Følge byggeprosjekt. Restaurering av basseng og garderober. Snåsa kommune. Forvaltningsrevisjon nr 1736/2011-1

Transkript

1 Følge byggeprosjekt Restaurering av basseng og garderober Snåsa kommune Forvaltningsrevisjon nr 1736/ Følge byggeprosjekt - Restaurering av basseng og garderober - Snåsa kommune

2 Forord KomRev Trøndelag IKS har i perioden til gjennomført en forvaltningsrevisjon av rutiner og praksis på å følge te byggeprosjekt fra start til mål i Snåsa kommune. Prosjektet er bestilt av kontrollutvalget som del av Plan for forvaltningsrevisjon Planen ble behandlet i kontrollutvalget og i kommunestyret Vår kontaktperson i kommunen har vært Per Ornæs. Vi takker for et positivt samarbeid. Steinkjer Heidi Galguften/s/ Oppdragsansvarlig revisor Einar Sandlund Prosjektleder Følge byggeprosjekt - Restaurering av basseng og garderober - Snåsa kommune 2

3 Innholdsfortegnelse 0 Sammendrag Innledning/bakgrunn Problemstillinger Avgrensning Gjennomføring og metode Om dataenes gyldighet og relevans Er planleggingen av prosjektet gjennomført i henhold til kommunens reglement? Revisjonskriterier Data Underkapittel Vurdering Konklusjon Er prosjektorganisering, økonomistyring og rapportering i henhold til kommunens reglement? Revisjonskriterier Data Vurdering Konklusjon Er innkjøp gjennomført i samsvar med lov og regelverk? Revisjonskriterier Kilder Revisjonskriterier Data Vurdering Konklusjon Avslutning Anbefalinger Høring Litteraturliste Følge byggeprosjekt - Restaurering av basseng og garderober - Snåsa kommune 3

4 0 Sammendrag Bakgrunn: Innkjøpsområdet har generell høy økonomisk risiko for kommunesektoren. De økonomiske konsekvensene ved å bryte regleverket kan bli store (den positive kontraktsinteressen). Samtidig er det knyttet økonomisk risiko til at innkjøp ikke blir foretatt på mest kostnadseffektiv måte. Ifølge Fornyings- og administrasjonsdepartementet er en hyppig årsak til brudd på anskaffelsesregelverket mangel på kunnskap. Kommunestyret har i sak 34/08 i plan for forvaltningsrevisjon prioritert et innkjøpsprosjekt med fokus på rutiner og praksis rundt et byggeprosjekt som nr 2. Gjennom godkjenning av prosjektplan ba kontrollutvalget om at revisjonen skulle se nærmere på hvordan kommunen har håndtert restaurering av basseng og garderobeanlegg. Det er ut fra temaet avledet slik hovedproblemstilling: Har kommunen gjennomført byggeprosjektene tilfredsstillende? Og delproblemstillinger: a) Hvordan er planleggingen av prosjektet gjennomført? b) Har kommunen hensiktsmessig prosjektorganisering? c) Er anbudsprosess og innkjøp gjennomført i samsvar med lov og regelverk? d) Er økonomistyring og rapportering i henhold til kommunestyrets vedtak og kommunens rutiner? Prosjektet er gjennomført med dokumentanalyse og intervju av prosjektleder. Referat fra intervju er verifisert. Hovedkonklusjoner: Revisor er av den oppfatning at gjennomgangen og vurderingen av prosjektet viser at planleggingen fram til vedtak om igangsetting i det alt vesentlige har fulgt kommunens regler slik de framgår i delegasjonsreglementet. Revisor kan ikke se at delegasjonsreglementet har krav om tidfestet skriftlig rapportering på investeringers økonomi, avvik og fremdrift til rådmann og folkevalgte organ. Det er revisors konklusjon at byggekomiteen har utført sitt mandat i forhold til kommunes regelverk. For de forhold revisor har sett på har Snåsa kommune gjennomført sitt innkjøp av bygge- og anleggsarbeider i forbindelse med restaureringen av bassenget i henhold til reglene for offentlige anskaffelser med unntak av å lage anskaffelsesprotokoll for innkjøpet. På bakgrun av gjennomgangen har revisor følgende anbefalinger: Delegasjonsreglementet bør endres slik at fremgår krav om tidfestet skriftlig rapportering på investeringers økonomi, avvik og fremdrift til både rådmann og folkevalgte organ. Utnytte samarbeidet med NTFK`s innkjøpsavdeling bedre Sluttrapport og regnskap bør fremlegges raskere etter avsluttet byggeprosjekt. Følge byggeprosjekt - Restaurering av basseng og garderober - Snåsa kommune 4

