Saksframlegg. Saksb: Marianne Bismo Arkiv: 121 L 16/25-3 Dato:

Transkript

1 Lillehammer kommune Saksframlegg Saksb: Marianne Bismo Arkiv: 121 L 16/25-3 Dato: REGIONAL PLAN FOR ATTRAKTIVE BYER OG TETTSTEDER I OPPLAND HØRINGSUTTALELSE Vedlegg: 1. Regional planbestemmelse 2. Retningslinjer 3. Indre sentrumssone Lillehammer Planforslaget kan lastes ned her: SAMMENDRAG «Regional plan for attraktive byer og tettsteder i Oppland» er sendt på høring med høringsfrist Planforslaget består av tre dokumenter; planforslaget og 2 vedlegg. Vedlegg 1 er sentrumssoner og vedlegg 2 er en konsekvensutredning. Videre er det utarbeidet 2 utredninger i forbindelse med planarbeidet: Handelsanalyse og næringsutvikling, bosetting og attraktivitet Boligutredning Planen hovedmål er definert slik: «Byer og tettsteder i Oppland skal framstå som attraktive og bærekraftige i et langsiktig perspektiv» Planen løfter fram tema som konkretiserer hovedmålet og hvert tema følges opp med av sett av retningslinjer, samt en regional planbestemmelse. Den regionale planbestemmelsen har til hensikt å sikre at handel med «lette» varegrupper lokaliseres i definerte sentra. Byplansjefen mener regional plan for dette tema er viktig for en god og langsiktig utvikling av byer og tettsteder i fylket. Byplansjefen vil imidlertid anbefale at planen blir videre bearbeidet og får en ny høring. FAKTA Bakgrunn Forslaget til regional plan skal erstatte Fylkesdelplan for lokalisering av varehandel, vedtatt i Revisjonsarbeidet er nedfelt i regional planstrategi for Oppland Store endringer i samfunnet siden fylkesdelplanen ble vedtatt er bakgrunn for behovet for en

2 revisjon. Handelsnæringen er i kontinuerlig endring, og bransjeglidning, netthandel, mobilitet, teknologisk utvikling og konsum er stikkord. Dessuten spiller befolkningsutvikling og endrede trender i bosetting og handelsmønstre inn når behovet for offentlig styring av nærings- og stedsutvikling skal vurderes og planlegges. Hovedmålet i arbeidet har vært å revidere og oppdatere retningslinjene for lokalisering av varehandel, men undervegs har omfanget blitt utvidet til også å omfatte og vektlegge attraktivitet, boligbygging og kompakte sentre i tillegg til senterstruktur og handel. Oppland fylkeskommune har sendt «Regional plan for attraktive byer og tettsteder i Oppland» på høring, med frist for uttalelse den 15. februar. Om prosessen: Oppland fylkeskommune er regional planmyndighet og fylkestinget skal vedta planen. Planarbeidet ble startet i Varsel om oppstart og høring av planprogram april 2014 Lillehammer kommune ga høringsuttalelse til planprogrammet i Planprogram vedtatt juni /2015 analyse- og utredningsarbeid, regionale møter og utarbeiding av planforslag Offentlig ettersyn oktober 2015 februar 2016 Sluttbehandling i Fylkestinget april 2016 Lillehammer kommune har ikke administrativt deltatt i arbeidet, men ordfører Espen Granberg Johnsen har vært representert i styringsgruppa. Om planen Planen består av et planforslag med to vedlegg. I tillegg er det utarbeidet to rapporter som ligger til grunn for planforslaget tilgjengelige. Det følger to eksternt utarbeidede rapporter med planen: «Attraktive byer og tettsteder», utarbeidet av Analyse & Strategi, Østlandsforskning og Geodata. Rapporten inneholder grundige analyser av handel i Oppland, samlet og fordelt på regioner. Videre er det sett på utviklingstrekk i arbeidsmarkedet, pendling, næringsstruktur og næringsetablering, flyttemønstre, befolkningsstruktur og -utvikling og attraktivitet. «Boligutredning», utarbeidet av