Spillet om lærertettheten

Transkript

1 Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet Temanotat 2/2016

2 Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet Temanotat 2/2016 Utgitt i seksjon for samfunn og analyse i avdeling for profesjonspolitikk, mars 2016 Saksansvarlig: Eirik Lund Foto omslag: Tom Egil Jensen Denne publikasjonen er utarbeidet i seksjon for samfunn og analyse i avdeling for profesjonspolitikk. Publikasjonen er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før den blir offentliggjort. Utgiver: Utdanningsforbundet Postboks 9191 Grønland, 0134 Oslo Tlf post@utdanningsforbundet.no

3 Temanotat 2/2016: Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet 3 Sammendrag På Utdanningsforbundets landsmøte i 2015 ble det fattet et vedtak om at forbundet skal jobbe for nasjonale bestemmelser som tallfester antall elever per lærer i skolen. Med ulike betegnelser, bl.a. norm og standard, har en slik målsetting ligget fast over flere landsmøteperioder. Fellesnevneren er et ønske om en nasjonal bestemmelse som skal regulere lærertettheten i skolene. Skal tallfestingen av lærertettheten i et nasjonalt regelverk gjelde hele skoleløpet, eller for noen utvalgte trinn? Skal den omfatte alle fag eller noen utvalgte basisfag? Skal tallfestingen være elevbasert, lærerbasert, gruppebasert eller en kombinasjon av disse? Skal tallfestingen være direkte knyttet til undervisningssituasjonen eller skal den sikre økonomiske ressurser til skolen? Disse og andre spørsmål blir drøftet i dette temanotatet, med generelle styringsprinsipper for forholdet mellom statlig styring og kommunal handlefrihet som bakteppe. Selv om organisasjonen tydelig har sagt at forbundet skal jobbe for at lærertettheten skal tallfestes i et nasjonalt regelverk, er det mange avveininger, vurderinger og veivalg som må tas når det gjelder en slik tallfesting. Det er bred politisk enighet om at det bør være opp til lokaldemokratiet å avveie omfang og kvalitet opp mot kostnadene for alle tjenestene kommunen har ansvar for. Det er samtidig flere politiske partier som mener at nasjonale myndigheter i større grad må styre kommunene for å løse kvalitetsutfordringene i de kommunale tjenestetilbudene. Dette styringsdilemmaet gjør seg også gjeldende innenfor skolesektoren. På den ene siden blir det tatt til orde for at staten i større grad bør styre kommunene for å nå nasjonale mål for opplæringstilbudet og for å redusere de store kvalitetsforskjellene mellom kommunene. Samtidig er det en erkjennelse av at statlig detaljstyring kan være uheldig, og at oppgaveløsningen best blir ivaretatt ved at innbyggerne og kommunene får handlingsrom til å ivareta sine lokale hensyn. Dette innebærer at det prinsipielt sett blir sett på som uheldig om staten detaljregulerer gruppestørrelser, bemanning, pedagogtetthet, læringsmiljø og andre kvalitetsbestemmende faktorer, når det samtidig er kommunene som skal ha ansvar for omfanget og kvaliteten på tilbudet lokalt. Temanotatet omtaler også dagens regelverk om ressurstildeling i grunnopplæringen og organiseringen av elevene i klasser/basisgrupper. Dagens regelverk, praktiseringen av det og de generelle styringsprinsippene for forholdet mellom stat og kommune er referanserammen for Utdanningsforbundets tolkning av handlingsrommet for utvikling og gjennomslag for tiltak for økt lærertetthet. God innsikt i regelverket er også viktig for at lokalt tillitsvalgte kan utnytte handlingsrommet som allerede finnes i opplæringsloven.

4 4 Temanotat 2/2016: Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet

5 Temanotat 2/2016: Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet 5 Innholdsfortegnelse Sammendrag Bakgrunn og formål Avgrensning Statens styring av kommunene og skolene Den statlige styringen av grunnopplæringen Regler for bemanning i andre land og andre tjenestesektorer Utvikling i lærertetthet og ressursbruk Lov- og regelverk om ressurstildeling i grunnopplæringen Tidligere regulering av ressurstildeling i skoleverket Dagens regelverk om ressurser og lærertetthet Hvordan tallfeste antall elever per lærer? Indirekte virkemidler rettet mot lærertetthet Lærertetthet basert på Gruppestørrelse Nasjonale og lokale øremerkede sektorrammer Statlige tilskuddsordninger for lærertetthet Direkte virkemidler rettet mot klasse-/basisgruppestørrelse Gjeninnføring av klassedelingsregler Krav til særlig høy lærerdekning i basisfag Økt profesjonsfaglig innflytelse over læringsmiljøet Samlet vurdering Kilder... 29

