ADVOKATFIRMAET H ORT. Advokatfirmaet Hjort DA v/advokat Kristin Bjella (H) Vi skal i notatet her kort kommentere noen rettslige sider av forslaget.

Transkript

1 ADVOKATFIRMAET H ORT Notat Til: Vestnes Energi as Kopi: Fra: Dato: Advokatfirmaet Hjort DA v/advokat Kristin Bjella (H) 24. mai 2012 OVERDRAGELSE AV KOMMUNAL VIRKSOMHET 1 INNLEDNING 1.1 Bakgrunn Vi viser til henvendelse om bistand knyttet til Vestnes Energis mulige overtakelse av virksomhet fra eieren Vestnes kommune, jf forslag fra Venstre til kommende kommunestyremøte 29. mai Vi skal i notatet her kort kommentere noen rettslige sider av forslaget. Slik forslaget fra partiet Venstre er formulert, går det fram at det er ment å sikre at regelverket om offentlige anskaffelser, forbudet mot ulovlig statstøtte, og arbeidsrettslige vilkår er forsvarlig ivaretatt. Vi skal i det følgende kommentere disse sidene av forslaget. Vi skal også kommentere overordnet aktuelle problemstillinger knyttet til merverdiavgift. De finansielle sidene av saken, og økonomireglene for kommuner, forstår vi er vurdert av andre. Notatet er utarbeidet av undertegnede med innspill fra advokat Anne Marie Due (arbeidsrettslige spørsmål), advokat Ane Grimelid (offentlige anskaffelser) og Ann Johnsen (merverdiavgift). 1.2 Forslag til vedtak fra Venstre Venstre har lagt fram slikt forslag til vedtak: 1. Vestnes kommunes biobrenselanlegg overdras til taksert verdi fra kommunen til Vestnes Energi AS ved et nyopprettet dattersesiskap for dette formål. Taksten fastsettes av en uavhengig, kvalifisert takstmann, basert på allment aksepterte markedsindikatorer og verdsettingsstandarder. ADVOKATHRMAET HJORT DA MNA M Akersgaten 51 Telefon: (+47) Bankgiro: Postboks 471 Sentrum, NO-0105 Oslo Telefaks: (+47) Org.nr.: MVA TERKALEV

2 Advokatfirmaet Hjort DA Side 2 av 8 Overdragelsen skjer som tingsinnskudd og vederlaget mottas i form av aksjer i Vestnes Energi tilsvarende den takserte verdien av innskuddet. Kommunen overholder prinsippet om armlengdes avstand til Vestnes Energi og dets datterselskaper. Kontrakter mellom kommunen og Vestnes Energi/dets datterselskaper inngås på markedsmessige vilkår. De ansatte i Vestnes kommune, som har sine arbeidsoppgaver knyttet til kommunens biobrenselanlegg, overføres til det nyopprettede datterselskapet. Datterselskapet skal være arbeidsgiver for de ansatte. Kommunens rettigheter og plikter som følger av arbeidsavtale eller arbeidsforholdet, og som foreligger på det tidspunkt overdragelsen finner sted, overføres til datterselskapet, herunder overføres ansvaret for å videreføre de ansattes medlemskap i etablert pensjonsordning. Spørsmålet om datterselskapet evt blir bundet av kommunens tariffavtaler utsettes til senere vurdering under gjennomføringen. 2. Vestnes kommunes eiendomsmasse overføres til et nytt kommunalt foretak som eier av eiendommene. Ansvaret for driften av eiendommene overdras til et nyopprettet datterselskap av Vestnes Energi. Private aktører kan ikke ha eierinteresser verken i Vestnes Energi eller det nyopprettede datterselskapet. Minst 90 % av omsetningen i datterselskapet skal være knyttet til kommunen. Kommunen overholder prinsippet om armlengdes avstand til datterselskapet. Kontrakter mellom kommunen og datterselskapet inngås på markedsmessige vilkår. De ansatte i Vestnes kommune, som har sine arbeidsoppgaver knyttet til kommunens eiendomsmasse, overføres til det nyopprettede datterselskapet. Datterselskapet skal være arbeidsgiver for de ansatte. Kommunens rettigheter og plikter som følger av arbeidsavtale eller arbeidsforholdet, og som foreligger på det tidspunkt overdragelsen finner sted, overføres til datterselskapet, herunder overføres ansvaret for å videreføre de ansattes medlemskap i etablert pensjonsordning. Spørsmålet om datterselskapet evt blir bundet av kommunens tariffavtaler utsettes til senere vurdering under gjennomføringen. 