Prognosesenteret. Rapporten inneholder tall for fylke, region, kommune og delområder i kommunene. Det er tall for boligmasse, befolkning, husholdningene, boligbygging, flytting, boligpris, kjøpekraft, boligbehov og boligpreferanse. Planen er omfattende og det har vært nødvendig å begrense tematikken. Om avgrensning av tema for planen sier rapporten følgende: «Det er svært mange forhold som skaper attraktive byer og tettsteder. I planen har vi valgt ut en del faktorer som vi mener er vesentlige, og noe har vi måttet velge bort. Planen sier lite om hvordan vi skaper attraktive arbeidsplasser, skoler og barnehager, kulturtilbud, helse- og omsorgstjenester osv. Alle forstår at dette er viktige faktorer som påvirker de valgene individer gjør nå de skal bosette seg, bytte jobb, reise på besøk osv. Men skulle vi analysert og laget retningslinjer for alt dette, ville planen blitt en regional plan for alt!» Planforslaget tar for seg følgende tema: Attraktivitet og bærekraft

3 Senterstruktur Kompakte og levende sentra Varehandel Bolig og bokvalitet Bærekraftig transport Retningslinjer For hvert tema er det gitt et sett retningslinjer som er veiledende for regional og kommunal planlegging og virksomhet. Forskjellen på retningslinjer og planbestemmelse er at retningslinjene gir råd og veiledning for ønsket utvikling, mens planbestemmelsen er juridisk bindende. Retningslinjene ses i vedlegg 2. Retningslinjene omhandler (kort og ikke uttømmende oppsummert): Hvordan kan attraktivitet herunder miljømessig bærekraft måles? Regionale sentre og områdesentre prioriteres av fylkeskommunen når det gjelder investeringer og støtte til stedsutvikling. Legge til rette for kompakt sentrum i nærheten av kollektivknutepunkt. God arkitektonisk utforming. Ivaretakelse av verneverdige bygninger og kvartalsstrukturer. Attraktivt og bærekraftig boligtilbud i alle livsfaser. Fremtidens behov legges til grunn i kommuneplanen, for eksempel må det bygges flere leiligheter enn i dag. Det må vurderes å fjerne urealiserte boligområder i kommuneplanens arealdel, der disse ikke samsvarer med nasjonale forventninger om redusert transporttid. Redusere transportbehovet og legge til rette for miljøvennlig transport. Prinsipper for arealbruk og lokalisering. Tilrettelegging for gående og syklende. Parkering. Regional planbestemmelse Temaet varehandel har den eneste regionale planbestemmelsen og er altså juridisk bindende for 10 år dersom den vedtas i Fylkestinget. Den regionale planbestemmelsen kan ses i vedlegg 1. Planbestemmelsen gir grunnlag for innsigelse. Formålet med bestemmelsen er å styre lokalisering av varehandel slik at sentrum i byer og tettsteder styrkes. Dette skal bidra til ønsket sentrumsutvikling slik den er definert i planen, blant annet med et levende sentrum og redusert behov for biltransport. Bestemmelsen definerer følgende kategorier handelsvirksomhet (handel med «tunge» varer) som unntak fra bestemmelsen om lokalisering: «Forbudet gjelder ikke handelsvirksomhet der den dominerende delen av vareutvalget når det gjelder omsetning er biler, båter, landbruksmaskiner, trelast og større byggevarer, utsalg fra hagesentre og planteskoler, dersom disse lokaliseres i tilknytning til en by eller et tettsted på en slik måte at den kan nås fra hovedvegsystemet med minst mulig forstyrrelse av miljøet i byen eller tettstedet.» Slik handelsvirksomhet er ikke underlagt restriksjoner for lokalisering ifølge planen. Merk at møbler, hvitevarer og brunevarer ikke er en del av unntaket, slik de er i eksisterende regionale plan.

