonsprosjektet har vært å undersøke om utvalgte anskaffelser i Nordland fylkeskommune er foretatt i tråd med regelverket for offentlige anskaffelser Ut fra hovedmålsettingen har vi knyttet problemstillinger til følgende sider av anskaffelsesprosessen: Valg av anskaffelsesprosedyre Kunngjøring av konkurranse Konkurransegrunnlag Frister Registrering og åpning av tilbud Oppfyllelsen av kvalifikasjons- og dokumentasjonskrav, og gyldigheten av evt avvisninger Tildelingskriterier Valg av tilbud, kontraktsinngåelse og kunngjøring av konkurranseresultat Anskaffelsesprotokoll Fylkesrevisjonen har undersøkt om prosedyrereglene i lov og forskrift er fulgt ved gjennomføringen av de aktuelle anskaffelsene. Fylkesrevisjonen har ikke overprøvd virksomhetenes evaluering av tilbudene. 3. METODER OG GJENNOMFØRING Dette forvaltningsprosjekt er gjennomført i samsvar med standard for forvaltningsrevisjon fastsatt av Norges Kommunerevisorforbund (RSK001). Fylkesrevisjonen har tatt utgangspunkt i anskaffelser som fremgår av sentrale fylkeskommunale styringsdokumenter (økonomiplan og budsjett). Som utvalgskriterium satte vi at anskaffelsenes anslåtte verdi skulle overstige nasjonale terskelverdier 1. Basert på dette har vi valgt ut 5 tilfeldige anskaffelser fra forskjellige virksomheter i fylkeskommunen. De forskjellige anskaffelsene er: Anskaffelse 1: Bygningsentreprise, eiendomsseksjonen bygningsmessige arbeider Fauske videregående skole. Anskaffelse 2: Varekontrakt, administrasjonsavdelingen Saksarkivsystem Anskaffelse 3: Varekontrakt, næringsog samferdselsavdelingen Elektronisk billettsystem. Anskaffelse 4: Varekontrakt, eiendomsseksjonen Møbelentreprise Bodin videregående skole. Anskaffelse 5: Tjenestekontrakt, nærings- og samferdselsavdelingen Busstransport Ofoten. Alle anskaffelsene er foretatt i 2007/08. I vår videre omtale av de forskjellige anskaffelsene omtales disse som anskaffelse 1, anskaffelse 2 osv. Dokumentasjon og etterprøvbarhet er sentrale krav i regelverket for offentlige anskaffelser. Vi har derfor valgt dokumentanalyse som metode for å innhente fakta og belyse problemstillingene. Våre vurderinger bygger på dokumentasjon innhentet fra de berørte virksomheter. Denne informasjonen er supplert med samtaler i administrasjonen. Revisjonen har utarbeidet egne oppsummeringer for de fem anskaffelsene som har vært med i denne undersøkelsen. De berørte virksomheter har i skriftlige tilbakemeldinger gitt sine uttalelser til fylkesrevisjonens faktabeskrivelser og vurderinger. Virksomhetenes tilbakemeldinger har vært positive og det er opplyst at praksis vil bli endret på flere områder. Samlet rapport har vært på høring hos fylkesrådsleder, det vises til rapportens punkt 7. 1 Nasjonal terskelverdi er kr ,-. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2008 Side 4 av 12

7 4. REVISJONS-/VURDERINGSKRITERIER Fylkesrevisjonens vurderinger bygger på en sammenligning av fylkeskommunens praksis mot revisjons-/vurderingskriterier som sier noe om hvordan praksisen bør være. Revisjonseller vurderingskriterier kan utledes fra politiske vedtak, lover og forskrifter, anerkjent praksis osv. For å kunne vurdere fakta og besvare problemstillingene i punkt 2 vil følgende kriterier legges til grunn: o o Lov om offentlige anskaffelser Forskrift om offentlige anskaffelser De detaljerte kriteriene er omtalt nærmere under rapportens punkt FAKTABESKRIVELSE OG REVISJONENS VURDERINGER 5.1 Anskaffelsesprosedyrer Det er undersøkt om de enkelte anskaffelsene ut fra anslått verdi på kunngjøringstidspunktet er behandlet i tråd med korrekt prosedyre Revisjonskriterier Anskaffelser mellom nasjonal terskelverdi og EØS terskelverdiene, skal som hovedregel følge prosedyrene i forskriftens del II. Oppdragsgiver kan da velge mellom åpen eller begrenset anbudskonkurranse og konkurranse med forhandling, jf. forskriftens 5-1. Hovedregelen ved