5 1 Innledning/bakgrunn Innkjøpsområdet har generell høy økonomisk risiko for kommunesektoren. Ny lov om offentlige anskaffelser trådde i kraft fra De økonomiske konsekvensene ved å bryte regleverket kan bli store (den positive kontraktsinteressen). Samtidig er det knyttet økonomisk risiko til at innkjøp ikke blir foretatt på mest kostnadseffektiv måte. Ifølge Fornyings- og administrasjonsdepartementet er en hyppig årsak til brudd på anskaffelsesregelverket mangel på kunnskap. Kommunestyret har i sak 34/08 i plan for forvaltningsrevisjon prioritert et innkjøpsprosjekt med fokus på rutiner og praksis rundt et byggeprosjekt som nr 2. Prosjekt om helse og omsorg hadde 1. prioritet, men pga kommunens egen gjennomgang av tjenesten, bestemte KU i sak 18/08 å gjennomføre innkjøpsprosjektet først. Gjennom godkjenning av prosjektplan ba kontrollutvalget om at revisjonen skulle se nærmere på hvordan kommunen har håndtert restaurering av basseng og garderobeanlegg. 2 Problemstillinger Det er ut fra temaet avledet slik hovedproblemstilling og delproblemstillinger: Hovedproblemstilling: Har kommunen gjennomført byggeprosjektene tilfredsstillende? Delproblemstillinger: 1. Hvordan er planleggingen av prosjektet gjennomført? 2. Har kommunen hensiktsmessig prosjektorganisering? 3. Er anbudsprosess og innkjøp gjennomført i samsvar med lov og regelverk? 4. Er økonomistyring og rapportering i henhold til kommunestyrets vedtak og kommunens rutiner? 2.1 Avgrensning I vurderingen av om innkjørsreglene er fulgt har vi sett på kjøp av det bygningstekniske. Kjøp av konsulentbistand er holdt utenfor. Når det gjelder planleggingen har vi ikke vurdert behov og tekniske løsninger. 3 Gjennomføring og metode Prosjektet er gjennomført med dokumentanalyse og intervju av prosjektleder. Referat fra intervju er verifisert. 3.1 Om dataenes gyldighet og relevans Vi mener at metodene og datakildene som er brukt i prosjektet til sammen er med på å gi et tilstrekkelig bilde av situasjonen og for å svare på problemstillingene. Følge byggeprosjekt - Restaurering av basseng og garderober - Snåsa kommune 5

6 4 Er planleggingen av prosjektet gjennomført i henhold til kommunens reglement? Vi betrakter planleggingsfasen som perioden fra prosjektet blir omtalt i økonomiplan til kommunestyret fattet vedtak om igangsetting i april Delegasjonsreglementet har et eget avsnitt som omhandler investeringsprosjekter. Revisjonskriteriene er utledet fra disse bestemmelsene. 4.1 Revisjonskriterier Snåsa kommunes delegasjonsreglement fra 2003, omtaler i kap. 2.2, punkt planlegginga av investeringsoppgaver. Følgende revisjonskriterier er utledet: Investering skal ligge inne i budsjett og økonomiplan Byggekomiteen skal være ansvarlig for planleggingen Planleggingen skal starte etter budsjettvedtak i kommunestyret Byggeprosjektet skal være utredet som forprosjekt og være konkretisert 1 Det skal foreligge kostnadsoverslag og finansieringsplan for investeringen før kommunestyret kan vedta igangsetting av prosjektet 4.2 Data Underkapittel Basseng og garderobeanlegg har vært en del av investeringsplanene i Snåsa siden For å få en oversikt over hva som har skjedd forbindelse med dette prosjektet, har vi valgt å presentere en kronologisk oversikt med de viktigste milepælene i planleggings- og utredningsfasen Prosjektet omtalt i økonomiplan. Det ble opplyst at det allerede var avsatt 3,25 millioner kroner til prosjektet i 2004, ytterligere 3,25 millioner avsatt til sammen i 2005 og Snåsa kommune sendte brev til 3 arkitektfirma der det bes om tilbud på prosjektering ved Snåsa ungdomsskole. Restaurering av basseng og garderober inklusiv ventilasjonsanlegg er tatt med i oppsettet over hva som ønskes prosjektert Kommunestyret vedtok å ikke starte opp arbeidet med restaurering og ombygging av basseng og garderober samtidig med det øvrige ombyggingsarbeidet ved ungdomsskolen I økonomiplan for ble det vist til kostnadsoverslag på 6,5 millioner kroner. Det ble avsatt kr til prosjektering i 2007, og videre investeringer på 2.8 millioner kroner både i 2008 og Økonomiplan for Investeringen tar utgangspunkt i et kostnadsoverslag på 10 millioner kroner. Fortsatt kr til planlegging i 2007, men videre 5 millioner kroner i 2008 og i Forprosjektet skal inneholde teknisk beskrivelse, tomtevalg og arealbruk, situasjonsplan, tegninger, framdriftsplan og driftskalkyle. Følge byggeprosjekt - Restaurering av basseng og garderober - Snåsa kommune 6

