METODE FOR KONSEPTVALGUTREDNING (KVU) OG KVALITETSSIKRING AV KONSEPTVALG (KS1)

Transkript

1 METODE FOR KONSEPTVALGUTREDNING (KVU) OG KVALITETSSIKRING AV KONSEPTVALG (KS1) Klare mål Bruk av beste praksis og andres erfaring Optimale team Grundig planlegging Metier og Møreforsking Molde

2 INNHOLD 1. INNLEDNING HENSIKT MED KVALITETSSIKRING GJENNOMFØRING AV KVALITETSSIKRING OG LEVERANSEPLAN MANDAT FOR KVALITETSSIKRINGEN OG FORVENTNINGER TIL KVU GRUNNLEGGENDE FORUTSETNINGER DEFINISJON OG AVGRENSNING AV PROSJEKTETS MANDAT BEHOVSANALYSEN STRATEGIKAPITTELET OVERORDNEDE KRAV MULIGHETSSTUDIE ALTERNATIVANALYSE FØRINGER FOR FORPROSJEKTFASEN VEDLEGG 1. FAGLIG BASIS VEDLEGG 2. BEGREPER Metier 2

3 1. Innledning Notatets formål er å tydeliggjøre fremgangsmåten og vurderingskriteriene som legges til grunn av Metier og Møreforsking Molde (EKS) 1, ved kvalitetssikring av konseptvalg før forslag til forprosjekt forelegges Regjeringen (KS1). Notatet er basert på rammeavtalen med Finansdepartementet om Kvalitetssikring av konseptvalg, samt styringsunderlag og kostnadsoverslag for valgt prosjektalternativ, samt Metier og Møreforskings erfaringer fra gjennomførte kvalitetssikringer. Sitater fra Rammeavtalen er skrevet i kursiv. 2. Hensikt med kvalitetssikring Hensikten med KS 1 er at EKS skal bistå oppdragsgiver med å sikre at konseptvalget undergis reell politisk styring. I siste instans er selve konseptvalget en politisk prosess som EKS ikke skal ha noen rolle i. EKS funksjon er begrenset til å støtte oppdragsgivers kontrollbehov med den faglige kvalitet på de underliggende dokumenter i beslutningsunderlaget. 3. Gjennomføring av kvalitetssikring og leveranseplan Figuren nedenfor illustrerer gjennomføringsmodell og leveranser i prosessen. Metier/Møreforsking Molde legger stor vekt på å bidra til felles forståelse, forankring av vurderinger og i størst mulig grad konsensus om våre anbefalinger. Herunder mener vi følgende punkter i gjennomføringen er sentrale: Sette sammen team som gir en best mulig balanse mellom: Bransjefaglig kompetanse Samfunnsøkonomisk og forretningsmessig forståelse generelt Tung analytisk kompetanse og erfaring Erfaring fra ledelse av storprosjekter, som kan gi viktig erfaringsoverføring fra andre bransjer Tverrfaglighet (teknisk, økonomisk, juridisk) 1 Ekstern kvalitetssikrer = EKS. I sitatene fra Rammeavtalen omtales Metier og Møreforskning Molde som EKS. Metier 3

4 Intervjuer med nøkkelaktører for avklaringer og forståelse. Om nødvendig tas det direkte kontakt med prosjekteier for å avklare spørsmål. Gruppemøter med nøkkelaktørene for å kunne diskutere funn og anbefalinger. Befaring i de tilfeller det er relevant for utredningen. Dette gir erfaringsvis en god forståelse. Høring av foreløpig rapport fra KSK for å sikre at vi har riktig forståelse og kommuniserer hensiktsmessig. Figur 1 Skisse av gjennomføringsmodell og leveranser Rapporten vil være inndelt som følger: Vurdering av mandat og rammer for utredningen Vurdering av behovsanalyse Vurdering av mål Vurdering av krav Vurdering av mulighetsstudie Alternativanalyse med anbefaling om konseptvalg Anbefalinger om føringer for neste fase Vi foretrekker i tillegg å presentere vurderinger og konklusjon for beslutningstaker og evt. andre nøkkelpersoner. Metier 4

5 4. Mandat for kvalitetssikringen og forventninger til KVU Figuren nedenfor viser en prinsipiell skisse av forventningene til beslutningsunderlaget og prosessen bak en konseptvalgutredning. Forventningene er strukturert som følger: Hensikt med kvalitetssikring, Mandat for kvalitetssikringen og forventninger til KVU, Grunnleggende forutsetninger, Definisjon og avgrensning av problemstillingen, Behovsanalysen, Strategikapittelet, Overordnede krav, Mulighetsstudie, Alternativanalyse og Føringer for forprosjektfasen. Figur 2 Skisse over forventninger til beslutningsunderlaget og prosessen bak konseptvalgutredningen 4.1. Grunnleggende forutsetninger KVU/KL skal i henhold til kapitteldisposisjonen være bygget opp i en logisk sekvens. EKS må begynne med å se over behovsanalysen og deretter strategikapitlet osv. Dersom det er grunnleggende mangler eller inkonsistenser i foregående kapitler, vil det ikke være grunnlag for å gå videre i kvalitetssikringen før dette er rettet opp. Eventuelle mangler eller inkonsistenser må påpekes så snart som mulig etter avrop, slik at fagdepartementet kan få mulighet til å sørge for nødvendig oppretting Definisjon og avgrensning av prosjektets mandat Dette forholdet er ikke nevnt eksplisitt i rammeavtalen, men er svært viktig for å sikre at forstudien: Metier 5