4 Bestemmelsen viser til 5 nivåer for handelssentra som skal gjelde for Oppland, og hvor mange m 2 handel som tillates etablert på de forskjellige nivåene: Regionalt senter: Ingen begrensning Områdesenter: 6000 m 2 BRA Lokalsenter: 3000 m 2 BRA Bydelssenter: 3000 m 2 BRA Nærsenter: 1500 m 2 BRA Lillehammer defineres som et regionalt senter sammen med Gran, Gjøvik, Fagernes/Leira og Otta. Innenfor «indre sentrumssone», det vil si området mellom Tomtegata i nord og Bankgata i sør i gjeldende arealplan (se vedlegg 3), kan det etableres ubegrenset med varehandel. I tillegg kan kommunen definere lokalsentre/bydelssentre/nærsentre med arealrestriksjoner som vist i lista over. Arealrestriksjonene gjelder samlet areal innen senteret. Hage i Søre Ål og Røyslimoen har i dag begrensning på 3000 m 2 BRA. Til sammenligning har en normal ny dagligvarebutikk i dag et areal på ca m 2. Utenfor definerte sentra kan det etableres handelsvirksomheter på inntil 1500 m 2 BRA. Nærmeste områdesentre for Lillehammer er Øyer og Segalstad bru. Planen foreslår en dobling i handelsareal for områdesentre sammenlignet med dagens plan. Det er lagt inn en «ventil» i bestemmelsen, som sier at bestemmelsen kan fravikes under visse forutsetninger, blant annet må det lages en handelsanalyse. Handlingsprogram Planen avsluttes med et handlingsprogram som skal rulleres årlig. I forslaget til handlingsprogram (kap. 8) er en rekke oppgaver definert, de fleste som et samarbeid mellom fylkeskommunen og flere parter. Ifølge handlingsprogrammet har kommunene ansvar for å fastsette en indre sentrumsutstrekning i regionale sentre og områdesentre, og å fastsette langsiktige grenser mot LNF-områder. Begge deler gjøres gjennom kommuneplanens arealdel. Ut over dette er regionale og statlige myndigheter ansvarlig for oppgavene i handlingsprogrammet, blant annet å framskaffe måleindikatorer og data for å følge utviklingen i bosetting, flytting og trivsel, samt å utvikle mal for handelsanalyse. VURDERING Generelt Byplansjefen ser positivt på at det utarbeides regional plan for attraktive byer og tettsteder. En regional plan for dette tema er viktig for en god og langsiktig utvikling av fylkets byer og tettsteder. Planen er svært omfattende. Den bygger på to solide rapporter om blant annet befolkningsutvikling, bolig og pendling. Disse rapportene gir mye godt tallmateriale for kommunene, som også kan brukes inn mot kommunenes eget planarbeid. Planforslagets grep om konsentrasjon og færre antall region- og områdesentra mener byplansjefen er viktig. For å styrke både innlandet og vår region er det vesentlig at man tør prioritere, satse, bygge opp og utvikle robuste og attraktive byer og tettsteder. Det betyr at hovedinnsatsen bør konsentreres, men heller ikke utelukke utvikling i øvrige sentra.

5 Byplansjefen konstaterer at det for Lillehammers del er det en del overlapp med Byutvikling 2044, Langsiktig areal- og transportutvikling, men at de to rapportene ser ut til å peke i samme retning med tanke på byutvikling og fortetting. Regionalt perspektiv Fra Lillehammers ståsted er det en svakhet ved planen at den avgrenses av fylkesgrensa mot Hedmark. Lillehammer inngår i en integrert bo-, arbeids- og handelsregion, og det er naturlig at vi også utvikler planer som omhandler de utfordringer og muligheter dette gir. Ifølge planen har det ikke vært avsatt midler til samordning av planarbeidet på tvers av fylkesgrensene. Byplansjefen har forståelse for at grensa må settes et sted, men mener det er uheldig at ikke Mjøsregionen som helhet inngår i dette som viktig plan- og utviklingsområde. Mjøsregionen er et viktig tyngdepunkt som bo-, arbeids- og handlesregion som i framtida i større grad bør samordne sitt plan- og utviklingsarbeid for å legge til rette for arbeidsplassutvikling og bosetting. Dette kommer også tydelig fram i rapporten utarbeidet av Analyse & Strategi, Østlandsforskning og Geodata. En mulighet er å følge opp regional plan og konkretisere den ut i strategier for Mjøsregionen. Regional planbestemmelse Generelt Siden den regionale planbestemmelsen er juridisk bindende, og vil gi grunnlag for innsigelse, er det særs viktig at bestemmelsen er klar og entydig formulert. Byplansjefen vil i utgangspunktet anbefale at utarbeides retningslinjer til tematikken varehandel. Dette begrunnes med at kommunene gjennom kommuneplanleggingen har større muligheter for å nyansere og detaljere varehandelen tilpasset kommunens forutsetninger. Framtidas varehandel er i tillegg preget av nye handelskonsepter og bransjeglidning, noe som gjør det vanskelig å definere dette gjennom regionale bestemmelser som skal