Økonomisk sosialhjelp

Transkript

1 Økonomisk sosialhjelp Orkdal kommune November

2 2

3 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Orkdal kommunes kontrollutvalg i perioden juni-november Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt- Norge IKS vil takke alle som har bidratt med informasjon i undersøkelsen. Trondheim, Torbjørn Berglann/s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Anne Gråberg /s/ Prosjektmedarbeider - Økonomisk sosialhjelp i Orkdal kommune - 3

4 Sammendrag Kontrollutvalget i Orkdal kommune har bestilt en forvaltningsrevisjon med fokus på sosiale tjenester og økonomisk sosialhjelp i kommunen. Orkdal kommune etablerte NAV-kontor i Et sentralt virkemiddel i NAV er Kvalifiseringsprogrammet. Dette kan ha betydning for den økonomiske sosialhjelpen i kommunen. Derfor anser revisor det som riktig å inkludere Kvalifiseringsprogrammet i vurderingen av den økonomiske stønaden. Med utgangspunkt i lov om sosiale tjenester belyses to problemstillinger i denne rapporten: 1. Bidrar den økonomiske sosialhjelpen til å nå målene i sosialtjenesteloven? 2. Har NAV Orkdal etablert kvalifiseringsprogram? Det framgår av sosialtjenesteloven at formålet med økonomisk sosialhjelp er å gjøre den enkelte selvhjulpen. For å besvare hvorvidt kommunen når dette målet har revisor benyttet tilgjengelig statistikk og intervju. Vurderingen av kvalifiseringsprogrammet er basert på intervju med ledelse og ansatte og en samtale med fylkesmannen. Statistikken viser at andelen sosialhjelpsmottakere i kommunen har variert, men at variasjonen har vært liten de siste 5 årene. I femårsperioden statistikken er hentet fra har man sett en negativ tendens; den gjennomsnittlige stønadstiden økt betydelig, og en relativt sett stor andel stønadsmottakere har blitt langtids mottakere. Revisor vil imidlertid påpeke at den negative tendensen i sosialtjenesten i Orkdal begynte allerede i På det tidspunktet var ikke NAV etablert, og bemanningen var god i forhold til kommuner det sammenlignes med. Omorganiseringsprosessen er derfor ikke tilstrekkelig forklaring på økningen. Det er uenighet blant de vi intervjuet om årsakene til at den gjennomsnittlige stønadslengden øker. Lederen forklarer økningen både med forhold ved klientgruppen og med interne forhold, blant annet kulturen blant de ansatte. De ansatte tilskriver økningen hyppige utskiftinger i ledelsen, og, slik revisor forstår deres utsagn om at de ønsker delt ledelse, at ledelsen ikke har tilstrekkelig faglig forståelse. Når det gjelder stønadsnivået fastsettes det politisk Det er derfor ikke gjenstand for vurdering fra revisors side. Revisor vil likevel bemerke at de gjennomsnittlige månedlige utbetalingene har blitt betydelig redusert i femårsperioden som er gjennomgått i rapporten. I rapporten sammenlignes Orkdal med kommunene Malvik og Stjørdal. Samtlige kommuner har vedtatt å følge statens veiledende norm for økonomisk sosialhjelp, men Orkdal kommunes utbetalinger ligger betydelig lavere enn nivået i Malvik og Stjørdal. Rammebetingelsene for en virksomhet er viktig for kvaliteten på tjenestene som leveres. Både ledelse og ansatte er samstemte i at NAV Orkdal har store utfordringer, og at sykemeldinger og omorganiseringsprosessen i forbindelse med etableringen av NAV Orkdal har bidratt til å påvirke kvaliteten på tjenestetilbudet. Per oktober 2008 er man i ferd med å reorganisere ledelsesstrukturen. Revisor har ikke vurdert innholdet i de grepene man nå er i ferd med å ta. På bakgrunn av ovenstående konkluderer revisor med at den økonomiske sosialhjelpen i liten grad bidrar til at målene om selvhjulpenhet i lovverket nås. Orkdal kommune har, gjennom NAV Orkdal, kommet i gang med Kvalifiseringsprogrammet. Første halvår 2008 lå man an til å oppfylle måltallet på 24 deltakere i programmet pr. 31/ Det kan imidlertid se ut til at trenden fra første halvår ikke holder ut året. Man har tilsynelatende en utfordring når det gjelder å motivere klientene til å søke om opptak i programmet. Revisor viser til intervju med de ansatte, der det blir sagt at man mangler tiltak generelt, i tillegg til tiltak som innholdsmessig ligger mellom arbeid og stønad. Det tyder på at det gjenstår en del arbeid med å lage et tilstrekkelig variert innhold i programmet, slik at det kan tilpasses individuelt. Det kan også se ut for at man ikke får brukt nok tid i samarbeidet med nye og eksisterende aktører i arbeidslivet. - Økonomisk sosialhjelp i Orkdal kommune - 4

5 Når det gjelder Kvalifiseringsprogrammet indikerer opplysningene fra intervjuene, antall deltakere i programmet og fylkesmannens vurdering at kommunen må prioritere ytterligere arbeid med programmet på flere områder: det må jobbes systematisk med rekruttering og motivering for å oppfylle antallet søkere man har fått statsstøtte til. Videre må det iverksettes tiltak for å lage et innholdsmessig godt program. Endelig må det brukes tid på samarbeidet med potensielle og eksisterende virksomheter. På bakgrunn av vurderingene og konklusjonen, anbefaler revisor derfor rådmannen å sette i verk tiltak som kan bedre samhandlingen og arbeidsprosessene ved NAV Orkdal. - Økonomisk sosialhjelp i Orkdal kommune - 5

