Bekjempelse av organisert økonomisk kriminalitet gjennom etterforsknings- og påtalesamarbeid mellom politiet og statlige kontrolletater

Transkript

1 Bekjempelse av organisert økonomisk kriminalitet gjennom etterforsknings- og påtalesamarbeid mellom politiet og statlige kontrolletater Rapport fra en arbeidsgruppe i Norges Juristforbund 1. november

2 Innhold 1. Innledning Arbeidsgruppen Arbeidsgruppens forslag Utvikling av samfunnsundergravende kriminalitet Sammenhengen mellom økonomisk og organisert kriminalitet Økonomisk kriminalitet, personlig etikk og samfunnsmoral Kontrollenhetenes utfordringer i forhold til dagens organisering Rettshåndhevende myndighet til flere etater? Tollvesenet Arbeids- og velferdsetaten Skatt Organiseringen av politiet økoteam Samarbeid og informasjonsflyt mellom etatene Etablering av flere rettshåndhevende enheter Etterforskning og påtalemyndighet Delegert etterforskningsfullmakt i andre land Rettshåndhevende enheters grenser og samarbeid Behov for utdanning av personell Påtalemessig styring Påtalemyndighetens rolle Behov for endringer i påtalemyndigheten Nødvendige lovendringer Avsluttende kommentarer

3 1. Innledning I et demokratisk samfunn skal det ikke lønne seg å bedrive kriminell aktivitet. Samfunnets lover og regler skal oppfattes som rimelige og rettferdige, og de skal omfatte alle. Hvis noen slipper unna med å bryte reglene vil det, i tillegg til å ramme fellesskapet, virke støtende og urettferdig. Dessuten kan det bidra til at lovbrudd sprer seg. Det er derfor nødvendig å inndra utbyttet fra kriminell aktivitet. Dette er også viktig som individualprevensjon. Hvis lovbryteren får beholde utbyttet av den straffbare virksomheten, vil det forsterke incitamentet til å fortsette med lovbrudd. Virkningen av straffen på den enkelte kan dermed svekkes. Det er derfor ikke bare et mål for økt innsats på økokrimområdet, å hindre at kriminalitet lønner seg, men også et middel til mer effektiv kriminalitetsbekjempelse. Økonomisk kriminalitet er et samfunnsmessig problem som ikke kan løses av politiet alene. Arbeidet med å bekjempe kriminalitet bør derfor foregå på tvers av etater og departementsområder. Målet må være å effektivisere det kriminalitetsbekjempende arbeidet, samtidig som rettssikkerheten ivaretas. I denne rapporten omtales særlig bekjempelse av økonomisk kriminalitet. Endringer og forbedringer i vårt nåværende system for bekjempelse av økonomisk kriminalitet vil kunne gi klare gevinster når det gjelder både kvalitet og effektivitet. Politiet, Skatteetaten, Arbeids- og velferdsetaten og Tollvesenet spiller en viktig rolle i bekjempelsen av den samfunnsundergravende økonomiske kriminaliteten. Etatene kontrollerer og undersøker, hver for seg og sammen, kriminelle grupper og nettverk som utgjør en trussel for samfunnet og demokratiet gjennom stadig mer avanserte metoder. Jurister i disse etatene mener at effekten av de totale ressursene det offentlige bruker i kampen mot disse kriminelle nettverkene, kan bli langt bedre utnyttet enn tilfellet er i dag. I dag avdekkes og oppklares straffbare forhold av mange ulike aktører, fra gravende journalister til offentlige etater som Skatteetaten, Nav og Tollvesenet. Politiet mottar ofte anmeldelse av et avdekket og oppklart straffbart forhold, men må sette i gang sine egne undersøkelser for på nytt å få klarlagt tilstrekkelige bevis som grunnlag for straffesanksjoner. Det er f.eks. neppe omstridt at Tollvesenets undersøkelser og beslag ligger til grunn for en stor del av politiets narkotikasaker. Eller at det er Skatteetatens egne undersøkelser som gir grunnlag for straffereaksjoner mot avdekkede avgiftsunndragelser. Dette viser at det å avdekke og oppklare straffbare forhold ikke er forbeholdt politietaten. Men når staten skal reagere med straffesanksjoner, har imidlertid politiet en særkompetanse. Politiet er pr i dag den eneste etaten som etter straffeprosessloven kan foreta påtale og straffeforfølge lovbruddet. Juristforbundet mener at det haster med å vurdere ansvars- og oppgavefordelingen innenfor i alle fall området for mindre saker med økonomiske kriminalitet. Derfor har forbundet initiert et samarbeidsprosjekt mellom representanter for politijuristene og juristene i Skatteetaten, Arbeids- og velferdsetaten og Tollvesenet. Målet har vært å belyse i hvilken grad de ressurser samfunnet benytter til bekjempelse av økonomisk kriminalitet brukes hensiktsmessig og hvilke utfordringer etatene står overfor når de skal samarbeide om å bekjempe denne kriminaliteten, dessuten foreslå konkrete tiltak som kan bidra til en mer effektiv kriminalitetsbekjempelse. 3

4 1.1 Arbeidsgruppen Arbeidsgruppen i Juristforbundet har bestått av Sverre Bromander (Politijuristene), Jan Olav Frantsvold (Politijuristene), Erik Graff (Juristforbundets sekretariat), Aud Mirjam Vestmoen Hemnes (Skatteetatens Juristforening), Linn Muren Humerfelt (Tollvesenets Juristforening), Liv- Grethe Kolberg (Juristforeningen i arbeids- og velferdsetaten), Karianne Løken (Tollvesenets Juristforening), Torild Myrli (Skatteetatens Juristforening), Silje Blix-Nilsen (Skatteetatens Juristforening) og Line Silberg van der Velde (Juristforeningen i arbeids- og velferdsetaten). 2. Arbeidsgruppens forslag Det lovfestes adgang til og legges til rette for langt større informasjonsutveksling mellom de ulike kontrolletatene. Fokuset på holdningsskapende arbeid økes betydelig. Det etableres egne stillinger som bistandsjurister fra kontrolletatene som utplasseres i alle politiets Økoteam. NAV Kontroll får på samme måte som de øvrige kontrolletatene mulighet til å ilegge straffegebyr som alternativ til videre straffeforfølgning. Påtalemyndighet og etterforskningskompetanse tildeles de enkelte kontrolletater. 3. Utvikling av samfunnsundergravende kriminalitet «Kriminalitet foregår ikke isolert, men er en del og delvis et speil av samfunnet. En må dermed vurdere samfunnsutviklingen for å kunne peke på hva som kan forventes av utvikling innen ulike kriminalitetsområder.» (Økokrims trusselvurdering ). I en kronikk i Dagbladet 4. juli 2012 skrev Helge Kvamme, tidligere etterforsker i Økokrim, nå korrupsjonsjeger og nasjonalt ansvarlig for gransking i PwC: «Norge er blant landene som kommer øverst på listen over omfang av økonomisk kriminalitet, ifølge PwC Global Economic Crime Survey. Det er alvorlig og bekymringsfylt at det også syntes å være i strid med den oppfatning mange har. Tro og fakta stemmer tydeligvis ikke overens. Undersøkelser de siste årene, og ikke minst saker som er kjent fra media, viser at det er store mørketall og at korrupsjonsrisikoen er til stede både i privat og offentlig sektor i Norge. For eksempel har vi sett mange eksempler på bestikkelseskorrupsjon i forvaltningen.» Økonomisk kriminalitet skiller seg fra mye annen kriminalitet ved at den utføres både av typiske kriminelle, men også av helt vanlige og ellers lovlydige borgere. Her finnes dessuten organiserte kriminelle, knyttet til mer gjennomgripende mafialignende nettverk, som driver hvitvasking av utbyttet fra annen kriminalitet i tillegg til skatte- og avgiftsunndragelser, trygdesvindel, valutasvindel osv. Økonomisk kriminalitet utføres også av vanlige bedriftseiere som fristes til kriminalitet hvis virksomheten kommer ut i økonomisk uføre. Videre kan offentlig ansatte fristes til å omgå normale saksbehandlingsregler til fordel for en som betaler en godtgjørelse. Ikke minst er det fortsatt veldig vanlig at ellers lovlydige borgere har få skrupler med å kjøpe håndverkstjenester 4

