Årsmelding Byombudet / 2015

Transkript

1 Årsmelding Byombudet / 2015

2 Til Bystyret I samsvar med Instruks for byombudet i Bergen kommune 7, gir byombudet med dette melding om sin virksomhet i 2015 Byombudets instruks følger som vedlegg. Bergen, mai 2016 Erik Dahl byombud Vedlegg Instruks for byombudet i Bergen kommune 1

3 Organisering Byombudet er opprettet som en permanent ordning av Bergen bystyre og skal påse at det i den kommunale forvaltning ikke blir gjort feil eller urett mot den enkelte innbygger. Byombudet holder til i 7. etasje i Bergen Rådhus og mottar administrative og tekniske støttetjenester fra bystyrets kontor. Byombudet bestod i 2015 av: Byombud: Rådgiver: Rådgiver: Erik Dahl Benedicte Gram-Knutsen Hege Hansen (sluttet 31. august) Instruks Hovedinnholdet er følgende: Byombudet er bystyrets uavhengige kontrollorgan for den kommunale forvaltning Byombudet skal arbeide for at det i den kommunale forvaltning ikke blir gjort urett mot byens innbyggere Byombudet skal ha spesielt fokus rettet mot eldre og særlig pleietrengende og barn og unge Byombudet skal se til at kommunalt ansatte ikke gjør feil eller forsømmer sine plikter Byombudet skal informere publikum om regler for kommunal saksbehandling og bistå ved klager Byombudet kan ta opp faglige og administrative forhold direkte med den instans det gjelder Det forvaltningsorganet saken gjelder skal alltid høres 2

4 Arbeidsform Byombudet er etablert som et uavhengig kontrollorgan og skal arbeide for at det i den kommunale forvaltning ikke blir gjort urett mot den enkelte innbygger. Det fremgår av instruks for byombudet at i tillegg til den generelle funksjonen overfor hele den kommunale forvaltning skal byombudet ha spesiell fokus rettet mot kommunens eldre og særlig pleietrengende og barn og unge. En viktig oppgave ved ombudskontoret er å gi informasjon, råd og veiledning til kommunens innbyggere. Henvendelsene gjelder både klager på kommunens behandling av enkeltsaker og forespørsler av mer generell karakter. Det er et mål at saker løses på lavest mulig nivå med minst mulig brevveksling. Det er en akseptert arbeidsform at byombudet tar direkte kontakt med saksbehandler på den aktuelle avdeling. I praksis løses de langt fleste saker på denne måten. Slik tilnærmingsmåte forutsetter at man har tillit og respekt for hverandres arbeidsoppgaver. Byombudet har som sin primære oppgave å ivareta innbyggernes interesser, påse at spillereglene blir fulgt. Det er samtidig viktig å presisere at byombudet ikke er en partsrepresentant for de som tar kontakt. I en del konfliktsaker har det vist seg formåltjenlig at byombudet deltar på møte med klager og involvert avdeling med sikte på å løse saken. Byombudets deltakelse i slike møter har medført at saken har fått en løsning som partene kan akseptere. Dersom det i forbindelse med enkeltsaker oppdages feil/mangler ved rutiner tas dette opp med den avdeling det gjelder. Slike tilbakemeldinger til avdelingene vil være nyttig i forbindelse med kvalitetssikring og arbeid med gjennomgang av rutiner, og vil på den måten få betydning utover løsning av den enkelte sak. Informasjonsmøter, utadrettet virksomhet Byombudet er avhengig av en konstruktiv og god dialog med kommunens ulike avdelinger. Et satsingsområde har derfor vært å delta på avdelingsmøter for å orientere om byombudsordningen. Ved å delta på denne type informasjonsmøter har det vist seg å være lettere å få en god dialog i forbindelse med henvendelser i enkeltsaker. Det er utarbeidet brosjyre som gir nærmere opplysninger om hva byombudet kan hjelpe med. Brosjyren skal være tilgjengelig i alle kommunens ekspedisjoner som har publikumskontakt. Informasjon om ombudsordningen er også tilgjengelig på kommunens internettsider. Byombudet har fast spalte i Bergenseren hvor aktuelle tema settes på dagsordenen. Byombudet har felles samarbeidsmøter med Konfliktrådet i Hordaland og Forbrukerrådet. Et resultat av dette samarbeidet er bl.a. åpen dag som arrangeres 1-2 ganger årlig. Publikum inviteres til å komme med sine spørsmål og problemer. Åpen dag er med på å synliggjøre de ulike ordningene, samtidig som man møter et bredere publikum enn de som oppsøker oss på kontoret. Byombudet har også møter/dialog med Pasientombudet i Hordaland. 3