6 Innhold LISTE OVER FIGURER...6 LISTE OVER TABELLER BAKGRUNN NAV-reformen Kvalifiseringsprogrammet Økonomisk sosialhjelp NAV Orkdal Presisering av noen begrep PROBLEMSTILLING, REVISJONSKRITERIER OG METODE Problemstilling Revisjonskriterier Metode ØKONOMISK SOSIALHJELP Revisjonskriterier Den økonomiske sosialhjelpen ved NAV Orkdal Rammebetingelser og utfordringer Revisors vurdering KVALIFISERINGSPROGRAMMET Revisjonskriterier Kvalifiseringsprogrammet ved NAV Orkdal Revisors vurdering HØRING KONKLUSJON OG ANBEFALINGER...23 I dette kapitlet presenteres konklusjonene på problemstillingene Konklusjon Anbefalinger...24 KILDER...25 VEDLEGG 1 ORKDAL KOMMUNES HØRINGSSVAR...26 VEDLEGG 2 KOSTRA-GRUPPER...28 Liste over figurer Figur 1) Forenklet oversikt over administrativ organisering v/nav Orkdal...9 Figur 2) Prosentandel sosialhjelpsmottakere av kommunens innbyggere...12 Figur 3) Årsverk i sosialtjenesten per 1000 innbygger...13 Figur 4) Gjennomsnittlig stønadslengde, (antall måneder)...14 Figur 5) Andel mottakere med stønad i mer enn 6 måneder...15 Figur 6) Gjennomsnittlig stønadsbeløp i kroner per måned...16 Figur 7) Orkdal kommunes utgifter til sosialstønad - bidrag og lån Figur 8) Antall sosialhjelpsmottakere pr. årsverk...18 Liste over tabeller Tabell 1) Antall sosialhjelpsmottakere i Orkdal kommune Tabell 2) Utgifter som inngår i satsene for økonomisk sosialhjelp til enslige i Orkdal, Malvik og Stjørdal, sammenlignet med statens veiledende retningslinjer Økonomisk sosialhjelp i Orkdal kommune - 6

7 1 Bakgrunn Denne rapporten er skrevet på bestilling fra kontrollutvalget i Orkdal. Utvalget har bestilt en forvaltningsrevisjon med fokus på sosiale tjenester og økonomisk sosialhjelp i kommunen 1. Av diskusjonen i kontrollutvalget framgår det at prosjektet skal avgrenses til økonomisk sosialhjelp. Kommunens tjenestetilbud på området ble innlemmet i NAV Orkdal i september 2007, da NAV ble etablert. Resten av dette kapitlet gir en oversikt over hovedtrekkene i NAV-reformen, av kvalifiseringsprogrammet, og av økonomisk sosialhjelp. Kapitlet avsluttes med en oversikt over organiseringen av NAV Orkdal. 1.1 NAV-reformen Orkdal kommune var en av de første kommunene i Sør-Trøndelag der NAV ble etablert. Det skjedde i september Kontoret omfatter tjenester fra tidligere NAV arbeid (Aetat), fra tidligere NAV trygd (Trygdeetaten), og tidligere NAV sosial (kommunens sosialtjeneste). Opprettelsen av NAV-kontor er regulert i Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen. I loven heter det at kontoret opprettes gjennom en avtale mellom Arbeids- og velferdsetaten 2 og kommunen. Avtalen omfatter blant annet bestemmelser om lokalisering og utforming, organisering og drift av kontoret og hvilke kommunale tjenester som skal inngå i kontoret. Det avtales også hvorvidt lederen av kontoret skal være kommunalt eller statlig ansatt, eller om lederfunksjonen skal være delt mellom kommunalt og statlig ansatte ledere. Kommunen er ansvarlig for tjenester etter lov om sosial omsorg, som tidligere; de ansatte i sosialtjenesten lønnes over kommunens budsjett, og midlene til sosialhjelp dekkes også herfra. Det er et statlig krav at NAV-kontorene skal behandle saker etter kapittel 5 og 5a i Sosialtjenesteloven, det vil si henholdsvis økonomisk sosialhjelp, og kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad. Utover dette kan kommunene selv avgjøre hvilke deler av sosialtjenesten som skal legges inn i NAV. I Orkdal har kommunen lagt følgende tjenester inn i NAV, i tillegg til økonomisk sosialhjelp og kvalifiseringsprogram/-stønad: gjeldsrådgiving, bostøtte, rustjeneste, utekontakt, samt deler av flyktningetjenesten. Formålet med NAV-reformen er å 3 : Få flere i arbeid og aktivitet, færre på stønad. Gjøre det enklere for brukerne, og tilpasse forvaltningen til brukernes behov. Få en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning. Målene i NAV-reformen skal, i følge stortingsmelding nr. 9 ( ), nås ved å gjennomføre følgende tiltak: Velferdskontrakter brukes som gjennomgående og systematisk prinsipp for å konkretisere gjensidige forventninger, krav og forpliktelser mellom forvaltning og bruker. Mer arbeidsrettede tiltak og tjenester for å senke tersklene inn i arbeid og heve tersklene ut av arbeidslivet, herunder tilpassede tiltak for personer med nedsatt funksjonsevne og innvandrere. Mer fleksibel og bedre samordnet bruk av virkemidler, slik at virkemidlene skal kunne benyttes ut fra den enkeltes behov for å komme i arbeid. En ny tidsbegrenset inntektssikring i folketrygden som erstatter rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Omleggingen skal bidra til å vri ressursbruk fra stønadsforvaltning til aktive tiltak og oppfølging. 1 Bestillingen ble foretatt , sak 5/ Et statlig nytt organ, som består av tidligere Trygdeetaten og Aetat. Revisors anm. 3 Kilde: St.prp. nr. 46 ( ). - Økonomisk sosialhjelp i Orkdal kommune - 7