5 «svart» for å spare litt penger. I denne rapporten vil vi hovedsakelig konsentrere oss om den delen av den økonomiske kriminaliteten som knytter seg til organisert kriminalitet. 3.1 Sammenhengen mellom økonomisk og organisert kriminalitet Organisert kriminalitet er betegnelsen på etablert kriminell virksomhet som varer over tid med en klar rollefordeling og hvis målsetting er økonomisk fortjeneste og/eller besittelse av maktposisjoner i samfunnet. Mafiavirksomhet er ikke en «ting», noe man enkelt kan fjerne fra et samfunn, men en prosess, en samfunnsutvikling finansiert med utbytte fra kriminalitet. Mafiavirksomhet kan ikke fjernes ved enkle grep, men som alle andre prosesser er den avhengig av en del faktorer. Korrupsjon og hvitvaskingsmuligheter er helt nødvendig. Dessuten er det presserende med uhindret eller forholdsvis enkel transport av varer, penger og mennesker, samt «lovlydige» borgeres evne og vilje til å handle med lovløse grupper. Dette betyr vilje til å kjøpe illegal alkohol, piratvarer, sex og narkotika. Kjøpekraft, moralsk standard og respekt for lovverket er derfor faktorer som påvirker i hvilken grad organisert kriminalitet kan gjennomsyre samfunnet. Grådighetskultur, normerosjon og mye penger til rådighet bidrar på denne måten til gode rammebetingelser for mafiavirksomhet. Det store paradokset i den kriminelle underverdenen er at pengene gjerningspersonene tjener, også er et problem for dem. Myndighetene i Norge og store deler av den vestlige verden har de siste ti årene systematisk motarbeidet kontantøkonomien for å bekjempe hvitvasking av kriminelt utbytte. Banker, andre kontaktinstitusjoner og forhandlere av luksusvarer er pålagt å rapporter store kontantuttak og kontantkjøp til myndighetene. Med store kontantkjøp menes når noen kjøper f.eks. biler, smykker og kunst med kontanter. Utenlandske betalingsfilialer og agenter som opererer i Norge, har vist seg å være et smutthull for å omgå tiltakene mot hvitvasking. Et EU-direktiv gjør at nesten hvem som helst kan drive med pengeoverføring til og fra utlandet, og siden 2010 er det blitt registrert 115 nye agenter i Norge. Dette er aktører som driver med alt fra video og klær til tipping og kjøttutsalg. De sper på inntekten ved å opptre som agenter for utenlandskregistrerte betalingsforetak. I noen tilfeller opptrer de kriminelle selv som agenter. Fra 2006 til 2010 økte bruken av slike pengeoverføringssystemer fra 620 millioner til 2,2 milliarder norske kroner. Grunnen til at betalingsforetak som Western Union og Forex er så populære blant kriminelle, er at man som kunde ikke trenger å avsløre seg selv ved å åpne en konto. Uformelle pengeoverføringssystemer som Hawala blir også hyppig brukt i Norge. Hawala har en lang tradisjon i mange land, men er ulovlig i Norge fordi det her til lands kreves konsesjon for å tilby tjenester knyttet til pengeoverføringer. Systemer som Hawala er kontantbasert. Det blir satt inn en rekke mindre beløp som senere samlet blir overført til mottakere i hjemlandet, gjerne via finanssystemer i Dubai. Det er særlig innvandrere fra Somalia og de kurdiske områdene i Irak som benytter tjenester knyttet til Hawala-virksomhet i Norge, men ikke utelukkende. Det finnes også kriminelle som overfører det ulovlige utbyttet via disse systemene. I løpet av et år blir betydelige beløp overført på denne måten. En ny og anonym metode for å hvitvaske penger eller handle med narkotika og andre illegale varer er ved å bruke den virtuelle valutaen «bitcoin». Ifølge Wikipedia ble bitcoin konstruert av japaneren Satoshi Nakamoto i Den totale bitcoin-økonomien ble 18. november 2012 verdsatt til amerikanske dollar eller rundt regnet 672 millioner norske kroner. 5

6 Bitcoin er ikke avhengig av en sentral utsteder, en sentralbank, men bruker en distribuert database spredt utover internett til å loggføre transaksjoner. Dessuten er transaksjonene kryptert. Valutaen tillater anonymt eierskap og anonyme overføringer, og fraværet av sentralstyring gjør det umulig å manipulere verdien ved f.eks. å produsere mer og dermed skape inflasjon. Bitcoin kan «veksles» til dollar og euro og er dermed en meget egnet valuta for hvitvasking av kriminelt utbytte. I FBI-rapporten «Bitcoin Virtual Currency: Unique Features Present Distinct Challenges for Deterring Illicit Activity» ytrer USAs føderale politi en sterk bekymring for den virtuelle valutaen. I rapporten heter det at «hvis Bitcoin blir etablert som en valuta og blir mer utbredt, vil det utvikle seg til et effektivt verktøy for kriminelle innenfor barnepornografi, spillvirksomhet og kriminell aktivitet som krever overføring av penger, for eksempel salg av narkotika og våpen. Bitcoin vil tiltrekke seg personer som ønsker å hvitvaske kriminelt utbytte, menneskehandlere, terrorister og andre kriminelle som unngår det tradisjonelle finanssystemet når de flytter penger.» Korrupsjon og hvitvasking av kriminelt utbytte, gjerne i samarbeid med utro tjenere i banker, meglerhus og forsikringsselskaper som effektive medhjelpere, er derfor selve grunnmuren i organisert kriminalitet. Uten mulighet for å hvitvaske penger reduseres drastisk utsiktene til å bedrive alvorlig organisert kriminalitet. Hvitvasking kan virke som en merkelig betegnelse for en prosess hvor man ønsker å tilbakeføre utbyttet fra kriminelle handlinger til den legale økonomien. Det finnes en rekke ulike metoder for å «vaske» penger, men som regel er prosessen den samme og den består av tre faser: I plasseringsfasen introduseres det kriminelle utbyttet i finanssystemet, og det er i denne fasen det er størst risiko for å bli oppdaget eller vekke mistanke. Når pengene først er plassert på en konto, er det enklere å skjule hvor de stammer fra. Derfor blir det benyttet ulike teknikker for å minimere oppdagelsesrisikoen, bl.a. kontantkjøp av verdifulle antikviteter, biler eller andre verdifulle gjenstander. I de tilfellene hvor pengene settes direkte inn på konto, er det vanlig å dele opp beløpene i mindre summer og plassere pengene på ulike konti for deretter å overføre dem videre til en sentral konto. Denne prosessen kalles «smurfing». En annen metode er å kjøpe f.eks. bankremisser, sjekker, lodd eller vinnerkuponger som settes inn på konto (i en annen bank dersom det er snakk om pengeinstrumenter kjøpt i bank). Det er også mulig å unnlate å betale skatt i en legitim forretning, for deretter å betale restskatten med kontanter fra den kriminelle virksomheten. Kemneren er dermed en effektiv hvitvaskingssentral. I tilsløringsfasen flytter gjerningspersonen(e) pengene for å eliminere den direkte forbindelsen til det straffbare forholdet pengene stammer fra. Pengene flyttes mange ganger fra konto til konto, gjerne i ulike banker. De kan også investeres i fond. I mange tilfeller blir det benyttet profesjonelle mellommenn, som advokater, meglere eller regnskapsførere. Midler som hvitvaskes, blir i mange tilfeller investert i finansielle instrumenter, som f.eks. på børsen. Jo dypere pengene vikles inn i den lovlydige økonomien, desto vanskeligere er det å spore opphavet. I integreringsfasen er pengene blitt legitime og kan disponeres fritt av den kriminelle til privat forbruk, investering i eiendom eller næringsvirksomhet. Disse investeringene krever kunnskap og innsikt i ulike markeder. Markedskunnskap er dermed en forutsetning for både å skaffe og få avsetning på varer eller tjenester. For å oppnå dette, er de kriminelle aktørene avhengige av å korrumpere eller presse personer innenfor offentlig sektor eller andre bransjer som kan være 6