gjelde for alle definerte byer og tettsteder i fylket. Dersom det blir bestemt at planen skal ha en regional bestemmelse vil byplansjefen anbefale at teksten i bestemmelsen bearbeides og presiseres. Følgende konkrete tilbakemeldinger på teksten illustrerer hvordan hun anbefaler at teksten bør bearbeides og presiseres: Bestemmelsen bør ha eget punkt med relevante definisjoner. Relevante definisjoner er for eksempel indre sentrumssone og arealgrense. Henvisninger i bestemmelsen til tabeller må være presise. Henvisningen i bestemmelse 2c («denne planens tabell over framtidig senterstruktur») er eksempelvis ikke presis. Bestemmelse 3 omhandler fravik fra bestemmelsen. Overskriften bør være for eksempel «Fravik fra bestemmelsen» heller enn «Søknad om samtykke». Setningen «Etablering på dyrket mark bør unngås.» er for det første skrevet som en retningslinje og ikke en bestemmelse (dette utdypes under vurderingen av retningslinjene). Det stilles spørsmål ved om setningen heller hører inn under formålet til bestemmelsen. Senterstruktur og varehandel Senterstrukturen er omtalt i bestemmelsen som opererer med 5 senternivåer i tillegg til begrepet indre sentrumssone. Det er definert i planen hvilke byer/tettsteder som har status som regionalt senter og områdesenter. Resten av senternivåene skal defineres av kommunen.

6 Lillehammer beholder sin rolle som regionalt senter uten arealrestriksjoner for etablering av varehandel innenfor den indre sentrumssonen (se vedlegg 3). Lillehammers nærmeste områdesentre, Øyer sentrum og Segalstad bru, får økt sitt handelsareal fra 3000 m 2 til 6000 m 2. Konsekvensen av dette kan være noe mindre handelslekkasje fra Øyer og Gausdal til Lillehammer. Lillehammer har definert Hage i Søre Ål og Røyslimoen som bydelssentre i kommuneplanens arealdel. Her kan det i henhold til kommuneplanens arealdel etableres handelsareal inntil til sammen 3000 m 2. Strandtorget kan ifølge kommuneplanens arealdel ha et samlet varehandelsareal på m 2, hvorav maks m 2 kan benyttes til lette varer i. I Rosenlund bydelssenter tillates et samlet varehandelsareal på m 2, hvorav maks m 2 kan benyttes til lette varer. Slik vi forstår den regionale planbestemmelsen må det søkes om «fravik fra bestemmelsen» ved ytterligere utvidelse av Strandtorget og Rosenlund bydelssenter. For Lillehammers del er det altså ikke så mye nytt ved senterstrukturen i den regionale planbestemmelsen. Vår senterstruktur er nedfelt i kommuneplanen og med det allerede fastlagt bysentrum, bydelssentra og lokale sentre. Ved revisjon av kommuneplanens arealdel kan kommunen i henhold til den regionale planbestemmelsen definere nye (og eksisterende) sentra med arealrestriksjoner på 3000 m 2 eller 1500 m 2. Dette kan gjelde for blant annet Vingrom, Vingnes og Jørstadmoen. Når det gjelder planforslagets generelle prinsipp om sentrumsavgrensing inntil 500 meters avstand fra kollektivknutepunkt (for Gjøvik og Lillehammer), er det å si at det blir noe skjematisk og ikke nødvendigvis tilpasset stedet. Men, her legges det opp til at kommunene fastsetter sentrumsutstrekningen nærmere i kommuneplan eller reguleringsplan. Det er viktig at lokale naturgitte forhold, historisk sentrum og dagens situasjon tillegges vekt når man i praksis skal avgrense sentrumsområder. Byplansjefen mener den regionale planen er et viktig styringsdokument i denne tematikken, men da på et overordnet nivå for å angi prinsipper og retning for utvikling. Bestemmelsen blir svært detaljert med hensyn til definisjon av senterstruktur og rammer for varehandel. Byplansjefen vil anbefale at man vurderer bruk av retningslinjer på denne tematikken, slik som på de andre temaene. Med åpne prosesser og dialog mellom regionalt og lokalt nivå er det da mulig å finne løsninger som er fremtidsrettede og lokalt/regionalt tilpasset. Definisjon/kategorisering av varehandel Regional plan gir en ny definisjon, eller rettere sagt inndeling av varehandel. All varehandel med unntak av biler, båter, landbruksmaskiner, trelast og større byggevarer, utsalg fra hagesentre og planteskoler («tunge» varer) skal lokaliseres i sentrum eller bydelssentre/strandtorget. Det er nytt i planen at møbler og hvite- og brunevarer ikke er en del av unntaket. I praksis betyr dette at butikker som blant andre Bohus og Expert må lokaliseres i sentrum eller bydelssentre/strandtorget. i I kommuneplanens arealdel er lette varer definert som andre varegrupper enn tunge varer. Tunge varer er i kommuneplanens arealdel definert som motorkjøretøyer, landbruksmaskiner, trelast og andre byggevarer, varer fra planteskoler/hagesentre, møbler, hvitevarer, brunevarer.