8 Et nytt kvalifiseringsprogram med tilhørende kvalifiseringsstønad for personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og med ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold i folketrygden. Et ledd i NAV-reformen er en mer fleksibel utnyttelse av de ansatte, ved at de får opplæring på andre arbeidsområder. De kommunalt ansatte skal således kunne gjøre arbeid på trygdeområdet, og omvendt. 1.2 Kvalifiseringsprogrammet Formålet med kvalifiseringsprogrammet er å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid. Programmet er sentralt i NAV-reformen, og er beskrevet nærmere i Ot.prp. nr. 70 ( ): Målgruppen omfatter personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt arbeidsevne og ingen eller svært begrensede ytelser i folketrygden eller arbeidsmarkedsloven og som er i, eller står i fare for å komme i, en passiv situasjon preget av inntektsfattigdom (...). Kvalifiseringsprogrammet er ment for personer som vurderes å ha en mulighet for å komme i arbeid gjennom å få tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging, også i tilfeller der veien fram kan være relativt lang og usikker 4. Samme sted framkommer det at personer i kvalifiseringsprogrammets målgruppe ofte kan ha "andre levekårsproblemer av helsemessig og/eller sosial karakter." For å komme inn i programmet må sosialhjelpsmottakerne søke om deltakelse. Det fattes enkeltvedtak ved innvilgelse eller avslag på søknad om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad. Videre fattes det enkeltvedtak ved stans av programmet, ved avgjørelse om permisjon og ved forlengelse av programmet. Saksbehandlingen er regulert i Forvaltningsloven, slik den øvrige saksbehandlingen i sosialtjenesten også er. Personer som kommer inn under programmet mottar kvalifiseringsstønad, 2 ganger folketrygdens grunnbeløp 5. Deltakere under 25 år mottar 2/3 av dette beløpet. Det gis et tillegg dersom mottakeren forsørger barn 6. Stønaden er skattepliktig. Per juni 2008 har 700 sosialhjelpsmottakere fått plass i kvalifiseringsprogrammet på landsbasis. Målet er 5400 personer i løpet av For å styrke arbeidet på området har NAV nå etablert en rådgiverordning på fylkesnivå, der Fylkesmannen og NAV i fylket samler sine ressurser for en mer målrettet innsats. Sammen med 120 kommunale veiledere skal fylkesprosjektene gi NAV-kontorene nødvendig veiledning, støtte og kompetanse. Kvalifiseringsprogrammet er et sentralt element i NAV-reformen, ved at programmet skal bidra til å få flere langtidsmottakere av økonomisk sosialstønad over i arbeid. Deltakelse i kvalifiseringsprogrammet krever en utredning, som i sin tur kan føre enkelte mottakere av økonomisk sosialstønad over på varige trygdeordninger. Resultatet av kvalifiseringsprogrammet kan derfor på sikt bli en reduksjon i antall personer på kommunal sosialhjelp, og en økning i antall personer i arbeid og aktivitet, eller trygdeordninger. En bieffekt av Kvalifiseringsprogrammet kan derfor være at målet med den økonomiske sosialhjelpen innfris i større grad enn tidligere; økonomisk sosialhjelp skal være en midlertidig ytelse. 1.3 Økonomisk sosialhjelp I sosialtjenesteloven heter det om stønad til livsopphold: De som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, har krav på økonomisk stønad. Stønaden bør ta sikte på å gjøre vedkommende selvhjulpen. 4 Ot.prp. 70 ( ) kapittel Fra 1. mai 2008 utgjør grunnbeløpet i folketrygden kr ,00 per år, eller 5858,00 per mnd. 2G utgjør dermed kr ,00 årlig, eller ,00 per mnd. 6 Sosialtjenesteloven 5A-7. - Økonomisk sosialhjelp i Orkdal kommune - 8

9 Sosial- og helsedepartementet har gitt veiledende retningslinjer for stønadsnivået til den økonomiske stønaden. Kommunene kan vedta hvorvidt de vil benytte retningslinjene som utgangspunkt for den økonomiske sosialhjelpen. Uavhengig av et slikt vedtak gir loven kommunene rett og plikt til å anvende skjønn og vurdere søknader om økonomisk sosialhjelp individuelt. Slik hjelp skal primært være en midlertidig ytelse og den skal ideelt innrettes slik at mottakeren blir selvhjulpen. Hjelpen kan ytes som lån, garanti for lån eller som bidrag. 1.4 NAV Orkdal Som det framgår over er de lokale NAV-kontorene et resultat av et kommunalt og statlig partnerskap. Organisasjonsmodellen er illustrert i figuren under. Figur 1) Forenklet oversikt over administrativ organisering v/nav Orkdal Arbeids- og velferdsdirektoratet NAV Drift og utvikling NAV Sør-Trøndelag NAV Spesialenheter: Servicetjenester, klage og anke, forvaltning, utland, innkreving og kontroll, helsetjenester, hjelpemiddelsentraler Orkdal kommune Rådmann Rådmannsstab NAV Orkdal Enhet 1 Enhet Enhet 14 Avd. Agdenes Avd. Orkanger Den røde delen består av den statlige delen av NAV, den grønne er Orkdal kommunes enheter. NAV Orkdal er grå, og er et samarbeid mellom staten og Orkdal kommune. Avdelingslederen for NAV Orkdal fungert som leder ved NAV Agdenes. Dermed er ytterligere en kommune involvert i NAV Orkdal. 1.5 Presisering av noen begrep Personer som mottar tjenester etter Lov om sosial omsorg omtales ofte som klienter, brukere, tjenestemottakere eller sosialhjelpsmottakere. I denne rapporten benyttes disse begrepene synonymt. Sosialtjenesten i Orkdal kommune er identisk med den kommunale delen av NAV Orkdal, men i rapporten benyttes denne betegnelsen om sosialtjenesten før den ble en del av NAV Orkdal. De kommunalt ansatte ved NAV er personer som tidligere var ansatt ved sosialtjenesten i kommunen, og som nå er ansatt ved NAV Orkdal. 2 Problemstilling, revisjonskriterier og metode I dette kapitlet presenteres innretningen på forvaltningsrevisjonen, det vil si hvilke problemstillinger som skal besvares i rapporten. Videre beskrives hvilke kriterier som ligger til grunn for revisors vurderinger, revisjonskriteriene. I det siste avsnittet redegjøres det for hvilke metoder som er benyttet for å innhente data til rapportens faktadeler. - Økonomisk sosialhjelp i Orkdal kommune - 9