7 behjelpelige med å oppnå det de ønsker. Eksempler på dette er representanter for finansbransjen, meglerhus eller forsikringsselskaper. Hvitvasking av kriminelt utbytte spiller en helt sentral rolle når transnasjonale kriminelle organisasjoner ekspanderer virksomheten sin til nye land. De overfører penger fra skatteparadiser via europeiske banker og kjøper opp virksomheter og eiendom. Restaurant-, hotell- og entreprenørbransjen er i tillegg til transportbransjen mest populære. Tilsynelatende legale bedrifter som restauranter og bygningsfirmaer blir på denne måten tilholdssted for kriminelle. På denne måten flytter kriminaliteten seg innenfor samfunnsstrukturene. Norsk og internasjonal etterretningsinformasjon viser tydelig at økonomisk kriminalitet og annen tradisjonell organisert kriminalitet er tettere knyttet sammen nå enn tidligere. Organiserte kriminelle er i stadig større grad involvert i legitim forretningsvirksomhet, der lovlig og ulovlig virksomhet drives side om side eller skjules bak komplekse selskapsstrukturer. De benytter eksperter innen økonomifeltet for å investere eller skjule profitt fra kriminell aktivitet. Mange av selskapene som benyttes er opprettet som Norsk Utenlandskregistrert Selskap (NUF), der morselskapet kan være hjemmehørende i et skatteparadis. Utbyttet fra straffbare handlinger flyttes mellom ulike selskaper eller ulike konti ved hjelp av stråselskaper og/eller stråmenn. Bruken av selskapsstrukturer hvor enhetene er registrert i flere ulike land og styres gjennom truster som opererer fra skatteparadiser, gir betydelige utfordringer for politiet. Overlappingen mellom legale og illegale markeder fører til at pengestrømmene blir grå. Ifølge Kripos er korrupsjon og økonomisk utroskap utbredt i Norge, og mye av korrupsjonen har forgreninger til kriminelle nettverk i Øst-Europa. PWC har gjort en undersøkelse som viser at 25 prosent av norske virksomheter har blitt utsatt for korrupsjon de siste to årene. Ansatte i bedriftene har gitt informasjon til andre bedrifter eller organiserte kriminelle mot betaling. 3.2 Økonomisk kriminalitet, personlig etikk og samfunnsmoral Vi mener det er nødvendig å belyse de etiske sidene ved alt dette. Vi snakker om holdninger til samarbeid og deling av felles goder, hvor størrelse riktignok er avhengig av politisk ståsted, men uansett av en viss størrelse en velferdskasse som skal fordeles. Får vi gjort noe med folks etiske/moralske holdninger i forhold til korrupsjon, er vi med på å bygge opp en "buffer" mot den økonomiske kriminaliteten. Hvis folk har moralske skrupler i forhold til lovbrudd og den etiske grensen slår inn før den juridisk straffbare grensen, har vi gjort tilstrekkelig forebyggende holdningsarbeid. Dersom en person må tråkke over sine egne etiske grenser før hun tråkker over straffeloven, ikke motsatt, nærmer vi oss målet. I dag ser mange på skatt som en kostnad. Det er nødvendig med en holdningsendring, slik at skatt i sterkere grad oppfattes som noe positivt som bygger samfunnet. Det er derfor viktig å bedrive holdningsarbeid for å bedre skattemoralen. Vi må vise hva pengene blir brukt til og hvordan det påvirker næringslivet og enkeltpersoner positivt. Å «nave» ble i 2012 kåret til årets nyord. Når vi nå vet hva kunnskapen om at det jukses gjør med vår innstilling til det spleiselaget velferdsstaten utgjør, er dette noe som bør bekymre oss. Det brer fort om seg en holdning som stiller spørsmål hvorfor en selv skal bidra, når andre urettmessig mottar ytelser fra fellesskapets kasse. Det er svært lite ønskelig dersom trygdeytelser fremstår som en varehylle hvor man prøver om det er noe som passer. 7

