Forvaltningsrevisjon. Selvkost innen VAR-området NORD. Vi skaper trygghet. Rapport 2009: 2 K O M R E V

Transkript

1 Selvkost innen VAR-området K O M R E V NORD Vi skaper trygghet Rapport 2009: 2

2 En undersøkelse av Målselv kommunes VAR-tjenester til selvkost En rapport fra KomRev NORD IKS Tromsø, Lars-André Hanssen Oppdragsansvarlig revisor Oddgeir Albertsen prosjektleder Selvkost innen VAR-området side: 2

3 Innholdsfortegnelse 0 SAMMENDRAG INNLEDNING BAKGRUNN OG HJEMMEL METODE OG DATAMATERIALE PROBLEMSTILLING OG AVGRENSING REVISJONSKRITERIER BEREGNINGSGRUNNLAG HENFØRBARE KOSTNADER... 8 Direkte kostnader... 8 Indirekte kostnader... 8 Renter på selvkostfond REVISORS FUNN... 9 Renovasjon... 9 Slam Vann Avløp VURDERING FOR- OG ETTERKALKYLER REVISORS FUNN VURDERING SELVKOSTFOND OG UNDERSKUDDSDEKNING REVISORS FUNN VURDERING KONKLUSJON HØRING EVT. ANBEFALINGER EVT. VEDLEGG...Feil! Bokmerke er ikke definert. Selvkost innen VAR-området side: 3

4 0 SAMMENDRAG KomRev NORD har gjennomført forvaltningsrevisjon av selvkosttjenestene i Målselv kommune (vann-, avløp og renovasjonstjenesten). Undersøkelsen viser at kommunens rutiner og beregninger av selvkosttjenestene langt på vei er tilfredsstillende, men at det er noen forhold som bør gjennomgås og rettes opp. Området for slamtjenesten er ikke organisert i eget selvkostområde slik lovverket krever. Videre er det mangler ved dokumentasjonen på selvkostområdet for renovasjon, slik at kommunen ikke har tilstrekkelig grunnlag for å konkludere om tjenesten faktisk produseres til selvkost. Kommunen mottar ingen detaljert informasjon om produksjonen av tjenesten fra tjenesteleverandøren. Det foretas ikke renteberegning av selvkostfond og fordringer kommunen har på selvkostområdet slik regelverket krever. I kommunens selvkostkalkyleprogram er det en innebygd svakhet i forhold til renteberegning av kapitalkostnader ved at programmet ikke tar hensyn til endringer av renten fra år til år noe som medfører at tidligere historiske data blir endret fra år til år og at grunnlaget for framtidige beregninger blir feil. Selvkost innen VAR-området side: 4

5 1 INNLEDNING 1.1 Bakgrunn og hjemmel Kontrollutvalget i Målselv har ønsket å få kartlagt om kommunens gebyrfastsettelse for vann-, avløps- og renovasjonstjenester (VAR) skjer til selvkost. Selvkostregnskapet for VAR-tjenestene i 2005 viste underskudd, som måtte dekkes ved bruk av opparbeidete fond til formålet. Etter dette har KomRev NORD på kontrollutvalgets bestilling gjennomført forvaltningsrevisjon av kommunens gebyrgrunnlag og -fastsettelse på VAR-området. Revisjonens undersøkelse er gjennomført med henvisning til kommuneloven 77 nr 4 og 78 nr 2, forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner 9 og forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. 6 og 7. er iflg. regelverket å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. 1.2 Metode og datamateriale Faktagrunnlaget i forvaltningsrevisjonsprosjektet er innhentet gjennom dokumentanalyse og analyse av regnskapsdokumentasjon. Vi har gjenomgått sakspapirer til kommunestyret, økonomiplanene , og Vi gjennomgått regnskap fra 2003 fra til Vi har også hatt samtaleintervju med en ansatt som har ansvar for selvkosttjenestene på området. Datainnsamlingen foregikk i perioden september 2008 oktober PROBLEMSTILLING OG AVGRENSING På grunnlag av kontrollutvalgets bestilling er det utledet følgende problemstilling for revisjonens undersøkelse: Har Målselv kommune tilfredsstillende rutiner og beregninger for sikring av at tjenestene innenfor VAR-området drives til selvkost? Undersøkelsen har i utgangspunktet vært tidsavgrenset til regnskapsåret I prosjektperioden har undersøkelsesgrunnlaget vært utvidet til å omfatte regnskapsåret Revisjonen har undersøkt forkalkyler som ble framlagt før gebyrvedtaket som ble gjort i forbindelse med behandlingen av budsjett 2007 og økonomiplan Når det gjelder etterkalkyler, har vi undersøkt selvkostregnskapene som ble framlagt for regnskapsårene Det faller utenfor revisjonens oppgaver å vurdere hensiktsmessigheten i politiske vedtak. Selvkost innen VAR-området side: 5