anskaffelser over EØSterskelverdiene er i henhold til forskriftens del III at det skal benyttes åpen eller begrenset anbudskonkurranse, jf. forskriftens 14-1 første ledd. Konkurranse med forhandling og konkurransepreget dialog kan også benyttes, men kun i visse unntakstilfeller Revisjonens vurdering Vår vurdering er at de valgte anskaffelsesprosedyrene er i tråd med forskriftens krav. 5.2 Kunngjøring av konkurranse Revisjonen har undersøkt om forskriftens bestemmelser om kunngjøring av konkurranse er fulgt, og om innholdet i kunngjøringene er i samsvar med regelverket Revisjonskriterier Forskriften krever at alle anskaffelser over nasjonal terskelverdi skal kunngjøres. Kunngjøring skal skje i den norske offisielle databasen for offentlige anskaffelser (Doffin). For anskaffelser over EØS terskel-verdiene setter forskriftens kap. 18 krav om kunngjøring i TED-databasen, som er EUs offisielle kanal for kunngjøring av offentlige innkjøp. Dersom det er stilt krav til leverandørenes kvalifikasjoner sier forskriftens 17-5 at kvalifikasjonskravene i hovedtrekk skal angis i kunngjøringen. Kunngjøringen skal også angi krav til dokumentasjon/bevis for at kvalifikasjonskravene er oppfylt. Forskriften 17-4 omtaler kvalifikasjonskrav, mens 17-8 og 17-9 omtaler dokumentasjon av kvalifikasjonskravene Fakta Tabell 5.2: Oversikt kunngjøringer Anskaffelse Kunngjort i Ja Ja 2 Ja Ja Ja Doffin/TED Kunngjort Nei 3 Nei 4 Nei 5 Nei Nei kvalifikasjonskrav Kunngjort Ja Ja Nei 6 Ja Ja Fakta Tabell 5.1 Oversikt anslått verdi og prosedyre Ansk Anslått verdi 24,5 mill 1 mill 20 mill 2-3 mill Over EØSterskelverdi Prosedyre Ja Nei Ja Ja Ja Åpent anbud Forhandl. Åpent anbud Åpent anbud km Åpent anbud 2 Denne anskaffelsen hadde en anslått verdi under EØS-terskelverdi og ble derfor kun kunngjort i Doffin. 3 Det er dog henvist til konkurransegrunnlaget hvor kvalifikasjonskravene er beskrevet. 4 Det er dog henvist til konkurransegrunnlaget hvor kvalifikasjonskrav delvis er beskrevet. 5 Det er dog henvist til konkurransegrunnlaget, men kvalifikasjonskrav er ikke utdypet her, kun satt krav til innsendt dokumentasjon. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2008 Side 5 av 12

8 dokumentasjonskrav Som det fremgår av tabell 5.2 er alle undersøkte anskaffelser kunngjort i Doffin/TED. Imidlertid er det ikke stilt kvalifikasjonskrav i noen av kunngjøringene, til tross for dette er det i de fleste kunngjøringene stilt krav til dokumentasjon av kvalifikasjoner Revisjonens vurdering Alle anskaffelsene er kunngjort for konkurranse i tråd med forskriftens bestemmelser. Hovedregelen er at kvalifikasjonskravene i hovedsak skal fremgå av kunngjøringen, jf forskriftens 17-5 nr.1. Vi finner at dette kravet i all hovedsak ikke er gjennomført i de anskaffelsene vi har sett på. Det vises også til våre kommentarer i rapportens punkt 5.3. og Konkurransegrunnlag Revisjonen har undersøkt om det er utarbeidet konkurransegrunnlag og om disse er i tråd med forskriftens bestemmelser Revisjonskriterier Forskriftens 17-1, 2.ledd (over EØSterskelverdi) og 8-1 (under EØS-terskelverdi) viser til at det skal utarbeides et konkurransegrunnlag. Dette skal inneholde følgende opplysninger: ytelsen, hvordan konkurransen skal gjennomføres dvs. valg av anskaffelsesprosedyre, endelig frist for mottak av tilbud, adresse, merking av tilbud, vedståelsesfrist, kvalifikasjonskrav, relativ vekting av tildelingskriterier eller tildelingskriterier i prioritert rekkefølge, språk, henvisning til kunngjøringen. I den grad det er aktuelt skal det også opplyses om andre forhold, jf forskriftens 17-1, 2. ledd Fakta I alle fem anskaffelsene er det utarbeidet et konkurransegrunnlag som beskriver hva som skal anskaffes og hvordan konkurransen skal gjennomføres, herunder valg av prosedyre, tilbudsfrister, vedståelsesfrist, tildelingskriterier med mer. 6 Ingen dokumentasjonskrav er