6 6 Temanotat 2/2016: Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet 1. Bakgrunn og formål Landsmøtet i Utdanningsforbundet vedtok i november 2015 at forbundet skal «jobbe for nasjonale bestemmelser som tallfester antall barn/elever per lærer i barnehage og skole». 1 Med ulike betegnelser, bl.a. norm og standard, har denne målsettingen ligget fast over flere landsmøteperioder. Fellesnevneren i de ulike landsmøtevedtakene er målet om en nasjonal bestemmelse som skal regulere forholdet mellom antall lærere og elever i skolene (heretter omtalt som lærertetthet). Skal tallfestingen av lærertettheten i et nasjonalt regelverk gjelde hele skoleløpet, eller for noen utvalgte trinn? Skal den omfatte alle fag, eller noen utvalgte basisfag? Skal tallfestingen være elevbasert, lærerbasert, gruppebasert, eller en kombinasjon av disse? Skal tallfestingen være direkte knyttet til undervisningssituasjonen, eller skal den bidra til å sikre økonomiske ressurser til skolen? Skal en lovfesting være på skolenivå, eller kommunenivå? I dette temanotatet blir disse spørsmålene drøftet, med generelle styringsprinsipper for forholdet mellom statlig styring og kommunal handlefrihet som bakteppe. Selv om organisasjonen tydelig har sagt at forbundet skal jobbe for at lærertettheten skal tallfestes i et nasjonalt regelverk, viser spørsmålene over at det fortsatt er mange avveininger, vurderinger og veivalg som må bli tatt når det gjelder en slik tallfesting. I temanotatet blir det også brukt plass til å omtale dagens regelverk om ressurstildeling i grunnopplæringen. Innretningen, praktiseringen og konsekvensene av dagens regelverk, sammen med de generelle styringsprinsippene for forholdet mellom stat og kommune, er referanserammen for Utdanningsforbundet i utviklingen og operasjonaliseringen av tiltak for økt lærertetthet. For Utdanningsforbundet ble en nasjonal regulering av lærertetthet særlig viktig etter at opplæringslovens bestemmelser om klassedelingstall ble fjernet i Men målsettingen møter politiske partier som vegrer seg mot å innføre normer og standarder knyttet til både bemanning og styring av økonomiske ressurser. Argumentene som oftest blir trukket fram er at slike normer og standarder går på bekostning av grunnleggende prinsipper for forholdet mellom stat og kommune, og at kommunene bør ha størst mulig handlefrihet i oppgaveløsningen. Videre blir det ofte pekt på at det ikke er en sammenheng mellom ressursinnsats og resultater. 2 Med jevne mellomrom kommer det imidlertid politiske initiativ relatert til lærertetthet generelt og normer og standarder særskilt. I regjeringserklæringen fra 2005 ga regjeringen Stoltenberg II uttrykk for at den ville «legge til rette for flere lærere [ ] ved å endre opplæringsloven for å sikre en maksimumsgrense 1 Utdanningsforbundet (2016). Vi Utdanner Norge overordnet politikk og vedtatte innsatsområder for landsmøteperioden For nærmere drøfting om dette, se Utdanningsforbundets Temanotat 3/2011: Klassestørrelse og læringsutbytte hva viser forskningen?

7 Temanotat 2/2016: Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet 7 for tallet på elever per lærer på hver skole». Til tross for at regjeringen hadde flertall i Stortinget i to perioder, ble dette aldri gjennomført. Høsten 2014 fremmet også KrF et forslag i Stortinget om tidlig innsats i grunnskolen gjennom en norm for lærertetthet på trinn. Forslaget fikk ikke tilstrekkelig støtte. I tillegg fikk et eget kunnskapsutvalg i Arbeiderpartiet stor oppmerksomhet høsten 2014, da det i sin innstilling anbefalte at det burde innføres nasjonale normer for lærertetthet. I behandlingen på partiets landsmøte i april 2015, ble det vedtatt en uttalelse om at partiet vil øke lærertettheten blant annet gjennom en bedre kommuneøkonomi. Disse ulike initiativene nevnt over kan både ses på som et tegn på at flere partier leter etter gode og gjennomførbare tiltak som kan bedre undervisningssituasjonen for lærerne og kvaliteten av opplæringen for elevene. Samtidig kan utfallet av initiativene blant annet tolkes i retning av at det er en grunnleggende skepsis til å snevre inn kommunenes handlingsrom gjennom mer detaljerte krav i nasjonalt lov- og regelverk. 1.2 Avgrensning Dette temanotatet omhandler ulike innretninger på en tallfesting av forholdet mellom antall elever og lærere. Ettersom landsmøtevedtaket fra 2015 understreker tallfesting, har forbundet innsnevret en nasjonal regulering av lærertetthet, ettersom de tidligere brukte begrepene norm og standard også innbefatter en mer skjønnsmessig basert regulering (jf. kap. 5). Som en del av drøftingene i notatet om tallfestet nasjonal regulering, blir det i kapittel 5.3 også skissert en mer skjønnsbasert regulering av lærertetthet. Dette blir gjort for å vise spennvidden i måten regulering av lærertetthet kan gjøres på. De ulike innretningene en nasjonal regulering av lærertetthet kan ha, vist i kapittel 5, er ment som eksempler og er ikke uttømmende. Formålet med å løfte fram disse eksemplene, er å synliggjøre den store variasjonen som kan ligge i en nasjonal tallfestet regulering av lærertetthet, og de mange ulike forståelsene begrepet lærertetthet kan ha. Det blir heller ikke gjort noen vurderinger knyttet til graden av sannsynlighet for politisk gjennomslag eller kostnadsberegninger av de ulike eksemplene. I diskusjonen rundt lærertetthet brukes ofte begrepene klasse, elevgruppe, basisgruppe, gruppestørrelse etc. om hverandre og gjerne med ulik betydning. I dette temanotatet følges begrepsbruken fra opplæringsloven, som i 8 2 bruker betegnelsen klasse og basisgruppe som den organisatoriske undervisningsenheten. Når temanotatet bruker begrepet gruppestørrelse, henvises det da til den statistiske indikatoren som sier noe om samlet ressursbruk i skolen gjennom forholdstallet mellom totalt antall elevtimer og lærertimer. 3 Det blir brukt noe plass i temanotatet på å omtale dagens regelverk om ressurstildeling i grunnopplæringen. God innsikt i regelverket om ressurstildeling er viktig både for at lokalt tillitsvalgte kan utnytte handlingsrommet som allerede finnes i opplæringsloven, og for lokalt påvirkningsarbeid for 3 Det betyr den delen av lærerårsverket som er avsatt til undervisning