8 Velferdskassen fremstår mer som en attraktiv mulighet og et godt alternativ enn en siste utvei. Det er grunnleggende å utfordre aksepten for å tømme velferdskassen som trygdeytelser utgjør, uten at det er helt nødvendig, også for publikums tillit til trygdesystemet. Urettmessig utnyttelse av skattereglene og trygdeytelser gjør innhogg i våre felles verdier. Det første ved at det kommer mindre inn, det siste ved at det går mer ut. Man bidrar med mindre enn sin del til vår felles pengesekk, eller at man tar ut mer enn sin del. Mindre misbruk vil frigjøre felleskapets midler til bruk for fellesskapet. Også omsetning av illegale varer er direkte relatert til befolkningens vilje og evne til å handle med kriminelle. Det er derfor nødvendig å synliggjøre konsekvensene av å kjøpe denne typen varer gjennom folkeopplysning, gjennom bedre kommunikasjonen med publikum. Det offentlige har et ansvar for å synliggjøre og forklare konsekvensene av det illegale markedet. Sterke påvirknings-/opplysningskampanjer, som Helsedirektoratets røykekampanjer, kan brukes som forbilder. Et par eksempler: Pengene du brukte for å kjøpe den falske Gucci-vesken, ble benyttet til å kjøpe heroinen som tok livet av X. Sigarettene du kjøpte, ble brukt til å handle våpenet som lemlestet Y for livet. 4. Kontrollenhetenes utfordringer i forhold til dagens organisering «Kriminalitetsområdene skattekriminalitet, trygdekriminalitet og korrupsjon utgjør svært høy risiko. Avgiftskriminalitet, subsidiebedragerier, konkurransekriminalitet, piratkopierte produkter og merkevareforfalskning (IPR), heleri og hvitvasking, verdipapirkriminalitet og konkurskriminalitet utgjør en høy risiko for samfunnet. [ ] Erfaringene fra både ØKOKRIM og politidistriktene er at mange saker omfatter lovbrudd innen flere områder for økonomisk kriminalitet. [ ] Kriminell aktivitet innen flere kriminalitetsområder ses ofte som en indikasjon på mer profesjonell og organisert virksomhet. [ ] Det er imidlertid en del aktivitet som synes å være både profesjonell og svært godt organisert. Ekobrottsmyndigheten påpeker at aktører som begår grov økonomisk kriminalitet i større grad samarbeider med personer som begår annen grov kriminalitet. De erfarer at de kriminelle nettverkene er mer fleksible, og at kriminelle aktører som i utgangspunktet ikke drev med økonomisk kriminalitet, nå i noen grad etablerer seg gjennom næringsvirksomhet. Kjennetegn ved organisert økonomisk kriminalitet er utstrakt bruk av dekkselskaper og stråmenn. En trend som kommer til syne i vårt datagrunnlag er utstrakt bruk av profesjonelle hjelpere, samtidig som informasjon fra utro tjenere synes å benyttes i større grad.» (Økokrims trusselvurdering ). Samfunnskontrakten er et begrep brukt innen politisk filosofi som brukes om en tenkt kontrakt inngått av mennesker i en opprinnelig statsløs og fri tilstand (naturtilstanden), der menneskene i varierende grad avgir frihet til en felles statsmakt. Med naturtilstanden som utgangspunkt forsøker de ulike filosofene å forklare hvorfor det er i et individs rasjonelle egeninteresse å oppgi frihet for å oppnå de fordelene som en statsmakt vil gi. Det anses gjerne som en forutsetning for denne samfunnskontrakten at alle samfunnets aktører følger de spillereglene som samfunnet opererer med. Det lønner seg å avgi sin personlige frihet til å gjøre akkurat det man ønsker fordi man vet at alle andre aktører gjør det samme, og man slipper å ta forholdsregler mot å bli lurt. Problemet med dette er at det i et samfunn av strenge spilleregler fort kan bli veldig lukrativt selv å bryte disse reglene, hvis man slipper unna med det. Det er derfor helt nødvendig å straffe jukserne for å holde samfunnet i gang. Alle må vite at 8

9 hvis man bryter spillereglene, er det en rimelig stor mulighet for å bli tatt. I så fall må man regne med en straff som er streng nok til å virke avskrekkende. I dagens samfunn er det rimelig å stille spørsmålet om risikoen for å bli tatt for økonomisk kriminalitet er særlig stor. Videre er det klart at det er større mulighet for at en av de øvrige kontrolletatene vil oppdage lovbruddet enn at politiet gjør det. Det er dessuten en stor mulighet for at politiet av kapasitetshensyn ikke følger opp saken, selv om et straffbart forhold er avdekket av kontrolletatene. Politiet er pliktig å prioritere sin innsats på bakgrunn av føringer både fra Politidirektoratet og ikke minst fra Riksadvokaten. Hvor store ressurser som skal benyttes til bekjempelse av økonomisk kriminalitet må derfor avveies i forhold til bekjempelse av annen og til dels mer alvorlig kriminalitet. Ressursbruken må videre avveies mot andre viktige oppgaver som forebygging, ordenstjeneste og beredskap. Det er også et problem at selv om politiet velger å følge opp en økonomisk straffesak, vil de ofte av kapasitetshensyn «avskjære saken» til å konsentrere seg om det som er lett å bevise. Dette medfører at selv om man sitter med klare indikasjoner på at et straffbart forhold kan tilbakeføres til organisert kriminalitet, vil man la dette ligge og kun følge opp det konkrete straffbare forholdet. På denne måten slipper bakmennene ofte unna. 4.1 Rettshåndhevende myndighet til flere etater? Kapasitetshensyn hos politiet medfører at andre etater flere steder ikke får anmeldt alt som burde anmeldes. Politiet har ikke kapasitet til å forfølge alle sakene. Andre etater er avhengig av å «selge» saken til politiet. Formelt er dessuten situasjonen slik at andre etater ikke skal etterforske, men langt på vei er det dette de gjør. De respektive etatene bruker mye ressurser på dette arbeidet fordi politiet ikke selv har kapasitet til å følge opp sakene og kanskje heller ikke den nødvendige kompetansen til å følge dem opp. Det oppleves derfor som frustrerende at selv ferdig undersøkte saker i stor utstrekning blir henlagt når sakene blir oversendt politiet fordi politiet ikke har kapasitet til å gjennomføre faglig kontroll og iretteføring av sakene. Et av de mest sentrale spørsmålene er derfor om samfunnet ville vært tjente med at også andre offentlige etater fikk status som rettshåndhevende myndighet (Law Enforcement)? Burde de undersøkelsene som utføres av bl.a. Skatteetatens skattekrim, Tollvesenet kontrollavdeling og NAV Kontroll gjøres innenfor straffeprosessuelle regler og rammer? Under forutsetning av at den faglige kvaliteten er tilstrekkelig god, er spørsmålet om det er nødvendig at alle straffesaker som håndteres av offentlige kontrollorgan må innom politiet? Det ville innebære en betydelig effektivitetsgevinst om materialet umiddelbart kunne brukes av påtalemyndigheten. I så fall må flere etater foreta sine undersøkelser i det straffeprosessuelle spor. En forutsetning er at det etableres påtalestyring av arbeidet i disse kontrollorganene. For å få til, dette må påtalemyndighetens ansvarsområde utvides. At andre offentlige myndigheter enn politi gjør sine undersøkelser styrt av straffeprosessuelle regler, burde også kunne legge til rette for en økt rettssikkerhet og økt rettsvern. I tillegg vil dette være samfunnsøkonomisk lønnsomt fordi man unngår dobbeltbehandling som følge av at straffeprosessuelle prinsipper ikke er fulgt i den forvaltningsmessige undersøkelsen. 9