5 Henvendelser De fleste henvendelser til byombudet er på telefon. Det er derfor av stor betydning at ekspedisjon- og sentralbordtjenester fungerer på en god måte. Det har i 2015 vært en økning i henvendelser på e-post. Dersom det er behov for en nærmere gjennomgang av saken avsettes det tid til timeavtale. En stor del av dette arbeidet består i å håndtere klager samt gi informasjon, råd og veiledning til enkeltpersoner. Det er viktig ombudsoppgave å være tilgjengelige for kommunens innbyggere og vi har som målsetting å kunne gi tilbud om timeavtale innen en uke. Byombudet mottok i 2015 ca henvendelser. Det er kun saker som krever en nærmere oppfølging som inngår i det statistiske materialet. Av disse resulterte 519 i konkrete saker. Dette er en nedgang fra 2014 som har sammenheng med redusert aktivitet når det gjelder tilsynsordning for personer med utviklingshemning og nedsatt funksjonsevne. Det har også vært en mindre nedgang i henvendelser innen helse- og sosiale tjenester. Vi registrerer en økning i henvendelser fra personer med sammensatte behov. Dette er personer som trenger mer omfattende bistand fra vår side. Oversikt over saker Fordeling av behandlede saker mellom byrådsavdelingene Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap Byrådsavdeling for helse og omsorg Byrådsavdeling for barnehage og skole Byrådsavdeling for byutvikling, klima og miljø Byrådsavdeling for kultur, næring, idrett og kirke Byrådsavdeling for sosial, bolig og områdesats Årsmeldingen legger til grunn byrådsavdelingene pr. 1. januar Tallmateriale inkluderer tilsynsordning for personer med utviklingshemning og nedsatt funksjonsevne. 4

6 Kommentarer Innledning Bergen kommune har i sin virksomhet som sitt viktigste formål å holde seg til lover, forskrifter og vedtak fattet av politiske organ. Det er i denne forbindelse viktig at kvaliteten på saksbehandlingen prioriteres. Gode kunnskaper, om kravene blant annet i forvaltningsloven, er viktig for å sikre riktige avgjørelser. Kommunens avdelinger skal gjennom sin saksbehandling ivareta hensynet til god forvaltningsskikk, likebehandling og rettsikkerhet. Byens innbyggere skal ha tillitt til at kommunens styring og inngrep er begrunnet, rettferdig og forutberegnelig. Når det gjelder saker som anses som enkeltvedtak er byombudets oppgave først og fremst å orientere om de rettigheter man har som part i saken. De avgjørelser som fattes skal tilfredsstille visse kvalitetskrav som er nedfelt i lovverket. Særlig gjelder dette krav til begrunnelse, rett til å påklage vedtaket, men også det å gjøre seg kjent med sakens dokumenter kan være viktig for å få innsikt i grunnlaget for avgjørelsen. Realitetene i saken er det klageinstansen som skal ta stilling til. For at innbyggerne skal kunne ivareta sine rettigheter kreves det kunnskap om gjeldende regelverk. Lover og forskrifter som har stor betydning for den enkelte innbygger er økende. Formålet med denne type lovgivningen er i stor utstrekning å fordele goder på en mest mulig rettferdig måte. Samtidig er det en kjensgjerning at en økning i antall rettigheter medfører behov for bistand for å oppnå det man har krav på. Det bør være en offentlig oppgave å sørge for at den enkelte får kunnskap om sine rettigheter uavhengig av om vedkommende har ressurser til dette selv. I denne forbindelse er det positivt at Bergen kommune har ordning med byombud hvor en kan få nødvendig råd og veiledning, og samtidig hjelp til å følge opp sin sak. Det kan være vanskelig å trekke generelle konklusjoner om kommunens saksbehandling basert på de sakene som har vært gjenstand for behandling. Med utgangspunkt i mottatte henvendelser kommenteres noen aktuelle problemstillinger. Saksbehandlingstid /tilgjengelighet Særlig fokus på saksbehandlingstid og tilgjengelighet vil alltid være en viktig ombudsoppgave. Som tidligere år mottar byombudet henvendelser som gjelder saksbehandlingstid og dårlig tilgjengelighet. Disse sakene fordeler seg på alle avdelinger med mye publikumskontakt. Innen helse- og sosialtjenesten er det spesielt viktig med god tilgjengelighet. Videre er det viktig at de som søker hjelp blir møtt med respekt og ellers behandlet på en skikkelig måte. Klagesaker Det er viktig prinsipp innen offentlig forvaltning at vedtak kan påklages. I forhold til det totale antall vedtak er det relativt få som benytter denne retten. I de tilfeller det foreligger gode grunner til å påklage vedtaket er byombudet behjelpelig med utforming av klage. Skal klageadgangen være reell er det viktig at disse sakene undergis en rask og korrekt behandling. Det er ingen grunn for at administrasjonens saksbehandling skal ta særlig lengre tid med forberedelse av klagen enn de brukte på behandling av selve saken. 5

