Konkretisering av en Gass HUB Norge

Transkript

1 1 Konkretisering av en Gass HUB Norge Sammendrag Rapport til Norges Forskningsråd (NFR) Gassmaks Oppdrag 12/9680 Eclipse Energy Group, Bakka&Associates, Terica as Juni 2013

2 2 Bakgrunn, hensikt og organisering av prosjektet Terica as leverte i oktober 2012 rapporten «Gass HUB i Norge» som svar på et oppdrag fra NFR Gassmaks om å lage «En skisse til hvordan norsk naturgass kan stilles til rådighet for ny og eksisterende industri i Norge på en forutsigbar og bærekraftig måte» (oppdrag 12/9680). Rapporten antar at ved å etablere en markedsplass/handels HUB for gass i Norge langs de linjer som er benyttet ved etablering av tilsvarende markedsplasser i Europa vil tilgang på gass bli betydelig bedret for alle kunder og samtidig tilfredsstille markedskravene i EU s 3. Gassdirektiv som blir gjort fullt ut gjeldende i Norge i april Styret i Gassmaks fattet interesse for konklusjonene og har bedt Terica om å konkretisere hvordan en slik etablering kan skje. En slik konkretisering skal samtidig tjene til en kvalitetssikring av forslaget om etablering av en markedsbasert HUB og prosjektet må derfor gjennomføres på en slik måte at dette fremgår. For å oppnå dette ble Eclipse Energy Group engasjert til å beskrive hvorledes en HUB kan etableres og fungere (ref «SOW: Konkretisering av en Gass HUB i Norge») og Bakka&Associates ble engasjert til å utforme en norsk (dvs. på engelsk som er språket for norsk sokkel) kontrakt(er) for handelen over en slik HUB basert på modellene for tilsvarende kontrakter over TTF i Nederland og NBP i Storbritannia (NBP 97). Bakka gjør også en juridisk utsjekk av forslagene i forhold til EU s 2. og 3. Gassdirektiv for å sikre kompabilitet. Terica vil dernest beskrive inntil tre modeller for hvordan norske myndigheter kan agere for å sikre etableringen av HUBen gjennom en overgangsfase fra etablering til stabil drift, ref. tilsvarende grep ved etablering av slike HUBer i andre land. Eclipse, Bakka og Terica er selvstendig ansvarlig for sine respektive bidrag. Gruppen har hatt Gas HUB Norway som arbeidstittel på prosjektet. Nedenfor følger sammendrag av de tre leveransene: Eclipse Energy Group: Leveranse A Kommersielle forhold Utviklingen av en handelsplass for gass i Storbritannia var et produkt av myndighetenes ønske om å liberalisere energi markedet. Innføringen av «the Network Code» in 1996 etablerte et system for daglig balansering av transmisjonsnettet og innførte en mekanisme hvor operatøren av transmisjonsnettet ble pålagt å bruke markedet for å balansere systemet på daglig basis. Dette balanseringsmarkedet har siden utviklet seg til å bli Europas mest likvide handelsplass for gass. Etableringen av en rør forbindelse mellom UK og Kontinentet i 1998 (the Interconnector pipeline) medførte at en tilsvarende handelsplass ble etablert i Zeebrugge (ZHub) og senere i Nederland (TTF) samt Tyskland (Gaspool og NCG). Omsetningen har vært økende og alle disse markedene kan i dag karakteriseres som likvide. Utviklingen mot likvide handelsplasser for gass har vært en gradvis prosess som kan beskrives ved hjelp av ulike faser nemlig (i) en første fase hvor handelsaktivitet finner sted i form av bilaterale transaksjoner, men hvor avtalt pris ikke er synlig for resten av markedet (Bilaterale transaksjoner), (ii) en fase hvor en markedsplass etableres først og fremst ut fra balanseringsbehov, eventuelt krav om hvordan balanseringen skal finne sted (Balanseringsmarked) og (iii) utviklingen av et likvid marked med mulighet for å inngå kontrakter om fremtidig levering (Forward Market).