10 2.1 Problemstillinger Revisor har tatt utgangspunkt i kommunens plan for forvaltningsrevisjon, kontrollutvalgets bestilling, og det faktum at det ikke føres tilsyn med kapittel 5 og 5A fra fylkemannens side. Derfor begrenses prosjektet til å omfatte nettopp disse to kapitlene i Sosialtjenesteloven. Kvalifiseringsprogrammet er ikke en del av den økonomisk sosialhjelpen. De to områdene henger imidlertid så tett sammen, at det er gode grunner til å gå nærmere inn på kommunens oppfølging av kvalifiseringsprogrammet i en forvaltningsrevisjon om økonomisk sosialhjelp. Statens minimumskrav til tjenesteinnhold i den kommunale delen av NAV, der staten krever at kommunene må legge tjenester etter Lov om sosiale tjenesters kapittel 5 (økonomisk sosialhjelp) og 5a (kvalifiseringsprogrammet) inn i de lokale NAVkontorene, støtter opp under denne vurderingen. I lovforarbeidene heter det at "NAV-kontorets samlede kompetanse og virkemidler vil måtte tas i bruk for å sikre at de arbeidsrettede tiltakene som stat og kommune rår over, gjøres tilgjengelige for deltakere i kvalifiseringsprogrammet" 7. Et sentralt element i undersøkelsen er om kommunen når målene i sosialtjenesteloven; den økonomiske sosialhjelpen skal bidra til å gjøre mottakerne selvhjulpne. På bakgrunn av ovenstående lyder problemstillingene i prosjektet: 1. Bidrar den økonomiske sosialhjelpen til å nå målene i sosialtjenesteloven? 2. Har NAV Orkdal etablert kvalifiseringsprogram? 2.2 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er målestokken, som ligger til grunn for revisors vurderinger. Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen hentes fra sosialtjenestelovens kapittel 5, som omhandler økonomisk sosialhjelp. I tillegg hentes kriteriene fra rundskriv I-34/2001, som utdyper lovverket, og fra A-36/2007, som gir veiledende retningslinjer for stønadsnivået for økonomisk sosialhjelp i Bruk av vilkår for tildeling av økonomisk sosialstønad er et annet vurderingskriterium. I tillegg benyttes Sosialtjenestelovens kapittel 5A som revisjonskriterium i problemstillingen som vedrører kvalifiseringsprogrammet. Innholdet i revisjonskriteriene presenteres nærmere i kapittel 3 og Metode Datamaterialet til rapportens faktadeler er innhentet via intervju, journalgjennomgang og bruk av opplysninger fra KOSTRA: Innledningsvis i undersøkelsen gjennomførte revisor oppstartsmøte med en rådgiver fra rådmannens stab i Orkdal kommune. På møtet deltok også lederen for NAV Orkdal. Videre er avdelingslederen for Orkdal og Agdenes NAV intervjuet. I tillegg er 7 av de kommunalt ansatte intervjuet i ett gruppeintervju. Den tillitsvalgte for de kommunalt ansatte, som også deltok på gruppeintervjuet, er seinere intervjuet sammen med den tillitsvalgte for de statsansatte. Revisor har i tillegg gått gjennom 20 tilfeldig utvalgte journaler med vedtak om økonomisk sosialhjelp fattet i Det er innhentet kommentar fra fylkesmannen vedrørende kommunens arbeid med kvalifiseringsprogrammet. Videre har revisor benyttet tallmateriale fra KOSTRA. Det foretas sammenligninger med kommunene Stjørdal og Malvik, i tillegg til sammenligninger med gjennomsnittsverdier for kommunegruppe 7 8 og samtlige norske kommuner utenom Oslo. Bakgrunnen for valget av Stjørdal og Malvik er opplysninger fra oppstartsmøtet, om at Orkdal blant annet sammenlignes med Stjørdal i Effektiviseringsnettverkene 9, og at man tidligere har benyttet Malvik som sammenligningskommune. Begge kommunene befinner seg i kommunegruppe 7, sammen med Orkdal. Endelig har revisor gått gjennom dokument fra NAV og Orkdal kommune. Gruppeintervju anbefales i metodelitteraturen fordi det oppstår en dynamikk i grupper, der de ansatte kommenterer hverandres utsagn, og der man får ut mer informasjon enn ved enkeltintervju. Et problem som kan oppstå er at enkeltpersoners får uforholdsmessig stort spillerom, og at noen legger bånd på seg (Brandth 2002, Ringdal 2001). Revisor vil understreke at alle som er intervjuet har fått 7 Ot.prp. nr. 70 ( ) 8 Se vedlegg 2 for en nærmere beskrivelse av KOSTRA-inndelingen. 9 Effektiviseringsnettverkene er et tiltak som drives av KS. Formålet er blant annet å forbedre og effektivisere kommunenes drift. Mer informasjon om nettverkene finnes på ks.no. - Økonomisk sosialhjelp i Orkdal kommune - 10

11 lese referatet fra intervjuet. I den forbindelse har de fått mulighet til å korrigere referatet, slik at det blir i tråd med deres syn. Dette i tråd med standarden for forvaltningsrevisjon. Én mulig metode for å belyse problemstillingene i undersøkelsen er å intervjue brukere. Vi har ikke foretatt brukerintervju, fordi erfaringer fra forvaltningsrevisjoner i andre kommuners helse- og sosialtjeneste viser at det er vanskelig å få brukere til å stille til intervju. Det er ikke etablert brukerråd i Orkdal, som kunne bistått med å gi et brukerperspektiv til undersøkelsen. Brukerintervju ville kanskje gitt andre svar enn de vi har fått gjennom å intervjue personalet og ledelsen ved NAV. Rapportens konklusjoner og anbefalinger må ses i lys av dette. 3 Økonomisk sosialhjelp I dette kapitlet gis først en beskrivelse av revisjonskriteriene. Deretter presenteres den økonomiske sosialhjelpen gjennom opplysninger fra intervjuene, fra KOSTRA-data og fra en journalgjennomgang. Revisor presiserer at KOSTRA-tallene ikke viser hvilken betydning NAV-etableringen har hatt: Det er ennå ikke rapportert tall for et helt driftsår etter at NAV ble etablert i kommunen. Kapitlet avsluttes med revisors vurdering. 3.1 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er hentet fra Lov om sosiale tjenester 5-1, og Rundskriv I-34/2001, som er en utdyping av loven. I loven heter det: De som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, har krav på økonomisk stønad. Stønaden bør ta sikte på å gjøre vedkommende selvhjulpen. I følge det nevnte rundskrivet er innholdet i begrepet selvhjulpen avhengig av den enkeltes problemer, og årsakene til disse. Sosialhjelpen skal på sikt gjøre den enkelte uavhengig av økonomisk sosialhjelp. Den økonomiske sosialhjelpen må ses i sammenheng med andre tiltak. Sosialtjenesten (nå NAV) skal utrede hjelpebehovet, og vurdere andre hjelpetiltak enn økonomisk stønad. Et aktuelt tiltak som nevnes er rådgiving om økonomi. I 2001 ga staten ved Sosial- og helsedepartementet veiledende retningslinjer for utmåling av stønad til livsopphold etter sosialtjenesteloven. Beløpet er prisjustert i 2002, 2004, 2006, 2007 og I rundskrivet vises det til at økonomisk sosialhjelp skal ta utgangspunkt i en individuell behovsvurdering, og at retningslinjer vedrørende stønadsnivået kun er veiledende. - Økonomisk sosialhjelp i Orkdal kommune - 11