7 Kommunens klagenemd behandler årlig i overkant av 100 saker. Når det gjelder saker som kommer fra forvaltningsenhetene er det etablert gode rutiner som sikrer en rask behandling av klagene. Saksfremstilling oversendes til Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap (BFEE), som forbereder sak for klagenemden. Når det gjelder klagesaker fra øvrige etater har det vist seg at disse tar uforholdsmessig lagt tid før de kommer til klagenemden. Byombudet kan ikke se at det skulle være nødvendig at sakene først skal behandles i egen byrådsavdeling. For å redusere den totale saksbehandlingstiden bør det vurderes om disse sakene skal sendes direkte til BFEE. Parkeringstillatelse for forflytningshemmede Byombudet har i 2015 mottatt en klar økning i henvendelser fra personer som har fått avslag på søknad om parkeringstillatelse for forflytningshemmede. Slike parkeringstillatelser er ment som hjelpemiddel for personer som på grunn av vesentlig nedsatt forflytningsevne har et særlig behov for parkeringslette på et eller flere konkrete steder. Byombudet har forståelse for at det må foretas en streng faglig vurdering av den enkelte søkers behov. Det er viktig at tilbudet er reelt for de som har aller størst behov. Imidlertid registrerer vi at Trafikketaten har etablert en strengere praksis enn tidligere. En del, særlig eldre, opplever det direkte støtende når de får avslag på søknad om fornyelse, til tross for at de ikke har hatt noen forbedring i sin situasjon. Det kan også synes som gjøremål som legebesøk, handling og sosiale aktiviteter tillegges for liten vekt. I disse tilfellene anbefaler vi at klageretten benyttes. Boliger til vanskeligstilte Byombudet mottar jevnlig henvendelser fra mennesker som ikke har en tilfredsstillende bosituasjon. Et fellestrekk for mange av disse henvendelsene er at det gjelder personer som av ulike årsaker har problemer med å komme inn på det private leiemarkedet og som opplever lang ventetid for tildeling av kommunal bolig. Det å ha et tilfredsstillende sted og bo er grunnleggende for alle. I henhold til lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen skal kommunen medvirke til å skaffe boliger til vanskeligstilte personer som ikke kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. Statlig bostøtte Fra 1. januar 2015 ble det innført ny uføretrygd. Dette medførte at den skattbare inntekten til uføre økte, men nettoinntekt ble uendret på grunn av økt beskatning. Ettersom skattbar inntekt legges til grunn ved beregning av bostøtte vil mange uføre kunne miste retten til statlig bostøtte. Foreløpig er det etablert skjermingsordning som gjelder for de husstander som mottok bostøtte i Det er opplyst at Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med forslag til hvordan bostøttemottakere med uføretrygd skal behandles etter 1. januar Skjermingsordningen gjelder ikke for de som ble innvilget uføretrygd eller etablerte seg i egen bolig etter 1. januar Byombudet mener dette er en urimelig forskjellsbehandling og at disse også burde vært omfattet av ordningen. En annen utilsiktet virkning ved omlegging til ny uføretrygd er at Boligetaten nå anser statlig bostøtte som usikker inntekt som ikke tas med i beregningsgrunnlaget for låneopptak. Dette gjør det vanskeligere for denne gruppen å kjøpe egen leilighet i dagens boligmarked. 6