6 Svarer på en eksplisitt definert problemstilling Har en god konseptuell tilnærming Ikke bidrar til sub-optimalisering Vurderinger er fattet på tilstrekkelig objektivt grunnlag Vurderingskriterier 1. Det skal foreligge et mandat med beskrivelse av problemstillingen. 2. Utredningen må være organisert på en slik måte at vurderinger blir fattet på tilstrekkelig objektivt grunnlag i finansierendes og samfunnets perspektiv. 3. Riktig definisjon av problemstillingen er viktig slik at utredningen: Svarer på en eksplisitt definert problemstilling (mandat). Har en god konseptuell tilnærming og dermed ikke bidrar til sub-optimalisering og unødvendige avgrensninger av mulighetsrommet. 4. Det skal beskrives hvordan problemstillingen inngår i et helhetlig system, og en oversikt over eventuell tilgrensende og avhengige investeringer/planer. 5. Studiens relevans og mulige innfasing i forhold til den eksisterende og planlagte portefølje av prosjekter i virksomheten skal være behandlet Behovsanalysen Behovsanalysen skal inneholde en kartlegging av interessenter/aktører i en interessentanalyse. EKS skal foreta en vurdering av hvorvidt det tiltaket som det påtenkte prosjektet representerer er relevant i forhold til samfunnsmessige behov. EKS skal vurdere om kapitlet er tilstrekkelig komplett og kontrollere det mht. indre konsistens. Det skal gis en vurdering av i hvilken grad tiltaket vil medføre effekter som er relevante i forhold til samfunnsbehovene. Den underliggende politiske verdivurdering bak de oppgitte samfunnsbehov er ikke gjenstand for vurdering. Vurderingskriterier 1. Strategisk forankring (normativt behov): Problemstillingens forankring i relevante politiske strategier og prioriteringer skal beskrives på nasjonalt nivå, regionalt nivå og lokalt nivå. 2. Interessentanalyse: Behovsanalysen må omtale og dokumentere en oversikt over alle interessenter, deres ståsted mht. problemstillingen og deres behov/preferanser. 3. Behovsanalyse: Behovet skal være dokumentert. Det skal komme klart fram hvilke behov som er prosjektutløsende. Behovet deles inn i tre kategorier: Problemer som må løses Krav fra eksterne rammebetingelser Muligheter som kan realiseres Metier 6

7 4. Etterspørselsbaserte behov (markedsanalyse): Behovsanalysen må omtale og dokumentere etterspørselsbaserte behov og trender i markedet (som er relevant for problemstillingen) for å angi hvordan behovet utvikler seg. Framskrivingen skal sammenfalle med varigheten på aktuelle investeringstiltak. 5. Vi er særlig opptatt av analysens egnethet til å redegjøre for: relevans i forhold til samfunnsmessige behov faktagrunnlag og resonnementer understøttelse av konklusjoner viktige føringer for utforming av strategikapittelet 4.4. Strategikapittelet Strategikapitlet skal med grunnlag i behovsanalysen definere mål for virkningene av tiltaket: For samfunnet: Samfunnsmål For brukerne: Effektmål EKS skal kontrollere kapitlet mht. indre konsistens og konsistens mot behovsanalysen. Det skal gis en vurdering av hvorvidt oppgitte mål er presist nok angitt til å sikre operasjonalitet. Hvis det er oppgitt flere enn ett mål på noen av de to punktene, må det vurderes om det foreligger innebygde motsetninger, eller at målstrukturen blir for komplisert til å være operasjonell. Det er et krav at helheten av mål må være realistisk oppnåelig og at graden av måloppnåelse i ettertid kan verifiseres. I praksis innebærer dette at antallet mål må begrenses sterkt. Målene må være prosjektspesifikke. De må utformes slik at de beskriver relevante egenskaper ved den ønskede tilstand etter gjennomføring av tiltaket. Vurderingskriterier Strategikapittelet gir grunnlaget for den etterfølgende konsept- og prosjektutviklingen. Vi legger derfor vekt på involvering av og forankring hos prosjekteier. 1. Et konsistent målhierarki (samfunnsmål og effektmål) skal dokumenteres for å få fram hvorfor mulighets- og alternativstudien og tiltenkte tiltak gjennomføres. 2. Indre konsistens og konsistens mot behovsanalysen. 3. Om målene er korte, lettfattelige, fortrinnsvis målbare og begrenset i antall. Mål skal uttrykke en tilstand, ikke en prosess; og bør formuleres SMART (Spesifisert, Målbart, Akseptert, Realistisk, Tidsrelatert). 4. Resultatmål er normalt sett ikke relevant i mulighets- og alternativstudien (ny veileder krever resultatmål for hvert konsept i alternativstudien). Metier 7