10 4.2 Tollvesenet To av Tollvesenets hovedmål er å hindre ulovlig vareførsel og å sikre riktig fastsetting av toll og avgifter. Tollvesenets grensekontroll førte i 2012 til nærmere tollbeslag. Av disse var narkotikabeslag. Sistnevnte er en økning på nærmere 20 % fra Også beslagene av alkohol og tobakk innebar en økning sammenlignet med Toll- og avgiftskriminalitet som smugling av kjøtt og alkohol som senere omsettes på restauranter, blir i neste omgang til skatteunndragelser. Det finnes eksempler på at kriminelle nettverk eier spisestedene og benytter dem som legale fronter for illegal virksomhet. I tillegg benytter de tidvis arbeidskraft som mottar trygdeytelser de ikke har krav på eller som ikke har lovlig opphold i Norge. Utbyttet fra slik virksomhet smugles deretter ut av landet på samme måte som illegale varer kommer inn. Organiserte kriminelle nettverk smugler i stor stil inn matvarer som oppbevares på en uhygienisk måte, sigaretter med høyere innhold av giftstoffer og piratvarer som vesker, leker og medisiner. Dette medfører bl.a. økt sykdomsfare, kvelningsfare for barn, økt risiko for forgiftning. I tillegg investeres ofte utbyttet fra salg av disse varene i annen kriminalitet som narkotika og våpen. Det er derfor viktig å prioritere innsatsen mot smugling av alle typer varer fordi dette indirekte vil kunne begrense annen kriminalitet. Det kriminelle utbyttet blir ofte smuglet ut av landet. Valutasmugling er derfor en viktig del av svindelen mot velferdsstaten. Det har i de senere årene vært en tidobling av avdekket pengesmugling ut av landet. Tollvesenet har i denne perioden avdekket forsøk på smugling av millioner kontante kroner, men det er rimelig å anta at dette bare er en liten andel av den summen som årlig smugles ut av landet. Det er vanskelig å si om dette skyldes en reell økning i omsetningen av illegale varer eller bedre kontroll. Ved smugling av valuta er overtredelsesgebyret inntil 20 % av beløpet, og forholdet rapporteres ikke automatisk til politiet. Fordi utbyttet fra kriminell virksomhet ofte smugles ut av landet, vil et slikt tiltak mot valutasmugling kunne bidra til å begrense den organiserte kriminaliteten. I 2012 avdekket Tollvesenets økonomiske kontroller unndragelse av totalt 1,4 milliarder kroner. Dette er ny rekord. Bare i løpet av en uke i oktober 2012 avdekket tollerne forsøk på smugling av over seks millioner kroner. 35 land deltok i aksjon Athena III, en felles toll- og politioperasjon rettet mot valutasmugling. Aksjonen resulterte i 107 beslag, og det største enkeltbeslaget var på kroner. Det ble gjort på Bergen lufthavn Flesland, og pengene var skjult i en koffert. Det er åpenbart tett kobling mellom organisert kriminalitet og valutasmugling, og kontantene som smugles stammer oftest fra svart økonomi, narkotikakriminalitet og menneskehandel. En målrettet innsats mot valutasmugling, på lik linje med hvitvasking, er helt nødvendig for å bekjempe mafiavirksomhet. Unndragelse på det nivået man nå ser, får direkte virkning for bl.a. velferdsgodene i det norske samfunnet. Økonomiske kontroller ender i enkelte tilfeller med politianmeldelse, men i de fleste tilfellene benyttes vedtak om tilleggstoll og -avgift som sanksjon. Det er utarbeidet en egen anmeldelsesinstruks for Tollvesenet. Et lovbrudd må være av en viss type eller grovhet før det etter instruksen skal anmeldes. Tollvesenet har hjemmel til i enkelte tilfeller å ilegge forenklet forelegg. Det er også vid adgang til å ilegge tilleggstoll eller -avgift ved administrativ avgjørelse (forvaltningsvedtak). 10

11 4.3 Arbeids- og velferdsetaten Utbetalinger av trygdeytelser fra Arbeids- og velferdsetaten utgjør årlig over 300 milliarder kroner, dvs. om lag en tredjedel av statsbudsjettet. På oppdrag fra Arbeidsdepartementet har Proba Samfunnsanalyse kartlagt trygdesvindel på ulike stønadsområder. I en rapport fra 2011 anslås at trygdesvindel utgjør minst 6 % av utbetalingene av sykepenger. I mars i år kom en ny rapport om overgangsstønad, uførepensjon, arbeidsavklaringspenger, dagpenger og foreldrepenger. Denne anslår at gjennomsnittlig 5 % av utbetalingene av disse ytelsene må regnes som trygdesvindel noe som utgjorde over 6 milliarder kroner i I Sverige er det til sammenligning anslått at statens svindles for om lag ti milliarder trygdekroner årlig. I og med at Norge har et trygdebudsjett på ca. halvparten av Sverige, innebærer Probas analyse at trygdesvindel er et forholdsmessig større problem i Norge. Trygdesvindel kan begås på mange måter. En vanlig metode er at stønadsmottakeren gir uriktig informasjon om eller ikke melder fra om bedring av arbeidsevnen, jobber mer enn oppgitt eller jobber svart mens han eller hun får stønad. Å oppgi for høyt inntektsgrunnlag, fiktivt arbeidsforhold eller fiktivt samlivsbrudd til NAV er andre måter å lure til seg stønad på. På samme måte er det trygdesvindel å unnlate å melde fra om flytting til utlandet mens man mottar stønad som krever bosetting i Norge eller å motta stønad under opphold i Norge når oppholdstillatelse er gitt på grunnlag av uriktige opplysninger. Organisert trygdesvindel er et stort problem og skjer gjennom fiktive arbeidsforhold (fødselspenger, sykepenger, rehabilitering). Metodene sprer seg i kriminelle miljøer, og det er vanskelig å benytte den såkalte mafiaparagrafen fordi det er så mange aktører og kompliserte saker. I Økokrims trusselvurdering for står det: «Det syntes å være en økende tendens til mer og mer profesjonell tilpasning som vanskeliggjør arbeidet med å avdekke trygdemisbruk. NAV har avdekket en del større sakskomplekser som i stor grad har omfattet spesifikke etniske grupper. Eksempler på dette er Taxisaken i Oslo og en sak med en lege som utstedte falske sykemeldinger og legeerklæringer for uførepensjon mv.» Den vanligste formen for trygdesvindel, ofte benyttet av organiserte kriminelle som blander hvit og sort økonomi, er underslag av sykemeldinger. Det finnes en rekke eksempler på arbeidsgivere som systematisk utnytter ordningen ved at de ansetter personer som kun jobber en minimumsperiode før de blir sykemeldt og deretter jobber svart. Staten blir snytt både for trygd og skatt, og firmaet har gratis arbeidskraft. Mange av disse firmaene er fiktive og eksisterer mer eller mindre kun på papiret. Omsetningen er minimal, men de ansatte får stønad og sykepenger. Siden 2010 er antallet anmeldelser for svindel med trygdepenger fordoblet, noe som kan tolkes som en indikasjon på at dette er en form for kriminalitet som er voksende. I 2012 anmeldte NAV Kontroll personer for å ha svindlet til seg 211 millioner kroner. Et så høyt svindelbeløp i løpet av et år har aldri vært avdekket tidligere. NAV Kontroll opplever imidlertid at saker henlegges hos politiet av kapasitetshensyn. Spesielt gjelder dette saker der stønadsmottaker bor eller oppholder seg i utlandet, også der sakene er godt dokumentert og gjerningspersonens oppholdssted er kjent. Dette har medført at etaten har vært mer tilbakeholden med å anmelde saker der svindleren bor i utlandet. Også i tilfeller der aktørene er spredt utover flere politidistrikt i Norge har kontrollenhetene opplevd at saker har vært tyngre å komme i mål med 11