8 Barnevernet Byombudet har hatt en markant økning av klager på barnevernstjenesten de siste årene. Vi har derfor skrevet om barnevernet i tidligere årsmeldinger, men mener at volumet i 2015 er av en slik art at det er viktig at dette også får en sentral plass i årets melding. Barnevernet har et svært krevende og viktig samfunnsoppdrag. Deres mandat er å trygge barns oppvekstsvilkår og i noen tilfeller overta omsorgen for barna. Sakene er vanskelige, og beslutningene får store konsekvenser for både barn og foreldre. Det ligger i sakens natur at med et slikt inngripende mandat, blir det fort omfattende konflikter. Byombudet er ikke partsrepresentant og heller ikke sannhetsvitne, vi har ingen forutsetning for å mene noe om de beslutninger som blir tatt. Byombudets oppgave er imidlertid å påse at prosessene er i tråd med lovverket og etiske prinsipper. Barnevernet er gitt mye makt og det er svært viktig at denne forvaltes så skånsomt som mulig. Det er skadelig for både foreldre og barn når drastiske tiltak igangsettes før man har fått tilstrekkelig oversikt i saken. Foreldre beskriver dette som svært traumatiserende både for barnet og resten av familien. Det er viktig at «minste inngreps prinsipp» blir praktisert, og at foreldre får hjelp til å være gode omsorgspersoner for sine barn Barnevernstjenesten skal ivareta barnets interesser, det er allikevel viktig at ikke foreldrene utsettes for maktovergrep grunnet manglende rettsvern. I den offentlige forvaltning skal man ha fokus på rettsikkerhet og denne må sikres også for denne gruppen. Barnevernet representerer et maktapparat som det kan være vanskelig å forholde seg til for mennesker i sårbare situasjoner. Foreldre må gis tilstrekkelig rettsvern for å unngå at familier utsettes for maktovergrep, noe som er uheldig både for barn og foreldre. Dersom foreldrene ikke har tillit til barnevernet vil dette også vanskeliggjøre arbeidet med å trygge barna. Spesialundervisning skole I Opplæringsloven 5-1, heter det at elever som ikke får tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har rett til spesialundervisning. Loven forutsetter individuell behandling. Det betyr at man må vurdere funksjonsnivå og mulighet for utvikling i hver enkelt sak. Byombudet har gjennom henvendelser fra foreldre grunn til å tro at Bergen kommune har benyttet forhåndsdefinerte timesatser. Ingen elever i den ordinære grunnskolen har fått tildelt mer enn 380 timer med spesialundervisning i året. Elever med omfattende behov har dermed ikke fått mer enn 10 timer uken, til tros for at spesialisthelsetjenesten har utredet barnet og definert behovet som langt høyere. Byombudet påpeker at denne type praksis er lovstridig, da det til enhver tid er barnets individuelle behov som skal legge føringer for tildelte timer. 7

