Tilsyn. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet

Transkript

1 Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet Tilsyn

2 1.2. Planlegging av tilsyn Kommunen skal som tilsynsorgan planlegge og organisere sitt tilsynsarbeid. Det skal utarbeides årlige strategier og mål for tilsynet og foretas en evaluering ved årets slutt. Kommunens bygningsmyndighet er tilsynsorgan for saker etter plan- og bygningsloven. Tilsynsvirksomheten må planlegges og organiseres. Kommuner som ikke er i stand til eller ikke ønsker å utføre tilsyn i egen regi, kan formelt inngå i et interkommunalt samarbeid og overføre oppgaven til annen kommune eller mer uformelt samarbeide med andre kommuner. Kapittel 2.1. gir eksempler på ulike organisasjonsmodeller. Myndigheten til å fatte avgjørelser med hjemmel i plan- og bygningsloven kan kun delegeres eller settes bort til interkommunalt samarbeid i tråd med kommuneloven. Pålegg og vedtak etter plan- og bygningslovgivningen kan bare fattes av kommunen som bygningsmyndighet eller vertskommunen der det foreligger formelt interkommunalt samarbeid. For øvrig vil ekstern aktør, sakkyndig bistand, annen interkommunal tilsynsenhet eller lignende etter gjennomført tilsyn bare kunne fungere som rådgiver og gi kommunen anbefalinger med hensyn til reaksjoner. Settes tilsynet bort på uformelt grunnlag, må kommunen aktivt følge opp tilsynsenheten. Kommunen vil her ha det forvaltningsmessige ansvaret for at tilsynet blir gjennomført på en forsvarlig måte og innenfor lovens rammer Strategi for tilsyn Et effektivt tilsyn er avhengig av at kommunen planlegger og organiserer tilsynet. Kommunen skal utarbeide strategi for tilsynet, jf. SAK Dette kan gjøres ved å utarbeide en årlig tilsynsstrategi med målsettinger og strategier for organisering og gjennomføring av tilsyn. Strategien skal ta stilling til målsettinger for tilsynet organisering og eventuelt samarbeid med andre kompetansebehov rutiner ressursbruk for tilsynet finansiering utvelgelse og prioritering av fagområder, herunder hvordan kommunen vil gjennomføre krav om tidsavgrenset tilsyn etter SAK En tilsynsstrategi bør forankres i den politiske ledelsen. Tilsynsstrategien vil gi politisk ledelse forståelse for tilsynets rolle. Dette vil kunne gi politiske føringer for valg av prioriteringsområder som vil styrke tilsynet. Videre vil en politisk forankring av tilsynsvirksomheten kunne bidra til at tilsynet får realistiske rammebetingelser. De sentrale mål som tilsynet skal ivareta, må klarlegges. Det må også utarbeides en plan for kompetanse og eventuell sammensetning i en tilsynsgruppe dersom kommunen velger å opprette en slik. Planen kan eventuelt suppleres med en framdriftsplan. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet

3 Tilsynsstrategien kan blant annet ta for seg organisasjonsbeskrivelse for det kommunale tilsynet (hvem har ansvar for hva) målsettinger for antall tilsyn som skal gjennomføres hvilke ressurser som skal avsettes kompetansebehov og -oppbygging prioriteringer hvilke tema tilsynet skal fokusere på rutiner for tilsynet eventuelt interkommunalt tilsyn eller annet samarbeid med nabokommuner eventuelt samarbeid med andre myndigheter eventuell bruk av sakkyndig bistand oppfølging av tilsyn rutiner for tilbakemelding til Direktoratet for byggkvalitet Det skal årlig foretas en gjennomgang av resultatene på tilsynsområdet med evaluering av måloppnåelse og om det foreligger muligheter for forbedringer. Kommunens tilsynsstrategi bør derfor definere klare tilsynsmål som er målbare og etterprøvbare. Eksempler på målsetting kommunen skal føre tilsyn med krav til universell utforming i nye publikumsbygg kommunen skal føre tilsyn med radonsperre mot grunnen for nye boliger kommunen skal føre tilsyn med utgang fra branncelle i minimum 10 tiltak pr. år kommunen skal føre tilsyn med plassering av bygg i tettbygd strøk i