12 3.2 Den økonomiske sosialhjelpen ved NAV Orkdal Figuren under framstiller prosentandelen av innbyggerne i Orkdal kommune som mottar sosialhjelp. Andelen kan indikere hvordan utviklingen i saksmengden har vært over tid. Prosentandelen gir ingen indikasjoner på kompleksiteten i brukernes problematikk. Figur 2) Prosentandel sosialhjelpsmottakere av kommunens innbyggere 3,5 3 2,5 2 Orkdal Malvik Stjørdal AKUO KG 7 1,5 1 0, Kilde: Statistisk sentralbyrå Figuren over viser at utviklingen i Orkdal i årene gikk på tvers av utviklingen i kommunene det sammenlignes med; andelen sosialhjelpsmottakere økte da i Orkdal kommune, mens den gikk ned blant de øvrige. Tendensen i kommunene det sammenlignes med er at andelen sosialhjelpsmottakere er lavere i 2007 enn i For Orkdals vedkommende er nedgangen marginal. Antallet sosialhjelpsmottakere har variert i disse årene, uten at det er noen klar tendens til økning eller reduksjon de siste fem årene. Tabell 1) Antall sosialhjelpsmottakere i Orkdal kommune År Antall Kilde: Statistisk sentralbyrå Bemanning av sosialtjenesten i kommunene framstilles i figur 3. Også i denne figuren er størrelsen sett i forhold til antall innbyggere, men her er forholdet årsverk pr innbygger. - Økonomisk sosialhjelp i Orkdal kommune - 12

13 Figur 3) Årsverk i sosialtjenesten per 1000 innbygger 1,4 1,2 1 0,8 Orkdal Malvik Stjørdal AKUO KG 7 0,6 0,4 0, Kilde: Statistisk sentralbyrå Det går fram av figuren over at Malvik og Stjørdal har færre ansatte i sosialtjenesten enn landsgjennomsnittet for kommuner utenom Oslo, og noe færre ansatte enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7. Bemanningen i Orkdal kommune har til dels ligget betydelig over Malvik og Stjørdal, men forskjellene har minket siden De to foregående figurene fremstiller størrelsesforhold mellom innbyggere og henholdsvis mottakere av økonomisk sosialhjelp og årsverk i sosialtjenesten. Figur 4 kan gi en indikasjon på kvaliteten på arbeidet i NAV/sosialtjenesten. - Økonomisk sosialhjelp i Orkdal kommune - 13

14 Figur 4) Gjennomsnittlig stønadslengde, (antall måneder) Orkdal Malvik Stjørdal AKUO KG Kilde: Statistisk sentralbyrå Det framgår av figuren over at gjennomsnittlig stønadslengde i Orkdal kommune fra 2003 til 2005 lå på nivå med kommunegruppe 7 og landsgjennomsnittet. Deretter var det relativt sett en stor økning i den gjennomsnittlige stønadslengden mellom 2005 og Nivået ser ut til å ha stabilisert seg på et nivå som er høyere enn kommunene det sammenlignes med. Hvorvidt dette skyldes egenskaper ved klientmassen eller ved sosialtjenesten /NAV Orkdal framgår ikke av datamaterialet. Det framgår også at kommunene Malvik og Stjørdal har kortere gjennomsnittlige stønadslengde enn både landsgjennomsnittet og kommunegruppe 7. Malvik og Stjørdal har redusert den gjennomsnittlige stønadslengden noe fra 2003 til dette i motsetning til kommunegruppe 7, der tiden har økt, og til landsgjennomsnittet, som er økt ubetydelig i samme periode. Avdelingslederen sier at klientmassen i hovedsak består av tre hovedgrupperinger: Tunge rusmisbrukere, som er dominerende innenfor den økonomiske sosialhjelpen, og ellers krevende på flere områder. Videre er det en gruppe med uavklarte psykiske diagnoser, og så en gruppe unge brukere. Etter hvert har kommunen fått et stort flyktningmiljø, med tjenestemottakere med et relativt omfattende tjenestebehov. I oppstartsmøtet ble det sagt at man har et overforbruk på utgifter til denne gruppen. I følge avdelingslederen har man mange gjengangere. De ansatte bekrefter dette. De sier videre at det er begrensede ressurser til å jobbe kvalitativt godt med brukere med tung problematikk. Ressursknappheten skyldes i følge de ansatte at NAV-organiseringen krever mye oppmerksomhet, i tillegg til at det er høyt sykefravær. Avdelingslederen sier at den lange gjennomsnittlige stønadslengden kommer av at man ikke har jobbet godt nok, og ikke vært god nok på kartlegging av den enkelte. Han sier at dette dreier seg om ressurser i form av kompetanse blant de ansatte, ikke antallet ansatte. Revisor har gått gjennom det nyeste journalnotatet i en gjennomgang av 20 tilfeldig utvalgte klientjournaler fra gjennomgangen viser at 13 av notatene omhandler vedtak som er fattet samme dag som søknaden er mottatt. I de øvrige 7 er saksbehandlingstiden mellom 1 og 10 dager (4 - Økonomisk sosialhjelp i Orkdal kommune - 14