8 8 Temanotat 2/2016: Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet høyere lærertetthet lokalt. Samtidig er dagens regelverk en sentral referanse for Utdanningsforbundet når det gjelder påvirkningsarbeid og utvikling av tiltak for økt lærertetthet. Landsmøtevedtaket fra 2015 omtaler tallfesting av antall barn/elever per lærer i barnehage og skole. Dette temanotatet retter oppmerksomheten mot en tallfesting av antall barn per lærer i skolen. De generelle styringsprinsippene, de ideologiske skillelinjene knyttet til statlig styring av kommunesektoren, ressursutfordringene og utfordringene for lærere med for mange elever i klassene/basisgruppene, har paralleller til og er høyst relevante også i barnehagesektoren. Rammene for dette temanotatet gir imidlertid ikke rom for å behandle begge sektorene under ett. Utviklingen som har skjedd i barnehagesektoren de siste årene, viser imidlertid at det også er behov for å drøfte disse problemstillingene for barnehagesektoren. Temanotatet består av seks kapitler. I kapittel 2 omtales de overordnede prinsippene for statens styring av kommunesektoren mer generelt, og grunnopplæringen spesielt. Videre blir det i kapittel 4 vist til en kort historisk utvikling i regelverket knyttet til ressurstildeling i grunnopplæringen, samt en gjennomgang av sentrale bestemmelser i dagens regelverk om dette. I kapittel 5 drøftes ulike innretninger på en nasjonal tallfestet regulering av lærertetthet, før det i kapittel 6 blir gjort en samlet vurdering av disse, sett opp mot diskusjonen i kapittel 2 om statlig styring av kommunesektoren.

9 Temanotat 2/2016: Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet 9 2. Statens styring av kommunene og skolene Prinsippene for forholdet mellom statlig og kommunal sektor er nedfelt i kommuneloven. Den statlige styringen av kommunene og fylkeskommunene har over lang tid vært basert på rammestyring, veiledning og dialog. Overordnet sett handler rammestyring om at kommunene selv i større grad skal bestemme over ressursprioriteringer og organisering av virksomheten, jf. prinsippet om lokalt selvstyre. Argumentene for rammestyring er at det er store variasjoner i lokale forhold og behov, og at denne statlige styringsformen er en forutsetning for å kunne gjøre tilpasninger til de lokale variasjonene. Et argument mot rammestyring er at det aksepteres at det er forskjeller i kvalitet og løsninger på kommunale tjenester mellom kommunene. Det brukes ulike begrunnelser for at rammestyring skal være det bærende prinsippet for den statlige styringen. For det første blir det pekt på at det kommunale selvstyret og det lokale demokratiet har en egenverdi. For det andre blir det vist til at det å bruke kommunene som velferdsprodusenter har mange fortrinn framfor å bruke andre iverksettingsorgan. Det blir også vist til at kommunene er nødvendige for å utvikle gode og trygge lokalsamfunn for innbyggerne. 4 Alternativet til at kommunene tillegges et så stort ansvar for ressursprioriteringer og organisering, er at staten overtar dette ansvaret eller at staten gjennom lov- og regelverk styrer gjennom klare nasjonale standarder og normer i regelverket. Et argument mot dette er at man vil miste fortrinnene kommunene som politiske institusjoner har, ved at de er tettere på innbyggerne enn det staten er. Videre betyr statlig styring av kommunene gjennom normer og standarder i lov- og regelverk at politiske valg blir truffet i lovs form. Kommunestyret blir da i all hovedsak satt til å administrere statlige lovkrav. Det blir gjerne pekt på at en fordel med at det er kommunen som gjennomfører statlig velferdspolitikk, er at lokale politikere kan gi legitimitet til vanskelige prioriteringer innenfor ressursrammer som ikke vil kunne gi plass til alle ønsker og behov. Lokale politikere har også en viktig funksjon i det å avklare og justere stadig økende forventninger til omfanget og kvaliteten på offentlige tjenester. Finansielle ordninger benyttes som styringsvirkemiddel overfor både privat, kommunal og fylkeskommunal opplæringsvirksomhet. Hovedkildene for finansiering av kommunesektoren er skatteinntekter, overføringer fra staten og brukerbetaling. Skatteinntekter er den største inntektskilden. I hovedsak er dette inntektsskatt fra personlige skattytere i kommunen. Overføringene fra staten kan deles inn i to hovedkategorier: rammetilskudd og øremerkede tilskudd. Rammetilskuddet gis kommunesektoren uten andre vilkår enn det som følger av krav til oppgaveløsing i lov og forskrift. Det innebærer at kommunene kan gjøre egne prioriteringer for bruken av rammetilskuddet. 4 Jf. Meld. St. 12 ( ). Stat og kommune styring og samspel