kunngjort, selv ikke de forskriftspålagte krav om skatteattester og HMSegenerklæringer. I de fem konkurransegrunnlagene finner vi samlet sett eksempler på følgende feil og mangler: Ingen henvisning til kunngjøringen Ingen opplysning om hvilket språk tilbudet kan gis på Ulik beskrivelse av tildelingskriteriet i kunngjøringen og i konkurransegrunnlaget jf. punkt Ikke opplyst om klokkeslett i frister jf. punkt 5.4 I ett konkurransegrunnlag er det vist til konkrete produktmerker i beskrivelsen av hva som skal anskaffes I fire av fem konkurransegrunnlag er det ikke angitt materielt innhold til kvalifikasjonskravene, kun satt krav om dokumentasjon. Det vises her til rapportens punkt 5.2, og Revisjonens vurdering Som det fremgår av punkt inneholder konkurransegrunnlagene en del formelle feil og mangler ut fra det som er forskriftens krav. Vi vil i denne sammenheng særlig påpeke det uheldige i å henvise til konkrete produkt- og leverandørnavn når en anskaffelse skal foretas. Det er i utgangspunktet ikke anledning til å beskrive den varen som skal anskaffes ved å oppgi konkrete produktmerker. Det vises her til forskriftens 17-3 nr. 10: Med mindre kontraktens gjenstand berettiger det, skal tekniske spesifikasjoner ikke vise til et bestemt merke, en bestemt opprinnelse, en bestemt prosess, eller til varemerker, patenter, typer eller en bestemt opprinnelse eller produksjon som har som virkning at visse foretak eller produkter favoriseres eller utelukkes. Slik henvisning skal unntaksvis tillates der en tilstrekkelig presis og forståelig beskrivelse av kontraktens gjenstand i henhold til fjerde og femte ledd ikke er mulig. En slik henvisning skal ledsages av uttrykket «eller tilsvarende». I dette tilfellet gjaldt anskaffelsen møbler til en videregående skole. Vår vurdering er at det må være mulig å beskrive behov og kvalitet uten å angi konkrete produktmerker. 5.4 Tidsfrister Revisjonen har undersøkt om fristene som er benyttet er i samsvar med forskriftens bestemmelser Revisjonskriterier For anskaffelser over EØS-terskelverdier er det satt følgende frister i forskriften: Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2008 Side 6 av 12

9 Åpen anbudskonkurranse - frist for mottak av tilbud etter kunngjøring er 45 dager. Begrenset anbudskonkurranse - frist for mottak av forespørsel om deltagelse etter kunngjøring av begrenset anbudskonkurranse er 30 dager. Frist for mottak av tilbud (etter utsendelse av skriftlig invitasjon) er 40 dager. Konkurransepreget dialog og konkurranse med forhandlinger - frist for mottak av forespørsel om deltagelse etter kunngjøring av konkurransepreget dialog er 30 dager. Vedståelsesfrist skal angis med dato og klokkeslett, jf forskriftens Dersom ikke annet fremgår av konkurransegrunnlaget eller kunngjøringen, utløper vedståelsesfristen kl , 30 dager etter tilbudsfristens utløp. For anskaffelser under EØS- terskelverdiene er det ikke satt noen minimumsfrister utover at leverandørene skal få tilstrekkelig tid til å innhente nødvendig dokumentasjon, og foreta nødvendige undersøkelser og beregninger, jf. forskriftens Fakta Fire av de fem utvalgte anskaffelsene ligger over EØS-terskelverdi. For disse anskaffelsene lå tilbudsfristen fra dager. Altså innenfor minimumskravet som er 45 dager. Den ene av de fem anskaffelsene ligger under EØS-terskelverdi. Her ble det gitt en tilbudsfrist på 33 dager. Forskriften setter ingen konkrete minimumsfrister i slike tilfeller. Vedståelsesfristen skal oppgis med både dato og klokkeslett. I alle anskaffelsene vi har sett på opplyses det om vedståelsesfrist i både kunngjøring og i konkurransegrunnlag. I alle fem kunngjøringene er vedståelsesfristen kun oppgitt med dato, men ikke klokkeslett. I to av fem konkurransegrunnlag oppgis vedståelsesfristen kun med dato. I ett tilfelle ser vi også at vedståelsesfristen etter endring er oppgitt til i kunngjøring og til