2 ARBEIDSRETTSLIGE FORUTSETNINGER FOR FORSLAGET 2.1 Er overdragelsen en virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljølovens forstand? I forsalget til vedtak, punkt 1 og 2, er det tatt høyde for at overføringen av ansvaret for driften av eiendommene og biobrenselanlegget er en virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljølovens forstand og at reglene om virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljøloven kapittel 16 kommer til anvendelse. Vedtaket

3 Advokatfirmaet Hjort DA Side 3 av 8 er derfor formulert slik at overføringen medfører at de ansatte overføres i tråd med reglene om virksomhetsoverdragelse, uten at vedtaket er avhengig av om overdragelsen er en virksomhetsoverdragelse i juridisk forstand. På dette stadiet i prosessen er en slik formulering fornuftig, da spørsmålet om overføringen av driften av eiendomsmassen og biobrenselanlegget er en virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljølovens forstand, beror på en konkret vurdering. Arbeidsmiljøloven 16-1 har følgende ordlyd: "Dette kapittel kommer til anvendelse ved overdragelse av en virksomhet eller del av virksomhet til en annen arbeidsgiver. Med overdragelse menes overføring av en selvstendig enhet som beholder sin identitet etter overforingen." Det må foretas en konkret vurdering av om det overføres en selvstendig økonomisk enhet som beholder sin identitet etter overføringen. Når det særlig gjelder identitetskravet er oppfylt, beror det på en konkret helhetlig vurdering basert på en rekke faktiske momenter, som f eks: hvilken type/art virksomhet som overføres, om det overføres fysiske aktiva som virksomhetens lokaler, utstyr o.1, omfanget av overtakelsen av arbeidsstokken, om kundekrets overdras i hvor stor grad aktivitetene før og etter overdragelsen er de samme. Siden prosessen er i en tidlig fase og det derved er mange usikkerhetsmomenter knyttet til disse momentene, er det så langt ikke grunnlag for å trekke en endelig konklusjon m h t om en eventuell overføring er en virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljølovens forstand. I tillegg er det usikkert om overdragelsen av biobrenselanlegget isolert sett innebærer overdragelse av noen ansatte overhodet. For det tilfelle at det skulle være aktuelt å overføre ansatte for denne virksomheten, er tilsvarende formulering tatt inn for denne overdragelsen, jf punkt 1 i Venstres forslag til vedtak. 2.2 Reglene om informasjon og drating I og med at det i forslaget til vedtak er tatt høyde for at overdragelsen er en virksomhetsoverdragelse og at det er mye som tyder på at overføringen faller inn under reglene om virksomhetsoverdragelse, bør også reglene om informasjon og drøfting i forbindelse med virksomhetsoverdragelse følges. Det samme gjelder de generelle reglene om informasjon og drøfting i arbeidsmiljøloven kap 8. Det fremgår av administrasjonens saksutredning del 2, at den hovedtillitsvalgte er innkalt til informasjonsmøte 24. mai Det antas at det i møtet gis tilstrekkelig informasjon. Vi vil likevel knytte noen merknader til det nærmere innholdet i informasjons- og drøftingsplikten nedenfor Informasjon og drøfting ved virksomhetsoverdragelse Arbeidsmiljøloven 16-5 og 16-6 har regler om arbeidstakernes rett til informasjon og drøfting, når en virksomhet overdras fra en arbeidsgiver til en annen. Bestemmelsen i 16-5 gjelder plikt til informasjon og drøfting med de ansattes tillitsvalgte, mens 16-6 regulerer informasjon til arbeidstakerne selv. Reglene suppleres av eventuelle regler om informasjon og drøftinger i tariffavtalene som kommunen og Vestnes energi er bundet av.