6 3 REVISJONSKRITERIER Innsamlede data i undersøkelsen blir vurdert opp mot kriterier utledet fra følgende kilder: Lov av nr 17 om kommunale vass- og kloakkavgifter 1, 2 og 3 Lov av nr 06 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) 26 og 34 Forskrift av nr 931 om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) 16-1 Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester: H-2140 (Kommunal- og regionaldepartementet, kommunalavdelingen 2003) Forskrift om vann- og avløpsgebyrer i Målselv kommune, sist endret Målselv kommunestyres vedtak i sak 90/05 Økonomiplan Kommunale avgifter og gebyrer - Avgiftsvedtak for 2006/2009 Målselv kommunestyres vedtak i sak 48/06 Vedr VAR Målselv fjellandsby Brev 09 mai 2007 fra Miljøverndepartementet til NORVAR AL Anvendelse av selvkostregelverket når vann- og avløpstjenester produseres av interkommunale selskaper Uttalelse 2007/002 fra Regnskapskomiteen i NKRF 1 Anvendelse av selvkostregelverket når tjenesten produseres av interkommunalt selskap Hjemmelen for kommunens beregning og innkreving av vann- og avløpsgebyr fra innbyggerne er lov om kommunale vass- og kloakkavgifter 1, 2 og 3. Forurensningsforskriften 16-1 begrenser kommunens lovlige gebyrberegning til selvkost på vann- og avløpssektoren. Iflg. bestemmelsen bør de til enhver tid gjeldende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester legges til grunn. Forskriften krever også at det før kommunens gebyrvedtak skal foreligge et overslag over kommunens antatte direkte og indirekte kostnader 2 på henholdsvis vann- og avløpssektoren for de nærmeste tre til fem årene. Regelverket på dette området pålegger ikke kommunen full kostnadsdekning gjennom innbyggernes brukerbetaling. Når det gjelder renovasjon og slamtømming, framgår det av forurensningsloven 26 og 34 at kommunen skal innkreve gebyr til full dekning av kostnader 3 forbundet med tjenestene. Avfall fra fritidseiendommer er av mindre omfang enn fra boliger i helårsbruk, og påfører kommunen mindre renovasjonskostnader, som er rammen for hva kommunen kan kreve dekket gjennom brukerne av fritidsrenovasjon. Derfor må det settes opp separate selvkostkalkyler for ordinær husholdningsrenovasjon og fritidsrenovasjon. Selvkostprinsippet slik det er redegjort for i gjeldende Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester skal legges til grunn for kommunens gebyrberegning. Iflg retningslinjene er selvkost den merkostnad kommunen påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste. Alle henførbare kostnader knyttet til kjerneprodukt, tilleggsytelser og støttefunksjoner skal tas med i selvkostkalkylen. Etter retningslinjene skal det innafor selvkostområdene foretas etterkalkyler 4 av de reelle kostnadene for å kontrollere at gebyrinntektene ikke overstiger kommunens selvkost. Etterkalkyler/selvkostregnskap skal settes opp etter hvert regnskapsår. Det forutsettes i retningslinjene at selvkostregnskapet må sees over noen år, og at inntektene over 3-5 år ikke skal overstige kostnadene for årene samlet. Det betyr at det enkelte år kan være overskudd og andre år underskudd på kommunens selvkostområder. Differansene utjevnes gjennom et bundet selvkostfond, som tilføres akkumulert overskudd fra selvkostregnskapet og som brukes til dekning av underskudd i samme. 1 Norges Kommunerevisorforbund 2 Dette omfatter direkte og indirekte drifts-, vedlikeholds- og kapitalkostnader på sektoren. 3 Med kostnader menes her både drifts- og kapitalkostnader. 4 Selvkostregnskap Selvkost innen VAR-området side: 6