i konkurransegrunnlaget. I et annet tilfelle ble tilbudsfristen kunngjort utvidet på Doffin uten at vedståelsesfristen ble kunngjort tilsvarende utvidet. Innkjøper og tilbyderne har dog forholdt seg som om vedståelsesfristen ble tilsvarende utvidet og dette er lagt til grunn videre i konkurransen Revisjonens vurdering De oppgitte tilbudsfrister vurderes til å ligge innenfor de krav som er satt i forskriften. Vår vurdering er videre at vedståelsesfristene strengt tatt burde vært angitt også med klokkeslett både i kunngjøringen og i konkurransegrunnlaget. Dette har imidlertid ikke hatt noen praktisk betydning ettersom forskriften bestemmer at vedståelsesfristen i slike tilfeller uansett settes til en bestemt dato/klokkeslett, jfr punkt Det er videre i strid med forskriften at det i en av anskaffelsene ikke er sammenfallende dato i kunngjøring og konkurransegrunnlag. Det er også uheldig at det i ett tilfelle utlyses endring i tilbudsfristen uten at vedståelsesfristen samtidig utlyses endret når dette senere blir lagt til grunn i konkurransen. 5.5 Registrering og åpning av tilbud Det er undersøkt om registrering og åpning av tilbud er foretatt som forutsatt i forskriften Revisjonskriterier Oppdragsgiver skal merke tilbudene med tidspunkt for mottakelse etter hvert som de kommer inn, jf forskriftens Tilbudsåpningen skal foretas av minst to representanter for oppdragsgiver, på det tidspunkt og sted som er angitt i konkurransegrunnlaget, jf forskriftens Bestemmelsene gjelder ved alle typer konkurranseformer, og referer seg til oppdragsgivers interne tilbudsåpning Fakta I alle anskaffelsene ble åpning av tilbudene foretatt på det tidspunkt som ble oppgitt i kunngjøringene. Alle tilbudsåpningene er gjort med to representanter fra fylkeskommunen tilstede og dette er signert for i enten særskilt tilbudsprotokoll eller som en del av anskaffelsesprotokollen. Alle kontrollerte virksomheter opplyser at tilbudene merkes etter hvert som de kommer inn. Det som protokolleres varierer dog noe fra anskaffelse til anskaffelse. I to av anskaffelsene fremgår mottaksdato. I to andre anskaffelser står det innlevert innen frist. I kun en anskaffelse fremgår det mottakstidspunkt med dato og klokkeslett og hvem som mottok tilbudet Revisjonens vurdering Vår vurdering er at tilbudsåpningene har skjedd i tråd med forskriftens bestemmelser. Vi mener imidlertid at det bør være praksis å opplyse om mottakstidspunktet i protokollen, det vil si både dato og klokkeslett. Dette vil Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2008 Side 7 av 12

10 være ryddig og sikrer etterprøvbarheten på en god måte. 5.6 Oppfyllelse av kvalifikasjons- og dokumentasjonskrav og gyldigheten av evt avvisninger Vi har undersøkt om innkjøpers stilte kvalifikasjons- og dokumentasjonskrav er oppfylt for den valgte leverandør. Videre har vi sett på om forskriftens krav til innlevering av skatteattest og HMS egenerklæring er oppfylt. Vi har også vurdert om eventuelle avvisninger er korrekte og hjemlet i forskriften Revisjonskriterier Kvalifikasjonskrav til leverandøren kan stilles vedrørende organisatorisk og juridisk stilling, til økonomiske og finansiell kapasitet og til tekniske og faglige kvalifikasjoner. Leverandører som ikke oppfyller kravene som er satt for deltakelse i konkurransen, kan eller skal avvises, jf. forskriftens bestemmelser i Avvisning kan gjøres på bakgrunn av forhold ved leverandøren, forhold ved tilbudet eller ved unormalt lave tilbud. Forhold ved leverandøren kan blant annet være kvalifikasjonskrav, manglende skatteattester og/eller HMS-egenerklæring, ikke overholdt frister eller regler for kommunikasjon. Forhold ved tilbudet kan være ikke overholdte frister, ikke tilfredstillende formkrav, alternative tilbud, vesentlige forbehold, vesentlige avvik fra kravspesifikasjonene Fakta I en av de fem anskaffelsene vi har sett på ble to