4 Advokatfirmaet Hjort DA Side 4 av 8 Etter arbeidsmiljøloven 16-5 første ledd og 16-6 har både tidligere og ny arbeidsgiver plikt til å informere og drøfte virksomhetsoverdragelsen med både de tillitsvalgte og arbeidstakerne. Dette innebærer at plikten til å informere og drøfte med de tillitsvalgte, samt gi de ansatte informasjon, påhviler både kommunen og Vestnes energi/det nyopprettede datterselskapet. Etter samme bestemmelser inntrer plikten til informasjon og drøfting så tidlig som mulig. Formålet med informasjons- og drøftingsplikten er dels å gi informasjon om hva som kommer til å skje og hvilke følger dette kan medfører for arbeidstakerne, og dels skal de ansatte gjennom sine representanter ha anledning til å øve innflytelse på beslutningen om virksomhetsoverdragelsen. Informasjonen og drøftingene må derfor gjennomføres på et tidspunkt hvor formålet med bestemmelsen kan ivaretas. Det er imidlertid lagt til grunn at begrepet "så tidlig som mulig" ikke skal gripe inn i arbeidsgivernes (kommunens og Vestnes energis datterselskaps) eventuelle behov for arbeidsro og konfldensialitet på et tidlig stadium i beslutningsprosessen. Av hensyn til at formålet med informasjons- og drøftingsplikten dels er at de ansatte skal ha mulighet til å øve innflytelse på den endelige beslutningen om overføringen, bør imidlertid informasjon gisfar endelig beslutning er fattet. Da prosessen fortsatt på et tidlig stadium, er det imidlertid begrenset hvor mye informasjon som kan gis nå. Ytterligere informasjon kan derved gis senere, etter hvert som de ulike omstendigheter blir klarlagt, jf nedenfor om hvilke forhold det skal informeres om. Vi skal i det følgende gå kort gjennom hvilken informasjon som kreves etter regelverket generelt. Vi understreker likevel at dette kravet skal tolkes i lys av den konkrete situasjonen, og at kravet til informasjon ikke kan gå lenger enn til å opplyse om hva som faktisk er klarlagt på ulike stadier i prosessen. I administrasjonens saksfremlegg er det bl a vist til arbeidsmiljøloven 16-5 som bakgrunn for at hovedtillitsvalgte er innkalt til informasjonsmøte 24. mai. Det antas at det da gis informasjon om de forhold bestemmelsen sier at det skal informeres om, og som er klarlagt på det nåværende tidspunkt. Videre antas det at overdragelsen drøftes med den hovedtillitsvalgte på samme møtet. Som det fremgår av administrasjonens saksfremlegg skal det, så langt det er faktisk er klarlagt og mulig, gis informasjon om: a)grunnen til overdragelsen, bflastsatt eller foreslått dato for overdragelsen, c)de rettslige, økonomiske og sosiale følger av overdragelsen for arbeidstakerne, d)endringer i tariffavtaleforhold, e)planlagte tiltak overfor arbeidstakerne, Oreservasjons- og fortrinnsrett, og fristen for å utøve slike rettigheter. Arbeidsmiljøloven 16-6 pålegger både tidligere og ny arbeidsgiver en plikt til å informere arbeidstakerne direkte. Denne plikten kommer i tillegg til informasjons- og drøftingsplikten overfor de tillitsvalgte. Det anbefales at informasjon om reservasjonsrett og fortrinnsrett, hva dette innebærer og fristen for å utøve slike rettigheter, gis skriftlig i et brev til hver enkelt ansatt. Et slikt brev kommer i tillegg til den muntlige informasjon som gis. Dette sikrer at de ansatte kan studere informasjonen i fred og ro og vurdere nærmere konsekvensene av at en f eks utøver reservasjonsrett. I tillegg sikrer det arbeidsgiver