10 10 Temanotat 2/2016: Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet Svakheten med rammefinansieringssystemet er at det skaper et uklart politisk ansvarsforhold mellom staten og kommunene. Mange viser til at staten stadig pålegger kommunene nye reformer og oppgaver, uten at disse blir fulgt opp med tilstrekkelig statlig finansiering. Dette skaper en uheldig situasjon hvor det fra kommunenes side gjerne blir hevdet at statens styringsvirkemidler er årsaken til sviktende kommunale tilbud. Mens staten igjen på sin side kan skylde på kommunenes manglende evne til å prioritere. De overordnede generelle prinsippene for statlig styring av kommunesektoren som er skissert over, har over tid fått betydning også for regulering av grunnopplæringen. I kapitlet under blir det vist til noen generelle trekk i denne utviklingen og mer særskilt knyttet til bemanning og ressurstildeling. Det blir også vist til praksis i andre land og i andre tjenesteområder i kommunen. 2.1 Den statlige styringen av grunnopplæringen Opplæringsloven er det sentrale statlige styringsvirkemiddelet overfor grunnopplæringen. Loven skal synliggjøre nasjonale prioriteringer, samtidig som den på flere områder åpner for at kommunene kan løse oppgavene på en måte som er tilpasset lokale forhold. I loven skal dermed nasjonale hensyn til likeverdige tjenester og rettsikkerhet balanseres mot hensynet til kommunal handlefrihet. Over tid har imidlertid staten i økende grad gjennom både opplæringsloven og finansieringsordninger lagt vekt på rammestyring også av grunnopplæringen. Samtidig som opplæringsloven legger opp til oppgaveløsning som tar hensyn til lokale forhold, legges det på ulike måter statlige føringer for innholdet i skolen. Læreplanverket har status som forskrift og danner rammeverket for innholdet i opplæringen. Videre kan veiledning og informasjon på ulike måter være kombinert med andre typer av styringsmidler. En rekke eksempler på at veiledning og informasjon er en del av det samlede statlige virkemiddelapparatet, finnes blant annet i saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven (bl.a. knyttet til spesialundervisning). Staten legger ikke gjennom finansieringssystemet begrensninger på hvordan kommunene finansierer den enkelte skole. 5 Før 1986 var finansieringen av de kommunale velferdstjenestene i hovedsak basert på statlige øremerkede tilskudd. Ved innføringen av inntektssystemet i 1986 ble om lag 50 øremerkede tilskudd avviklet, og det ble i stedet innført en ordning hvor statlige overføringer ble gitt kommunene og fylkeskommunene som sektorvise rammetilskudd kombinert med et generelt tilskudd. Kommunene fikk sektorvise tilskudd til blant annet grunnskoleundervisning, og fylkeskommunene til videregående opplæring. 6 Når en stor del av særtilskuddene ble avviklet, ble det dessuten lagt vekt på at staten kunne benytte andre virkemidler for å styre ressursbruken i kommunene på områder nasjonale mål gjør seg gjeldende, for eksempel gjennom lovfestede krav til opplæringen. 7 5 Jf. St.meld. nr. 33 ( ). Om ressurssituasjonen i grunnopplæringen m.m. 6 Jf. NOU 2005:18 Fordeling, forenkling, forbedring 7 Jf. NOU 1995:18 Ny lovgivning om opplæringen

11 Temanotat 2/2016: Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet 11 Ikke alle lovkrav til ressursbruk er fjernet i opplæringsloven. En viktig bestemmelse for å sikre forsvarlig organisering av grunnopplæringen, er lovens om ansvarsomfang. Ansvarsomfanget innebærer blant annet at kommunen/fylkeskommunen og eieren av privat skole etter 2 12 har ansvar for at kravene i opplæringsloven og forskriftene i loven blir oppfylte, under dette stille til disposisjon de ressursene som er nødvendige for at kravene skal kunne oppfylles. Etter at klassedelingsreglene ble tatt ut av opplæringsloven i 2003 er det i hovedsak opp til kommunene selv å definere hva som er nødvendige ressurser for å oppfylle krav i lov- og regelverk. Dette har ført til store forskjeller i ressursbruk mellom kommunene og variasjonene er større enn det som naturlig lar seg forklare i ulik sammensetning av elevene og deres opplæringsbehov. Dette kan tolkes som at kommunene i alt for stor grad vurderer sentrale rettighetsbestemmelser i lovverket ulikt. Variasjonene øker også mellom kommunene når det gjelder blant annet forholdet mellom antall lærere og elever, behovet for spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder. Den økende graden av rammestyring av sektoren og utviklingen av flere skjønnsbaserte ressursbestemmelser i lov- og regelverket har på den ene siden ført til betydelige forskjeller i ressursbruk mellom kommuner, jf. kapittel 3. På den annen side innebærer utviklingen i styringen av sektoren at tillitsvalgte har fått økt betydning og handlingsrom til å påvirke kommunenes prioriteringer av økonomiske midler for at elevene skal få et forsvarlig undervisningstilbud. I kapitlet under blir det vist at disse forholdene er gjenkjennbare også i andre tjenestesektorer og i andre land. 2.2 Regler for bemanning i andre land og andre tjenestesektorer Debatten om størrelse på klasser og om disse skal reguleres i nasjonalt lov- og regelverk, er tilstede også i Danmark og Sverige. Argumentene er gjenkjenbare også fra debatten her hjemme. Skillelinjene går mellom pedagogiske hensyn på den ene siden og nasjonal styring / økonomiske hensyn på den andre. I debatten i Danmark og Sverige blir det, som i Norge, pekt på at for store klasser ikke gir nok tid til å følge opp hver enkelt elev, lærerne får ikke brukt sin kompetanse overfor elevene tilstrekkelig, utfordringer med ro og orden i store klasser, osv. Sverige hadde lenge en klassedelingsregel med maks 30 elever per klasse. Det gjorde at skoler med 31 elever i et årskull måtte fordele dem på to klasser, mens de med 30 elever kunne ha én klasse. Denne reguleringen finnes ikke lenger. Da Sverige de siste årene har kommet svakere ut på bl.a. PISA-tester, har debatten om klassestørrelse igjen kommet på dagsordenen. I den danske folkeskoleloven er det en bestemmelse som sier at elevtallet i grunnskolens klasser normalt ikke må overstige 28 ved skoleårets begynnelse. Kommuneadministrasjonen har imidlertid samtidig en mulighet for å gi dispensasjoner til høyere elevtall enn dette, begrenset oppad til 30 elever. Behovet for å regulere et tallfestet krav til bemanning i nasjonalt regelverk, er heller ikke noe som er særskilt for utdanningssektoren. I de fleste av de andre kommunale velferdsområdene, er det en debatt