7 I sak 13/07 om prioritering av prosjekter vedtok Formannskapet å involvere byggekomiteen i det videre planleggings- og prosjekteringsarbeidet. I saksframlegget er det henvist til tidligere utarbeidet forprosjekt i tilknytning til søknad om spillemidler og et kostnadsoverslag på 10,1 millioner kroner. Kr skulle brukes i 2007 til prosjektering, resten i 2008 og 2009 til utførelse møte i byggekomiteen. Det ble bestemt at det skal være en kombinert planog byggekomité for å sikre kontinuitet i arbeidet også i byggefasen. Komiteen skulle utvides med representanter for samfunnshuset, idrettslaget, skolen, ergoterapeut. Sistenevnte skulle ifølge prosjektleder ivareta forhold knyttet til universell utforming. Engasjement av prosjekterende parter skulle ivaretas når tiltaket framdriftsmessig var modent for det møte i plan- og byggekomiteen (PBK). Tidligere planer ble gjennomgått, og det ble fastslått at det var behov for utredning av ny planløsing. Komiteen bestemte seg for å engasjere arkitekt, og det var enighet om å kontakte firma som hadde foretatt planlegging i forbindelse med de allerede igangsatte tiltakene ved ungdomsskolen. Dette fordi basseng og garderober også hadde blitt vurdert i den sammenhengen. I referatet står det at omfanget ikke stort nok til å innhente tilbud fra flere, arkitekter, men det er ikke angitt noe beløp møte i PBK. Praksis arkitekter v/ Gravbrøt møtte for videre planlegging. Det ble bestemt at Praksis skulle oversende forslag til avtale for prosjektering av basseng og garderober. Praksis sine skisser fra mai 05 skulle være utgangspunkt for videre planlegging. Det ble fastslått at det ville bli behov for avtaler med rådgivere innenfor ulike fagfelt, og tiltakshaver skulle ta kontakt med aktuelle firma for å etablere avtaler Praksis arkitekter sendte oppdragsbekreftelse på skisseprosjekt: Oppgradering/ombygging av basseng og garderober. Undertegnet av Praksis og Snåsa kommune v/per Ornæs møte i PBK. Arkitekten gjennomgikk plantegning av garderober og basseng, og det ble nevnt spesielt at universell utforming var hensyntatt. Foreløpige kostnader presentert for garderober og selve bassenget, men for tekniske anlegg var kostnadene bare stipulert. Det var behov for grundigere tall fra rådgivere. Tiltakshaver skulle kontakter rådgivere igjen for bistand, og arkitekten skulle innhente nødvendige planleggingstall fra forespurte firma. Det var enighet om behov for nytt møte før politisk behandling Investeringen omtalt i økonomiplan i formannskap og kommunestyret sammen med ombyggingen av helsesenteret: Begge disse prosjektene ser ut til å ville bli en god del dyrere enn det som pr. i dag ligger inne i eksisterende økonomiplan Avsatt beløp ble økt fra 10,1 til 16 millioner kroner I vedtak i sak 195/07 ba Formannskapet byggekomiteen om å legge fram skisser som viser forslag til flere framtidige planløsninger på Bostad. Arealplanen skal omfatte Snåsa ungdomsskole og samfunnshus ved eventuell utvidelse til kombinert barne- og ungdomsskole, med gymsal/flerbrukshall, basseng og uteareal. Det bes også om at det skisseres flere størrelser på hall og basseng. Formannskapet ba om en kostnadskalkyle på et nytt basseng i størrelsesorden dagens størrelse og 25 m. lengde. Frist møte i PBK. Arkitekt orienterte om prosjektet til nyoppnevnt komité (etter kommunevalget 2007). Komiteen mente at formannskapets vedtak i sak 195/07 berørte bassengprosjektet på en slik måte at dette arbeidet stoppes, og Følge byggeprosjekt - Restaurering av basseng og garderober - Snåsa kommune 7

8 arkitekten ble engasjert i henhold til formannskapets vedtak gjennom videreføring av avtale som var etablert for bassenget I forbindelse med kommunestyrets behandling av sak 69/07 Gjennomgang av investeringsprosjekter ble følgende kommentert for dette prosjektet: Kr ,- er budsjettert i 2007 til prosjektering av dette. Deretter kr. 5 mill. i 2008 og 5. mill i Prosjektet er igangsatt i år som forutsatt I økonomiplanen for står det: Dette prosjektet var med i investeringsbudsjettet for 2007 med kr ,-. Et planutvalg har arbeidet med saken. Signaler fra dette arbeidet viser at tidligere budsjetterte beløp på kr. 10 mill. nå er beregnet til å ville bli kr. 16 mill. Av dette kan inntil kr. 4 mill være mulig å bli innvilget i spillemidler. Prosjektet må imidlertid ferdigstilles og forskutteres før tilskudd blir innvilget. Dette prosjektet vil føre med seg en god del ekstra driftsutgifter foruten renter og avdrag på lån. Tiltaket omfatter også deler av ungdomsskolen: For å synliggjøre planer og kostnader har plangruppa delt opp tiltaket; "basseng" i 5 tiltak.. Det ble avsatt 8 millioner kroner i hvert av årene 2008 og I årsbudsjettet for 2008 ble det bevilget 6 millioner kr til formålet Pia Gravbrøt fra Praksis sivilarkitekter A.S. orienterte og presenterte ulike alternativer på utbygginger for formannskapet. Videre framdrift skulle tas opp som sak på neste formannskapsmøte Kommunestyret ba i sak 16/08 om at byggekomiteen skulle arbeide videre med planen om renovering av garderober og basseng som 1. byggetrinn av framtidige utbygginger ved Snåsa ungdomsskole og samfunnshus møte i PMK. Komiteen oppfattet kommunestyrets vedtak i sak 16/08 at t arbeidsområde for komiteen var utvidet til å gjelde et forprosjekt med totalkostnad 20 millioner kroner. Ny tilstandsrapport for basseng ble ansett nødvendig. Komiteen ville klargjøre alle tiltakene med justeringer før detaljprosjektering skulle starte opp medio juni Kommunestyret vedtok å prosjektere restaurering av basseng og garderober for igangsettingsvedtak i 2008 i henhold til gjeldende økonomiplan, dvs. 16 millioner kroner møte i PBK. Komiteen oppfattet vedtaket i kommunestyret til å medføre: detaljprosjektering, konkurransegrunnlag, anbudsinnhenting og saksframlegg innen desember Tidsplanen ble ansett å være stram fordi tiltakshaver var avhengig av ekstern hjelp. Nye planløsninger ble presentert. Planen skulle forelegges vaktmestere, renholdere, lærere og ergoterapeut. Teknisk etat får utarbeidet ny tilstandsrapport. Ble bestilt hos RG-prosjekt I saksframlegg til sak 76/08 Økonomiplan for gjentas teksten fra forrige økonomiplan Avsatt beløp var fortsatt 16 millioner kroner. Om framtidig drift av bassenget står det at Utbyggingen av svømmebassenget ved Snåsa ungdomskole fører til økte driftskostnader for 7 måneders drift i året med kr ,- f.o.m møte i PBK Komiteen signaliserte behov for å få stadfestet omfanget av detaljer vedrørende tiltaket for å få sluttført anbudsdokumentene. Anbudsdokumentene skulle gjøres ferdig til 20. februar for utsendelse og innhenting av tilbud. Det var ikke tatt stilling til kontraktsform Formannskapet vedtok i sak 13/09 å godkjenne sluttføring av prosjekteringen for 5 tiltak i henhold til saksframlegg og arkitektens plantegning datert , og at anbudsdokumentene kunne sendes ut fra Følge byggeprosjekt - Restaurering av basseng og garderober - Snåsa kommune 8