5 Advokatfirmaet Hjort DA Side 5 av 8 en dokumentasjon på at slik informasjon faktisk er gitt. Et slikt brev kan utarbeides og sendes ut på et senere stadium, når de ulike omstendigheter er bedre klarlagt De generelle reglene om informasjon og drøfting i arbeidsmiljøloven kap 8 Arbeidsmiljøloven kap 8 inneholder i tillegg generelle regler om plikt til informasjon og drøfting med tillitsvalgte av spørsmål av betydning for arbeidstakernes arbeidsforhold. Det er også vist til denne bestemmelsen i administrasjonens innstilling, og det antas at den informasjon som gis på møtet 24. mai også tar høyde for de krav til informasjon som fremgår av bestemmelsen. Vi nevner imidlertid at bestemmelsen gjelder bare virksomheter som sysselsetter minst 50 arbeidstakere, jf arbeidsmiljøloven 8-1. Det er opplyst at en eventuell overføring omfatter om lag ansatte. Det er således i utgangspunktet under 50 ansatte som blir direkte berørt av en eventuell overføring. Kommunen som sådan sysselsetter imidlertid flere ansatte. Selv om ansatte ikke skal overføres, kan det være at overføringen av andre ansatte f eks påvirker de gjenværendes arbeidsorganisering, jf 8-2 første ledd bokstav c. Det bør derfor gjennomføres informasjon og drøfting i samsvar med 8-2. De ansatte, som eventuelt overføres, sin rett til informasjon og drøfting vil i det vesentlige bli ivaretatt etter reglene om informasjon og drøfting etter bestemmelsene i kap 16 om virksomhetsoverdragelse. De her nevnte reglene ivaretar derfor først og fremst gjenværende ansattes rett til informasjon. Plikten etter kap 8 påhviler Vestnes kommune som arbeidsgiver for de ansatte som ikke overføres. 3 ORGANISATORISKE SPØRSMÅL. OFFENTLIGE ANSKAFFELSER/STATSSTØTTE 3.1 Overdragelse av biobrenselanlegget Organisatoriske sider Etter forslaget skal kommunens biobrenselanlegg overdras til Vestnes Energi. Vestnes Energi skal opprette et eget datterselskap og overføre virksomheten dit. Den tekniske gjennomføringen er det ikke nødvendig å gå inn på for å fatte vedtaket om overdragelsen Offentlige anskaffelser/statstøtte Selve overdragelsen reiser ikke problemstillinger i forhold til regelverket for offentlige anskaffelser, men i forhold til reglene om forbudet mot ulovlig offentlig støtte. Dette innebærer at overdragelsen av denne virksomheten må skje på markedsmessige vilkår. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har fastsatt retningslinjer for hvordan prisen ved en overdragelse av kommunal eiendom skal beregnes. Når det ikke gjennomføres en budrunde, må virksomheten verdsettes etter takst fastsatt av en uavhengig, kvalifisert takstmann, basert på allment aksepterte markedsindikatorer og verdsettingsstandarder. I taksten må det tas hensyn til anleggenes tilstand og eventuelle opprustingsbehov, og framtidig avkastningspotensial. Disse forhold er ivaretatt i forslaget til vedtak fra Venstre. Vederlaget kommunen får tilbake, og som skal være i form av aksjer, må tilsvare denne verdien.