12 12 Temanotat 2/2016: Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet om behovet for bemanningsnormer. Hovedregelen er at nasjonalt regelverk ikke regulerer et tallfestet krav til bemanning, men at bestemmelsene i større grad er skjønnsbasert. Lov om helsetjenesten i kommunen inneholder ingen bestemmelser om bemanningsnorm. Spesielt innenfor sykehjemmene har det lenge vært argumentert for behovet for regulering av en bemanningsnorm. Blant annet har Legeforeningen gjennom flere år påpekt at det bør innføres en bemanningsnorm ved norske sykehjem en norm som vil stille et minimumskrav til antall ansatte per sykehjemspasient. Dette blir blant annet begrunnet i de store variasjonene i legebemanningen på sykehjem, og i kommunenes ulike vilje til å prioritere helsetjenester til sine pleietrengende innbyggere. Både Legeforeningen og Sykepleierforbundet har derfor argumentert for at det må stilles nasjonale kompetansekrav og normtall for bemanning på sykehjem. Innenfor skolehelsetjenesten er det heller ikke noen lovfestet norm for bemanning. Helsedirektoratet har imidlertid utarbeidet noen anbefalinger om normering for bemanning i skolehelsetjenesten. Her heter det at en helsesøster i 13 prosent stilling kan følge opp 100 elever i videregående skole, altså kan en helsesøster i 100 prosent stilling følge opp en skole med ca. 800 elever. I debatten om bemanningsnorm innenfor skolehelsetjenesten, blir det blant annet pekt på at mangel på rettslig bindende bemanningsnorm gjør det vanskelig for tilsynsmyndighetene å vurdere om tilbudet er forsvarlig. Også innenfor det kommunale barnevernet er det en diskusjon knyttet til behovet for en bemanningsnorm. I denne sektoren blir bemanningsnorm koblet til en tallfesting av hvor mange barn og familier hver enkelt ansatt kan ha oppfølgingsansvaret for i en barneverntjeneste. Det er i hovedsak barnevernspedagoger og sosionomer som arbeider i kommunal barneverntjeneste. Blant annet har Fellesorganisasjonen (FO), Fagforbundet og LO tatt til orde for at det bør innføres en veiledende bemanningsnorm for det kommunale barnevernet hvor hver barnevernsarbeider har ansvar for mellom 9 15 barn. Gjennom barnehageloven er det fastsatt en forskrift om pedagogisk bemanning. Denne forskriften angir maksimalt antall barn per pedagog. Hensikten med pedagognormen er å sikre at det er tilstrekkelig personale med pedagogisk kompetanse til å ivareta barnas behov for omsorg, lek og læring, sosial tilhørighet og utviklingsstøtte. I forskrift om pedagogisk bemanning er det stilt krav om at det skal være minimum én pedagogisk leder per barn når barna er over tre år, og én pedagogisk leder per 7 9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. Kritikken mot den gjeldende pedagognormen i barnehagesektoren er blant annet at den er for svak og for lite forpliktende, bl.a. på grunn av dispensasjonsmulighetene. Utdanningsforbundet har derfor lenge argumentert for behovet for en strengere pedagognorm og lovregulering av en egen bemanningsnorm. I dette kapitlet er det blitt vist til en utvikling i styringen av grunnopplæringen som over tid har gått i retning av mindre statlig regulering generelt og særskilt hva bemanning og ressurstildeling angår. En aktuell problemstilling i forlengelse av dette, er betydningen dette har fått for utviklingen i lærertettheten og ressursbruken i kommunene. I kapitlet under blir det vist til noen indikatorer som kan gi uttrykk for en slik utvikling.