9 møte i PBK. Arkitekt og rådgivende ingeniører hadde kontrollregnet på innkomne anbud. Innstillingen ble gjennomgått i møtet. Innstillingen ble fulgt, men det ble forutsatt enighet ved kontraktsinngåelse. Byggestart beregnet til primo mai 09. Komiteen hadde ikke noe imot at byggeledelse ivaretas av administrasjonen. Sak skulle forberedes til behandling i formannskap og kommunestyre Formannskapet fulgte byggekomiteens anbefaling Kommunestyret vedtok i sak 19/09 følgende: Planer for ombyggingsarbeider og tilbygg på basseng, garderober, inngangsparti ved Snåsa ungdomskole og samfunnshus godkjennes. Byggekomiteens forslag til innstilling, som er samsvarende med arkitekt og rådgivende ingeniørers tilråding for valg av entrepriser og utførende entreprenører til ombyggings- og utbedringsarbeidene på samfunnshuset, godkjennes som ovenfor i saksframlegget, forutsatt enighet ved inngåelse av kontrakt. Total kostnadssum for tiltaket på kr. 25,1 mill. vedtas, og låneopptaket til dekning av tiltaket økes med kr. 9,0 mill. I tillegg opptas inntil kr ,- som byggelån til mellomfinansiering av tilskuddsmidler. Budsjettreguleringer i investeringsbudsjettet ble også vedtatt. Det var i saken bl.a. vist til plantegninger fra , anbudsinnstillinger fra arkitekt og rådgivere og referat fra møte 9 i plan- og byggekomiteen. Driftsmessige konsekvenser var ikke kommentert. 4.3 Vurdering Vi anser at basseng og garderober var inne i økonomiplanen allerede fra Da var det satt av i alt 6,5 millioner kroner til ungdomsskolen, og i forbindelse med forprosjektering ble det bedt om skisser for basseng og garderober også. Fra 2006 lå basseng og garderober inne som eget prosjekt i økonomiplanen. I budsjettet for 2008 ble det lagt inn 6 millioner til prosjektet ble endelig sum på 25, 1 millioner kr lagt inn i årsbudsjettet. Referater fra møtene i byggekomiteen viser at det er byggekomiteen som har vært ansvarlig for planleggingen, og at komiteen underveis har justert arbeidet i tråd med vedtak i formannskap og kommunestyre. Planleggingsarbeidet ble initiert av formannskapet etter vedtaket i sak 13/07. Det ble i saksframlegget vist til midler vedtatt avsatt av kommunestyret gjennom økonomiplanen og årsbudsjett. Vi mener derfor at planleggingen har startet etter budsjettvedtak i kommunestyret. Referatene fra møtene i plan og byggekomiteen viser at det over tid hadde foregått prosjektering i samarbeid med arkitekt og andre rådgivere. Da kommunestyret fattet sitt vedtak i sak i sak 19/09 var det på grunnlag plantegninger datert og anbudsinnstillinger for entreprisene. Vi har ikke kunnet se at framdriftplan er kommentert i saksframlegg til kommunestyret, men i referat fra byggekomiteen er det antydet byggestart i mai 09. Framtidige driftskostnader for 7 måneders årlig bassengdrift er kommentert i økonomiplan for I forbindelse med igangsettingsvedtaket i kommunestyret i april 2009 er driftsmessige konsekvenser Følge byggeprosjekt - Restaurering av basseng og garderober - Snåsa kommune 9

10 (driftskostnader og renteutgifter) ikke kommentert. Revisor mener det er viktig at også slike kostnader synliggjøres i forbindelse med investeringsvedtak. Da igangsetting ble vedtatt av kommunestyret var det i saksframlegget presentert kostnadsoverslag og forslag til finansiering, og dette gjenpeiles i vedtaket. Vi mener derfor at kommunestyret i henhold til delegasjonsreglementet kunne vedta igangsetting av prosjektet. 4.4 Konklusjon Gjennomgangen og vurderingen viser at planleggingen fram til vedtak om igangsetting i det alt vesentlige har fulgt kommunens regler slik de framgår i delegasjonsreglementet. 5 Er prosjektorganisering, økonomistyring og rapportering i henhold til kommunens reglement? 5.1 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er de krav og forventninger som revisor vurderer i forhold til. Kommunens delegasjonsreglement sier i hovedtrekk at planlegging og gjennomføring av byggeprosjekter skal gjøres av en valgt byggekomité. Byggekomiteen skal vedta nærmere organisering av byggeprosjektet. Videre sier reglementet at dersom forprosjektet, eller senere, viser at investeringen blir større enn budsjettert, skal kommunestyret behandle og vedta omprioritering/budsjettregulering innen investeringsbudsjettet. Underveis skal det skal føres prosjektregnskap for alle investeringsoppgaver som har hatt forprosjekt. Formannskapet kan kreve å få statusoversikt for slike prosjekt. Om avslutningen sies det at regnskapsavslutning skal skje snarest mulig etter at bygget er ferdigstilt og overtatt av kommunen. Formannskapet vedtar sluttregnskap i balanse eller med omdisponering av ubrukte midler. Kommunestyret vedtar sluttregnskap hvor det er behov for oppdekning. I tillegg går det frem av faglitteratur for prosjektstyring, f.eks. Westhagen med flere, hvor det fremgår at et prosjekt skal ha en dokumentert og fastlagt struktur. Følgende revisjonskriterier er utledet: Prosjektstyring Kommunen skal opprette plan- og byggekomité Det skal føres referat fra møte i byggekomiteen Prosjektorganiseringen skal ha en fastlagt struktur Byggekomitéen skal stå for planlegging og gjennomføring av bygningsprosjekter Økonomistyring og rapportering Prosjektet skal ha sin egen interne struktur Strukturen skal være dokumentert Følge byggeprosjekt - Restaurering av basseng og garderober - Snåsa kommune 10