6 Advokatfirmaet Hjort DA Side 6 av 8 Biobrenselanlegget leverer etter det vi forstår i all hovedsak varme til kommunale bygninger og noen private. I framtida kan det kanskje bli aktuelt for flere å knytte seg til anlegget. Det må inngås avtale om vilkårene for denne leveringen. Forbudet mot ulovlig offentlig støtte innebærer at kommunen som kjøper av tjenester ikke kan avtale priser som ikke er markedsmessige, i den forstand at kommunen ikke kan subsidiere virksomheten ved å betale en for høy pris for ytelsene. Men det er i utgangspunktet ikke noe i veien for at biobrenselanlegget kan akseptere lave priser for leveransen til kommunen som sin største kunde, dersom dette er ønskelig. Om den enkelte kontrakt som inngås mellom kommunen og (datterselskapene til) Vestnes Energi kan anses markedsmessig, beror på en konkret vurdering. Vi nevner at dersom en avtale om rabattert pris reduserer selskapets inntj ening betydelig i forhold til et normalt marked, vil det påvirke taksten for virksomheten som skal overdras. Dersom det er ønskelig å avtalefeste en slik rabattert pris, bør det derfor avtales før overdragelsen, slik at det kan tas hensyn til. Dette er forhold som kan vurderes nærmere ved gjennomføringen av prosessen. I og med at leveransen er avhengig av at eiendommene er koblet til fysiske anlegg, er det vel i praksis bare biobrenselanlegget som er en aktuell leverandør av varme til kommunen. Når det bare er én leverandør som kan levere ytelsen, kan kommunen inngå kontrakt direkte med denne uten at dette strider mot anskaffelsesreglene. Under enhver omstendighet vil kommunen kunne kjøpe tjenester direkte fra selskapet dersom vilkårene for egenregi er oppfylt, jf. punkt nedenfor. 3.2 Utskillelse av driften av eiendommene Organisatoriske sider Hensikten med å fremme forslaget knyttet til eiendomsmassen, er å skille ut driften av den kommunale eiendomsmassen. Forslaget innebærer at eiendomsforvaltningen i kommunen overdras til Vestnes Energi ved datterselskap. Etter forslaget skal kommunens eiendomsmasse overføres til et kommunalt foretak som eier av eiendommene. Det er riktig som kommunens administrasjon peker på, at et kommunalt foretak er en del av kommunen. At eiendommene "overføres" til et kommunalt foretak, innebærer derfor ikke at hjemmel eller eiendomsretten overføres. Dette er jo heller ikke noe poeng i seg selv, ettersom foretaket og kommunen er en del av samme rettssubjekt. Dersom eiendomsmassen overføres til et kommunalt foretak, innebærer det bare at den faktiske forvaltningen internt i kommunen som overføres, eller om man vil; omorganiseres. Et kommunalt foretak skal som kjent ha et eget styre, og kommunen bestemmer foretakets myndighetsområde ved å fastsette vedtekter for dette. Dersom driften av eiendomsmassen overdras til et eget selskap som eies av kommunen, dvs Vestnes Energi, vil kommunens gjenværende forvaltningsoppgave i praksis være å sørge for oppfølgning av kommunens løpende kontrakter om driftstjenestene, og selvsagt forvalte eventuelle eiendommer som kommunen har valgt å la ligge utenfor avtalen om driftstjenester. Om kommunen ønsker å organisere sin egen gjenværende virksomhet knyttet til eiendommene i et eget foretak eller på annen måte, er det i prinsippet ikke nødvendig å ta stilling til fordi om eiendomsforvaltningen/driften settes ut til et annet selskap. Kommunens interne organisering av egne arbeidsoppgaver etter at driften av eiendomsmassen er satt ut, er det jo mulig å komme tilbake til

7 Advokatfirmaet Hjort DA Side 7 av 8 kommunestyret med for et senere vedtak. Selve opprettelsen av et kommunalt foretak må jo uansett vedtas i et senere kommunestyre, med nødvendige forslag til vedtekter, opprettelse av styre osv Offentlige anskaffelser/statstøtte Etter forslaget skal bare driften av den kommunale eiendomsmassen skilles ut. Dette innebærer at eiendomsforvaltningen i kommunen overdras til Vestnes Energi ved datterselskap. Som ledd i overdragelsen inngås det en avtale mellom kommunen (eventuelt ved det kommunale foretaket, dersom dette velges som modell) og selskapet om levering av tjenester for drifting og forvaltning av eiendommene. Om en slik avtale skal omfatte drift av alle eiendommer, eller om enkelte deler skal holdes utenom, er det selvsagt opp til kommunen og selskapet å avtale. Reglene om offentlige anskaffelser pålegger kommuner å sørge for konkurranse om