8 4.5. Overordnede krav Det overordnede kravkapitlet skal sammenfatte betingelsene som skal oppfylles ved gjennomføringen. Det er tale om to typer krav: - Krav som utledes av samfunns- og effektmålene. - Ikke-prosjektspesifikke samfunnsmål. I praksis vil slike mål fremstå som rammebetingelser for tiltaket. Av denne grunn er det mest hensiktsmessig å behandle disse målene i kravkapitlet. Da det finnes svært mange generaliserte mål, må antallet som analyseres begrenses til slike som er spesielt relevante for undersøkelsen av mulighetsrommet. Kravkapitlet skal være fokusert mot effekter og funksjoner. I forhold til det å ha en konsistent prioritering og robusthet i dataenes utsagnskraft på et overordnet nivå er teknisk løsningsorientering og detaljeringsgrad av underordnet betydning. EKS skal kontrollere kapitlet mht. indre konsistens og konsistens mot strategikapitlet. EKS må videre vurdere relevansen og prioriteringen av ulike typer krav sett i forhold til målene i strategikapitlet (eksempelvis prioritering mellom funksjonelle, estetiske, fysiske, operasjonelle og økonomiske krav). Vurderingskriterier 1. Indre konsistens og konsistens mot strategidokumentet. 2. Om kravene skal på en helhetlig måte understøtter effektmålene. 3. Om det er skille mellom egentlige krav (skal-krav), som skal oppfylles, og sammenlikningskriterier (bør-krav), som er egnet til rangering mellom ulike konsepter som tilfredsstiller kravene. 4. Behovet for kostnadsdrivende krav skal dokumenteres. 5. Teknisk løsningsorientering og detaljeringsgrad tillegges ikke vekt. 6. Hvem har formulert kravene og med hvilken begrunnelse eller hjemmel? 4.6. Mulighetsstudie Behovene, målene og kravene sett i sammenheng definerer implisitt et mulighetsrom. Når det gjøres forsøk på å få et eksplisitt begrep om mulighetsrommets størrelse, er det ofte en tendens til at tilnærmingen blir for snever. Man står da i fare for at beste prosjektalternativ ikke blir identifisert som mulighet, og at de alternativer som siden detaljeres ut i alternativanalysen alle representerer suboptimale løsninger. EKS skal vurdere prosessen og de anvendte metoder for kartlegging av mulighetsrommet, og spesielt gjøre en bedømmelse av hvorvidt den fulle bredden av muligheter er ivaretatt. Det kan også oppstå tilfeller hvor mulighetsrommet fremstår som henimot altomfattende ( alt henger sammen med alt ). Dette er i tilfelle en indikasjon på at man ikke har lykkes med Metier 8

9 analysen av behov/mål/krav, og vil nødvendiggjøre en ny gjennomgang av de foregående kapitler. Vurderingskriterier 1. Identifikasjon: Det skal være gjennomført en bred mulighetsstudie, herunder bør alternativer som ikke eller kun i liten grad krever investeringer vurderes reelt (som optimalisering av eksisterende anlegg). Rammebetingelser (absolutte krav) som avgrenser mulighetsrommet, skal synliggjøres. Nullalternativet må alltid utredes som et referansealternativ. Andre alternativer skal vurderes i forhold til denne referansen. Det legges vekt på man har hatt en bred involvering av interessenter og aktører i den kreative fasen. 2. Identifikasjon og analyser av tiltak for å løse et problem bør i prinsippet skje i følgende rekkefølge: a. Tiltak som kan påvirke det etterspørselsbaserte behovet reduksjon av behov b. Tiltak som gir mer effektiv utnyttelse av eksisterende infrastruktur og materiell c. Begrensede ombyggingstiltak eller anskaffelser d. Større ombygging, utbygging eller anskaffelser 3. Definisjon: Konseptalternativene skal konkretiseres og avgrenses slik at det kan gjennomføres en entydig vurdering. 4. Relevans: Det vurderes hvorvidt de oppgitte alternativer fanger opp de konseptuelle aspekter som anses mest interessante og realistiske innenfor det samlede mulighetsrommet. 5. Mål- og kravoppnåelse: Mål- og kravoppnåelse skal vurderes for hvert konseptalternativ. 6. Grovsiling: Åpenbart svake alternativer kan argumenteres/analyseres ut, men må omtales for å sikre transparens. Eksempelvis: Et tiltak som gir samme nytte som et annet, men som åpenbart er vesentlig mer kostbart (eller vise versa), kan argumenteres ut Alternativanalyse Med bakgrunn i de foregående kapitler og i særdeleshet det identifiserte mulighetsrommet, skal det foreligge en alternativanalyse som skal inneholde Nullalternativet og minst to andre konseptuelt ulike alternativer. Nullalternativet innbefatter det minimum av vedlikeholdsinvesteringer som er nødvendig for at alternativet skal være reelt. Det ligger ikke i dette krav om like lang levedyktighet som i investeringsalternativene. Hvis Nullalternativets levetid er svært kort, bør det vurderes å utvikle et Null pluss -alternativ i tillegg til Metier 9