11 Det skal på forlangende fra formannskapet rapporteres på status underveis Det skal avlegges sluttregnskap snarest etter at bygget er ferdigstilt og overtatt av kommunen. 5.2 Data Det var oppnevnt byggekomité av kommunestyret for valgperioden i egen sak om oppnevning av råd og utvalg november 2003, slik som delegasjonsreglementet kap foreskriver. Kommunestyret oppnevnte i sak 063/07 medlemmer og varamedlemmer til den faste komiteen for byggesaker for perioden Byggekomiteen har avholdt 10 møter mellom og I følge prosjektleder skal byggekomiteen, jfr. delegasjonsreglementet, suppleres med relevant personell. Dette ble gjort fra og med byggekomitemøte nr. 2. Av møteprotokollene fremgår det at planleggingsarbeidet forut for anbudet skjedde frem til Det ble avholdt møte hvor det ble redegjort for status og fremdrift, og det ble bestemt at neste møte skulle avholdes ved behov. Neste møte ble avholdt etter at ferdigbefaring var foretatt samme dag. Byggekomiteen har ikke hatt møter i selve gjennomføringsfasen av byggeprosjektet. I følge prosjektleder skal byggekomiteen ha et siste møte før sluttrapport og sluttregnskap legges frem. Byggekomiteens oppnevnte prosjektadministrasjon til gjennomføringen som vist i vedlegg 1. Prosjektorganiseringen viser at tiltakshaveransvaret har vært hos byggekomiteen. Den praktiske prosjektledelse har vært gjort av prosjektleder som til daglig er avdelingsingeniør i kommunen. Han har også hatt funksjonen som byggeleder. I og med at det har vært en delt entreprise har byggelderansvaret vært av mer overordnet karakter I følge prosjektleder har det ikke vært behov for brukermedvirkning i byggeperioden; før byggestart ble brukermedvirkningen ivaretatt av utvidet plan- og byggekomité. Det har ikke vært egen prosjektgruppe, det nærmeste er, i følge prosjektleder, byggekomiteen. I byggeperioden har det vært byggemøter hver 14. dag. I henhold til prosjektleder utarbeides framdriftsplanen av enten hovedentreprenør eller av tiltakshaver/ prosjektleder/ byggeleder. Byggetiden er beregnet ut fra ønsket tidspunkt for å ta i bruk bygget. Avhengig av hva som oppstår under byggeperioden kan det være aktuelt å endre framdriftsplanen. Dette kan være; vesentlige tillegg, påkomne endringer, uteglemte deler osv. Prosjektet er i følge prosjektleder gjennomført som delte entrepriser, dvs. at alle entreprenører i utgangspunktet er likestilte. Norsk Standard sier imidlertid at alle entreprenører skal vise utstrakt grad av samhandling, og samarbeid. I dette prosjektet hadde imidlertid bygningsentreprenør et koordinerende ansvar vedrørende arbeidene og for helse, miljø, og sikkerhet på byggeplassen. Utfordringen for han som prosjektleder/ byggeleder i forhold til ønskede byggeplassbesøk har vært prioritering mot daglige driftsoppgaver, men kommunen har valgt å ta prosjektlederdelen/ byggeledelsen selv. Dette skaper kort vei fra beslutning til handling. En Følge byggeprosjekt - Restaurering av basseng og garderober - Snåsa kommune 11

12 annen fordel ved at kommunen har byggeledelsen er i forhold til framtidig drift og vedlikehold av bygget. Brukte timer på prosjektet føres i investeringsregnskapet. Fremdriftsplan ble laget og er revidert et par ganger undervegs. Første framdriftsplan anga sluttdato til , så til og til slutt Bassenget ble tatt i bruk 20. april Overtakelsesforretning ble holdt Alle entreprenørene vedrørende de tekniske installasjonene har levert driftsinstruksjoner for sine anlegg. Utførende parter har vært opptatt av gode løsninger for alle parter. Prosjektlederen mener at å tilstrebe et godt samarbeidsklima mellom alle involverte i byggesaken, med fornuftige avgjørelsesmåter, har betydning for at det endelige resultatet blir godt. Prosjektlederen sier at alle avvik påpekt ved sluttbefaringen er oppfylt. Økonomistyring og rapportering Prosjektleder/ byggeleder sier at han fører eget manuelt prosjektregnskap for å holde oversikten for egen del. Han oppfatter kommunens regnskapssystem som tungvint for å holde løpende oppdatert oversikt. Utover vedtatt samlet budsjett for prosjektet i kommunestyret er det ut fra de enkelte entreprisekostnader utarbeidet et eget detaljbudsjett for hver delentreprise/fagområde. Det er foretatt budsjettendring i kommunestyresak 19/09 den hvor endelig ramme settes til 25,1 millioner kr. I følge prosjektleder er referatkopi fra byggemøtene sendt rådmann og ordfører. Rådmannen er ansvarlig for rapportering til kommunestyret når prosjektet er ferdigstilt. Rådmannen holdes orientert om byggeprosessen gjennom referat fra byggemøtene. I følge protokollene fra formannskapet gjennom 2009 og 2010 går det ikke frem om organet har bedt om rapportering eller om slik rapportering har vært gitt i byggeperioden. Kommunen er tiltakshaver/byggherre; enhetsleder for teknisk anviser og prosjektleder attesterer fakturaene. Rådgivere brukes ved behov i forbindelse med attestering. Rutiner for tilleggsarbeider er nedfelt både i kontraktsgrunnlag og i underlagene for kontraktene. Eventuell retting av avvik/tillegg går som en skriftlig bestilling tilbake til entreprenør. For en del tillegg/avvik mener prosjektleder det er nødvendig med avgjørelse på stedet for å unngå forsinkelser i arbeidene Det betyr at avtaler også skjer muntlig. I følge prosjektleder har det vært ført endrings-/avvikslogg for hver entreprenør. Prosjektleder/ byggeleder fatter vedtak som anses kurante. Eventuelt større ting går til byggekomiteen eller til formannskapet for godkjenning.. For prosjektet var det ikke bestemt noen grense i denne sammenheng. Sluttrapport og sluttregnskap vil ifølge prosjektleder sannsynligvis bli lagt frem for kommunestyret innen utgangen av Pr er dette ikke gjort. 5.3 Vurdering Prosjektstyring Kommunestyret oppnevnte en fast komité for byggesaker slik som foreskrevet i henhold til delegasjonsreglementet kap Det er ført referat fra hvert møte i byggekomiteen. Byggekomiteen utfører etter revisors vurdering de oppgaver den er gitt i delegasjonsreglementet. Følge byggeprosjekt - Restaurering av basseng og garderober - Snåsa kommune 12