15 saker), og mellom 13 og 19 dager (3 saker). Det er satt vilkår for sosialhjelpen i 14 av sakene. Av de resterende 5 sakene var det en som endte med avslag, og der vilkår rimeligvis ikke var aktuelt, 4 vedtak var fattet uten at det ble satt vilkår. Vilkårene var i noen grad standardformuleringer om at søker må melde seg arbeidsledig, men det var også formuleringer som ikke framsto som standardiserte. Revisor vil presisere at det ikke er tatt stilling til kompleksiteten i søknadene i journalgjennomgangen. Både lederen for NAV Orkdal og avdelingslederen sier at man benytter KOSTRA i interne sammenhenger for å sammenligne seg med andre kommuner. De ansatte sier at dette var noe som ble gjort tidligere, men at man ikke benytter KOSTRA internt nå for tiden. Figur 5) Andel mottakere med stønad i mer enn 6 måneder 60,0 50,0 40,0 30,0 Orkdal Malvik Stjørdal AKUO KG 7 20,0 10,0 0, Kilde: Statistisk sentralbyrå Figuren over viser at blant alle tjenestemottakerne i Orkdal som har fått økonomisk sosialhjelp er det en økende andel som mottar stønaden i mer enn 6 måneder. Tendensen har pågått siden Økningen var sterkest mellom 2005 og Nivået ser ut til å ha stabilisert seg i Også på landsbasis (AKUO) og i kommunegruppe 7 er det en tendens til at flere av sosialhjelpsmottakerne får stønaden i mer en 6 måneder. Det har vært en økning fra 2003 til 2007 i begge gruppene. I Malvik og Stjørdal er utviklingen henholdsvis synkende og uendret, dersom man ser på hele perioden. Som nevnt sier avdelingslederen at NAV Orkdal har mange gjengangere. Noen av dem har fått trygdeytelser, andre har blitt rehabilitert. Han sier videre at det gjenstår en jobb med å foreta avklaringer av gjengangernes situasjon. For NAV Orkdal er det et problem at mange ikke er motiverte for å bli utredet, slik at de kan få "riktig" ytelse, sett fra NAV Orkdals synspunkt. I oppstartsmøtet sa lederen for NAV at stønadslengden har vært en problemstilling i sosialtjenesten i Orkdal kommune gjennom mange år. Hun mener at det både dreier seg om brukerne og om kulturen blant de kommunalt ansatte. Hun mener at en større bredde i virkemiddelpakken overfor langtidsmottakere av passive ytelser kan endre dette. Det fordrer i sin tur endringer i arbeidsrutinene, og et bredere og/eller tverretatlig samarbeid for å finne andre løsninger. I tillegg felles skriftlige - Økonomisk sosialhjelp i Orkdal kommune - 15

16 oppdaterte rutiner. I tillegg mener lederen at det kan være noen urealistiske forventinger til NAV. Hun sier at noen brukere aldri vil komme i arbeid. Ikke alle klarer å fungere i en jobb. De vil kanskje kunne være i en form for aktivitet, og få en mer planmessig hverdag. Hun sier videre at noen brukere er krevende og krever store ressurser, og noen burde kanskje vært på uføretrygd. Som avdelingslederen sier også hun at NAV Orkdal jobber med å få til en systematisk gjennomgang av denne gruppen. Figur 6) Gjennomsnittlig stønadsbeløp i kroner per måned Orkdal Malvik Stjørdal AKUO KG Kilde: Statistisk sentralbyrå Gjennomsnittlig stønadsbeløp har økt noe for landsgjennomsnittet (AKUO), mens kommunene i kommunegruppe 7 har hatt en nedgang mellom 2003 og Situasjonen for de tre Trøndelagskommunene er at Orkdal har hatt en betydelig reduksjon i perioden sett under ett, men det har vært en økning mellom 2004 og -05 og 2006 og -07. Både Malvik og Stjørdal varierer noe underveis, men har hatt en økning i beløpet, perioden sett under ett. Både Orkdal, Stjørdal og Malvik vedtok i 2006 at den økonomiske sosialhjelpen skal følge statens anbefalte norm for utbetaling (se tabell 2 for utdypende informasjon om normen). I følge lederen og avdelingslederen har man et sterkt fokus på å holde den økonomiske rammen. Utviklingen i Orkdal kommunes kostnader til økonomisk sosialhjelp i perioden vises under. Tabell 2) Utgifter som inngår i satsene for økonomisk sosialhjelp til enslige i Orkdal, Malvik og Stjørdal, sammenlignet med statens veiledende retningslinjer Orkdal Malvik Stjørdal Statens retningslinjer Mat/drikke JA JA JA JA Klær/sko JA JA JA JA Innbo og utstyr NEI JA NEI NEI Reiseutgifter JA JA NEI JA Telefon-/avisabonnement/TV-lisens JA JA JA JA Fritidsaktiviteter JA JA JA JA Husleie/boutgifter NEI NEI NEI NEI Strøm og oppvarming NEI NEI NEI NEI Kilde: Statistisk sentralbyrå - Økonomisk sosialhjelp i Orkdal kommune - 16

17 Dersom en utgift ikke inngår i satsen innebærer det at den kan gis som tillegg til den ordinære sosialstønaden. Et nei i tabellen betyr med andre ord at man har rom for å utbetale større beløp. Tabellen viser at det er noe ulik praksis i de tre Trøndelagskommunene, til tross for at alle skal følge statens veiledende norm. Orkdal kommunes praksis er i tråd med normen. Figur 7) Orkdal kommunes utgifter til sosialstønad - bidrag og lån Kilde: Statistisk sentralbyrå Utover å gi et bilde av hvilke tallstørrelser det er snakk om, viser figuren over at Orkdal kommunes totale utgifter til økonomisk sosialhjelp er redusert dersom man ser 2007 i forhold til Utgiftene for 2003 inkluderer utgifter som fra 2004 kom inn under introduksjonsprogrammet for flyktinger. Det er derfor grunn til å anta at de reelle utgiftene til økonomisk sosialhjelp var vesentlig lavere dette året. Statistikken tar ikke høyde for lønns- og prisvekst. 3.3 Rammebetingelser og utfordringer Det er for tiden 9,5 kommunale stillinger ved kontoret. På bakgrunn av kommunenes rapporterting til KOSTRA har vi laget en oversikt over ressurssituasjonen i kommunenes sosialtjeneste i en 5- årsperiode. Oversikten kan gi en indikasjon på arbeidsbelastningen. - Økonomisk sosialhjelp i Orkdal kommune - 17