10 Nullalternativet. Dette vil spesielt være aktuelt dersom en begrenset investering i oppgraderinger kan forlenge levetiden betydelig, sammenlignet med det rene Nullalternativ. For alle alternativer skal det være angitt resultatmål (innhold, kostnad og tid), usikkerhet og finansieringsplan, herunder tilpasning til forventede budsjettrammer. Alternativene skal være bearbeidet i en samfunnsøkonomisk analyse. Det vises i denne forbindelse til Finansdepartementets veiledning i samfunnsøkonomiske analyser [..]. EKS skal starte med å vurdere hvorvidt de oppgitte alternativer vil bidra til å realisere de overordnede mål. Et alternativ som en antar vil ha liten eller ingen virkning på hverken samfunnsmål eller effektmål, er irrelevant. Dersom det kan antas å ha en viss virkning mht. effektmål, men liten eller ingen mht. samfunnsmål, gir dette en indikasjon på at det ikke dreier seg om et konseptuelt alternativ, men enten en uhensiktsmessig løsning eller en delløsning innenfor et større hele. I begge tilfeller vil det være behov for en grunnleggende omarbeidelse, eventuelt utarbeidelse av nye alternativer, før en kan gå videre med kvalitetssikringen, jfr. det som er uttalt under pkt EKS skal vurdere om de oppgitte alternativer fanger opp de konseptuelle aspekter som anses mest interessante og realistiske innenfor det identifiserte mulighetsrommet. Det skal videre vurderes i hvilken grad de oppgitte alternativer tilfredsstiller kravene i det forutgående kravkapitlet. Hvis EKS konkluderer negativt på ett eller begge disse punkter, kan EKS be om at det gjøres endringer i alternativene, eventuelt anbefale at det utarbeides et nytt alternativ. EKS skal vurdere avhengigheter og grensesnitt mot andre prosjekter for hvert enkelt alternativ. EKS skal utføre en usikkerhetsanalyse etter samme mønster som KS 2 for investeringskostnadene knyttet til hvert enkelt alternativ, men tilpasset det presisjonsnivå for grunnkalkyle og uspesifiserte poster som etter god prosjektstyringspraksis kan forventes på forstudiestadiet. EKS skal også gjøre beregninger over usikkerheten knyttet til drifts-, vedlikeholds- og oppgraderingskostnader og over nyttesiden relatert til samfunnsmål og effektmål, herunder eventuelle inntektsstrømmer. EKS skal utføre en samfunnsøkonomisk analyse av alternativene i henhold til Finansdepartementets veiledning. Som inngangsdata i analysen inngår forventningsverdiene fra usikkerhetsanalysen/-beregningene, samt den stokastiske spredning knyttet til de systematiske usikkerhetselementene. Valutausikkerhet skal likevel ikke medtas, da staten har en risikonøytral holdning til denne type usikkerhet. Med en slik direkte beregning av den systematiske usikkerhet bortfaller behovet for å vurdere plassering i risikoklasse ved fastsettelsen av diskonteringsrenten. Størrelsen på den risikofrie diskonteringsrenten vil bli oppgitt av Finansdepartementet. Alternativanalysen skal inneholde en prioritering mellom resultatmålene. Dersom innhold eller tid dominerer fremfor kostnad, skal EKS utføre supplerende analyser mht. alternativenes konsekvenser for vedkommende prioriterte resultatmål. EKS skal gi tilråding om beslutningsstrategi for prosjektet. Det skal vurderes hvorvidt økt informasjonstilgang på senere tidspunkter kan påvirke rangeringen mellom alternativene. I tilfelle må det tas stilling til om konseptvalget bør utsettes, eller om en bør gå videre med to eller flere alternativer gjennom forprosjektfasen. Dette må veies opp mot omfanget av ressursog tidsbruk ved en så omfattende forprosjekteringsprosess. Også når ett alternativ peker seg ut, skal det gjøres en vurdering av optimal beslutningsfleksibilitet. I denne forbindelse skal EKS vurdere oppstarttidspunktet for gjennomføringsfasen, samt om konseptet bør deles opp i flere trinnvise prosjekter, hvor det må tas en positiv beslutning for å gå videre fra et prosjekt til det neste. Ved siden av kvalitative vurderinger skal det benyttes samfunnsøkonomiske metodeverk. Metier 10