13 Byggekomiteen har gjennom sitt vedtak den gitt prosjektorganiseringen en fast struktur hvor det fremgår tiltakshaver, prosjekt-/byggeleder og prosjekteringsgruppe. Byggemøter skal avholdes hver 14.dag. (se 2. kulepkt.) Det er vår vurdering at byggekomiteen har stått for planleggingen, jfr. møtene i komiteen til og med byggestart. Revisor vurderer det dit hen at i realiteten har prosjektleder, prosjekteringsgruppe og representanter for entreprenørene har stått for gjennomføringen av byggeprosjektet. Det ser ut som det har vært kort og effektiv vei for å kunne møte endringer i prosjektet. Hovedårsakene til dette ligger i prosjekt- og byggeleder har vært samme person og at det alle aktører i gjennomføringsfasen har vært representert i arena hvor grunnlaget for beslutninger tas. Økonomistyring og rapportering Revisor ser at rådmann og ordfører har fått referatene fra byggemøtene. Øverste administrative og politiske leder har dermed hatt innsikt i gjennomføringen av prosjektet. Imidlertid kommer det ikke skriftlig frem når og hvordan det er rapportert til formannskap, og for den saks skyld, kommunestyret. Av delegasjonsreglementets pkt fremgår det at budsjettet skal reguleres ved eventuelt økt behov og revisor finner at dette er gjort sak i 19/09 i kommunestyret. Prosjektleder sier at det er ført prosjektregnskap i tillegg til føringen i kommuneregnskapet. Vi mener at delegasjonsreglementets pkt er oppfylt. Rutinene burde vært lagt opp slik at kommuneregnskapet er mest mulig oppdatert for å kunne gi styringsinformasjon. Revisor finner imidlertid det ikke bekreftet at formannskapet har bedt seg forelagt statusoversikt for prosjektet, samt heller ikke om hvordan det evt. er rapportert fra rådmannen til de nevnte organ. Rådmannen opplyser at formannskap og kommunestyret flere ganger har fått muntlig rapport om utbyggingen. Dette burde ha fremkommet organenes møteprotokoller. Revisor vurderer det dit hen at det er lagt vekt på kort og effektiv handlingsmåte vedrørende kurante avvik, men at dette ikke er nærmere definert. Det kunne med fordel vært gjort. Sluttregnskap og rapport burde vært fremlagt innen utgangen av 2010 når overtakelsesforretningen ble avholdt Konklusjon - Delegasjonsreglementet har ikke krav om tidfestet skriftlig rapportering på investeringers økonomi, avvik og fremdrift til rådmann og folkevalgte organ. - Byggekomiteen har utført sitt mandat i forhold til kommunes regelverk. - Sluttrapport og -regnskap burde vært avlagt innen utgangen av Følge byggeprosjekt - Restaurering av basseng og garderober - Snåsa kommune 13

14 6 Er innkjøp gjennomført i samsvar med lov og regelverk? 6.1 Revisjonskriterier Kilder Generelt Veileder for offentlige anskaffelser omtaler grunnleggende prinsipper som gjelder for alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Dette gjelder blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk, forholdsmessighet, likebehandling av leverandører, forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. I følge klageorganet for offentlige anskaffelser (KOFA) er de mest typiske innkjøpsproblemene: ulovlig tildelingskriterium, regler for avvisning, tildelingsevaluering, protokollføring og begrunnelse for ulike valg. 2 Oppdragsgiver må følge de grunnleggende kravene uavhengig av hvilken del av forskriften som regulerer anskaffelsen, uavhengig av hvilken anskaffelsesmetode som velges. De grunnleggende kravene må overholdes på alle stadier av anskaffelsesprosessen. Vi vil i vår undersøkelse spesielt forholde oss til følgende: Anskaffelsesverdi/Terskelverdi Anskaffelsesverdi må beregnes for å vite hvilken del av forskriften som gjelder. I den nye forskriften er det presisert at oppdragsgiver må gjøre et anslag over det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eksklusiv merverdiavgift, for de kontraktene som utgjør anskaffelsen. Prosedyrealternativer Anskaffelsens verdi avgjør hvilken anskaffelsesprosedyre som skal velges. For anskaffelser over kr og over EØS-terskelverdiene kan både åpen og begrenset anbudskonkurranse benyttes 3. Kunngjøring Ønske om tildeling av kontrakt skal skje ved kunngjøring. For alle anskaffelser over kr skal det utarbeides en kunngjøring i samsvar med skjemaer fastsatt av Fornyingsog administrasjonsdepartementet. Kunngjøring skal sendes til Dolfin 4 for publisering. Tildeling Tildeling av kontrakt skal baseres på objektive og saklige kriterier. Tildelingskriteriene skal oppgis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget slik at det er forutberegnlig og gjennomsiktighet for leverandørene hva oppdragsgiver vil vektlegge ved valg av tilbud. Tildeling av kontrakten skal enten skje på basis av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige, eller utelukkende ut fra hvilket tilbud som har den laveste prisen. 2 Kommunal rapport FOA Database for offentlige innkjøp i Norge Følge byggeprosjekt - Restaurering av basseng og garderober - Snåsa kommune 14