7 Målselv kommune er medeier i det interkommunale selskapet Senja Avfall IKS, som leverer renovasjonstjenester til brukerne i eierkommunene. I slike tilfeller av egenregi 5 må kommunen gjøre undersøkelser hos leverandøren for å sikre seg at tjenesten drives til selvkost. Med henvisning til Miljøverndepartementets brev 9. mai 2007 mener NKRF i uttalelse 2007/002 at kravet til selvkost kan ivaretas og dokumenteres samlet for alle deltakerkommunene i regnskapet til det interkommunale selskapet. I dette ligger en aksept av at renovasjonsselskapet, til tross for avstandsforskjeller, fordeler transportkostnader for felles renovasjonsordning likt på abonnentene/eierkommunene. Men hvis det er kommunespesifikke kostnader, må beregning av selvkost foretas pr kommune. Iflg. Målselv kommunes forskrift om vann og avløpsgebyrer 3 skal gebyrene samlet ikke overstige selvkost. Kommunestyret vedtar årlig størrelsen på gebyrene. Før vedtak fattes, skal det foreligge overslag over kommunens antatte direkte og indirekte drifts-, vedlikeholds- og kapitalkostnader på henholdsvis vann- og avløpssektoren for økonomiplanperioden 6. Under behandlingen av økonomiplan for i sak 90/05, vedtok kommunestyret at kostnadene til vann, avløp, slamtømming og renovasjon skal dekkes fullt ut gjennom gebyr fra innbyggerne. Det vil si at ingen VAR-tjenester skal subsidieres av kommunen. På grunnlag av ovenstående utleder vi følgende revisjonskriterier for undersøkelsen: Alle kommunens direkte og indirekte kostnader til drift, vedlikehold og kapital som kan henføres til produksjon og levering av tjenester innafor vann, avløp og renovasjon, skal legges til grunn for beregning av gebyr fra tjenestemottakerne. Kommunen må gjøre nødvendige undersøkelser for å sikre seg at Senja Avfall IKS driver renovasjonstjenestene til selvkost i tråd med regelverket. Administrasjonen skal hvert år utarbeide selvkostkalkyler på VAR-området og framlegge disse for politikerne senest i forbindelse med vedtak av gebyrregulativet. Administrasjonen skal sette opp selvkostregnskap for VAR-tjenestene etter hvert regnskapsår. Overskudd på selvkosttjenestene på VAR-området skal avsettes til bundet fond og brukes til inndekning av evt. underskudd på tjenestene senere år. Underskudd på selvkosttjenestene på VAR-området skal inndekkes gjennom økning av brukerbetalinger i den grad det ikke er dekning på bundet fond til formålet. 5 Kommunalt heleide selskaper som leverer tjenester til eierkommunene 6 Økonomiplanperioden utgjør de nærmeste fire årene. Selvkost innen VAR-området side: 7

8 4 BEREGNINGSGRUNNLAG Alle kommunens direkte og indirekte kostnader til drift, vedlikehold og kapital som kan henføres til produksjon og levering av tjenester innafor vann, avløp og renovasjon, skal legges til grunn for beregning av gebyr fra tjenestemottakerne. Kommunen må gjøre nødvendige undersøkelser for å sikre seg at Senja Avfalls IKS driver renovasjonstjenestene til selvkost i tråd med regelverket. 4.0 Henførbare kostnader Retningslinjene for beregning av selvkost skiller mellom Direkte kostnader (kjerneprodukt) Indirekte kostnader (interntjenester = tilleggsytelser og henførbare støttefunksjoner) Direkte kostnader I direkte kostnader inngår direkte drifts- og vedlikeholdskostnader og direkte kapitalkostnader. Direkte drifts- og vedlikeholdskostnader er knyttet til den direkte produksjonen av den enkelte tjeneste, f.eks. lønn, vedlikehold av bygninger og anlegg, betaling til private for utførte tjenester m.v. Årlige kapitalkostnader består i følge retningslinjene av to elementer: kapitalslit, dvs. forringelsen i et driftsmiddels verdi ut fra slitasje og elde alternativkostnad, dvs. den avkastning kommunen alternativt kunne oppnå ved å plassere penger tilsvarende investeringsbeløpet i markedet. I et fungerende marked vil renten angi alternativkostnaden. Kapitalkostnaden beregnes på grunnlag av anskaffelseskostnad av varige driftsmidler. I det kommunale regnskapssystemet vil det si anskaffelser ført i kapitalregnskapet. Retningslinjene angir følgende forutsetninger ved utarbeidelse av en selvkostkalkyle: historisk anskaffelseskostnad benyttes som avskrivningsgrunnlag nyinvesteringene tas med i avskrivningsgrunnlaget fra og med året etter at bygget/anlegget er tatt i bruk investeringstilskudd/ anleggsbidrag kommer til fradrag i avskrivningsgrunnlaget tomtekostnadene trekkes fra i avskrivningsgrunnlaget, men kostnaden skal likevel være med i grunnlaget for beregning av alternativkostnaden lineære avskrivninger avskrivningstid må settes etter hvor lang økonomisk levetid en regner med de forskjellige driftsmidlene har 7. rentesatsen for beregning av alternativkostnaden settes lik effektiv rente på norske statsobligasjoner med 3 års gjenstående løpetid, med et tillegg på ett prosentpoeng. Indirekte kostnader I indirekte kostnader inngår indirekte drifts- og vedlikeholdskostnader og indirekte kapitalkostnader. Som eksempler på indirekte kostnader kan nevnes kostnader til 7 Retningslinjene for beregning av kommunale betalingstjenester av 2003 angir bruk av samme avskrivningsperioder som benyttes i KOSTRA rapporteringen Selvkost innen VAR-området side: 8