11 Planlagt budsjettmessig innfasing skal vurderes mht. realisme. Det presiseres at den normale finansiering for statlige prosjekter er gjennom bevilgninger over Statsbudsjettet. Andre finansieringsformer innebærer realisering på siden av styringssystemet som ligger i budsjettrammene, og må på denne bakgrunn gi en dokumentert merverdi for staten som helhet for overhodet å komme i betraktning. Nyttevirkninger som ikke kommer til uttrykk gjennom kontantstrømmer registreres ikke i Statsregnskapet. EKS skal derfor gjøre en særskilt vurdering av hvor langt det med rimelig sikkerhet er mulig å komprimere tiden fra kostnadspådraget på de store kontraktene starter og frem til nyttevirkningene materialiserer seg. I denne forbindelse skal det vurderes om, og i tilfelle hvordan, alternativene kan deles opp i delprosjekter. Kvalitetssikringen av alternativanalysen skal avsluttes med en vurdering av alternativene som sammenfatter de prissatte og ikke-prissatte virkningene, sammenholdt med drøftingen av beslutningsfleksibilitet og finansiering. Vurderingen skal munne ut i EKSs tilråding om rangering av alternativene. Spesielle forhold vedrørende KS1 samfunnsøkonomisk analyse Følgende kriterier skal ligge til grunn for valg av konsept: 1. Skal-krav 2. Måloppnåelse 3. Nytte/kostnad (samfunnsøkonomisk analyse) Prissatte virkninger Ikke-prissatte virkninger 4. Realopsjoner (fleksibilitet) 5. Fordelingsvirkninger 6. Usikkerhet/risiko Metodisk vil EKSs tilnærming være forankret i anbudsinnbydelsen og Finansdepartementets veileder i samfunnsøkonomiske analyser. EKS vil også vurdere alternative finansieringsformer der dette er aktuelt. Dette kan ha betydning for timing både i forhold til når nyttevirkningene materialiserer seg, og for sekvensieringen av kostnadspådraget. Dette kan være særlig relevant for samferdselsprosjekter. For øvrig utdypes følgende prinsipper vedrørende metodetilnærmingen for den samfunnsøkonomiske analysen/alternativanalysen: Detaljering EKS vil etterse at de identifiserte konseptalternativene er utredet og konkretisert til et sammenlignbart detaljeringsnivå. Det vil bli lagt særlig vekt på å etterse at alle relevante konseptalternativer er identifisert. Der vil vi trekke på det til dels omfattende erfaringsgrunnlaget Metier 11

12 som er etablert under foregående rammeavtale. EKS har ved flere anledninger identifisert relevante konsepter som ikke har vært utredet fra prosjektets side. Dette krever besittelse av domenekunnskap knyttet til den aktuelle sektor, noe som foregående rammeavtale har bidratt til å etablere. Nullalternativet og konseptalternativer Nullalternativet er normalt sett referanse for nytte - kostnad. Det vil si at nytte for alternativene sees relativt til nullalternativets nytte, og derfor er spesifikasjonen av nullalternativet avgjørende for beregninger av prosjektets lønnsomhet. Vi vil av den grunn legge stor vekt på å etterprøve nullalternativets utforming, og å vurdere om det finnes null+ -alternativer som kan forlenge levetiden på dagens løsninger med moderate modifikasjoner, og som konseptuelt kan ligge et sted mellom et rent nullalternativ og det minst omfattende utbyggingsalternativet. Her vil vi også trekke på de erfaringene som vi høstet gjennom foregående rammeavtale. Kvantifisering versus kvalitative evalueringskriterier Primærmålet med den samfunnsøkonomiske analysen er å omsette nytte i kvantitative økonomiske mål og sekundært i kvalitative vurderinger 2. EKS søker i størst mulig grad å kvantifisere nytten der dette er mulig. Kvalitative evalueringskriterier benyttes kun for de elementer hvor verdsetting ikke er mulig, men hvor samfunnsøkonomiske realeffekter ikke kan utelukkes. De ulike kvalitative evalueringskriteriene tillegges vekt og poeng i henhold til en definert skala, gjerne på en ni-delt ordinal skala fra -4 via 0 til +4. For noen prosjekter vil den kvalitative delen være særs viktig, og kravet til transparens høyt. EKS vil i slike sammenhenger gjennomgå interessentenes hovedargumenter systematisk og koble dette sammen med effektene fra prosjektets alternativanalyse til en liste over de ikke-prissatte effektene som ble lagt til grunn for EKS egen alternativanalyse. For flere av disse effektene kan det også være grunn til å benytte underpunkter for å styrke utredningens transparens og beslutningsrelevans. Resultatene fra den kvantitative analysen og den kvalitative analysen settes sammen i en helhetlig presentasjon av de ulike konseptuelle alternativene, inkl null/null+ alternativet, som del av grunnlaget for beslutning. Helhetsvurdering mellom den kvantitative analysen og den kvalitative analysen gjøres basert på EKSs forståelse av forholdenes betydning. Den kvalitative delen av analysen tillegges generelt sett lavere vekt enn den kvantitative, med utgangspunkt i definisjonen ovenfor. En kan i enkelte tilfeller vurdere å illustrere en implisitt verdsetting av de 2 De kvalitative beskrivelsene kan være støttet av ikke-økonomiske kvantitative mål. Metier 12