15 Anskaffelsesprotokoll Oppdragsgiver skal dokumentere hele anskaffelsesprosessen skriftlig for å sikre at lovens grunnleggende krav til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas. Disse kravene ivaretas ved å føre en anskaffelsesprotokoll fortløpende gjennom hele anskaffelsesprosessen. Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger. For at protokollplikten skal kunne etterleves på en brukervennlig og kostnadseffektiv måte, har departementet laget skjemaer som oppdragsgivere kan velge å benytte. Hvis man velger og ikke bruke departementets maler, er det viktig at man uansett svarer på de spørsmålene som fremgår av disse malene. I vedlegg 4 til forskrift om offentlige anskaffelser er det angitt hva som minst skal være med i en slik protokoll. Manglende protokollføring er blant de fem mest typiske sakene Revisjonskriterier På dette grunnlaget er følgende revisjonskriterier utledet: Det skal utarbeides kostnadsoverslag for anskaffelsen Det skal velges rett anskaffelsesprosedyre i forhold til verdi Kunngjøring og anbudsinnhenting skal gjennomføres som beskrevet i reglene Tildeling skal skje etter kunngjorte kriterier Det skal utarbeides en brukervennlig og oversiktlig anskaffelsesprotokoll 6.2 Data Formannskapet vedtok i januar 2009 å sende rehabilitering og ombygging av svømmebasseng og garderober ut på anbud. I saksframlegget ble det vist til møte i byggekomiteen Det ble vist til en anslått en samlet kostnad på 16 millioner kroner på bakgrunn av arkitektens plantegninger av Det ble i vurderingen i saksframlegget understreket at det ikke var foretatt noen nye kostnadsoverslag. I referat fra byggekomiteens møte står det i punkt 16 at det ikke er tatt stilling til kontraktsform, men at prosjekteringsgrunnlaget tilser at det er enkelte kontraktsformer som ikke er aktuelle. I saksframlegget til formannskapet ble kontraktsformer ikke berørt, og byggekomiteen har ikke noe møte før i april da anbudene skulle vurderes. Kunngjøring av oppdraget ble lagt ut på Doffin-basen med tidsfrist for anbud Frist for forespørsel om utlevering av anbudsmaterialet/konkurransegrunnlaget var satt til I saksframlegget til kommunestyret i april står det at anbudsfristen var , og dette bekreftes av protokoll for anbudsåpningene. Prosjektleder har fortalt at endringen av anbudsfrist ble foretatt som følge av at de mente fristen måtte være 3 uker fra utsending av konkurransegrunnlaget. Påmeldte anbydere ble meddelt dette. I kunngjøringsteksten går det fram at det er en åpen anbudskonkurranse, at tildelingskriterier skal være det økonomisk mest fordelaktige tilbudet vurdert på kriterier fastsatt i konkurransegrunnlaget. Konkurransegrunnlaget var utarbeidet av Praksis arkitekter og fagrådgivere, og ble i følge saksframlegg sendt ut Anbudsprotokollene viser at det kom inn følgende tilbud: 2 bygg, 7 ventilasjon, 4 rørlegger, 3 renseanlegg, 3 automatisering og 4 elektroniske anlegg. Tilbudene ble vurdert av Praksis arkitekter for det bygningsmessige, mens de øvrige fagene ble vurdert av andre eksterne rådgivere. I anbudsvurderingene går det fram at tilbudene ble kontrollregnet og gjennomgått Følge byggeprosjekt - Restaurering av basseng og garderober - Snåsa kommune 15