18 Figur 8) Antall sosialhjelpsmottakere pr. årsverk Orkdal Malvik Stjørdal Kilde: Statistisk sentralbyrå Som det framgår av figuren over har Orkdal kommune i gjennomsnitt hatt færre sosialhjelpsmottakere pr. årsverk enn Malvik og Stjørdal fram til I 2006 har gjennomsnittet i steget, og ligger noe over de to andre kommunene. I 2007 lå gjennomsnittet i Orkdal lavere enn Malvik, men høyere enn Stjørdal. Lederen ved NAV Orkdal opplyser at kommunen var tidlig ute med å etablere NAV-kontor, og at prosessen med omorganiseringen har pågått over lang tid. I intervjuet med de ansatte får revisor vite at samtlige ansatte er organisert i to grupper, mottak og bakland. Noen ansatte jobber i tillegg som kundemottakere i ekspedisjonen. Det har vært problemer med å bemanne ekspedisjonen, fordi de ansatte har vegret seg for å jobbe der, og på grunn av sykemeldinger. Sykemeldingene kommer i tillegg til omorganiseringsprosessen, som i følge alle som er intervjuet har tatt mye av oppmerksomheten til de som jobber ved NAV Orkdal. Et resultat av dette er at saksmengden og saksbehandlingstiden øker, i følge avdelingslederen. Dette får konsekvenser i form av at saksbehandlerne får liten tid til å drive grundig saksbehandling; de oppgir at de driver mye brannslukking, og i begrenset grad får tid til å gå inn i sakene. Avdelingslederen sier at et annet forhold som bidrar til at sakene blir liggende er at man behersker IKT-systemene for dårlig til å ha kontroll på fristene. Han sier videre at man skal sette i gang opplæring for å søke å løse problemet i løpet av høsten -08. Den tillitsvalgte for de kommuneansatte sier at han kunne tenke seg å være mer involvert i omorganiseringsprosessen, men det var hovedtillitsvalgt for Fagforbundet som deltok mest her. Den statlige tillitsvalgte har deltatt mer i forkant og underveis i prosessen. De tillitsvalgte sier at det har vært problematisk med stor utskifting på ledersiden. En av dem mener at dialogen med ledelsen nå har blitt bedre. Lederen for kontoret sier at det også jobbes med rutinebeskrivelser på en rekke områder, så ikke tjenestene skal fortsette med tidligere system i NAV-kontoret. Videre mener hun at virksomheten har et kompetansehull i forhold til oppgavene NAV er pålagt: Det er blitt utarbeidet et stort - Økonomisk sosialhjelp i Orkdal kommune - 18

19 opplæringsprogram for ansatte i NAV, men programmet ble igangsatt for tidlig. Omfanget av opplæringen, og tidspunktet for gjennomføringen medførte at de ansatte ikke fikk godt nok utbytte av opplæringa. De tillitsvalgte sier på sin side at tilbud om opplæring ikke er godt nok planlagt, og at de som skal delta får kort varsle. De mener at dette er problematisk i forhold til arbeidsoppgaver som skal utføres. Videre sier lederen at NAV Orkdal har utfordringer knyttet til det å ha system og rutiner som trygger kommunikasjon og samhandling, og som gir tilstrekkelig oversikt. Hun får støtte av de ansatte, som i intervjuet gir uttrykk for at de savner rutiner knyttet til saksbehandlingssystemene. I NAV er det tre generelle saksbehandlingssystem, og det er meningen at alle ansatte skal lære seg alle programmene. Felles fagprogram kommer først i De ansatte sier at det nå gjøres noe med opplæringen ved kontoret. Lederen for NAV Orkdal sier at det også har vært en utfordring at NAV forvaltning ble lokalisert på Orkanger. En følge av lokaliseringen er at NAV Orkdal har blitt tappet for personell. På sikt mener hun at en av de største utfordringene for kontoret er å organisere arbeidet, slik at de ansatte blir trygge og får nødvendig kompetanse for å utføre arbeidet. Det er også en utfordring å holde seg innenfor de vedtatte budsjettrammene, og lederen sier at det må jobbes hardt med dette. 3.4 Revisors vurdering KOSTRA-statistikken viser at andelen sosialhjelpsmottakere i kommunen har variert, men at variasjonen har vært liten de siste 5 årene. I femårsperioden KOSTRA-statistikken er hentet fra har den gjennomsnittlige stønadstiden økt betydelig, og en relativt sett stor andel stønadsmottakere har blitt langtids mottakere. Opplysningene fra intervjuet med de ansatte underbygger i noen grad KOSTRA-statistikken: Arbeidsmengden oppleves som stor, og saksbehandlerne rekker ikke å gå inn i sakene. Gjennomgangen av journalene kan også forstås i retning av at opplysningene fra intervjuene blir bekreftet: Stikkprøvene indikerer at det i stor grad fattes raske vedtak, uten særlig saksbehandlingstid. Det kan tolkes i retning av at man i stor grad driver brannslukking, slik de ansatte sier, og ikke sosialfaglig grundig arbeid. Revisor vil imidlertid påpeke at den negative tendensen i sosialtjenesten i Orkdal begynte allerede i På det tidspunktet var ikke NAV etablert, og bemanningen var god i forhold til kommuner det sammenlignes med. Omorganiseringsprosessen er derfor ikke tilstrekkelig forklaring på økningen i gjennomsnittlig saksbehandlingstid, og økningen i andelen langtids sosialhjelpsmottakere. Situasjonen per september 2008 er at bemanning fortsatt er god i forhold til kommunene det sammenlignes med, men at sykemeldingene bidrar til økt arbeidsbelastning for de som er på jobb. Revisor observerer at det er uenighet om årsakene til at den gjennomsnittlige stønadslengden øker. Lederen forklarer økningen både med forhold ved klientgruppen og med interne forhold, blant annet kulturen blant de ansatte. De ansatte tilskriver økningen hyppige utskiftinger i ledelsen, og, slik revisor forstår deres utsagn om at de ønsker delt ledelse, at ledelsen ikke har en akseptabel faglig forståelse, sett fra de ansattes synspunkt. Når det gjelder stønadsnivået fastsettes det politisk Det er derfor ikke gjenstand for vurdering fra revisors side. Revisor vil likevel bemerke at de gjennomsnittlige månedlige utbetalingene har blitt betydelig redusert i femårsperioden som er gjennomgått i KOSTRA. Til tross for at både Malvik, Stjørdal og Orkdal kommuner har vedtatt å følge statens veiledende norm for økonomisk sosialhjelp, ligger Orkdal kommunes utbetalinger betydelig lavere enn nivået i Malvik og Stjørdal. Rammebetingelsene for en virksomhet er viktig for kvaliteten på tjenestene som leveres. Både ledelse og ansatte er samstemte i at NAV Orkdal har store utfordringer, og at sykemeldinger og omorganiseringsprosessen i forbindelse med etableringen av NAV Orkdal har bidratt til å påvirke kvaliteten på tjenestetilbudet. Videre er man enig om at etableringen av NAV Forvaltning på Orkanger har bidratt til å tappe NAV Orkdal for kompetanse. I tillegg etterlyser både ansatte og ledelse tiltak i forbindelse med opplæring og innføring av nye rutiner. Utskiftingene på ledersiden har trolig også bidratt til at situasjonen oppleves vanskelig. Revisor vil likevel påpeke at KOSTRA-tallene ikke - Økonomisk sosialhjelp i Orkdal kommune - 19