13 ikke-kvantifiserbare effektene, ved å sammenholde forskjellen i netto nåverdi mellom alternativene med ulike score på de ikke-prissatte effektene. Fordelingsvirkninger En samfunnsøkonomisk analyse er i utgangspunktet fordelingsnøytral i den forstand at man skal måle realøkonomiske effekter og unngå dobbelttelling av effekter. Analysene gir likevel informasjon som er egnet til å betrakte hvilke grupper som vinner eller taper eller kommer ut nøytralt, som følge av tiltaket. Slik informasjon er ofte beslutningsrelevant, og EKS vil legge vekt på å få denne fram på en transparent og konsistent måte, særlig der hvor tiltaket kan antas å være fordelingsmessig kontroversielt. Vurdering av prosessen bak prosjektets konseptutvikling EKS vektlegger vurderingen av prosessen bak konseptutviklingen for å sikre at konseptutviklingen har vært tilstrekkelig bred, forankret og nyskapende. Herunder ligger en vurdering av hvorvidt prosjektmandatet har muliggjort det samme. Det er naturlig å se konseptutviklingen i sammenheng med målstrukturen i prosjektet. Overordnede evalueringskriterier som vil bli vektlagt i tillegg til nytte kostnad I tillegg til nytte-kostnadsanalysen vil følgende kriterier vektlegges i forhold til konseptvalget: 1. Politiske og sektorvise føringer og planer: Konseptene vurderes i forhold til relevante politiske og sektorvise overordnede føringer. Relevante føringer må derfor identifiseres som underlag for vurderingene. Det er i denne sammenheng viktig at en ikke overtar politikernes rolle, men håndterer disse føringene på en analytisk måte. En naturlig del av EKS vil imidlertid være å etterprøve styrken i disse føringene der hvor det kan reises tvil. 2. Helhet og system: Alle prosjekter vil på en eller annen måte være del av ulike systemer og et helhetlig behovsbilde. En må derfor vurdere konseptet i forhold til systemet og helheten det vil bli en del av. Dette handler om å se avhengigheten mellom prosjekter, både i tid og rom. Dette kan også handle om å se koblinger til andre aktører og eksisterende aktiviteter for å kunne hente ut synergier. 3. Fleksibilitet i forhold til utvikling i omgivelsene: Det er stor endringstakt i dagens samfunn. Tilrettelegging for fleksibilitet er derfor et kritisk suksesskriterium i moderne prosjektplanlegging. Et riktig konsept for i dag er ikke nødvendigvis et riktig konsept for i morgen. Konseptene skal derfor evalueres i forhold til hvor fleksible de er i forhold til utviklingen i omgivelsene. Verdien av fleksibilitet kan synliggjøres gjennom beregning av realopsjoner. Se egen omtale av realopsjoner nedenfor. Metier 13

14 4. Realiserbarhet: Konseptene skal evalueres i forhold til realiserbarhet. Det må dokumenteres om alternativene er realiserbare i forhold til gevinstpotensialet, og om realiserbarheten er signifikant forskjellig mellom alternativene. Realiserbarheten må vurderes med hensyn til følgende forhold: 1) teknologisk realiserbarhet, 2) markedsmessig realiserbarhet, 3) organisasjonens modenhet med hensyn til prosjektgjennomføring og 4) organisasjonens modenhet med hensyn til gevinstrealisering. Realopsjoner Følgende opsjonstypene vurderes i forhold til problemstillingen og alternativene. Her vektlegges spesielt konsistens med det etterspørselsbaserte behov i behovsanalysen. 1. Opsjonen på å vente og se før det investeres er relevant der det er usikkerhet om nyttevirkningene av tiltaket, og der de forventede gevinstene som går tapt ved en utsettelse er begrensede. 2. Opsjonen på å gjennomføre oppfølgingsinvesteringer eksisterer dersom det er mulig å gjøre investeringer som det kan bygges videre på (utvides) senere. En slik trinnvis gjennomføring kan fordyre prosjektet isolert sett på grunn av manglende utnyttelse av stordriftsfordeler i den første investeringsfasen. Merkostnadene vil i så fall kunne anses som en forsikringspremie mot å være dårlig tilpasset en usikker fremtid. 3. Opsjonen på å avslutte et tiltak er relevant der det er hensiktsmessig å analysere muligheten for å reetablere utgangssituasjonen, dersom ny informasjon skulle tilsi det. 4. Opsjonen på å variere produksjonen eller produksjonsmetodene er et uttrykk for fleksibilitet, der investeringen åpner for at ulike metoder/innsatsfaktorer kan tas i bruk etter hvert som rammebetingelsene endrer seg. Fleksible utforminger kan også fordyre prosjektet initielt, men gevinsten er redusert risiko for at prosjektet er dårlig tilpasset fremtidige usikre faktorer Føringer for forprosjektfasen EKS skal vurdere gjennomføringsstrategien for det (de) anbefalte alternativ(er). Det skal gis tilråding om hvilke krav som bør stilles til prosjektorganisasjonens omfang og kvalitative nivå. Flere store prosjekter står i et større eller mindre avhengighetsforhold til andre prosjekter. EKS må vurdere om den samlede struktur i måten prosjektene er delt opp på er hensiktsmessig ut fra hensynene til å minimere statens samlede risiko og sikre grunnlaget for en best mulig styring av gjennomføringen for helheten av slike prosjekter som henger sammen. Det presiseres at det er de prosjekter som er beslektet og hører funksjonelt sammen som skal vurderes. Det er ikke meningen at hele prosjektporteføljen under et departement skal gjennomgås, selv om det finnes en sammenheng mellom prosjektene på et overordnet nivå. Metier 14