9 regnskap og innfordring kontorstøtte revisjon opplæring kantinedrift drift av EDB-anlegg drift av sentralbord juridisk bistand m.v. For disse kostnadene har retningslinjene angitt mulige fordelingskriterier. Det skal også beregnes kapitalkostnader for interntjenester. Disse kan beregnes etter en forenklet metode nærmere beskrevet under punkt 4.10 i retningslinjer for beregning av kommunale betalingstjenester. Renter på selvkostfond I retningslinjene er det forutsatt at inntektene over noen år (3-5 år) ikke skal overstige kostnadene for de samme årene. Det vil derfor oppstå overskudd eller underskudd det enkelte år. Overskudd skal avsettes til fond og inntektsføres senere år. Et overskudd innebærer at brukerne av den enkelte tjeneste har innbetalt mer enn tjenesten koster. Dersom brukerne hadde plassert pengene i bank i stedet for å innbetale overskuddet, ville de ha fått renteavkastning. Retningslinjene sier at kommunen bør kompensere brukerne for det rentetapet de er påført ved å binde kapital i kommunen. Det bør benyttes samme rente som ved beregning av kapitalkostnaden. Renter på underskudd behandles på tilsvarende måte. 4.1 Revisors funn Renovasjon Kommunens renovasjonstjeneste utføres av Senja Avfall IKS. Regning for utførte tjenester sendes til kommunen som utfører fakturering av renovasjonsgebyr. Avgiftene beregnes på bakgrunn av brev fra renovasjonsselskapet i forkant av budsjettet. Fastsettelse av renovasjonsgebyr foretas av kommunestyret. Kommunen har opplyst at den på bakgrunn av henvendelse fra revisjonen har etterspurt skriftlig grunnlaget for renovasjonsordningen i form av et selvkostregnskap som viser kostnadene knyttet til husholdningsrenovasjon. Kommunen har så langt ikke fått svar på sin henvendelse. Selvkostregnskapet på renovasjonen er beregnet på følgende måte: RENOVASJON Salgsinntekter ( ) ( ) ( ) ( ) Direkte kostnader Indirekte kostnader Kapitalkostnader Bruk av fond Avsetning til fond Selvkostfond pr ( ) (91 636) Kilde: kommuneregnskapets noteopplysninger Tall i parentes på selvkostfond betyr fond til abonnentenes fordel, tall uten parentes betyr at kommunen har penger til gode hos abonnentene Selvkost innen VAR-området side: 9

10 Fritidsboliger Kommunen har ikke tidligere hatt egen tvungen renovasjonsordning for fritidsboliger. Det har imidlertid eksistert en frivillig ordning for abonnenter med halvt renovasjonsgebyr. Ordningen er ikke organisert som et eget selvkostområde men inngår i den ordinære husholdningsrenovasjonsordningen. Fra er det innført tvungen fritidsrenovasjon. I den tvungne ordningen betales det fortsatt halvt gebyr for fritidsboliger. Containerne som benyttes til dette formålet, benyttes også av den vanlige husholdningsrenovasjonen, og det er i følge kommunen ikke mulig med dagens ordning å skille fritidsrenovasjonen fra vanlig husholdningsrenovasjon. Slam Kommunen samler inn slam fra private septikkummer gjennom privat kontraktør. Behandling av slammet skjer ved Fossmo slambehandlingsanlegg. Fakturering skjer fra kommunen til brukerne av tjenesten. Det utarbeides i følge kommunen ikke eget selvkostregnskap for slamtjenesten i kommunen. Vann Vannforsyningen er organisert innenfor kommunens egen virksomhet og er i sin helhet gebyrfinansiert slik vedtaket i kommunens økonomiplan forutsetter. Driften av vannforsyningen skjer helt i egen regi med egne ansatte. I tillegg kjøpes det inn tjenester til vedlikehold av anleggene ved behov. Kostnadene til innkjøp av tjenester har økt kraftig fra 2003 frem til i dag. Kommunen har fram til 2003 operert med beregning av kapitalkostnader etter annuitetsprinsippet. Fra 2004 har kommunen ved innkjøp av en egen regnearkmodell fra Anø Miljøkompetanse foretatt konvertering av kapitalkostnader etter annuitetsprinsippet over til serielånsprinsippet. Regnearkmodellen som er benyttet, er første versjon av programmet. Regnearkkalkylen er satt opp i henhold til rundskriv H-2140 (Kommunal- og regionaldepartementet, kommunalavdelingen 2003) med direkte kostnader, indirekte kostnader og kapitalkostnader. Regnearket ivaretar også avskrivningene gjennom egne tablåer for dette. Revisjonen har på stikkprøvebasis gjennomgått åtte investeringer i forhold til klassifisering på avskrivningsklasser i forhold til KOSTRA og at disse er satt opp korrekt i avskrivningstablået i regnearket. Vi har kontrollert at investeringen er finansiert med tilskudd, egenkapital eller lån. Vi har videre også sett på fire investeringer, hvor det har fulgt statstilskudd med, og hvor vi har kontrollert tilskuddenes behandling i forhold til avgiftsgrunnlaget. I våre stikkprøver har vi lagt vekt på å se på investeringer på forskjellige tidspunkt (eldre og nyere investeringer) Vår kontroll viser at kommunen har behandlet investeringene på riktig måte i forhold til selvkostregelverket. Vi har gjennomgått regnearkmodellen og vurdert bruken av formler for konvertering fra annuitet til serielån metoden. Vi har ikke funnet noen feil ved behandling av investeringene i regnearkmodellen, men modellen klarer ikke å ta hensyn til forandringer i rentenivå. Det betyr at når renten endres fra et år til et annet, får dette konsekvenser for tidligere og framtidige beregninger som er gjort i modellen av renter. Dette påvirker beregningene og bidrar til å gi feil tall i modellen. På grunn av svakheten knyttet til renteberegning har det ikke vært mulig for revisjonen å kontrollere bruken av rentesatser for tidligere år. Vi har kun kunnet vurdere renten for På forespørsel har kommunen ikke oversikt over hvilke rentesatsers om er benyttet tidligere. Selvkost innen VAR-området side: 10