leverandører avvist. Avvisningene ble begrunnet skriftlig overfor de tilbyderne dette gjaldt. Årsakene var både mangler ved leverandørens kvalifikasjoner (blant annet manglende skatteattest) og ved selve innholdet i tilbudet. I begrunnelsene som ble gitt ble det referert til hvert enkelt punkt i kravspesifikasjonen som ikke var oppfylt. Revisjonen har påsett at gyldige skatteattester og HMS-egenerklæringer er levert for alle ikke avviste deltakerne i hver av de fem konkurransene. Dette er i all hovedsak funnet i orden. I en konkurranse ser vi dog at en deltaker ikke har levert inn skatteattest for skatt og arbeidsgiveravgift, kun for merverdiavgift. Innkjøper har ikke gjort noe med dette avviket, verken gitt ny frist for innsending av slik attest, begrunnet hvorfor tilbyderen fikk delta i konkurransen uten å oppfylle dette forskriftspålagte kravet eller avvist leverandøren. Som vi nevnte i rapportens punkt 5.2 er det satt mange dokumentasjonskrav uten tilhørende kvalifikasjonskrav. Som eksempel kan nevnes at ett dokumentasjonskrav er fremleggelse av tilbyders årsregnskap eller utdrag fra dette. Hvilket kvalifikasjonskrav regnskapsdokumentasjonen skal oppfylle er imidlertid ikke nevnt. Det kan være naturlig å anta at det er tilbyders økonomiske soliditet eller gjennomføringsevne som skal bedømmes, dette er imidlertid ikke tatt inn som et kvalifikasjonskrav. Videre er det stilt krav om oversikt over tilbyders totale bemanning, viktigste leveranser de siste 3 år, redegjørelse for kvalitetssikringssystemer, helse, miljø og sikkerhetspolicy. Det er ikke for noen av disse dokumentasjonskravene stilt noen materielle krav til innhold/betingelser/kvalifikasjoner denne dokumentasjonen skal bekrefte. I en konkurranse ser vi også at det mangler dokumentasjon for flere av de angitte dokumentasjonskravene. Tilbyder har i sitt anbud opplyst at: dokumentasjon kan fremlegges dersom vi kommer i posisjon. Innkjøper har i sine vurderinger konkludert med:..har tilbudene noen varierende mangler med dokumentasjonen av kvalitetssystem, personellattester og referanser. Ettersom begge tilbyderne er godt kjent for byggherreorganisasjonen anses disse mangler å være uten betydning. Begge tilbyderne ble ut fra dette ansett kvalifisert Revisjonens vurdering Vår vurdering er at de avviste tilbyderne har fått tilstrekkelig og gyldig begrunnelse for avvisningen. Imidlertid mener vi at det burde vært gjort ytterligere en avvisning. Manglende innlevering av skatteattest for skatt vil være en pliktig avvisningsgrunn etter forskriften. Ettersom slik attest mangler for en av tilbyderne i en av konkurransene burde denne tilbyder vært avvist. Det må dog nevnes at vedkommende tilbyder ikke vant konkurransen. Feilen har dermed ikke hatt noen praktisk betydning for konkurransen. Settes det krav til innsending av Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2008 Side 8 av 12

11 dokumentasjon for å få delta i konkurransen, må denne dokumentasjonen måles opp mot et krav som enten oppfylles eller ikke oppfylles. I de anskaffelsene vi har sett på er det i svært liten grad formulert krav som den innsendte dokumentasjonen skal være bevis på. Når det ikke er stilt krav til tilbydernes kvalifikasjoner, men kun stilt krav til at dokumentasjon skal innleveres, kan det etter fylkesrevisjonens mening bli vanskelig å avvise leverandører som eventuelt ikke leverer denne dokumentasjonen. Dette fordi tilbyderne i så fall ikke har brutt noen kvalifikasjonskrav. Det er da heller ingen tilbydere som er avvist pga. manglende dokumentasjon. Ettersom oppdragsgiver ikke har stilt kvalifikasjonskrav men likevel stilt flere dokumentasjonskrav kan det stilles spørsmål til hva formålet med dokumentasjonskravene er, hva dokumentasjonen er benyttet til og hvilke konsekvenser eventuell manglende dokumentasjon var ment å få. Det vises i denne anledning til Nærings- og