15 Senest ved etableringen av forprosjektet skal det være utarbeidet et sentralt styringsdokument. Det finnes en veiledning for innholdet som EKS kan få tilsendt ved henvendelse til Finansdepartementet. EKS skal gi tilråding om hvilke elementer fra de foregående kapitler som bør inngå i styringsdokumentet. Det skal dessuten gis tilråding om ivaretakelsen av andre forhold som ikke, eller bare perifert, har hatt betydning i diskusjonen om konseptvalg, men som er viktige i den prosjektspesifikke styringen. Det skal gis tilråding om strategiutviklingsprosessen frem mot fastsettelse av kontraktsstrategi for hovedkontraktene. Det må holdes åpent minst to alternativer frem til KS 2. Prosjektspesifikke suksessfaktorer og fallgruber skal identifiseres, og det skal gis tilråding om hvordan disse skal bearbeides videre i forprosjektet. Med utgangspunkt i det samlede usikkerhetsbildet fra EKSs usikkerhetsanalyse skal det gis tilråding om det videre arbeid med å redusere risiki og realisere oppsidepotensialet. EKS skal videre fremkomme med anbefaling om hvordan det kan bygges inn i prosjektet styringsmessig fleksibilitet, bl.a. ved at det på et tidlig stadium i forprosjektet arbeides frem en liste over potensielle forenklinger og reduksjoner. Om betydningen av dette begrepet, se nærmere under pkt Det skal også gis tilråding om hvordan det i forprosjektet kan etableres en gevinstrealiseringsplan for å ta ut den samfunnsøkonomiske nytte som er identifisert i alternativanalysen. I løpet av forprosjektfasen vil det finne sted en rekke avklaringer av betydning for å utvikle et vellykket prosjekt og legge grunnen for en god KS 2-prosess. Dette omfatter ikke nødvendigvis bare prosjektinterne forhold som behandles i styringsdokumentet, men også presiseringer, detaljeringer og optimaliseringer som er viktige for fagdepartementet som prosjekteier. EKS skal gjøre en særskilt vurdering av elementer det bør være oppmerksomhet på ut fra eierperspektivet. EKS har ingen egne tilføyelser. Metier 15

16 Vedlegg 1. Faglig basis 1. Generelt: Rammeavtale mellom Finansdepartementet og Metier/Møreforsking Molde om kvalitetssikring av konseptvalg, samt styringsunderlag og kostnadsoverslag for valgt prosjektalternativ. Veiledere innenfor KS-ordningen ( Veileder 1. Det sentrale styringsdokumentet Veileder 2. Felles begrepsapparat KS 2 Veileder 3. Felles begrepsapparat KS 1 Veileder 4. Systematisk usikkerhet Veileder 5. Markedsusikkerhet (under bearbeidelse) Veileder 6. Kostnadsestimering Veileder 7. Kontraktstrategi Veileder 8 Nullalternativet (høringsutkast) Veileder 9 Utarbeide KVU-dokument (høringsutkast) Veileder 10 Målstruktur (høringsutkast) Veileder 11 Konseptvalg og detaljeringsgrad (høringsutkast) 2. Konseptvalgutredninger: FINs Veileder for samfunnsøkonomiske analyser og Veileder til gjennomføring av evalueringer, samt SSØs Behandling av usikkerhet i samfunnsøkonomiske analyser og Håndbok 140 fra Statens Vegvesen. Concept s rapportserie ( spesielt vedrørende behovsanalyse, målformuleringer, effektvurderinger, usikkerhetsanalyser, realopsjoner, miljøøkonomi og samfunnsøkonomiske analyser. 3. Prosjekteierstyring: PMI: Organizational Project Management Maturity Modell (OPM3). OGC: Portfolio, Programme & Project Management Maturity Model (P3M3 ) 4. Prosjektledelse: PMI: A Guide to the Project Management Body of Knowledge (PMBOK ) komplettert med bransjespesifikke standarder som for eksempel PMBOK Government Extention og PMBOK Defence Extention, Software Engineering Institute s Capability Maturity Model for Software. OGC: Managing Successful Projects with PRINCE2 5. Usikkerhetsanalyse: I henhold Finansdepartementets føringer for dette og metodisk iht. Metiers anerkjente rammeverk The Complete Risk Manager (jf. Metier 16