13 Temanotat 2/2016: Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet Utvikling i lærertetthet og ressursbruk Kommunesektorens inntekter består i hovedsak av statlige overføringer, skatteinntekter og brukerbetaling. Kommuneforvaltningens samlede inntekter innenfor kommuneopplegget er summen av skatteinntekter, overføringer fra staten, gebyrer og andre innenlandske løpende overføringer. Skatteinntektene omfatter skatt på inntekt og formue, eiendomsskatt og andre produksjonsskatter. Overføringer fra staten omfatter rammeoverføringer og øremerkede overføringer. Skatteinntekter og rammeoverføringer betegnes vanligvis som kommunesektorens frie inntekter. Skatteinntektene utgjør om lag 40 prosent av de samlede inntektene, mens rammetilskuddet utgjør om lag 35 prosent. Det er mange ulike indikatorer som kan brukes for å si noe om kommunenes økonomiske handlingsrom, og det er svært mange ulike forhold som påvirker denne. Kommunesektorens samlede inntekter gir et overordnet uttrykk for hva sektoren har til rådighet til å finansiere nye oppgaver, reformer, demografiske endringer og generell velferdsøkning. Utviklingen i de samlede inntektene i faste priser, det vil si korrigert for pris- og lønnsutviklingen men ikke for nye oppgaver m.m., blir vist i tabell 1 under. Tabell 1: Samlede inntekter for kommunesektoren Mrd kroner Sum inntekter 309,5 315,5 321,2 335,2 356,1 365,6 370,8 386,2 404,6 412,6 427,6 434,3 439,8 443,6 Realveksten i de samlede inntektene for kommunesektoren fra 2002 til 2015 er i overkant av 134 milliarder kroner. Dette kan sies å være penger kommunesektoren har hatt til disposisjon for å finansiere økt etterspørsel grunnet befolkningsvekst, reformer og nye oppgaver, regelendringer samt generelle velferdsøkninger. Den årlige veksten er relativt stabil med et gjennomsnitt på om lag 2 prosent. Samtidig som kommunenes egne prioriteringer er av sentral betydning for i hvilken grad det blir brukt ressurser på skole, er selvsagt også den generelle kommuneøkonomien av betydning. Figur 1 under viser forholdet mellom antall elever per årsverk og frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov for kommunene. 9 8 Tallmaterialet er hentet fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, høstrapport Frie inntekter korrigert for variasjon i utgiftsbehovet betyr at kommuner med ulik demografisk eller geografisk struktur, vil ha ulikt nivå på kostnadene ved produksjon av samme tjeneste. Indeks som brukes ved korrigering er kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Korrigerte frie inntekter beregnes både med og uten eiendomsskatt og konsesjonskraftsinntekter i inntektsgrunnlaget.

14 14 Temanotat 2/2016: Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet Figur 1: Antall elever per lærerårsverk og frie inntekter i kommunene Antall elever per årsverk og fri inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov for kommunene (i prosent av landsgjennomsnittet.) 10 Elever per avtalte lærerårsverl Utgiftskorrigerte frie inntekter i prosent av landsgjennomsnittet Figur 1 over, viser at jo bedre økonomi kommunene har, desto færre elever er det per lærer. Kommuner som har relativt gode økonomiske rammevilkår målt ved frie inntekter justert for utgiftsbehov, har færre elever per årsverk enn kommuner med relativt dårligere økonomiske rammevilkår. Det brukes ulike indikatorer for å indikere forholdet mellom antall lærere og elever, de vanligste er Gruppestørrelse 1, Gruppestørrelse 2 10 og antall elever per lærerårsverk. Det er en betydelig svakhet at det ikke blir innhentet løpende statistikk for klassestørrelse i Norge. Den politiske diskusjonen er basert på beregnede gjennomsnittstall for forholdet mellom antall elever og lærere, ikke den faktiske størrelsen på klassene/gruppene. Utdanningsforbundets medlemmer rapporterer imidlertid om stadig økning i klassestørrelsene og hverdager med over 30 elever i klassene. På nasjonalt nivå er utviklingen i den gjennomsnittlige ressursbruken og lærertettheten preget av betydelig stabilitet over tid, jf. figur 2 under, som viser utviklingen i forholdet mellom antall elever per lærerårsverk i perioden 1990 til 2014 og Gruppestørrelse Gruppestørrelse 1 og 2 uttrykker antall elever per lærer i en gjennomsnittlig undervisningssituasjon i den ordinære undervisningen. Gruppestørrelse 1 inkluderer ressurser til spesialundervisning og undervisning i særskilt norsk, mens gruppestørrelse 2 kun gjelder ordinær undervisning. Ressurser til spesialundervisning og undervisning i særskilt norsk regnes altså ikke med.

15 Temanotat 2/2016: Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet 15 Figur 2: Indikatorer for lærertetthet ( ) Elever per lærerårsverk Gruppestørrelse I 1990 var det 10 elever per lærerårsverk i grunnskolen. Dette nivået har holdt seg svært stabilt, hvor det i 2014 var 10,3 elever per lærerårsverk. Også målt etter Gruppestørrelse 2 er utviklingen stabil, hvor denne har ligget i overkant av 16 i perioden. Sentralt i Gruppestørrelse 2 er elevtimene, hvor det som eksempel på 8 10 trinn har vært en økning på to elevtimer per elev fra 2013/14. Skoleåret 2013/2014 var det gjennomsnittlig 787 elevertimer (årstimer) per elev. Indikatorene i figur 1 over, viser utviklingen på nasjonalt nivå, og sier ikke noe om variasjonen mellom kommunene. Disse er betydelige. Kommunenes utgifter til grunnskolen består hovedsakelig av lønnsutgifter til pedagogisk personale. Disse utgjør om lag 80 prosent av de totale driftsutgiftene. Utviklingen i antall lærerårsverk og forholdet mellom antall elever per lærerårsverk er dermed sentrale indikatorer på ressursbruken. Dersom disse kostnadene deles på antall elever, får en såkalte enhetskostnader, dvs. kommunens ressursbruk per elev. De kommunene som bruker minst ressurser til skolesektoren bruker om lag kroner per elev per år, mens de som bruker mest, bruker mer enn kroner per elev. Om lag 39 prosent av kommunene bruker mellom og kroner per elev. Også målt etter Gruppestørrelse 2 er variasjonene mellom kommunene store. Dette gjelder både mellom kommunene i samme fylke, mellom fylkene og innenfor grupper av sammenlignbare kommuner. I over halvparten av fylkene er tendensen at forskjellene øker mellom kommunene. Det er i de mest folkerike kommunene at potensialet for å øke gruppestørrelsene er størst. I syv av de ti kommunene med høyest innbyggertall er det tydelig økning i antall elever per lærer, mens det i syv av de ti kommunene med lavest innbyggertall er en bedring i lærertettheten. I litt under halvparten av fylkene er differansen mellom kommunen med lavest andel og kommunen med høyest andel såpass stor, at det utgjør dobbelt så mange elever per lærer. Utviklingen i lærertettheten og ressursbruken i skolen vist over, skyldes både ulik politisk prioritering i kommunene, de overordnede prinsippene for statens styring av kommunene og den generelle