minimum 10 tiltak pr. år Ved planlegging av tilsynsaktivitet må kommunen være bevisst på hva den ønsker å oppnå. Dette gjelder blant annet valg av tidspunkt for gjennomføring av tilsyn. En stor andel byggfeil skyldes feil i prosjekteringsfasen. Tilsyn i prosjekteringsfasen vil kunne påvirke prosjektet i større grad enn tilsyn i utførelses- og sluttfasen og mer effektivt bidra til at kravene i plan- og bygningslovgivningen oppfylles i det ferdige byggverket. Tilsyn i tidlig fase og tilsyn med prosjektering er dessuten normalt mindre ressurskrevende og derfor også god økonomi for kommunen. Uansett er det viktig å prioritere tilsyn i byggesaker hvor de samfunnsmessige kostnadene ved feil kan bli store og i byggesaker hvor kommunen har mistanke om at oppføring av tiltaket ikke skjer i henhold til gjeldende rett. Årlig rapport Tilsynsstrategien skal følges opp med en årlig rapport over tilsynsvirksomheten og hvordan aktiviteten har vært i forhold til strategien, jf. SAK , annet ledd. Den årlige rapporten skal inneholde tilstrekkelig informasjon til at kommunen kan evaluere sin egen tilsynsvirksomhet. Rapporten skal gi en oversikt over tilsyn som er avholdt og hvorfor eventuelle planlagte tilsyn ikke er gjennomført. Kommunen bør ha oversikt over hva slags tilsyn som er iverksatt, hvilke funn som er avdekket, sanksjoner, hvilke forhold som er rettet mv. Av rapporten bør det også fremgå hvordan kommunen har ivaretatt tilsynsoppgaven med tidsavgrensede krav etter Rapporten vil danne grunnlag for videre utvikling av strategien. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet

4 Rapporten er til internt bruk og skal ikke oversendes til statlig organ, men bør gi grunnlag for rapportering til KOSTRA. Utstrakt informasjon om kommunens tilsynsvirksomhet vil kunne bidra til å sikre kvalitet i det bygde miljø og motvirke ulovlig byggevirksomhet i sin alminnelighet. Synliggjøring av tilsyn tilsyn kan ta i bruk tidsavgrensede aksjoner for å sette fokus på viktig temaer som har stor betydning for offentligheten tilsyn kan bruke mediekanaler og kampanjer for å få publikum til å forstå betydningen av det arbeid kommunen utfører og samtidig gi signaler til aktører om at myndighetene følger opp tilsynsstrategien kan løftes opp til politisk behandling for å få større oppmerksomhet bygningsmyndighetene kan samarbeide med sentrale statlige organer og profesjonelle private fag- eller bransjeorganisasjoner Tidsavgrensede tilsyn Fra 1. januar 2011 til 31. desember 2012 skal oppfyllelse av krav om tilstrekkelig sluttdokumentasjon samt avfallsplaner og miljøsaneringsbeskrivelse inngå i kommunens prioriterte tilsynsområder, jf. SAK , første ledd. Fra 1. januar 2013 til 31. desember 2014 skal oppfyllelse av krav til universell utforming og energibruk inngå i kommunens prioriterte tilsynsområder, jf. SAK , annet ledd. Kommunen har en tidsavgrenset plikt til å ha fokus på visse temaer i tilsynsvirksomheten. Det er ikke et krav at kommunen iverksetter omfattende tilsyn i alle saker. Kommunene vurderer selv omfang, organisering, ressursbruk, metoder og intensitet. Organisering, ressursbruk mv. ved iverksetting av tidsavgrenset tilsyn skal imidlertid fremgå av kommunens tilsynsstrategi. Tilsyn med avfallsregler kan omfatte alt fra et enkelt tilsyn med at avfallsplan og miljøsaneringsbeskrivelse foreligger, et mer omfattende tilsyn med at avfallsplaner og miljøsanerings-beskrivelse har tilstrekkelig kvalitet, til at avfallskravene faktisk blir fulgt opp på byggeplassen. Tilsyn bør fokusere på håndtering av farlig avfall. Vanligvis blir det generert mest farlig avfall i riveog rehabiliteringsprosjekter og det anbefales derfor at slike tiltak blir prioritert ved tilsyn. Det er utgitt en egen veiledning om tilsyn med plan- og bygningslovens krav til byggavfall (HO-3/2011). Veiledningen gir råd om hvordan tilsyn med avfallsreglene kan