20 underbygger at det er NAV-etableringen som er årsaken til utfordringene på området økonomisk sosialhjelp. Den negative trenden var til stede før NAV-etableringen. Dersom figurene som viser andelen sosialhjelpsmottakere og årsverk pr innbygger i sosialtjenesten sammenholdes kan det se ut for at en økning i andelen sosialhjelpsmottakere i Orkdal kan være årsaken til at kommunen kommer dårlig ut i sammenligningene i denne rapporten. Revisor vil imidlertid påpeke at antall klienter pr. årsverk i Orkdal ikke er spesielt høyt, sammenlignet med Stjørdal og Malvik. Det synes derfor som disse to kommunene i større grad har maktet å håndtere det relativt sett høyere arbeidspresset de har hatt. Per oktober 2008 er man i ferd med å reorganisere ledelsesstrukturen. Det ligger utenfor mandatet for denne forvaltningsrevisjonen å vurdere innholdet i de grepene man nå er i ferd med å ta. Revisor vil understreke at situasjonen kan ha årsaker som ikke har kommet fram i intervjuene. Det vurderes imidlertid som positivt at man forsøker å iverksette tiltak for å styrke tjenesten. 4 Kvalifiseringsprogrammet Dette kapitlet omhandler kommunens arbeid med Kvalifiseringsprogrammet. Først beskrives revisjonskriteriene i form av lovkravene. Deretter kommunens arbeid med programmet i form av opplysninger fra intervjuene. Kapitlet avsluttes med revisors vurdering. 4.1 Revisjonskriterier Kvalifiseringsprogrammet er et viktig virkemiddel i NAV, og er lovfestet i Lov om sosiale tjenester. Lovbestemmelsene om programmet trådte i kraft i november I følge loven er målgruppen for programmet personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven ( 5A-1). For å komme inne i programmet skal søkeren i følge loven gjennomgå en arbeidsevnevurdering, få tett og koordinert bistand, og få tilbud om et tilpasset program ( 5A-1, a-c). Videre heter det at programmet skal inneholde arbeidsrettede tiltak og arbeidssøking og kan inneholde andre tiltak som kan være med på å støtte opp under og forberede overgang til arbeid ( 5A-2). Andre tiltak kan bestå i opplæringstiltak, motivasjonstrening, mestringstrening o.l. Det heter også at innholdet i programmet skal tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger ( 5A-2). Det ligger i sakens natur at den nevnte arbeidsevnevurderingen for noen kan resultere i overgang til en varig trygdeordning. Kvalifiseringsprogrammet kan med andre ord bidra til at flere får riktige ytelser fra NAV; personer som er kvalifisert for trygd, men per i dag ikke er utredet, kan gå over fra sosialhjelp til trygdeytelser. I sin tur kan dette frigi økonomiske og personellmessige ressurser i NAV. 4.2 Kvalifiseringsprogrammet ved NAV Orkdal Kvalifiseringsprogrammet er et kommunalt ansvar, og midlene til programmet overføres til kommunene. I 2007 mottok Orkdal kommune ca kroner i statsstøtte til kvalifiseringsprogrammet. Beløpet for 2008 er omlag 1,35 mill. kroner. Forventningene fra statlig hold er at Orkdal kommune ved NAV skal rekruttere 24 personer til Kvalifiseringsprogrammet i I oppstartsmøtet fikk vi opplyst at det per juni 2008 deltar 10 personer i kvalifiseringsprogrammet i Orkdal. Intervjuet med de ansatte ble foretatt 2,5 mnd seinere, og vi fikk opplyst at 12 personer deltar i programmet medio september. De ansatte mener at 30 personer kan være aktuelle for Kvalifiseringsprogrammet. De opplyser at det ikke deltar rusmisbrukere i programmet. Lederen for NAV Orkdal og rådgiveren fra rådmannens stab vurderer det slik at Orkdal har kommet langt i arbeidet med kvalifiseringsprogrammet: NAV Orkdal har satt sammen et team, som jobber spesielt med programmet. Dette teamet har vært benyttet av andre kommuner, slik at de kan dra nytte av Orkdal kommunes erfaringer. Fylkesmannens ansvarlige for Kvalifiseringsprogrammet sier at Orkdal kommune har utfordringer når det gjelder å nå målet for antall deltakere i programmet i Sosial- og helsedirektoratet: Brev av til kommuner med NAV-kontor - Økonomisk sosialhjelp i Orkdal kommune - 20