11 VANN Salgsinntekter ( ) ( ) ( ) ( ) Direkte kostnader Indirekte kostnader Kapitalkostnader Bruk av fond Avsetning til fond ( ) ( ) Selvkostfond ( ) ( ) Kilde: kommunens regnskapsnoter Tall i parentes på selvkostfond betyr fond til abonnentens fordel, tall uten parentes, betyr at kommunen har penger til gode hos abonnentene Direkte driftskostnader Vi har gjennomgått hvilke kostnader som inngår i kalkylen. Vår kontroll av 2007 regnskapet og 2008 regnskapet viser at alle kostnader som er bokført under ansvar 6300 Vannforsyning samt 6301 Vann fjellandsbyen, i sin helhet er tatt med i grunnlaget. Kostnadsutviklingen viser at lønnsrelaterte kostnader har steget i takt med samfunnsutviklingen mens øvrige kostnader er holdt stabile. Men for året 2008 fordoblet kostnadene seg som følge av en betydelig vedlikeholdskostnad ved vannverket i Heggelia. Kommunen har praksis for at tilknytningsavgifter blir inntektsført i driftsregnskapet som overensstemmer med rundskriv H Interne driftskostnader Har ligget stabilt over hele perioden. Det er foretatt en forenklet beregning av de interne kostnadene etter en dokumentert fordelingsnøkkel. Kapitalkostnader Kapitalkostnadene har årlig økt med % og reflekterer en økt investeringsaktivitet på vannområdet. Kostnadene er nærmest fordoblet på fire år. Kostnadene er beregnet i regnearkmodellen fra Anø Miljøkompetanse. Vi har ikke funnet noen avvik mellom modellen og regnskapene. Renteberegning skjer gjennom regnearket og det benyttes rente av norske statsobligasjoner med tre års gjenstående løpetid, med et tillegg på ett prosentpoeng. Her vises det imidlertid til forannevnte om svakhet i beregningsmodellen i forhold til renteberegninger fra år til år og at det ikke er mulig å kontrollere tidligere års renteberegninger. Målselv fjellandsby På spørsmål fra revisjonen har kommunen svart at det er ikke utarbeidet noe eget selvkostregnskap, men at det lages en oversikt over investeringene som danner grunnlag for abonnementsgebyret for brukerne i fjellandsbyen. Kostnadene for fjellandsbyen inngår i den ordinære selvkostkalkylen. Vannforsyning til fjellandsbyen er finansiert delvis gjennom egne satser for tilknytningsgebyr som inntektsføres på direkte driftskostnader. Tilknytningsgebyrene føres på ansvar 6301 Vannforsyning i Målselv fjellandsby. Avløp Avløpstjenesten er organisert innenfor kommunens egen virksomhet og er i sin helhet gebyrfinansiert slik vedtaket i kommunens økonomiplan forutsetter. Driften av avløpsforsyningen skjer i egen regi med egne ansatte. Det foretas også omfattende tjenestekjøp fra eksterne til vedlikehold av anleggene. Selvkost innen VAR-området side: 11