gjennomføres i praksis. Kommunene er pålagt å ha særskilt fokus på tilsyn med sluttdokumentasjon. Det er dokumentasjon som ikke skal sendes kommunen, men foreligge hos søker og aktuelle ansvarlige foretak, herunder samsvarserklæring, kontrollerklæring, oversikt over avvik og bekreftelse på at dokumentasjon som grunnlag for driftsfasen er overlevert eier. Tilsyn med sluttdokumentasjon bør foretas i løpet av de tre ukene kommunen har for utstedelse av ferdigattest. Kravet gjelder tilsvarende ved søknad om midlertidig brukstillatelse. Universell utforming og energibruk er prioriterte fokusområder i en 2-årsperiode fra Krav til universell utforming og energi følger av TEK10 kap. 8, 12 og 14 (se Byggeregler på ett sted - Rapport Ved utløpet av hver 2-årsperiode skal det sendes en kortfattet rapport til departementet (delegert til Direktoratet for byggkvalitet). Rapporten skal gi en oversikt over tilsynsvirksomheten i perioden og en vurdering av hvordan tilsyn og regelverk har fungert innenfor tilsynsområdene. Direktoratet vil utarbeide standard rapporteringsskjema Tematilsyn Uansett på hvilket tidspunkt kommunen velger å føre tilsyn, vil det kunne være hensiktsmessig å fokusere på spesielle tema i tilsynet. Med tematilsyn mener vi tilsyn innenfor ett eller flere avgrensede fagområder i et byggeprosjekt. Planlegger kommunen å rette tilsynet mot særskilte fagområder, vil dette være en del av kommunens tilsynsstrategi. Kommunen kan ha ulike grunner for valg av tema. Det kan eksempelvis iverksettes avgrenset tilsyn innenfor fagområder hvor det erfaringsmessig oppstår byggfeil, områder hvor de økonomiske eller samfunnsmessige konsekvenser av feil er særlig store eller innenfor fagfelt hvor det er behov for å få avdekket de faktiske byggetekniske forhold. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet

5 Eksempel på tematilsyn kan være fagområde som brann, lyd, energi, fukt, konstruksjonssikkerhet m.m. system, tilsyn med kvalitetssikring byggegrunn, tilsyn med sikkerhet mot skred, radon, forurensning i grunn m.m. Ved tematilsyn bør en følge gitte tema i alle faser av tiltaket fra forprosjekt, detaljprosjektering, byggesaksbehandling og tillatelse til prosjektering og utførelse. Tematilsyn kan også i sin enkleste form være byggeplassbesøk med fokus på utførelsen, for eksempel drenering, vindtetting og tetting mot radon Hvor mange tilsyn bør kommunen gjennomføre Kommunen skal føre tilsyn i et slikt omfang at den kan avdekke regelbrudd, jf. pbl. 25-1, annet ledd. Det skal føres tilsyn der kommunen har gitt pålegg og når kommunen blir oppmerksom på ulovligheter utover bagatellmessige forhold. Tilsynsaktiviteten i Norge er fortsatt på et beskjedent nivå og byggskadeomfanget er fremdeles høyt. Tilsyn i et visst omfang er nødvendig for å påvirke byggkvaliteten og for å avdekke om ansvarlige foretak oppfyller sine forpliktelser. Jevnlig tilsyn vil ha en oppdragende virkning på bransjen, skape bedre dialog og bidra til at reglene i større grad følges Tilsynskompetanse Krav til tilsynskompetanse vil variere etter arten og omfanget av tilsynet. Kompetansebehovet vurderes i forhold til prosjektets størrelse og kompleksitet. Mangler kommunen kvalifikasjoner innenfor enkelte tilsynsområder, kan den knytte til seg personer med nødvendig fagkompetanse. Dokumentasjonen i byggesaken skal være utformet og bygget opp slik at den er forståelig og viser sporbarhet til gjeldende regelverk. TEK10 kap. 2 regulerer krav til verifikasjon og dokumentasjon for oppfyllelse av tekniske krav. Et effektivt tilsyn er avhengig av at kommunen gradvis bygger opp kompetanse på området. Dette gjøres best ved at kommunen praktiserer tilsyn. Det kan være en god start å fokusere på de fagområder som den enkelte saksbehandler eller tilsynsleder har god innsikt i. Det er en forutsetning at man ved iverksetting av tilsyn har god kjennskap til plan- og