3 3 Det foregår i dag en del handelsaktivitet innenfor det norske transportsystemet (Gassled), men avtalene er bilaterale og pris er ikke synlig (Fase 1). Etableringen av en markedsplass innenfor det norske transportsystemet kan: Gi et transparent prissignal til kjøper og selger av gass oppstrøm som til enhver tid reflekterer gassens verdi Gi mindre produsenter uten tilgang eller uten tilstrekkelig tilgang til de Europeiske markedene en mulighet til å selge sin gass oppstrøms Gi aktører uten fleksibel produksjonskapasitet en mulighet til å balansere sin posisjon oppstrøm og derved unngå balanserings kostnader nedstrøms Et naturlig første steg i forbindelse med en mulig etablering av en handelsplass for gass innenfor det norske transportsystemet er å innføre et «Balanseringsmarked». En mulig videreføring vil være å pålegge Gassco å bruke et slikt marked i forbindelse med Gassco s ansvar knyttet til å balansere transportsystemet. Dette vil være gunstig i forhold til at markedet utvikler den nødvendige likviditet, men vil kreve noe tid å få etablert da det vil være nødvendig å foreta endringer i etablerte avtaler. Dersom et marked etableres, tilsier erfaringene fra Europa at det er urealistisk å forvente at et likvid marked utvikles «over natten». Kritiske suksesskriterier inkluderer: (i) at markedsplassen er «virtuell» (ii) tilstrekkelig interesse fra både potensielle kjøpere og potensielle selgere til å utløse initiell aktivitet og (iii) deltakelse fra industrien i forbindelse med etableringen av en modell og struktur for hvordan en markedsplass eller «hub» kan etableres innenfor eksisterende transportsystem. Bakka&Associates: Leveranse B Juridiske forhold I et marked hvor Gas Hub Norway yter balanseringstjenester forutsettes det at det etableres: 1. Standard gass salgs/kjøpsavtale som gjelder for handel på Gas Hub Norway, (Sale and Purchase Agreement for Natural Gas). En slik avtale vil trigges ved at selger og kjøper i en såkalt Comfirmation Notice blir enige om de sentrale kommersielle betingelser som pris, leveringssted og leveringstidspunkt. 2. Avtale som angir de regler og bestemmelser som gjelder for handel på Gas Hub Norway, (General Terms and Conditions). Detaljbestemmelser om bl.a nomineringer, oppgjørsregler, etiske bestemmelser, markedsatferd, tariffbetaling og vilkår som må oppfylles for å kunne drive handel på Gas Hub Norway er gitt i vedlegg til General Terms and Conditions. Disse avtalene må utformes på en slik måte at de tilfredsstiller de krav til operasjonalitet, effektivitet og etikk som industrien og samfunnet stiller, samtidig som at de må passe og kunne opereres innenfor det avtaleverket som gjelder for den Norske Kontinentalsokkel. I tillegg må avtalene utformes slik at operasjonen av disse skjer innenfor de rammer som gjelder etter Norsk rett og EU s Gass Direktiver. EU s Gass Direktiver krever bl.a debundling, tredjepartsadgang til infrastruktur og forbyr utilbørlig bruk av markedsmakt og krever transparente priser. Det 3. Gassdirektiv ble gjeldende for Norge i 2005 for så vidt gjelder virksomhet oppstrøms. Nedstrømsdelen vil bli gjort gjeldende for Norge fra På denne bakgrunn har vi i vårt arbeid med å utforme General Terms and Conditions, med vedlegg, og Sale and Purchase Agreement for Natural Gas, med vedlegg, foretatt en gjennomgang av det avtaleverket som gjelder for etablerte markedsplasser, TTF i Nederland, NBP/Network Code i UK, Nord Pool Gas i Danmark samt NAESB, USA ( Henry Hub). I tillegg er avtaleverket som gjelder på

4 4 Norsk Kontinentalsokkel, og som har relevans for etableringen og driften og operasjonen av Gas Hub Norway, gjennomgått, og det er tilstrebet å utforme avtalene i tråd med den avtaletradisjon som gjelder for avtaler på Norsk Kontinentalsokkel, både når det gjelder innhold og oppbygging. Det er særlig vektlagt at avtalene skal på en balansert og rimelig måte ivareta begge parters interesser. Avtalene reguleres begge av Norsk rett med voldgiftsbehandling i Stavanger. Vi har vurdert avtalene opp mot Norsk rett og EU s Gass Direktiver. General Terms and Conditions og Sale and Purchase Agreement for Natural Gas er utarbeidet basert på ovenstående prinsipper og dokumentbase. Det er tatt hensyn til de krav som stilles til operasjonalitet, effektivitet og etikk for etableringen og driften av Gas Hub Norway, og at etableringen og driften av Gas Hub Norway skal skje i henhold til og ikke være i konflikt med Norsk rett og EU s Gass Direktiver. Det er etter vår vurdering ikke noe i avtalene som strider mot Norsk rett eller EU s Gass Direktiver. Gas Hub Norway vil åpne for ytterligere konkurranse og åpenhet og vil etter vår oppfatning heller være et være et element som bidrar til å oppfylle hensikten og formålet med EU s Gass Direktiver. Terica as: Leveranse C Alternative modeller for etableringsfasen Terica konstaterer at de store endringene som har funnet sted i Europa mhp gassmarkedene er frembrakt gjennom til dels saftige tiltak fra kompetente myndigheter, tiltak som langt på vei har gått på tvers av etablerte aktørers egeninteresse. Disse endringene innebærer en liberalisering av markedene, først i Storbritannia, men siden fulgt opp i EU gjennom tre gassdirektiver i 1998, 2003 og EUs begrunnelse for direktivene er å fremme konkurranse som skal tjene interessene til konsumenter generelt og den enkelte konsument spesielt. Direktivene sikter på å oppløse monopoler og forbyr utilbørlig bruk av markedsmakt (predatory behaviour). Et resultat av denne prosessen har vært fremvekst av handelsplasser, såkalte HUBer eller børser, hvor åpen handel med transparente priser har funnet sted. Dette har skjedd i de fleste land i Vest Europa hvor gass har plass i energimixen. De aktørene som før hadde dominerende posisjoner har alle tilpasset seg endringene og har langt på vei funnet nye handlingsrom i en endret konkurransearena. Når EUs Gassdirektiver trer i kraft i Norge i 2014 etter 10 års utsettelse, synes det naturlig at norske myndigheter, dvs Staten, samtidig sørger for at det blir etablert en handelsplass for gass også i Norge. Denne handelsplassen bør være en oppstrøms HUB som samtidig kan betjene handel til nedstrøms kunder i Norge. På denne måten kan den både løse et behov for handel i oppstrøms leddet på norsk sokkel og et behov for mer likvid og transparente handel i nedstrøms leddet. Nedstrøms leddet for norsk gass finnes dels på ilandføringssteder for gass - hvor det finnes et fåtall store brukere - og dels basert på transmisjon vha LNG i stedet for rør. Den norske modellen for nedstrøms handel og transmisjon vha LNG er vokst frem med hovedfokus på brukere i transportleddet, men har også vært til nytte for en rekke andre kunder, både industri og annen kommersiell virksomhet. Det er således etablert en viss infrastruktur for LNG i Norge, men denne er etablert av private aktører og har derfor fått et visst preg av regionale monopoler. Når det nå av miljømessige hensyn blir behov for en vesentlig styrket infrastruktur for LNG basert på at IMO sitt ECA for NV Europa som skal være gjennomført i Norge (sør for 62 o N) innen 2020, og hvor kravene til marint drivstoff fremmer kraftig vekst i etterspørselen for LNG, samt at EUs nye direktiv for alternativ energi i transportsektoren tar sikte på samme tidsfrist for etablering av LNG infrastruktur for hele unionen mhp marin sektor og tungtransport Da bør norske myndigheter sørge for at denne infrastrukturen blir raskt og effektivt utbygd. Dette bør trolig skje ved hjelp av et statlig utbyggingsselskap som kan skaffe til veie depoter og engasjere