levering av tjenester til kommunen. Dersom vilkårene for leveranser i egenregi er oppfylt, kan imidlertid kommunen kjøpe tjenester direkte fra en leverandør uten å gjennomføre en anbudsprosess. Slike direktekjøp i egenregi vil være tillatt hvis kommunen utøver en tilsvarende kontroll over leverandøren som over sin egen virksomhet (kontrollkravet), og den vesentlige delen det vil si 90% eller mer av leverandørens omsetning stammer fra leveransene til kommunen (aktivitetskravet). Idet det forutsettes at minst 90% av omsetningen i det aktuelle datterselskapet til Vestnes Energi skal være knyttet til drifts- og forvaltningstjenestene som utføres for kommunen, ivaretar forslaget til vedtak aktivitetskravet. Om kommunen velger å kjøpe samme type tjenester av andre for andre deler av sin bygningsmasse, har ikke noe å si i forhold til dette spørsmålet. Også kontrollkravet er ivaretatt i vedtaket ved at det er en forutsetning at kommunen ikke kan miste kontroll og innflytelse i Vestnes Energi og/eller datterselskapet ved at det åpnes for privat eierskap. Det er ikke noe til hinder for at kontrollkravet er oppfylt der leverandøren er et 100% kommunalt eid aksjeselskap. Kommunen må imidlertid sikre seg full kontroll med selskapet både hva gjelder strategier og viktige beslutninger (kommunen skal ha en tilsvarende kontroll med selskapet som med egen, intern virksomhet), noe som må gjenspeiles i selskapsvedtektene. For å sikre dette kan det eventuelt gjøres følgende tilføyelse i vedtakets punkt 2 tredje ledd: "Vedtektene i datterselskapet skal utformes slik at strategiske og viktige beslutninger knyttet til denne virksomheten fattes i eierorganet til morselskapet." Avtalene mellom kommunen og selskapet må på samme måte som avtalene om levering av varme inngås på markedsmessige vilkår. Vi viser til behandlingen av dette kravet i punkt over. 4 MERVERDIAVGIFT En overføring av tidligere kommunalt utførte oppgaver til andre vil reise spørsmål knyttet til merverdiavgift. Vi skal derfor knytte noen generelle kommentarer til dette. Utgangspunktet er at omsetning av alle typer varer og tjenester er merverdiavgiftspliktig, jf. merverdiavgiftsloven kapittel 3. Dersom en virksomhet omsetter eksempelvis fiernvarme eller administrative/tekniske tjenester til en kommune, vil derfor denne omsetningen være merverdiavgiftspliktig.

8 Advokatfirmaet Hjort DA Side 8 av 8 Dette innebærer imidlertid ikke at merverdiavgiften blir en endelig belastning for kommunen. For det første kan kommunen bruke tjenestene i sin egen merverdiavgiftspliktige virksomhet, og kommunen vil da ha fradragsrett etter de alminnelige bestemmelsene i merverdiavgiftsloven kapittel 8. For det andre vil kommunen ha rett til kompensasjon for merverdiavgift etter lov om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner og fylkeskommuner. Retten til kompensasjon gjelder i den utstrekning anskaffelsen er til bruk i kommunal virksomhet, typisk grunnskoler, kommunale sykehjem, kommunale barnehager og lignende. Retten til kompensasjon gjelder imidlertid ikke dersom anskaffelsen er til "bygg, anlegg eller annen fast eiendom for salg eller utleie", jf. kompensasjonsloven 4 annet ledd nr. 3. Dette innebærer at dersom kommunen leier ut et bygg til for eksempel skoleelever eller studenter,, vil kommunen ikke ha rett til kompensasjon for administrative tjenester knyttet til driften av bygget. Dersom anskaffelsen gjelder "boliger scerskilt tilrettelagt for helseformål eller sosiale formål" har man likevel rett til kompensasjon, jf. 4 tredje ledd og kompensasjonsforskriften 7. Dette omfatter omsorgsboliger, sykehjem og boliger med heldøgns omsorg etter kommunehelsetjenesteloven i 1-3, institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjeneste etter sosialtjenesteloven 4-2 d, trygdeboliger og serviceboliger. Retten til kompensasjon gjelder heller ikke dersom kommunen driver økonomisk aktivitet og denne aktiviteten kan være i konkurranse med virksomheter som ikke er kompensasjonsberettiget, jf. kompensasjonsloven 4 annet ledd nr. 5. Eksempler på økonomisk aktivitet som kan rammes av bestemmelsen er kommunale småbåthavner og kommunale leierskoler. Dette er forhold kommunen bør være oppmerksom på ved utarbeidelse av avtalen med selskapet som skal overta driften, i fall det er nødvendig å differensiere for ulike eiendommer. Oslo, 24. mai 2012 Kristin Bjella Advokat (H)