handelsdepartementets veileder Beste praksis offentlige anskaffelser av mars 2004 som tydelig beskriver og eksemplifiserer hvordan man kan skille mellom kvalifikasjonskrav og dokumentasjon på at kravene er oppfylte. Vår vurdering er at det burde vært satt materielt innhold i kvalifikasjonskravene, ikke bare krav til dokumentasjon. Som nevnt i punkt så vi i en av konkurransene at manglende dokumentasjon ikke ble vektlagt fra innkjøpers side. Innkjøper har skriftlig vurdert det slik at de legger til grunn tidligere erfaringer istedenfor dokumenterte kvalifikasjoner (regnskap, referanser med mer) i den konkrete anskaffelsen. Det er derfor umulig for fylkesrevisjonen eller andre å etterprøve oppdragsgivers vurdering av om kvalifikasjonskravene er oppfylt. De enkelte kvalifikasjonskrav er ikke omtalt/vurdert hver for seg slik at det er umulig å vite hvilke konkrete opplysninger/annen dokumentasjon oppdragsgiver har lagt til grunn i sin vurdering. Fylkesrevisjonen har ingen grunn til å tvile på at oppdragsgiver kjenner godt til de aktuelle tilbydere. Vi har heller ingen grunn til å anta at tilbyderne ikke oppfyller alle kvalifikasjonskrav. Etter vår mening kan det imidlertid stilles spørsmål til om oppdragiver her har handlet i strid med lovens prinsipp om etterprøvbarhet ved at det ikke er godt nok dokumentert om, og hvordan, kvalifikasjonskravene er vurdert. 5.7 Tildelingskriterier Revisjonen har undersøkt om benyttede tildelingskriterier er i tråd med bestemmelsene i forskriften og om oppgitte tildelingskriterier i konkurransegrunnlag er lagt til grunn ved evaluering av tilbudene Revisjonskriterier For innkjøp over nasjonal terskelverdi, men under EØS- terskelverdi, skal oppdragsgiver oppgi prioriteringen av tildelingskriteriene, dersom de er fastsatt på forhånd. Ved innkjøp over EØS- terskel skal oppdragsgiver angi den relative vektingen til hvert tildelingskriterium. Dette følger av forskriftens Tildeling av kontrakten skal enten skje på basis av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige, eller utelukkende ut fra hvilket tilbud som har den laveste prisen. Dersom det økonomisk mest fordelaktige tilbud skal velges må oppdragsgivere fastsette de økonomiske og kvalitative kriteriene, som samlet sett gjør det mulig å velge det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Dette følger av forskriftens Fakta I tre av de fem anskaffelsene vi har sett på var tildelingskriteriet det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. I de to andre anskaffelsene var kriteriet laveste pris. I en anskaffelse sto det i kunngjøringen at tildelingskriteriet var laveste pris, mens det i tilhørende konkurransegrunnlag sto at tildelingskriteriet var det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, men at det legges vekt på pris. Det sto ikke at det utelukkende ville bli lagt vekt på pris. I evalueringen og i valget er det laveste pris som er lagt til grunn Revisjonens vurdering Vår vurdering er at valg av tilbyder er skjedd i tråd med de tildelingskriterier som var satt i disse konkurransene. I den ene konkurransen synes tildelingskriteriet dog noe upresist formulert uten at dette synes å ha påvirket prosessen. 5.8 Valg av leverandør, kontraktsinngåelse og kunngjøring av konkurranseresultatet Revisjonen har undersøkt om kontrakt er inngått innen vedståelsesfristens utløp og om meddelelse og kunngjøring av Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2008 Side 9 av 12