7 Begrunnelsen for ikke å ta disse forretningskonseptene med i unntaket er ifølge planen at de fører både «tunge» og «lette» varer, og at det ikke er gitt at kunden selv skal kjøre hjem de tunge varene. Videre vil lokalisering av slike butikker i sentrum styrke sentrum. Lageret kan ligge utenfor sentrum. Ifølge forslaget til bestemmelse må også butikker som blant andre Biltema, Jula og Jysk lokalisere seg i sentrum eller bydelssentre/strandtorget. For å kunne etablere seg utenfor, blir det da behov for å søke fravik fra bestemmelsen samt at det stilles krav om handelsanalyse, jfr. forslag til regional planbestemmelse, punkt 3. Dette er et nytt plangrep og intensjonen er god i forhold til å styrke et levende sentrum. Lillehammers gågate er et godt eksempel på hvordan det er mulig å opprettholde handel og lage gode møteplasser sosialt og kulturelt. Vi har også i økende grad fortettingsprosjekter som innebærer at flere vil komme til å bo i sentrum og sentrumsnære områder. Dette er selvfølgelig en kvalitet Lillehammer ønsker å fortsette å bygge opp under og forsterke. By plansjefen ønsker å understreke at kategorisering av varehandel er utfordrende fordi varehandel er i rask endring, med nye konsepter, bransjeglidning og netthandel. Planbestemmelsens definisjon innebærer at all varehandel skal inn i sentrum/bydelssentre med unntak av «svært tunge varer». Byplansjefen ønsker å bemerke at denne kategorisering/inndeling av varehandel kan få uforutsette miljømessige virkninger. Nå alle typer varehandel med unntak av «de svært tunge varene» primært skal inn i sentrum/bydelssentre vil dette blant annet kunne medføre økt biltrafikk, dårligere fremkommelighet og redusert luftkvalitet. Når man skal definere/kategorisere varehandel er det også viktig å analysere hvordan varehandel generer trafikk og behov for varetransport. På denne bakgrunn vil byplansjefen anbefale at det gjøres en ny vurdering i forhold til kategorisering av varehandel. Byplansjefen er videre av den oppfatning at den regionale planbestemmelsen er for detaljert og går for langt i å styre lokalisering av varehandel. Det anbefales at det her utvikles gode retningslinjer som grunnlag for veiledning i kommunenes planlegging. Inndeling/kategorisering av varehandel og arealbegrensninger for handel hører hjemme i kommuneplanarbeidet, men regionale retningslinjer bør ligge til grunn for den kommunale planleggingen. Intensjonen må være at lokale og nyanserte vurderinger og løsningerr blir tillagt kommuneplanarbeidet og lokaldemokratiske prosesser. Dialog i tidlig fase og medvirkning vil sikre at kommunene holder seg til de regionale hovedprinsipper/retningslinjer. Retningslinjer Byplansjefen mener retningslinjene er viktige for å bevisstgjøre kommunene hvordan det bør jobbes for å styrke byenes og tettstedenes attraktivitet og bærekraft. Retningslinjene bør presiseres og kortes ned, slik at planen kan gi kommunene den veiledningen som er intensjonen. I retningslinjer skal det brukes ord som «bør» og «kan», og ikke ord som «skal» og «må». «Skal» og «må» hører hjemme i bestemmelser. Dette går igjen i svært mange av retningslinjene. Hun ber om at det blir tatt stilling til ordbruk i retningslinjene og at de bearbeides videre. Byplansjefen har blant annet følgende tilbakemeldinger på retningslinjene: Noen retningslinjer er svært spesifikke, eksempelvis retningslinje 4.3.D.3 om utnyttelsesgrad og 6.3.c om adkomst til rekreasjonsområder. Dette er for detaljert for