12 enn faktum skulle tilsi. Trygdesvindel må derfor kunne beskrives som en form for kriminalitet hvor oppdagelsesrisikoen, og dermed risikoen for å bli straffet, er lav. Ved siden av anmeldelse er NAVs eneste sanksjonsmulighet i trygdesvindelsaker vedtak om tilbakebetaling av feilutbetalt ytelse tillagt 10 % rente. For dagpenger kan det også fattes vedtak om tap av retten til ytelsen i en periode. Saker som i dag enten henlegges på grunn av ressurshensyn hos politiet eller aldri blir anmeldt fordi man forventer en slik henleggelse, vil derfor i mange tilfeller kunne få små konsekvenser for svindleren. Et mulig virkemiddel for å bekjempe kriminalitet i form av trygdesvindel er derfor å gi NAV Kontroll hjemmel til å ilegge straffegebyr. 4.4 Skatt Omfanget av skattekriminalitet er i liten grad undersøkt i Norge. Basert på tall fra Sverige ble unndragelsene for 2001 estimert til 11 milliarder kroner. I løpet av de siste årene er det satt økt fokus på skatteparadisene og penger skjult i utlandet. I en kronikk i Dagens Næringsliv skrev Skattedirektør Svein Kristensen at Skattedirektoratet mener nordmenn bare på bankkonti i skatteparadiser har gjemt vekk rundt 200 milliarder kroner. Estimeringen er basert på ulike prosjekter skatteetaten arbeider med, f.eks. LTG-saken (Liechtenstein-saken), betalingskortprosjektet og, skatteamnestiordningen. LTG-saken avslørte skatteunndragelser for ca. 523 millioner kroner og gjaldt penger nordmenn hadde plassert i en enkelt bank i Liechtenstein. Skatteamnestiordninger har i en ti årsperiode ført til formuesøkning på ca. 20 milliarder kroner. Et eksempel på organisert skatteunndragelse er at det ikke er uvanlig å svindle staten for merverdiavgift ved å opprette flere selskaper som sender fiktive fakturaer til hverandre. I mai 2012 aksjonerte Skatteetatens skattekrimavdeling mot 20 bedrifter som de senere årene skal ha overført 93 millioner kroner til hvitvaskere ved hjelp av falske fakturaer. Det har blitt opplyst at hele 44 nettverk ble avslørt i denne sammenheng. På samme måte som NAV Kontroll opplever også Skatt at saker henlegges av politiet av kapasitetshensyn. Skatte- og avgiftssakene er ofte både omfattende og kompliserte, ikke minst når skattesubjektene har relasjoner på tvers av landegrenser. I Skatteetaten håndteres problemstillingene av erfarne, spesialiserte skattejurister. Økoteamene og politiet for øvrig håndterer mange og kompliserte områder hvor skatte- og avgiftssakene bare er en del av porteføljen Organiseringen av politiets økoteam Manglende kapasitet er en av hovedutfordringene for politiet. Små økoteam er spesielt sårbare ved utskiftinger. En stor sak kan lett lamme hele teamet. Vi har merket oss at et av tiltakene i Regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet fra 2011 er å se på organiseringen av politidistriktenes økoteam. Dette støtter vi. Skatteetaten har de senere årene organisert seg i regioner og samlokalisert oppgaver. På denne måten tilrettelegger de for større og mer slagkraftige miljøer. Både Arbeids- og velferdsetaten og Tollvesenet har også i stor grad spesialisert med egne kontrollenheter og tollkrimenheter. Både den geografiske organiseringen og ressursmangel i politiet utfordrer effektiv bekjempelse av økonomisk kriminalitet. Juristforbundets arbeidsgruppe mener det også er behov for økt 12

13 spesialisering både på etterforsknings- og påtalesiden i politiet. Etaten vil ha fordeler av færre og mer robuste økoteam. Dette forutsetter igjen at personellet øremerkes til arbeidet i økoteamene. Omdisponeringer/beordringer til annet arbeid bør være begrenset til uforutsette/ekstraordinære hendelser. Selv med større økoteam vil skatte- og avgiftssakene bare være en del av oppgaveporteføljen. Vi mener det nå er behov for å opprette en landsdekkende ordning med bistandsjurister i hvert økoteam etter en hospiteringsordning. Med bistandsjurister mener vi jurister som er ansatt i Skatteetaten, i skattekrimenhetene, men som har tjenestested hos et økoteam. Bistandsjuristen bør ha god kompetanse på både skatte- og avgiftsrett i tillegg til grensesnittet mot strafferett og straffeprosess. Vi mener at en bistandsjurist skal bistå påtaleansvarlig som en spesialist på skatte- og avgiftsområdet og dermed sikre dybdekompetanse og riktige beslutninger. Innføring av en slik ordning vil bl.a. bedre rettssikkerheten til tiltalte, sikre bevisvurdering etter strafferettens prinsipper, sikre at flere saker blir pådømt, likebehandling og at saksbehandlingstidene går ned. Arbeidsgruppen mener en ordning med faste bistandsjurister i økoteamene fra NAV Kontroll også bør vurderes for trygdesvindelsaker. 5. Samarbeid og informasjonsflyt mellom etatene Mye av kriminaliteten har blitt mer profesjonell og organisert. De «nye» aktørene kan ha militær eller politimessig bakgrunn, de er flerspråklige og risikovillige, og de ser potensialet i å utnytte de ordningene/pilarene som velferdssamfunnet hviler på. For å kunne møte disse nye profesjonelle kriminelle nettverkene må også kontrolletatene øke samarbeidet om sakene. Et større fokus på det helhetlige samfunnsansvaret må til hos alle kontrolletatene. Dette forutsetter en lav terskel for informasjonsutveksling mellom etatene. En hovedutfordring er taushetsplikten som begrenser informasjonsflyten mellom de ulike etatene. På oppdrag fra Juristforbundet har dr. juris. Jo Stigen og dr. juris Sverre Blandhol utarbeidet en betenkning som vurderer juridiske spørsmål knyttet til informasjonsutveksling og taushetsplikt mellom politiet og kontrolletatene. Betenkningen ligger som vedlegg til denne rapporten. Ett av formålene med etatenes innhenting av opplysninger er bekjempelse av ulovlig tilegning av økonomiske midler, altså kriminalitetsbekjempelse. At informasjon kun skal benyttes til det formålet den er innhentet for, er en definisjonsproblematikk. Hvorfor har ikke etatene tilgang til hverandres registeropplysninger? En utvidet adgang til informasjonsutveksling vil bl.a. gjøre at man på et mye tidligere tidspunkt får avklart om en sak skal behandles i det straffeprosessuelle spor eller i forvaltningssporet. Juristforbundets arbeidsgruppe mener taushetsplikten mellom myndighetene bør være mindre strengt regulert. Vi opplever at lovtekstene som omhandler informasjonsutveksling ofte tolkes for snevert og at man er svært forsiktig med å dele informasjon. Videre opplever arbeidsgruppen at hjemler for hensiktsmessig informasjonsutveksling enkelte ganger mangler. Det er etter vår oppfatning behov for en mye større informasjonsflyt mellom de statlige etater som har et ansvar for å bekjempe den økonomiske kriminaliteten. Det uttrykkes f.eks. frustrasjon over at det til stadighet oppdages proforma adresseendringer i folkeregisteret uten at det kan meldes fra til andre etater. I dag må Arbeids- og velferdsetaten 13