12 konkurranseresultat er i tråd med forskriftens bestemmelser Revisjonskriterier Oppdragsgivers beslutning om hvem det skal inngås kontrakt med, skal meddeles alle deltagerne i konkurransen i rimelig tid før kontrakten signeres. Oppdragsgivers beslutning skal begrunnes, dette for at tilbyder skal ha mulighet til å vurdere hvorvidt beslutningen er saklig og forsvarlig, basert på korrekt grunnlag og i samsvar med tildelingskriteriene. I meddelelsen skal oppdragsgiver også angi en klagefrist. Fristen må ligge innenfor det som anses som rimelig tid før kontrakt signeres. Generelt sett skal oppdragsgiver fastsette en vedståelsesfrist, med dato og klokkeslett, som angir hvor lenge tilbudene er bindende. Oppdragsgiver har i utgangspunktet plikt til å inngå kontrakt mens tilbyderne ennå vedstår seg sine tilbud. For anskaffelser over EØS- terskelverdi skal oppdragsgiver senest innen 48 dager etter tildeling av kontrakt gjøre resultatet av konkurransen kjent i en kunngjøring, jf forskriftens Det er ingen kunngjøringsplikt for anskaffelser under EØSterskelverdi Fakta I alle de fem utvalgte anskaffelsene ble det gitt skriftlig meddelelse om valg av leverandør. I meddelelsene ble det også oppgitt begrunnelse for valget. Oppgitt klagefrist varierte i disse konkurransene fra 7 til 16 dager. Tabell 5.3: Frister og resultatkunngjøring Anskaff Vedståelsesfrist Kontrakter underskrevet og Kunngjort resultatet Nei I.A 7 Ja Ja Nei Revisjonens vurdering Det ble gitt begrunnet meddelelse om valg av leverandør i tråd med forskriften. Vår vurdering er at det også ble gitt rimelig klagefrist på valget. Som det fremgår av tabell 5.3 ble kun en av fem utvalgte kontrakter inngått innen den vedståelsesfrist som var satt i konkurransene. Dette er etter vår vurdering i strid med forskriften. Ved å inngå kontrakt etter vedståelsesfristens utløp slår KOFA 8 fast at kravene til forutberegnelighet og konkurranse i lovens 5 er brutt. De grunnleggende kravene i lovens 5 brytes ved ikke å sluttføre konkurransen innen vedståelsesfristens utløp, eventuelt ved ikke å be tilbyderne om å forlenge sin vedståelsesfrist innen den opprinnelige fristens utløp. Dersom kontrakt ikke blir signert før utløpet av vedståelsesfristen har oppdragsgiver ingen bindende tilbud. Dersom kontrakt likevel blir inngått, er dette å anse som en ulovlig direkte anskaffelse, jf uttalelser fra KOFA 9. I fire av de fem konkurransene vi har sett på er det krav om kunngjøring av konkurranseresultatet fordi disse ligger over EØSterskelverdi. Som det fremgår av tabell 5.3 er kun to av disse fire resultatene kunngjort. De andre to konkurransene er da ikke sluttført i tråd med forskriftens krav. 5.9 Anskaffelsesprotokoll Revisjonen har undersøkt om det er ført anskaffelsesprotokoll som er i samsvar med kravene i forskriften Revisjonskriterier Forskriften pålegger oppdragsgiver å føre protokoll gjennom hele anskaffelsesprosessen. Dette bidrar til at ulike instanser (nasjonale og internasjonale) kan føre kontroll med at oppdragsgivers beslutninger er fattet i samsvar med regelverket. Protokollen skal medvirke til økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen Fakta Det er ført anskaffelsesprotokoll for alle de fem kontrollerte anskaffelsene. Hver av disse protokollene er bygd opp på ulike maler, men inneholder i all hovedsak de opplysninger som forskriften krever. En av protokollene var dog ikke underskrevet. I to anskaffelser ser vi at kontraktssum ikke direkte fremgår av protokoll, men i dokumenter vedlagt protokoll. I følge forskriftens 3-2 og vedlegg til denne skal kontraktsverdi fremgå av protokollen. Det ene 8 KOFA Klagenemda for offentlige anskaffelser 7 Ikke aktuelt. Ikke krav om kunngjøring for anskaffelser under EØS-terskelverdi. 9 Det vises til Klagenemdas avgjørelse i sakene 2008/23, 2007/5 og 2006/143. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2008 Side 10 av 12