16 16 Temanotat 2/2016: Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet økonomiske situasjonen i kommunene. Sentralt er selvsagt også hvordan lov- og regelverket regulerer lærertettheten og ressurstildelingen. Dette beskrives i kapitlet under, sammen med en kort orientering om hvordan regelverket tidligere var innrettet.

17 Temanotat 2/2016: Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet Lov- og regelverk om ressurstildeling i grunnopplæringen Som nevnt i kapittel 2 har det vært en utvikling over tid i retning av svakere nasjonal regulering av både lærertetthet og ressurstildeling til skolene. Endringer i både kommuneloven og opplæringsloven har i økende grad redusert statens direkte styring med kommunenes disponering av ressurser, krav til organisering, etc. I kapitlene under blir det vist til hvordan ressurstildelingen tidligere ble relativt detaljert styrt fra nasjonale myndigheter og hvordan dagens regelverk er utformet på dette området. 4.1 Tidligere regulering av ressurstildeling i skoleverket Inntil 1986 da inntektssystemet ble innført, var både grunnskoler og videregående skoler sikret statlig støtte til et visst antall rammetimer (= lærertimer) per uke per klasse. For kommunene varierte det statlige bidraget fra 25 til 85 prosent av utgiftene, avhengig av den enkelte kommunes økonomiske situasjon. Da nytt inntektssystem ble innført i 1986, ble det innført regler om et anbefalt minste årstimetall, bygd på de tidligere bestemmelsene om rammetimetall per uke. Disse reglene ble opphevet på begynnelsen av 1990-tallet. Reglene om rammetimetall førte til at det kunne være relativt store forskjeller i lærerinnsatsen per klasse, og dermed per elev. Ved innføring av Reform 94 i videregående opplæring var lærerressursene per klasse ikke vesentlig redusert fra det nivået som gjaldt ved innføringen av inntektssystemet i Dette skyldes at antall delingstimer var forholdsvis lavt, noe som gjorde det vanskelig å foreta kutt dersom man skulle oppfylle elevenes rett til valg mellom studieretningsfag. I yrkesfaglige studieretninger var rammetimetallet for de fleste studieretninger identisk med undervisningstimetallet. Der ble derfor lærertettheten først og fremst sikret gjennom klassedelingsreglene som bestemte en lav maksimal klassestørrelse. Fram til 2003 var det også i nasjonalt regelverk egne klassedelingsregler som innebar at det var definert et minstenivå for pedagogressursene, dvs. én lærertime til hver undervisningstime i hver klasse. En skole med et gitt elevtall på hvert trinn utløste et slikt minste lærertimetall til skolen. Klassedelingstallet varierte mellom barnetrinnet og ungdomstrinnet i grunnskolen og mellom allmennfaglige og yrkesfaglige studieretninger i videregående opplæring. For 1. klasse/førskolen fastsatte også loven tilleggskrav om at det skulle være to pedagoger i hver undervisningstime når det var mer enn 18 elever i klassen. Ved at klassedelingsreglene var entydig fastsatt i loven, kunne derfor hver enkelt skole på forhånd regne ut hvor store lærerressurser de hadde tilgang på når de visste elevtallet. For en ungdomsskoleklasse ble det tildelt 47,5 rammetimer per uke, av disse var 37 avsatt til ordinær undervisning og gruppedeling. 5 timer var avsatt til «spesialundervisning», men denne ressursen var ikke knyttet til enkeltvedtak. I