16 med hensyn på eventuelle feil, forbehold og tilbudsforhold som eventuelt ville ha kunnet forrykke sammenligningsgrunnlaget. Etter gjennomgangen av tilbudene har arkitekt og rådgivere foretatt innstilling av tilbyderne ut fra: levert prisnivå for arbeidene firmaenes vedlagte etterspurte dokumentasjoner timeprisopplysninger påslagsprosenter soliditet eventuelle tidligere erfaringer med firmaene I saksframlegget til formannskap og kommunestyre går det fram at arkitekt og rådgivere foretok sin innstilling på bakgrunn av en samlet vurdering. Det var lagt størst vekt på prisnivå når ikke andre vesentlige forhold kom inn i betraktningene. Vår gjennomgang av anbefalingene viser at de økonomisk mest gunstige tilbudene ble anbefalt. Plan- og byggekomiteen foretok den endelige innstillingen overfor formannskap og kommunestyre. Rådgivernes anbefaling ble fulgt. På forespørsel om anskaffelsesprotokoll henviste prosjektleder til at innstilling til formannskapet har denne funksjonen, og det ble vist til sak 72/09. Denne saken inneholder opplysninger om hva tiltaket går ut på, utsending av anbudsdokument, anbudsfrist og anbudsåpning og antall tilbydere. Vedleggene innholdt oppgaver over tilbyderne og respektive tilbudssummer, og viser hvilke vurderinger som var gjort. Resultatet av vurderingen framgår av saksframlegget. På spørsmål om kommunen har utarbeidet generell mal for innkjøpsprotokoll svarer rådmannen at kommunen rådfører seg med vår innkjøpsavdeling i NTFK. Nord Trøndelag Fylkeskommune har utarbeidet maler for innkjøpsprotokoll. 6.3 Vurdering Gjennomgangen av møteprotokoller og saksframleggviser at det i planleggingsfasen ble gjort kostnadsoverslag for anskaffelsen. Da det ble vedtatt å sende tiltaket ut på anbud var kostnadene anslått til ca 16 millioner kroner; ved vedtatt byggestart var kostnadene beregnet til ca 25 millioner kroner. Når det gjelder anskaffelsesprosedyre er det valgt åpen anbudskonkurranse. Dette er i henhold til forskriftens bestemmelser for det kostnadsoverslaget som forelå. Kunngjøring av konkurransen har skjedd på Doffin, og kommunen har benyttet standard skjema som bidrar til å sikre at alle nødvendige opplysninger er tilgjengelige. Vi mener derfor at kunngjøringen er foretatt i samsvar med Fornyings- og administrasjonsdepartementets regler. Når alle som får tilsendt konkurransegrunnlaget får samme beskjed om ny tilbudsfrist mener revisor at dette ivaretar kravet om likebehandling av tilbydere på dette punktet. Kriterier for tildelingen var oppgitt i kunngjøringsteksten. Det økonomisk mest fordelaktige tilbudet skulle velges. Arkitekt og rådgiveres gjennomgang, korreksjon og anbefaling viser at Følge byggeprosjekt - Restaurering av basseng og garderober - Snåsa kommune 16

17 det er de laveste tilbudene som er valgt. Vi mener dette viser at tildelingen er gjort i henhold til kriteriet som er kunngjort i utlysningen. Det er vår vurdering at det ikke er laget anskaffelsesprotokoll slik forskriften krever. Saksframlegget til formannskapet inneholder ikke alle opplysningene som kreves, og det går ikke fram at dette er å anse som anskaffelsesprotokoll. Kravet om brukervennlighet kan heller ikke sies å være ivaretatt. Et saksframlegg med vedlegg er etter vårt skjønn ikke egnet som protokoll. Manglende protokollføring er ifølge KOFA et typisk innkjøpsproblem på landsbasis. Det er i vedlegg til forskriften satt opp hva som er et minimumskrav til slik protokoll. Fra sentralt hold er det utarbeidet forslag til protokoller for å gjøre det enkelt å oppfylle protokollplikten. Når rådmannen henviser til samarbeid med NTFK`s innkjøpsavdeling som har utarbeidet mal for anskaffelsesprotokoll, skulle det være enkelt for kommunen å oppfylle denne plikten. 6.4 Konklusjon For de forhold vi har sett på har Snåsa kommune gjennomført sitt innkjøp av bygge- og anleggsarbeider i forbindelse med restaureringen av bassenget i henhold til reglene for offentlige anskaffelser med unntak av å lage anskaffelsesprotokoll for innkjøpet. 7 Avslutning Revisor er av den oppfatning at gjennomgangen og vurderingen av prosjektet viser at planleggingen fram til vedtak om igangsetting i det alt vesentlige har fulgt kommunens regler slik de framgår i delegasjonsreglementet. Revisor kan ikke se at delegasjonsreglementet har krav om tidfestet skriftlig rapportering på investeringers økonomi, avvik og fremdrift til rådmann og folkevalgte organ. Revisor viser til at sluttrapport og -regnskap burde vært avlagt innen utgangen av Det er revisors konklusjon at byggekomiteen har utført sitt mandat i forhold til kommunes regelverk. For de forhold revisor har sett på har Snåsa kommune gjennomført sitt innkjøp av bygge- og anleggsarbeider i forbindelse med restaureringen av bassenget i henhold til reglene for offentlige anskaffelser med unntak av å lage anskaffelsesprotokoll for innkjøpet. 7.1 Anbefalinger På bakgrun av gjennomgangen har revisor følgende anbefalinger: - Delegasjonsreglementet bør endres slik at fremgår krav om tidfestet skriftlig rapportering på investeringers økonomi, avvik og fremdrift til både rådmann og folkevalgte organ.. - Utnytte samarbeidet med NTFK`s innkjøpsavdeling bedre - Sluttrapport og regnskap bør fremlegges raskere etter avsluttet byggeprosjekt. Følge byggeprosjekt - Restaurering av basseng og garderober - Snåsa kommune 17

18 8 Høring Hele rapporten inklusive konklusjoner har vært på høring til Administrasjonssjefen, som kom med sitt svar Administrasjonssjefens høringssvar følger som vedlegg. Følge byggeprosjekt - Restaurering av basseng og garderober - Snåsa kommune 18

19 Litteraturliste Westhagen, Faafeng, Hoff, Kjeldsen og Røine 2002: Prosjektarbeid Snåsa kommune Delegasjonsreglement 2003 Snåsa kommune økonomiplan Snåsa kommune økonomiplan Snåsa kommune økonomiplan Snåsa kommune økonomiplan Snåsa kommune økonomiplan Snåsa kommune diverse saksframlegg til formannskap og kommunestyre Lov om offentlige anskaffelser av Forskrift til lov om offentlige anskaffelser Fornyings og administrasjonsdepartementet 2006: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser Følge byggeprosjekt - Restaurering av basseng og garderober - Snåsa kommune 19

20 VEDLEGG 1 Følge byggeprosjekt - Restaurering av basseng og garderober - Snåsa kommune 20