13 dokumentet/vedlegget var en fylkesrådssak. Det andre dokumentet/vedlegget var ikke en beslutningssak, men en vurdering av tilbudene. Dokumentet var verken datert, signert eller gitt henvisning til protokoll. I to andre anskaffelser ser vi at det er avvik mellom oppgitt kontraktssum i protokoll og faktisk sum i underskrevet kontrakt. I ett tilfelle er avviket ca 1 mill kr (2%) og i et annet ca ,- kr.(10%). Begge avvikene er reduksjoner i kontraktsverdi. Innkjøper opplyser at dette skyldes endret kravspesifikasjon/kontrollberegninger etter at leverandør er valgt Revisjonens vurdering I stor grad har administrasjonen ført protokoll fra anskaffelsene i tråd med forskriften. Dersom det nyttes vedlegg til anskaffelsesprotokollen, må det etter vår vurdering gis en klar og tydelig henvisning mellom dokumentene. Vi finner avvik med tanke på underskrift og med tanke på opplysninger om kontraktsverdier. Manglende underskrift synes å være en forglemmelse. Avvik mellom protokollert verdi i anskaffelsesprotokoll og faktisk underskrevet kontrakt synes mer uheldig. Etter revisjonens mening bør slik avvik søkes unngått. Av hensyn til kravet om etterprøvbarhet bør det vurderes å dokumentere hvilken effekt endring i bestilling får på alle tilbudene. 6. KONKLUSJON, ANBEFALING Formålet med denne undersøkelsen har vært å undersøke om utvalgte anskaffelser i Nordland fylkeskommune er foretatt i tråd med regelverket for offentlige anskaffelser. Vår konklusjon er at deler av anskaffelsesprosessen for de utvalgte anskaffelsene er riktig gjennomført. Men undersøkelsen har avdekket en praksis som i flere tilfeller er i strid med regelverket. Vi oppsummerer med følgende: I fire av konkurransene er kontrakt først underskrevet etter at vedståelsesfristen var ute. Slike tilfeller er i følge KOFA å anse som ulovlige direkte anskaffelser. Vi anbefaler at det for ettertiden påses at kontrakt undertegnes innen frist, eventuelt at det innhentes samtykke fra leverandørene til å forlenge vedståelsesfristen der dette er nødvendig for å få avsluttet en konkurranse. I en av konkurransene manglet en tilbyder skatteattest for skatt og arbeidsgiveravgift. Tilbyder fikk likevel delta i konkurransen uten noen nærmere begrunnelse. Det presiseres viktigheten av å påse at slike attester foreligger. Etter regelverket skulle angjeldende tilbyder vært avvist. Det nevnes dog at denne tilbyder ikke vant frem i konkurransen. Det er ikke tillatt å be om priser på konkrete produkt- og leverandørnavn, uten i helt spesielle tilfeller. Vi mener at det i en av konkurransene er foretatt en ulovlig beskrivelse av den varen/ytelsen det bes om anbud på. I to konkurranser er ikke konkurranseresultatet kunngjort, dette er i strid med forskriftens bestemmelser. Det presiseres for ettertiden at dette må være en del av saksbehandlings-prosessen rundt anskaffelser over EØS-terskelverdier. For flere anskaffelser er det angitt dokumentasjonskrav uten å angi hvilke kvalifikasjonskrav denne dokumentasjonen skal oppfylle. Dette er etter vår oppfatning i strid med forskriften som skiller mellom kvalifikasjonskrav og dokumentasjonskrav. Vi anbefaler at det for ettertiden tas høyde for å bedre skille på disse kravene. En del formalia omkring protokollføring kan etter revisjonens oppfatning bli bedre I en anskaffelse stiller vi spørsmål til om oppdragiver har handlet i strid med lovens prinsipp om etterprøvbarhet ved at det ikke er godt nok dokumentert om, og hvordan, kvalifikasjonskravene er vurdert 7. HØRINGSUTTALELSE Fylkesrådsleder har i brev av opplyst at rapporten tas til etterretning uten at man har kommentarer til rapportens innhold og Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2008 Side 11 av 12

14 konklusjoner. Det er videre opplyst at fylkesrevisjonens anbefalinger vil legges til grunn i det framtidige arbeidet. Fylkesrådsleders uttalelse fremgår i vedlegg. Litteraturliste: Lov om offentlige anskaffelser Forskrift om offentlige anskaffelser Veileder til forskrift om offentlige anskaffelser KOFA uttalelser i avgjorte saker Oslo kommunerevisjon rapport nr. 4/2007 Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverket Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2008 Side 12 av 12

15

16 KLIKK PÅ A-MASTER FOR Å ENDRE. HUSK VERSALER! 2