9 Tilsynsordning for personer med utviklingshemning og nedsatt funksjonsevne Som en integrert del av byombudets virksomhet er det etablert egen tilsynsordning rettet mot personer med utviklingshemning og nedsatt funksjonsevne. Det er ansatt egen rådgiver som arbeider innen dette fagfeltet. Imidlertid har det i 2015 vært en redusert aktivitet ved at rådgiver sluttet i stillingen 30. august. I perioden 1. januar til 30. juli hadde rådgiver 50 % permisjon fra stillingen. Byombudet gjennomførte i løpet av høsten prosess for ansettelse av ny rådgiver samt håndterte mottatte henvendelser. Arbeidsform Rådgiver mottar mange henvendelser fra brukere, pårørende og verger. Med utgangspunkt i henvendelsene blir det gitt veiledning samt bistand ved eventuell klage. Rådgiver kan også bistå i møter med tjenestene. Deltakelse på møter kan dempe konfliktnivå samt bidra til at saker finner sin løsning. Brukerorganisasjonene er viktige samarbeidspartnere og premissleverandører. Gjennom faste møter kan organisasjonene ta opp tema som angår deres medlemmer. Utfordringer som avdekkes rapporteres til kommunes ledelse. På bakgrunn av redusert aktivitet i 2015 inngår behandlede saker i tallmateriale for byombudet. Personlig brukerstyrt assistent (BPA) og Praktisk bistand person (PBP) Bergen kommunes hjelpeplikt opphører når brukere reiser eller oppholder seg utenfor kommunegrensen, jf. Helse og omsorgstjenesteloven 3-1, første ledd. Dette betyr at kommunen i disse tilfellene kan avslå hjelp uten å bryte loven. Tjenesten er ikke lenger pliktmessig og kommunen kan selv velge om hjelp skal gis. Hensikten bak loven er å regulere ansvarsforholdet mellom kommuner, for å unngå at brukere står uten bistand. Formålet med loven har ikke vært å regulere «hjelpetilbudet». Denne brukergruppen har ofte en helse som krever spesial opplæring og det vil ikke være forsvarlig å legge ansvaret for en bruker man ikke har kjennskap til, over på feriekommune. Dersom kommunen i disse sakene ikke utviser skjønn, blir resultatet at brukere ikke kan krysse kommunegrensen og dermed fratas mulighetene til ferie og rekreasjon. Dette er en av grunnene til at Bergen kommune har gitt brukere med Brukerstyrt personlig assistent (BPA) mulighet til å oppholde seg utenfor kommunen opp til fem uker årlig. Byombudet berømmer kommunen for å gi brukere av BPA mulighet til ferie og besøk av venner og familie, men finner det ikke rimelig at opphold på behandlingsinstitusjon utenfor kommunen skal regnes av de fem ukene bruker har til disposisjon. Byombudet stiller seg videre uforstående til at kommunen behandler brukere med BPA og brukere med Praktisk bistand person (PBP) ulikt. Det har også vært en langvarig praksis at beboere i bofelleskap har kunnet reise på ferie og motta tjenester utenfor kommunegrensen. Det er derimot ikke mulig i dag for en bruker med PBP til å oppholde seg utenfor Bergen kommune. Avslaget begrunnes med at ytelsen ikke er pliktmessig, kommunens manglende kontroll hva angår arbeidsmiljøloven og den faglige forsvarlighet. Det er vanskelig å forstå 8

10 kommunens ulike behandling av gruppene, da samme vurdering må foretas for alle som over tid skal oppholde seg utenfor kommunen. Likhetsprinsippet står sentralt i Forvaltningsloven, Byombudet kan ikke se at man på generelt grunnlag kan forsvare denne ulike behandlingen. Konsekvensen av den strenge praksisen er at hjemmeboende barn med PBP ikke kan reise på ferie med familien sin. Byombudet mener at kommunen i større grad må vurdere disse sakene individuelt. Dersom det ikke medfører høyere kostnader for kommunen og det er medisinsk forsvarlig kan ikke ombudet se rimeligheten av at søknaden om ferie avslås. Pedagogisk psykologisk tjeneste PPT Barnehagebarn med diagnose innenfor autismespekteret kan få bistand fra Avdeling autisme. Avdeling autisme er byomfattende og har sin tilknytning til Pedagogisk psykologisk senter i Åsane. Autismeteamets oppgave er å veilede og kurse foreldre og barnehage i opplæring av barnets språk, lek og sosiale ferdigheter. Avdelingen har spisskompetanse på barn med autisme og kan tilby foreldre og barn en tjeneste av høy faglig kvalitet. Når barnet begynner på skolen overføres disse oppgavene til bydelens lokale PPT kontor. Mange foreldre opplever da at kvaliteten og oppfølgingen på tjenesten blir dårligere, da de lokale PPT kontorene ikke sitter på den samme spisskompetansen. Foreldre opplever skolestart som vanskelig da bistanden fra Avdeling autisme opphører samtidig med at barnet skal finne seg til rette på skolen. Foreldre som har vært i kontakt med byombudet mener at de lokale PPT kontorene i varierende grad tar kontakt med Avdeling autisme for veiledning. De mener at oppfølgingen av barnet blir dårligere ved skolestart. 9