12 Kommunen har fram til 2003 operert med beregning av kapitalkostnader etter annuitetsprinsippet. Fra 2004 har kommunen ved innkjøp av en egen regnearkmodell fra Anø Miljøkompetanse foretatt konvertering av kapitalkostnader etter annuitetsprinsippet over til serielånsprinsippet. Regnearkkalkylen er satt opp i henhold til rundskriv H-2140 (Kommunal- og regionaldepartementet, kommunalavdelingen 2003) med direkte kostnader, indirekte kostnader og kapitalkostnader. Regnearket ivaretar også avskrivningene gjennom egne tablåer for dette. Revisjonen har med hjelp av stikkprøver gjennomgått seks investeringer i forhold til klassifisering på avskrivningsklasser i forhold til KOSTRA og at disse er satt opp korrekt i avskrivningstablået i regnearket. Vi har kontrollert at investeringen er finansiert med tilskudd, egenkapital eller lån. Vi har videre også sett på fire investeringer, hvor det har fulgt statstilskudd med, og hvor vi har kontrollert tilskuddenes behandling i forhold til avgiftsgrunnlaget. Vi har kontrollert investeringer på forskjellige tidspunkt (eldre og nyere investeringer) Vår kontroll viser at kommunen har behandlet investeringene på riktig måte i forhold til selvkostregelverket. Vi har gjennomgått regnearkmodellen og vurdert bruken av formler for konvertering fra annuitet til serielån metoden. Vi har ikke funnet noen feil ved behandling av investeringene i regnearkmodellen, men modellen har en betydelig svakhet ved at den ikke klarer å ta hensyn til forandringer i rentenivå. Det betyr at når renten endres fra et år til et annet, får dette konsekvenser for tidligere og framtidige beregninger som er gjort i modellen av renter. Dette påvirker beregningene og bidrar til å gi feil tall i modellen. På grunn av svakheten knyttet til renteberegning har det ikke vært mulig for revisjonen å kontrollere bruken av rentesatser for tidligere år. Vi har kun kunnet vurdere renten for På forespørsel har kommunen ikke oversikt over hvilke rentesatser om er benyttet tidligere. AVLØP Salgsinntekter ( ) ( ) ( ) ( ) Direkte kostnader Indirekte kostnader Kapitalkostnader Bruk av fond Avsetning til fond Selvkostfond ( ) ( ) ( ) ( ) Kilde: noter til regnskapene Tall i parentes på selvkostfond betyr fond til fordel for abonnentene. Direkte driftskostnader Vi har kontrollert regnskapet for 2007 og 2008 med henblikk på kostnadene på drift. Vi har gjennomgått ansvar 6300 Vannforsyning og 6301 vannforsyning målselv fjellandsby og sett at tallene i regnskapet overensstemmer med tallene i selvkostkalkylen. Vi har også vurdert utviklingen i kostnadene post for post for å vurdere avvik mellom årene. Vi har funnet det er god sammenheng mellom regnskap og kalkyle. Kostnadene har økt jevnlig fra 2005 til Økningen (65 %) er langt større enn prisveksten i samme periode. Kommunen har brukt betydelige beløp på oppgradering av ledningsnett og renseanlegg. Tilstanden på infrastrukturen er relativt god sammenlignet med mange andre kommuner i regionen. Det er foretatt større investeringer i en periode hvor det også har vært gode støtteordninger fra staten slik at andelen finansiering med statstilskudd er relativt stor Selvkost innen VAR-området side: 12