14 rette en konkret forespørsel til Folkeregisteret i den enkelte sak. Det skjer først når man allerede har mistanke om misbruk, noe som medfører at mange saker aldri blir oppdaget. Dette er et godt eksempel på at taushetsplikten hindrer effektiv bekjempelse av økonomisk kriminalitet. Det eksisterer i dag samarbeidsfora på ledelsesnivå mellom Skatteetaten, politiet og Arbeids- og velferdsetaten. I Midt-Norge har det siden 2007 eksistert et samarbeidsforum kalt SIFFER. Forumet er sammensatt av spesialister på organisert og økonomisk kriminalitet innenfor Skatteetaten, NAV Kontroll, Tollvesenet og politiet. Samarbeidet skjer ikke på ledelsesnivå, men på operativt nivå. Formålet med SIFFER er nettopp i større grad å ramme kriminelle effektivt ved samarbeid og utveksling av informasjon innenfor rammene av taushetsplikten. Erfaringene så langt er meget positive. 6. Etablering av flere rettshåndhevende enheter Det er flere statlige kontrollorganer som i dag, med enkle grep, kan gjøres om til rettshåndhevende enheter. Særlig gjelder dette på området «økonomisk kriminalitet». I dag utføres det etterforskingslignende arbeid innenfor en rekke etater i tillegg til politiet. Eksempelvis «etterforsker» Skatteetaten skattekriminalitet, NAV Kontroll trygdemisbruk og Tollvesenet alle former for smugling og avgiftsunndragelse. Kredittilsynet og Konkurransetilsynet har også sentrale oppgaver i arbeidet mot økonomisk kriminalitet. Felles for alt dette arbeidet er at det ofte ikke er underlagt påtalemyndighetens styring og kontroll, noe som i seg selv kan være et rettssikkerhetsproblem. En tildeling av etterforskningskompetanse til fagetatene vil fravike prinsippet i Norge om ett enhetlig politi som monopolist på å etterforske straffbare forhold. Men som beskrevet er det flere etater som avdekker, undersøker og oppklarer straffbare forhold. Forholdene blir så oversendt politiet, som vil kunne etterforske saken dersom det er grunnlag for det og dersom de har kapasitet. Denne modellen har lange tradisjoner i Norge. Spørsmålet er om tradisjon alene er en god nok grunn til å ikke tenke nytt på dette feltet. Det er etter vår oppfatning tvilsomt om dette er den optimale modellen for samfunnets straffeforfølgning av kriminalitet. Dersom man evner å skape organisasjoner og kultur som ivaretar rettssikkerhetsgarantier og personvern, med kontroll og styring fra en uavhengig påtalemyndighet, vil man kunne få flere ben å stå på. Det er grunn til å tro at de fagpersonene som kontinuerlig arbeider med disse problemstillingene, kan utføre dette vel så godt som politiet. Særlig gjelder dette der politiet ikke har egne fagpersoner, noe som vil gjelde i mange politidistrikt. 6.1 Etterforskning og påtalemyndighet Straffeprosessloven 225 bestemmer at etterforskning iverksettes og utføres av politiet. I denne sammenheng betyr «politiet» påtalemyndighetens tjenestemenn i politiet, altså påtalejuristene. Ansvaret tilligger påtalemyndigheten, men en naturlig forståelse av begrepet er at selve gjennomføringen av etterforskningen utføres av politiet som organisasjon. Politiet må i utgangspunktet stå relativt fritt med hensyn til hvem innenfor organisasjonen som skal utføre de enkelte arbeidsoppgaver, der loven ikke eksplisitt bestemmer noe annet. Det er ikke et krav i loven at etterforskerne skal være polititjenestemenn. Dermed må også andre etater kunne utføre etterforskning så lenge den er påtalestyrt og under kontroll av påtalemyndigheten. 14

15 I Norge har vi flere etater som driver bevisinnhenting bl.a. til bruk i eventuelle straffesaker, f.eks. Konkurransetilsynet, Kredittilsynet, Tollvesenet og Skatteetatens skattekrimenheter. Bevisinnhenting foretatt av andre etater vil, i gitte tilfeller, kunne svekke de rettssikkerhetsgarantier som reglene i straffeprosessloven er ment å gi en person som er mistenkt for en straffbar handling. På den annen side besitter andre etater kompetanse som politiet bare i begrenset grad har. Et utvidet samarbeid med andre offentlige etater vil derfor kunne tilføre politiet nødvendig kompetanse på spesialiserte fagområder. Svakheten i forhold til rettssikkerhetsgarantien kan kompenseres ved å gi straffeprosessloven gyldighet, noe som vil kunne gi stor effektivitetsgevinst og være samfunnsøkonomisk svært lønnsomt. Vi tror dette vil gi kriminalitetsbekjempelsen en heving av kvaliteten og i enda større grad av kvantiteten. Kunnskapsbasert politiarbeid må bety at etaten knytter til seg den kunnskap det er behov for. Et godt eksempel er politiets økte bruk av revisorer i straffesaksarbeidet. Dette har tilført kvalitet til politiets arbeid generelt og de etterforskerne og juristene som arbeider med økonomisk kriminalitet spesielt. Dette må imidlertid videreføres ved at de som kjenner faget best, f.eks. skattekrimenhetene, også best kan stå for rettshåndhevelsen innenfor straffeprosesslovens rammer. Dette vil være en utvidelse og ikke minst utvikling av den kunnskapsbaserte kriminalitetsbekjempelsen. 6.2 Etterforskningskompetanse i andre land Vi skal ikke lenger enn til Sverige for å finne at tollvesenet har etterforskingskompetanse og leverer saker direkte til påtalemyndigheten. Sverige har egne «tullåklagare». I USA finnes det mer enn forskjellige rettshåndhevende myndigheter (den best kjente rettshåndhevende myndighet som ikke er politi, er vel FBI). Eksemplene viser at det er mulig i en rettsstat å ha mer enn én rettshåndhevende myndighet, slik vi har i Norge. 6.3 Rettshåndhevende enheters grenser og samarbeid Forslaget om å tildele etterforsknings- og påtalemyndighet til kontrolletatene, forutsetter sidestilling og likestilling av jurisdiksjon og et tett samarbeid mellom politiet og de nye rettshåndhevende enhetene. Her kan det oppstå utfordringer når det gjelder hvilken etat som har jurisdiksjon, ansvar for og mulighet til å straffeforfølge. Det er imidlertid mer enn nok kriminalitet til alle. Jurisdiksjonsproblematikken er imidlertid allerede godt kjent internt i politiet, kanskje særlig når det gjelder hvilke rolle Kripos og Økokrim skal ha i forhold til politidistriktene. Og en eventuell jurisdiksjonsproblematikk kan løses med tilnærmet samme regelsett som påtaleinstruksen i dag har for grensesnittet mellom Kripos/Økokrim og politidistriktene. Egne kapitler for andre rettshåndhevende etater kan tas inn i påtaleinstruksen for å regulere deres virke. 6.4 Behov for utdanning av personell Forslaget over gjør det nødvendig med et utdanningstilbud til alle myndigheter med rettshåndhevende oppgaver hvor dette vil kunne gi en kvalitetsmessig gevinst. Eksempelvis bør alt personell knyttet til etterforsking av straffesaker få tilbud om å gjennomføre 15