8 en regional plan, og det anbefales at retningslinjene holdes på et overordnet og prinsipielt nivå. Ordlyden er upresis i noen av retningslinjene. Eksempel: I retningslinje 4.3.C.1 står det om jordvern. Er intensjonen å styrke jordvernet? Eller gir retningslinjen rom for at jordvernet kan vike? Retningslinjer og bestemmelse bør tas ut som selvstendig dokument når planen er vedtatt, slik at kommunene enkelt kan finne fram til dem. Det er gitt en retningslinje om lokalisering av kontorvirksomheter (retningslinje 4.3.B.3). Lokalisering av større kontorarbeidsplasser i sentrum har mange positive ringvirkninger for å skape attraktive byer og tettsteder. Dette er en viktig retningslinje, som bør komme tydeligere fram. KONKLUSJON Byplansjefen ser positivt på at det utarbeides regional plan for attraktive byer og tettsteder. En regional plan for dette tema er viktig for en god og langsiktig utvikling av fylkets byer og tettsteder. Det gis følgende kommentarer/innspill til planforslaget: 1. Det er uheldig at ikke Mjøsregionen som helhet inngår i dette viktige plan- og utviklingsarbeidet. Mjøsregionen er et viktig tyngdepunkt som bo-, arbeids- og handelsregion, som i framtida i større grad bør samordne sitt plan- og utviklingsarbeid for å legge til rette for arbeidsplassutvikling og bosetting. Dette kommer også tydelig fram i rapporten utarbeidet av Analyse & Strategi, Østlandsforskning og Geodata. En mulighet er å følge opp regional plan og konkretisere den ut i strategier for Mjøsregionen. 2. Regional plan er etviktig styringsdokument i tematikken senterstruktur og varehandel, men da på et overordnet nivå for å angi prinsipper og retning for utvikling. Bestemmelsen blir svært detaljert med hensyn til definisjon av senterstruktur og rammer for varehandel. Det anbefales at man vurderer bruk av retningslinjer også på denne tematikken, slik som for de andre temaene. Gode retningslinjer vil kunne gi grunnlag for veiledning i kommunenes planlegging. Med åpne prosesser og dialog mellom regionalt og lokalt nivå i kommuneplanarbeidet er det da mulig å finne løsninger som er fremtidsrettede og lokalt/regionalt tilpasset. Inndeling/kategorisering av varehandel og arealbegrensninger for handel hører hjemme i kommuneplanarbeidet. Intensjonen må være at lokale og nyanserte vurderinger legges tilgrunn og kobles opp mot lokaldemokratiske prosesser. 3. Det anbefales at når man skal definere/kategorisere varehandel er det også viktig å analysere hvordan varehandel generer trafikk og behov for varetransport. På denne bakgrunn vil byplansjefen anbefale at det gjøres en ny vurdering i forhold til kategorisering av varehandel. 4. Retningslinjene er viktige for å bevisstgjøre kommunene hvordan det bør jobbes for å skape mer attraktive og bærekraftige byer og tettsteder. Det anbefales imidlertid at retningslinjene presiseres og kortes ned, slik at planen kan gi kommunene den veiledning som er intensjonen.

9 5. Det anbefales at planforslaget etter bearbeiding legges ut på ny høring, dette for å sikre forståelse og god forankring hos kommunene, både administrativt og politisk. Byplansjefen legger saken fram med slikt forslag til V E D T A K : 1. Utvalg for plan og samfunnsutvikling ser positivt på at det utarbeides regional plan for attraktive byer og tettsteder. En regional plan for dette tema er viktig for en god og langsiktig utvikling av fylkest byer og tettsteder. 2. Utvalg for plan og samfunnsutvikling har flere konkrete merknader og innspill til planforslaget og det henvises til saksfremlegget og byplansjefens konklusjoner. Lillehammer, Inger Stubsjøen byplansjef Marianne Bismo saksbehandler