13 sammenlignet med andre kommuner. Utgiftsveksten har i grove trekk sin årsak i økte vedlikeholdskostnader og det er disse som bidrar til kostnadsveksten på direkte kostnader. Interne driftskostnader Har ligget stabilt over hele perioden. Det er foretatt en forenklet beregning av de interne kostnadene etter en dokumentert fordelingsnøkkel. Kapitalkostnader Kapitalkostnadene har ikke økt like mye som på vannområdet og er et resultat av at kommunen i større grad driver vedlikehold enn nyinvestering på avløpsområdet. Beregningene i regnearkmodellen fra Anø Miljøkompetanse er gjort med bakgrunn i tall fra kommuneregnskapet. Modellen tar høyde for fradrag for statstilskudd slik at beregningsgrunnlaget for avskrivninger og renteberegningsgrunnlaget er i tråd med regelverket. Kapitalkostnadene er enten finansiert med lån, egenkapital eller tilskudd slik rundskrivet H-2140 forutsetter. Renteberegning skjer gjennom regnearket og det benyttes rente av norske statsobligasjoner med tre års gjenstående løpetid, med et tillegg på ett prosentpoeng. Her vises det imidlertid til forannevnte om svakhet i beregningsmodellen i forhold til renteberegninger fra år til år og at det ikke er mulig å kontrollere tidligere års renteberegninger. Målselv fjellandsby På spørsmål fra revisjonen har kommunen svart at det er ikke utarbeidet noe eget selvkostregnskap, men at det lages en oversikt over investeringene som danner grunnlag for abonnementsgebyret for brukerne i fjellandsbyen. Kostnadene for fjellandsbyen inngår i den ordinære selvkostkalkylen. Avløpstjenesten til fjellandsbyen er finansiert delvis gjennom egne satser for tilknytningsgebyr som inntektsføres på direkte driftskostnader. Tilknytningsgebyrene føres på ansvar 6401 Avløp i Målselv fjellandsby. Det er ikke beregnet renter av selvkostfondene og heller ikke beregnet renter på underskudd på selvkostområdet når det ikke er fondsmidler til å dekke dette. 4.2 Vurdering Renovasjonstjenesten er ikke tilfredsstillende dokumentert med en selvkostkalkyle som tar hensyn til alle kostnadskomponenter, om de er henførbare til Målselv kommune og som dokumenterer detaljerte direkte driftskostnader og kapitalkostnader. Det kan derfor ikke konkluderes i forhold til denne tjenesten. Renovasjonstjenesten for fritidsboliger er organisert som en inkorporert del av renovasjonsordningen. Tjenesten er fra 1. april 2009 en tvungen ordning for all fritidsbebyggelse i kommunen. Kommunen mener det er vanskelig å splitte denne ordningen i forhold til den ordinære renovasjonordningen. Mange kommuner har skilt husholdningsrenovasjon og fritidsrenovasjon i to selvkostregnskap fordi tjenesten er noe forskjellig med innsamling i dunker (husholdning) og i containere (fritid). Slik vi oppfatter regelverket, er det ikke eksplisitt ment at renovasjonstjenesten for fritidsboliger skal organiseres som et eget selvkostområde, men at det er tjenlig dersom ordningen avviker fra ordinær husholdningsrenovasjon. Alternativt kan det gjennomføres en prisdifferensiering på bakgrunn av avfallsmengde, innsamlingsmetode osv. Kommunen har i sin ordning foretatt en slik differensiering og vi vurderer kommunens praksis her som tilfredsstillende. Kommunen har ikke etablert et eget selvkostregnskap for slamtjenesten. Det strider mot krav i forurensningsloven 26 om at tjenesten skal produseres til selvkost og således skal tjenesten prissettes i eget selvkostregnskap. Selvkost innen VAR-området side: 13

14 Modellen til Anø Miljøkompetanse ivaretar ikke på en tilfredsstillende måte problematikken omkring beregning av kalkulatoriske renter på investeringene. Programmet bygger på en gjennomsnittsrente og tar ikke hensyn til at renten varierer fra år til år og. Anø Miljøkompetanse lanserte før selskapet gikk konkurs en ny versjon av programmet som ivaretar denne problematikken. Den har Målselv kommunen ikke hatt tilgang til eller benyttet ved beregningene. Derfor vil kalkylene gi feil på renteberegningene i selvkostkalkylen. Det er umulig å si hvor store konsekvenser dette vil ha for en etterberegning i forhold til kapitalkostnadene i selvkostkalkylen. Manglende renteberegning på selvkostfond og underskudd på selvkostområdet, er i strid med retningslinjene i rundskriv H FOR- OG ETTERKALKYLER Administrasjonen skal hvert år utarbeide selvkostkalkyler på VAR-området og framlegge disse for politikerne senest i forbindelse med vedtak av gebyrregulativet. Administrasjonen skal sette opp selvkostregnskap for VAR-tjenestene etter hvert regnskapsår. 5.1 Revisors funn Forkalkyler Målselv kommune fremlegger en forkalkyle på selvkostområdene som underbygger vedtaket om avgiftsnivået når budsjett og økonomiplan skal behandles. Dokumentet som brukes er en kort redegjørelse for stipulert avgiftsgrunnlag med direkte kostnader (driftskostnader og kapitalkostnader) og indirekte kostnader. I tillegg er det i økonomiplandokumentet henvist til at en detaljert selvkostkalkyle følger som utrykt vedlegg til økonomiplandokumentet. Det interkommunale renovasjonsselskapet avgir ikke noen form for forkalkyle på hva renovasjonsavgiften skal være utover et brev til kommunen på forventede kostnader uten nærmere beskrivelse av hva disse omfatter. Renovasjonsselskapets opplysninger om forventede kostnader legges til grunn for kommunestyrets gebyrvedtak. Etterkalkyler/selvkostregnskap Kommunen utarbeider note til regnskapet som viser etterkalkyle på vann-, avløp og renovasjonstjenester. Regnskapsnoten inneholder tilstrekkelig informasjon på et overordnet nivå i forhold til selvkostvirksomheten og notekravet i regnskapsforskriften på områdene vann og avløp. Når det gjelder renovasjon, bygger noten på et brev fra renovasjonsselskapet uten nærmere underdokumentasjon. 5.2 Vurdering Kommunens forkalkyler på vann- og avløpsområdet anses å være tilstrekkelig informasjon for å kunne gi politikerne mulighet til å fastsette avgiftsnivået basert på kalkylen. Når det gjelder renovasjonsområdet, er dagens praksis ikke tilfredsstillende i forhold til måten avgiftsnivået fastsettes av kommunestyret, da brevet fra avfallsselskapet ikke kan anses som en forkalkyle basert på forventede drifts- og kapitalkostnader.. Selvkost innen VAR-området side: 14