16 etterforskingsmodulen ved Politihøgskolen, uavhengig om de er ansatt i politietaten eller en annen rettshåndhevende etat. Økt bruk av annen kompetanse i politiet eller andre rettshåndhevende myndigheter vil utløse et behov for opplæring etter at en arbeidskontrakt er inngått med mindre det skal gis en form for basisutdanning forut for et tilsettingsforhold. Alt personell som tilsettes i en rettshåndhevende enhet, bør gjennomgå en opplæring slik at det skapes en omforent forståelse av hva som kreves. Graden av opplæring må tilpasses hvilke oppgaver som skal utføres. Dersom dette er oppgaver relatert til etterforskning, må utdanningen også innbefatte et minimum av straffeprosessuell forståelse. I dag er politiutdanning lagt opp slik at politistudenter får opplæring i etterforsking tilvarende ca. et halvt studieår. Av dette er ca. en fjerdedel opplæring i strafferett og straffeprosess. Politihøgskolen har neppe kapasitet til å ta ansvaret for å utdanne «etterforskere» ved andre rettshåndhevende myndigheter innenfor den nåværende modellen for politiutdanningen. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om ikke politiutdanningen er moden for en reform. Hvis man f.eks. gikk over til mer bruk av nettbasert læring (såkalt e-læring og v-læring), kunne man ha tilbudt opplæring i etterforsking både til enheter som driver etterforskingslignende virksomhet, politiets egne jurister, og etterforskere som ikke er polititjenestemenn. En nærmere beskrivelse av hvordan man kunne forbedre den norske politiutdanningen, ligger imidlertid utenfor mandatet for Juristforbundets arbeidsgruppe og vil derfor ikke bli ytterligere behandlet her. 7. Påtalemessig styring 7.1 Påtalemyndighetens rolle Straffeprosessloven 225 sier at etterforsking iverksettes og utføres av politiet, noe som innebærer at det er tjenestemenn med påtalekompetanse som kan beslutte at etterforsking skal iverksettes og lede etterforskingen. Selve etterforskingen utføres vanligvis av polititjenestemenn under overoppsyn av påtalemyndigheten. Påtalemyndigheten har eneansvaret for både iverksettelsen og gjennomføringen av etterforskingen i straffesaker. Avgjørelsen av om en etterforskning skal utvides eller stanses, tilligger også påtalemyndigheten i politiet. God påtaleledelse innebærer ikke bare faglig kvalitativ etterforskning, men også god ressursutnytting fordi etterforsking er kostbart. Dette betyr at etterforskingen blir målrettet og styrt mot hva som skal presenteres og belyses i retten. Alle de momenter som rettslig sett er nødvendige for avgjørelsen av tiltalespørsmålet og sakens forberedelse for retten, kan bare en fullverdig juridisk kompetanse gi innblikk i og kontroll over. Dette betyr at faktainnsamlingen som vi kaller etterforsking, skjer med rettslige rammer som bakgrunn, avgrensning og mål. Etterforskingen må derfor være juridisk styrt for å sikre riktig resultat på kortest mulig tid. Påtalemyndigheten i politiet er garantister for kvaliteten i straffesaksbehandlingen. Vårt norske tosporete system, med påtalemyndighet integrert i politiet, legger godt til rette for en kvalitetsmessig oppfølging av straffesaksbehandlingen og ivaretakelse av rettssikkerheten. Dette bør enkelt kunne overføres til andre rettshåndhevende enheter. 16

17 7.2 Behov for endringer i påtalemyndigheten Hvis man skulle gjennomføre forslaget som beskrevet over, vil det antakelig innebære behov for endringer i påtalemyndighetens organisering og ansvarsområde. All etterforsking i en rettsstat må styres og kontrolleres av påtalemyndigheten og/eller domstolen. Det kan bare være én riksadvokat. Det er trolig også hensiktsmessig med kun én statsadvokatlinje som overordnet for alle rettshåndhevende myndigheter. Den integrerte påtalemyndighet må ivaretas og integreres i alle rettshåndhevende myndigheter. En naturlig løsning vil være at de regionale enhetene som eventuelt blir rettshåndhevende, underlegges de regionale statsadvokatembetene, og at nasjonale enheter har sine foresatte i Det Nasjonale Statsadvokatembetet. 7.3 Nødvendige lovendringer Det er en nødvendighet at andre etater som blir rettshåndhevende enheter tillegges politimyndighet. Politilovens 4 jfr. 20 må endres, og likeledes politilovens 1. Man vil komme langt med å endre begrepet «politigrader» i 20 og gi loven virkning også for andre rettshåndhevende enheter. Straffeprosessloven krever en grundigere revidering, men bare slik at den endres til å omfatte alle rettshåndhevende enheter, ikke kun henviser til politiet. Reglene som regulerer påtalemyndigheten vil være de samme uavhengig av om det var påtalemyndigheten i politiet, statsadvokatembetene eller påtalemyndighet i andre rettshåndhevende enheter. Påtalemyndighet i andre rettshåndhevende enheter, eksempelvis Skattekrim, bør likestilles med påtalemyndigheten i politiet. Gjøres den nødvendige endring som nevnt, vil dette trolig være tilstrekkelig. De institusjoner som får status som rettshåndhevende enheter, må få sine egne kapitler i påtaleinstruksen. Disse må sette rammer for bl.a. deres kompetanse og mandat, på samme måte som i dag for Økokrim i påtaleinstruksen kapittel 35, Kripos i kapittel 37 osv. 8. Avsluttende kommentarer Et av de mest sentrale temaene i debatten om kriminalitet bør være om samfunnet ville vært tjente med at også andre offentlige etater fikk status som rettshåndhevende myndighet (Law Enforcement), om det arbeidet som utføres av bl.a. Skattekrim, Tollvesenet og NAV Kontroll burde gjøres innenfor straffeprosessuelle regler og rammer, slik at arbeidet kan benyttes i en straffesak. I motsetning til mange andre land har vi ikke tradisjon for å ha mer enn én rettshåndhevende myndighet, men er denne tradisjonen alene god nok grunn til at all kriminalitetsbekjempelse må utføres akkurat slik det gjøres i dag? Det er en rekke problemstillinger som man bør se på dersom man ønsker å gjøre noe med den økonomiske kriminaliteten. En tradisjonell tilnærming har ikke vært nok. Tiden er inne for å stille spørsmålet om hvordan vi løser problemstillinger på andre måter enn utelukkende å etterlyse mer penger og større bevilgninger. Flere rettshåndhevende etater ville innebære en betydelig høyere effektivitet om undersøkelsene foretas i det straffeprosessuelle spor, slik at materialet umiddelbart kan brukes 17

18 av påtalemyndigheten. På denne måten kan man etter at undersøkelsene er ferdige gå direkte over i iretteføringsfasen, uten å måtte gjennomføre en ny etterforskning. En forutsetning er at det etableres påtalestyring av arbeidet i disse kontrollorganene. For å få til dette må påtalemyndighetens ansvarsområde utvides. At andre offentlige myndigheter enn politi gjør sine undersøkelser styrt av straffeprosessuelle regler, burde også borge for en økt rettssikkerhet og økt rettsvern. I tillegg vil dette være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Man unngår dobbeltbehandling som følge av at straffeprosessuelle prinsipper ikke er fulgt i den forvaltningsmessige undersøkelsen. 18