17 Vedlegg 2. Begreper I kvalitetssikringen brukes en rekke spesielle begreper, som er angitt i tabellen nedenfor. Se også Veileder 3. Felles begrepsapparat KS 1. Begrep Prosjekteier Bruker Interessenter Konsept Nullalternativet Konsistens Sporbarhet Etterprøvbarhet Rammebetingelser Definisjon Den med overordnet ansvar: Den Norske Stat. Det å være eier har mange aspekter ved seg, blant annet å ivareta flere spesifikke funksjoner se nedenfor. Finansieringsfunksjonen: Den som har ansvar for å finansiere investeringen. Staten v/stortinget. Bestillerfunksjonen: Den som bestiller investeringen fra gjennomføringsfunksjonen, eller direkte fra kommersiell EKS. Staten v/fagdepartement. Gjennomføringsfunksjonen: Den som har gjennomføringsansvar for investeringen. Som oftest staten v/etat. Den ansvarlige er ikke nødvendigvis den som utfører prosjektet se EKS. Forvalterfunksjonen: Den som får ansvaret for investeringen når den går over i driftsfasen. Som oftest Etat. Rettslig disponerende funksjon: Den som kan inngå avtaler om salg, pantsettelser, utleie ut av staten eller iverksette andre tiltak som begrenser disposisjonsretten til statlige investeringer. Stortinget for fast eiendom (kan delegeres). Fagdepartementet, ev. delegert til forvalter for andre investeringer. Valgte størrelser, faktorer eller parametre som inngår i planlegging eller analyser (internt bestemt, opp til prosjektet selv å fastsette). Personer eller organisasjoner som medvirker til (aktører) eller kan bli påvirket av et investeringstiltak, direkte eller indirekte. Prinsippløsning som ivaretar et sett av definerte behov og overordnete prioriteringer. Nullalternativet er situasjonen i dag og videre utvikling som kan forventes uten endring i offentlige tiltak på det aktuelle området, dvs. dagens situasjon med eventuelle nødvendige oppgraderinger. Med konsistens menes at beslutningsunderlaget (dokumentasjonen) ikke inneholder motsigelser, og henger logisk sammen med overordnet eller tilknyttet dokumentasjon (andre beslutninger, tiltak). Entydige og dokumenterbare referanser til andre deler av dokumentet eller til andre dokumenter Beregninger og vurderinger er dokumentert slik at de kan etterprøves Overordnete betingelser og begrensninger, gitt av andre enn prosjekteier. Bestemmelser Metier 17

18 Begrep Definisjon som skal overholdes. Disse må oppgis med referanse til kilden. Forutsetninger Krav Samfunnsmål Effektmål Resultatmål Fordelingsvirkninger Realopsjoner Valgte størrelser, faktorer eller parametre som inngår i planlegging eller analyser (internt bestemt, opp til prosjektet selv å fastsette). Betingelser gitt av prosjekteier som skal oppfylles ved utforming av løsningen og gjennomføringen av tiltaket (eksternt gitt i forhold til prosjektet). Beskrivelse av tilfredsstillende situasjon for samfunnet. Samfunnsmål er et uttrykk for den nytte eller verdiskaping som et investeringstiltak skal føre til for samfunnet. Beskrivelse av tilfredsstillende situasjon for brukerne Effektmål er et uttrykk for første ordens effekt av tiltaket, for eksempel den konkrete virkningen/ nytten tiltaket skal føre til for brukerne Resultatmål angir de konkrete måltall og egenskaper som skal være oppnådd ved realiseringen/leveransen av tiltaket/prosjektet. Fordelingsvirkninger representerer en ren omfordeling av ressurser i en økonomi. Tapet for dem som gir avkall på ressursen oppveies av den økonomiske gevinsten for dem som får tilgang på den samme ressursen. Summen av disse effektene har en økonomisk verdi lik null. Når økt nytte oppnås totalt sett er en slik fordelingsvirkning (omfordeling) positiv. For å få et komplett bilde av den systematiske usikkerheten knyttet til det enkelte alternativ, må også graden av fleksibilitet eller muligheten for tilpasninger vurderes. Slike muligheter betegnes ofte som opsjoner eller realopsjoner. Metier 18