11 Vedlegg: INSTRUKS FOR BYOMBUDET I BERGEN KOMMUNE Vedtatt av Bergen bystyre 16. desember Formål Byombudet skal, som uavhengig kontrollorgan på vegne av bystyret, arbeide for at det i den kommunale forvaltning ikke blir gjort urett mot den enkelte borger og at kommunens ansatte og andre som virker i kommunens tjeneste, ikke gjør feil eller forsømmer sine plikter overfor kommunens innbyggere. 2 Arbeidsområde Byombudets arbeidsområde omfatter den kommunale forvaltning og alle som virker i dens tjeneste med unntak av avgjørelser som treffes av bystyret. Byombudet har hele byens befolkning som målgruppe og skal ha fokus spesielt rettet mot kommunens eldre og særlig pleietrengende og barn og unge. Bystyret fastsetter instruks for byombudets virksomhet. For øvrig utfører Byombudet sitt arbeid selvstendig og uavhengig av kommunen. 3 Arbeidsoppgaver Byombudet skal informere publikum om regler for kommunal saksbehandling, herunder klageordninger. I den utstrekning det er ressurser til det, skal Byombudet bistå ved utforming og ekspedisjon av klager. Publikum kan klage til Byombudet over så vel saksbehandlingen som vedtak i en sak. Gjelder klagen vedtak i en sak, skal den administrative klageadgangen være utprøvd før Byombudet kan behandle klagen. Byombudet kan ikke behandle saker som er eller har vært til behandling hos Sivilombudsmannen eller som står for eller har vært behandlet av domstolene. Byombudet kan etter henvendelse eller av eget initiativ ta opp faglige og administrative forhold som ombudet mener kan forbedres direkte med den instans forholdet gjelder. I den utstrekning det er ressurser til det, skal Byombudet drive oppsøkende virksomhet for å kartlegge problemer prioriterte brukergrupper møter i den kommunale forvaltningen. 4 Rett til opplysninger Forvaltningen har rett og plikt til å legge frem alle dokumenter for Byombudet, innenfor de rammer Forvaltningsloven og Offentlighetsloven setter. Byombudet kan ikke informere klageren om andre dokumenter enn de klageren har adgang til etter Forvaltningsloven eller Offentlighetsloven. 5 Uttalelser fra Byombudet 10

12 Det forvaltningsorgan eller vedkommende saken gjelder, skal alltid gis anledning til å uttale seg før Byombudet gir uttalelse. Byombudet kan påpeke at det er gjort feil eller utvist forsømmelige forhold i den kommunale forvaltning. Byombudets uttalelse er av rådgivende karakter. Byombudet skal underrette dem saken gjelder om resultatet av byombudets behandling. Byombudet kan også gi overordnet forvaltningsorgan slik underretning. Byombudet avgjør selv om, og hvilke form, offentligheten skal meddeles behandlingen av en sak. 6 Taushetsplikt Byombudet har taushetsplikt i samsvar med Offentlighetsloven og Forvaltningslovens bestemmelser. Taushetsplikten varer også ved etter byombudets fratreden. 7 Årsmelding Byombudet skal avgi årlig rapport om sin virksomhet til bystyret innen utgangen av mars hvert år. Dersom det er oppdaget mangler ved klageordninger, saksbehandlingsrutiner eller annen kommunal praksis, bør Byombudet peke på dette i meldingen. Meldingen bør videre inneholde en oversikt over behandlingen av de enkelte saker som Byombudet mener har alminnelig interesse. 11