15 Etterkalkyler på vann- og avløpsområdet fremlagt som en note i regnskapet, gir etter vår vurdering tilstrekkelige opplysninger til å oppfylle kravet til selvkostregnskap. Som utrykt vedlegg til kommuneregnskapet foreligger en underdokumentasjon som i detalj beskriver etterkalkylen. Noteopplysningen til regnskapet om kostnadene på renovasjonsområdet, gir svært lite informasjon og kan ikke anses å være en tilfredsstillende etterkalkyle. 6 SELVKOSTFOND OG UNDERSKUDDSDEKNING Overskudd på selvkosttjenestene på VAR-området skal avsettes til bundet fond og brukes til inndekning av evt. underskudd på tjenestene senere år. Underskudd på selvkosttjenestene på VAR-området skal inndekkes gjennom økning av brukerbetalinger i den grad det ikke er dekning på bundet fond til formålet. 6.1 Revisors funn Utvikling selvkost fond Vann Bevegelse ( ) ( ) ( ) Avløp Bevegelse ( ) ( ) (3 289) ( ) ( ) Renovasjon Bevegelse ( ) ( ) ( ) (91 636) 0 Kilde: Kommunens balanseregnskap øreavrunding gjort av revisjonen Akkumulerte overskudd i selvkostregnskapet Overskudd i selvkostregnskapene er avsatt til fond i balansen. Dekning av underskudd i selvkostregnskapet Underskudd i selvkostregnskapet er dekket av fond så langt det har vært midler på fond. I 2007 og 2008 har det oppstått underskudd i regnskapet som ikke har dekning i fond. Disse behandles slik at de inngår i kommunens ordinære driftsresultat, men blir senere tilbakeført kommunens skattefinansierte økonomi når det frembringes overskudd i selvkostregimet. Vi har kontrollert at kommunen har foretatt avsetninger til fond og bruken av fond ved underskudd og har ikke funnet avvik fra de fremlagte selvkostkalkyler i forhold til regnskapene. Vi har også kontrollert og funnet at kommunen i 2007 har bokført underskudd på renovasjonsordningen som det ikke har vært dekning for i fondsmidler som en kortsiktig fordring i balanseregnskapet (konto med kr ,-). Fra 2008 er regelverket endret i forhold til underskudd oppstått som følge av manglende fondsdekning ved at negativt resultat skal inngå i kommunens ordinære regnskapsresultat. Dette gir imidlertid kommunen mulighet til å gå med overskudd på den aktuelle selvkostordningen senere for å dekke tidligere års underskudd. Selvkost innen VAR-området side: 15

16 6.2 Vurdering Det foretas avsetning til driftsfond og bruk av fond i tråd med regelverket. Kommunen har de siste årene i stor grad forsøkt å tilpasse avgiftsnivået i forhold til innestående fondsmidler. Brukerbetalingene skal i henhold til retningslinjene utjevnes over en 3-5 års periode. Slik vi ser det har kommunen i stor grad oppfylt kravet. Unntaket det kan stilles spørsmål ved, er på avløpsområdet hvor reduksjonen av fondet har vært for lav i forhold til 3-5 årsbestemmelsen. 7 KONKLUSJON Målselv kommunes rutiner og beregninger for sikring av selvkost på VAR-tjenestene er langt på vei tilfredsstillende. Revisjonens undersøkelse har imidlertid avdekket mangler når det gjelder for- og etterkalkyler på renovasjonsområdet, og kommunen har ikke lyktes å få dokumentert selvkostregnskap fra Senja Avfall IKS. Kommunen har heller ikke egen selvkostkalkyle for slambehandling slik forurensningsloven krever. Renteberegning på kapitalkostnader håndteres ikke på en tilfredsstillende måte i kalkyleprogrammet kommunen bruker. Videre er det i strid med retningslinjene å ikke beregne renter på selvkostfond. 8 HØRING Rapporten ble sendt til Målselv kommune på høring med uttalefrist Rådmannens høringsmerknad følger som vedlegg til rapporten. 9 ANBEFALINGER o Kommunen bør kreve selvkostregnskap fra Senja Avfall IKS o Slambehandling bør etableres som eget selvkostområde o Selvkostkalkylene for vann- og avløp bør gjennomgås på nytt med oppdatert programvare med sikte på korrigering av renteberegninger o Avløpsfondet kan reduseres raskere enn hva som har vært tilfelle siden 2005 o Det bør gjennomføres årlige tillegg av renter på selvkostfond og underskudd på selvkostområdene Selvkost innen VAR-området side: 16