5 5 kysttankskip for slik infrastruktur. Etter at infrastrukturen er på plass bør den fortrinnsvis privatiseres som regulert monopol, jevnfør Gassled og tilsvarende infrastruktur for elkraft. Overslagsberegninger tyder på at kostnadene for slik transmisjon basert på LNG er av samme størrelsesorden, eller lavere, enn transmisjon i rør på norsk kontinentalsokkel eller transmisjon av elkraft. Lokal distribusjon bør fortsatt foregå i privat eller kommunal regi slik som i dag med lokale depoter og eventuelle lokale nett. En viss justering mellom den nye og den gamle infrastrukturen vil trolig være nødvendig og dette bør ordnes kommersielt mellom partene. Dette betyr at brukere over mesteparten av landet vil kunne få tilgang til gass til akseptable priser. Dette betyr igjen at handel med gass kan skje over en HUB og at distribusjonen løses vha av uttak som dels vil være som gass på ilandføringsstedene og dels via LNG med egen transporttariff for uttak som LNG. Denne ordningen kan vokse frem i parallell med utviklingen av infrastrukturen etter at en HUB er etablert. Det anbefales derfor at det etableres en oppstrøms HUB for norsk kontinentalsokkel i Område D, Entry paid, og med system også for Exit som Backhaul fra område D til andre områder i Norge. HUBen bør fortrinnsvis eies av Gassled såfremt eierne ser seg tjent med det. Den bør hete Gassled Balancing Point ettersom balanseringshandel vil være et naturlig første trinn i etablering av HUBen. For å støtte etablering av en slik handelsplass bør Staten sørge for å bidra til handelen med egen gass som selges til markedspris. Dette fordi Staten har så mange og sentrale roller at Staten ikke kan unngå å involvere seg i - og ta ansvar for - så vel arkitektur som for aktivitet inntil stabile tilstander er etablert. Det vises i denne sammenheng til forholdene i Danmark hvor det er etablert en handelsplass for gass i statlig regi, Nord Pool Gas, og at denne viser at en slik markedsplass kan fungere godt også med relativt liten handel og lite volum. Det foreslås videre at Gassco får anledning til å gjennomføre balansering over HUBen gjennom handel i markedet etter modell fra NG/NBP i Storbritannia. En fremtidig transmisjonsinfrastruktur for LNG kan eventuelt også legges inn i Gassled. Det drøftes også om at all infrastruktur for eksport, herunder baseload LNG anlegg mm, bør legges inn i Gassled for å skape balanse og kostnadsmessig likebehandling. Dette vil trolig fremme fremvekst av flere LNG anlegg som også vil fremme tredjepartsadgang til LNG kapasitet i Norge og for norske aktører. Ettersom det er kort tid til EUs Gassdirektiver blir iverksatt i Norge, og tiden til 2020 heller ikke er særlig lang, så bør trolig OED sørge for fortgang i planlegging av så vel en handelsplass som den fremtidige infrastruktur for LNG som av miljømessige hensyn blir nødvendig i Norge. Dette vil samtidig, men indirekte, også bli nyttig for alle industrielle brukere som måtte se seg tjent med å bruke naturgass i sin virksomhet.