bygningsloven og byggeprosessen. Utøvere av tilsyn må også kunne kommunisere med aktørene i byggeprosjektet, kunne sette seg inn i motpartens situasjon og ikke minst sørge for å holde tilsynet innenfor saklige rammer. Det finnes flere tilsynskurs for kommunale byggesaksbehandlere. Sammen med aktivt tilsynsarbeid gir dette god kompetanse og trygghet til å kunne mestre gjennomføring av tilsyn på en effektiv og målrettet måte Tilsyn i saksbehandlingsprosessen Tilsyn tidlig i saksbehandlingsprosessen vil virke forebyggende og fange opp avvik på et tidlig tidspunkt. Tilsyn i prosjekteringsfasen vil kunne redusere sannsynligheten for avvik i utførelsesfasen. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet

6 Tilsyn i saksbehandlingsprosessen tilsyn bør være tema i hele prosjektet fra søknad til ferdigattest tilsyn kan utøves på mange måter, eksempelvis ved dokumentgjennomgang besøk på byggeplass intervju med verifikasjon etablere rutiner for hvordan tilsyn bør utøves. Disse bør omfatte alle faser i byggeprosessen etablere effektive arbeidsprosesser og klare kriterier for prioritering av tilsyn Det kan varsles tilsyn i alle faser av byggesaken og inntil 5 år etter ferdigattest. Nedenfor følger noen eksempler på hvordan tilsyn kan iverksettes i de enkelte faser Forhåndskonferanse Tilsyn kan varsles i forhåndskonferanse, for eksempel på bakgrunn av erfaringer med foretaket som søker ansvarsrett. Det vil samtidig kunne varsles om at det vil bli stilt krav om uavhengig kontroll. Det kan også være behov for særlig årvåkenhet innenfor kritiske områder i spesielle typer tiltak eller kommunen kan ha ønske om å følge opp særskilte problemstillinger (for eksempel tilgjengelighet, produktdokumentasjon, loftsutbygging). Det er også viktig å komme tidlig inn både med tilsyn og krav om uavhengig kontroll i større prosjekter hvor det erfaringsmessig oppstår feil. Kommunen kan gjennom tilsynsstrategien eller andre handlingsplaner signalisere at tilsyn kan påregnes på et tidlig tidspunkt Saksbehandling Mottakskontroll av saker Der det foretas mottakskontroll av søknader, vil denne i hovedsak gå ut på å se om søknadsdokumentasjonen er komplett. Hvor det påvises mangler i søknadsdokumentasjonen, kan dette gi grunnlag for tilsyn med ansvarlig søker eller andre ansvarlige foretak i saken. Dersom man som ledd i en tilsynsstrategi ønsker å se nærmere på bestemte typer tiltak eller problemstillinger, kan tilsynet iverksettes allerede her. Søknadsbehandling Ansvarlig søker må oppfylle visse kvalifikasjonskrav før kommunen kan gi foretaket ansvarsrett. Ansvarlig søker skal blant annet kunne utforme en fullstendig søknad med nødvendig relevant dokumentasjon som synliggjør at tiltaket er i henhold til plan- og bygningsloven. Søknadens innhold gir alene et godt grunnlag for å vurdere om ansvarlig søker er tilstrekkelig kvalifisert til å inneha ansvarsrett for denne oppgaven. Tilsynet kan derfor allerede starte ved kommunens behandling av søknaden. Søknadens mangler registreres og det bør få konsekvenser dersom manglene er vesentlige. Hvis søknaden er særlig mangelfull, bør kommunen vurdere advarsel eller avslag på søknad om ansvarsrett. Særlig mangelfulle søknader kan også returneres. Rammetillatelse tilsyn med prosjektering Ved rammetillatelse kan det varsles tilsyn med prosjekteringen. Ved søknader om rammetillatelse er søknadsbehandlingen hovedsaklig orientert mot ansvarlige foretak for prosjektering og eventuelt kontrollforetak. Det kan i denne fasen føres tilsyn med at overordnede forhold og krav er ivaretatt, for eksempel planbestemmelser om utnyttelse, utforming, plassering, estetikk, utearealer osv. Tilsynet kan be om innsyn i hele eller deler av dokumentasjonen i tiltaket eller iverksette stedlig tilsyn hos prosjekterende, se krav om dokumentasjon i TEK10 kap. 2 og SAK Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet

7 Igangsettingstillatelse tilsyn med prosjektering og utførelse Søknad om igangsettingstillatelse skal bekrefte at det foreligger tilstrekkelig produksjonsunderlag ferdig kvalitetssikret for at utførelse kan starte. Det kan på dette stadiet føres tilsyn med den ferdige prosjekteringen. Kommunen kan videre føre tilsyn på byggeplassen for å påse at utførelsen er i samsvar med produksjonsunderlaget og for å påse at produksjonsunderlaget er godt nok for utførelsen. Det vil ofte være en fordel å varsle tilsynet på forhånd og avgrense det til definerte fagområder slik at faglig ansvarlige er tilstede og nødvendig dokumentasjon er gjort tilgjengelig. Midlertidig brukstillatelse/ferdigattest Det kan føres tilsyn med alle funksjoner på dette stadiet. Dokumentasjonen i tiltaket skal være tilgjengelig for bygningsmyndighetene. Tilsynet vil ikke på dette stadiet virke forebyggende siden tilsynet skjer etter at prosjektering, utførelse og eventuell kontroll er avsluttet. Tilsyn på byggeplassen vil kunne avdekke om bygget er i overensstemmelse med tillatelsen, tekniske krav, utforming, volum, plassering m.v. Det kan også føres tilsyn med foretakenes kvalitetssikring samt at eventuell sluttkontroll er utført. Forøvrig vil store deler av bygget være lukket og gjøre det vanskelig å avdekke avvik. Gjennom hele prosessen, både for prosjektering og utførelse, bør tilsynet være knyttet til bestemte milepæler, dvs. når løsninger er valgt eller når de forskjellige delene skal lukkes. Dette bør kommunen og foretakene søke å komme til enighet om gjennom en plan for gjennomføring av tilsynet Produkter Det kan føres tilsyn med alle forhold i en byggesak, herunder at produkter som benyttes har nødvendig dokumentasjon, jf. pbl og TEK10 kap. 3. Dokumentasjonkravet omfatter alle produkter, herunder takstoler, vinduer, baderomskabiner, grunnmurelementer, prefabrikkerte bygningsdeler og annen modulbygging. Ansvarlig foretak skal påse at produkter som brukes i byggverket har nødvendig dokumentasjon Eksisterende bygg innenfor rammen av pbl. kap. 31 Etter pbl har eier plikt til å sørge for at byggverk og installasjoner som omfattes av plan- og bygningsloven er i slik stand at det ikke oppstår fare for skade på eller vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø. Eiers plikter omfatter også at byggverk ikke virker skjemmende i seg selv eller i forhold til omgivelsene. Kommunen kan føre tilsyn med at eiers plikter overholdes. Bestemmelsen etablerer ikke noen generell plikt til vedlikehold ut over det som er nødvendig for å hindre slik fare eller ulempe m.v. som bestemmelsen nevner. Vedlikeholdsplikten gjelder tiltakets enkelte deler så vel utvendig som innvendig. Vedlikeholdsplikten etter 31-3 gjelder også byggverk som er eldre enn loven. Det følger av pbl at kommunen kan føre tilsyn med eksisterende byggverk. Bestemmelsen må sees i sammenheng med pbl. kapittel 25 om tilsyn. Tilsyn kan likevel bare føres der det er grunn til å anta at det foreligger ulovlig bruk eller andre ulovlige forhold som kan medføre fare eller vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø. Kommunen kan også føre tilsyn der den vurderer pålegg etter pbl eller Det bør ikke stilles for strenge krav for å iverksette tilsyn. Det må være tilstrekkelig at det etter kommunens skjønn er en reell mulighet for at det kan være aktuelt med pålegg. Bestemmelsen kan imidlertid ikke brukes slik at kommunen kan få adgang til alle byggverk for å undersøke tilstanden. Plan- og bygningsmyndighetene kan gi pålegg om dokumentasjon, utbedring og riving m.v., jf. pbl og Det betyr ikke at kommunen pålegges en absolutt handlingsplikt. Kommunen kan gjennom tilsynsplikten følge med i de aktuelle forhold og vurdere om det er grunnlag for å gripe inn. Kommunen må således vurdere forhold den selv blir klar over eller blir gjort oppmerksom på. Lastet ned fra Direktoratet for byggkvalitet