18 18 Temanotat 2/2016: Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet tillegg til rammetimetallet kunne grunnskolene/kommunene søke på såkalt B-timer i kommuneadministrasjonen for å gjennomføre spesialundervisning etter enkeltvedtak. 4.2 Dagens regelverk om ressurser og lærertetthet I dagens regelverk blir økonomiske ressurser i grunnopplæringen bundet gjennom flere bestemmelser i lovverket. De viktigste bestemmelsene er lovens bestemmelser om organisering av elevene i aldersbestemte klasser eller basisgrupper, hvor de tidligere klassedelingsreglene fortsatt gjelder som ressursstyringsnorm, kravene til tilpasset opplæring og spesialundervisning. I tillegg er læreplanens bestemmelser om fag- og timefordeling og arbeidstidsavtalens bestemmelser om undervisningsplikt viktige. Noen av bestemmelsene i loven fastsetter tallfestede normer. Andre derimot, som for eksempel kravet om tilpasset opplæring er skjønnsmessig, og sier ikke noe klart om hvilke ressurser som må settes inn. Da klassedelingstallene ble tatt ut av opplæringsloven i 2003, var bakgrunnen blant annet at flere skoler søkte om forsøk med avvik fra lov og regelverk for å prøve ut mer fleksible organiseringer og gruppeinndelinger. Om lag 340 lokale forsøk gjaldt avvik fra loven, hvor den største delen av forsøkene gjaldt avvik fra forutsetningene om klasseorganisering. Klassedelingsreglene fungerte altså som en nasjonal standard for minimumsbemanning i skolen, og var dermed sentral for også å styre økonomiske ressurser til sektoren. Ved opphevingen av dette regelverket, var Stortinget opptatt av at kommunene ikke skulle utnytte det økte lokale handlingsrommet til økonomisk innsparing. I tillegg til ny 8 2 i opplæringsloven, fattet Stortinget derfor følgende vedtak: «Klassedelingstallet skal ligge til grunn som minstenivå for ressurstildeling også etter at bestemmelsen om klassedeling er opphevet». Dette innebærer at skoleeierne etter i opplæringsloven har ansvar for at alle skoler, som et minimum, fortsatt skal tildeles like mange lærertimer som ville blitt utløst av de tidligere klassedelingsreglene, men ressursene blir bundet til skolenivå og ikke klasse/gruppenivå. Utdanningsdirektoratet presiserte senest i mars 2014 disse reglene om ressurstildeling i grunnskolen. 11 I stedet for at opplæringsloven inneholder klare klassedelingstall, er det i 8 2 nå regulert at klassene/ basisgruppene ikke må være større enn det som er pedagogisk og sikkerhetsmessig forsvarlig, og det stilles i kap. 9a krav til elevenes skolemiljø, herunder læringsmiljø. Hva som er pedagogisk forsvarlig i den konkrete opplæringssituasjonen må vurderes etter skjønn (rettslig standard). Det vil for eksempel kunne avhenge av elevsammensetningen, der det blir lagt vekt på både individuelle og kollektive egenskaper, og eventuell aldersblanding. Videre vil forutsetningene til og tallet på det pedagogiske personalet ha betydning, men også det temaet det skal gis opplæring i, hva slags arbeidsform som blir benyttet og de fysiske rammevilkårene. Ovennevnte vurderinger blir tatt med i planleggingen/oppsett av klasser/elevgrupper. Hva som er forsvarlig gruppestørrelse må med andre ord vurderes kontinuerlig. 11 Jf. Utdanningsdirektoratet 2014

19 Temanotat 2/2016: Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet 19 Som vist over har nasjonalt regelverk i økende grad gått i retning av mindre detaljerte krav til organisering, ressursfordeling og lærertetthet. Som nevnt innledningsvis i dette temanotatet, har dette blant annet ført til at flere sentrale aktører i sektoren igjen ønsker at statlige myndigheter gjennom nasjonalt regelverk i større grad skal regulere forholdet mellom antall elever og lærere i skolen. I kapitlet under drøftes ulike innretninger en slik nasjonal regulering kan ha.

20 20 Temanotat 2/2016: Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet 5. Hvordan tallfeste antall elever per lærer? Som tidligere nevnt har Utdanningsforbundet over lang tid argumentert for en nasjonal regulering av lærertetthet, hvor det senest på landsmøtet i 2015 ble vedtatt at forbundet i perioden skal jobbe for nasjonale bestemmelser som tallfester antall elever per lærer i skolen. Dette er en forlengelse av det overordnede målet om en offentlig utdanningssektor der styring av økonomiske ressurser og nasjonale standarder i lovverket skal sikre et likeverdig utdanningstilbud i hele landet. Normer og standarder blir her sett i sammenheng med nasjonalt lovverk. I juridisk forstand brukes standarder på minst to måter. Etter lov og forskrift, som er juridisk bindende, er standard det laveste nivået i hierarkiet i et regelverk. Standarder er gjerne en teknisk spesifikasjon som er ennå mer detaljert enn lov og forskrift. Rettslige standarder er en annen juridisk bruk av begrepet. En rettslig standard er en rettsregel som åpner for at en og samme lovbestemmelse kan tillegges ulikt innhold på ulik tid og gir anvisning på en mer skjønnsmessig bedømmelse. Skjønnsmessige bestemmelser kan føre til ulikheter fra kommune til kommune, og det er viktig at lovens skjønnstema gir en retning. Skjønnsmessige bestemmelser baserer seg blant annet på at likeverd ikke bestandig krever likhet. Utover disse to forståelsene, kan standarder også bli sett på som et ønske om at regelverket skal bidra til at nasjonale myndigheter skal definere et mest mulig ensartet opplæringstilbud gjennom å fastsette objektive kriterier/markører. Opplæringsområdet var lenge preget av slike standarder, før det fra tallet skjedde en utvikling der kommuner og fylkeskommuner stadig har fått økt sin handlefrihet i forhold til nasjonalt fastsatte krav. Godkjenningsordninger, klassedelingstall, formelle kompetansekrav til skoleledere og PP-tjenesten, er eksempler på dette. Det er en iboende konflikt mellom denne siste forståelsen av begrepet standard og prinsippet om likeverdig og tilpasset opplæring. Et likeverdig opplæringstilbud forutsetter en form for ulik behandling av elevene. Et likt tilbud til alle gir ikke nødvendigvis et likeverdig tilbud. Overordnet sett kan ulike innretninger av en nasjonal tallfestet regulering av lærertetthet grupperes i to. På den ene siden kan det være tiltak som retter seg direkte inn på selve organiseringen av opplæringen. Den andre kan være å regulere sentrale rammevilkår, for eksempel økonomiske ressurser som indirekte skal bidra til å bedre lærertettheten. For enkelhetens skyld blir det i dette temanotatet brukt betegnelsen direkte virkemidler for den første forståelsen og indirekte virkemidler for den andre. Det vil selvsagt være glidende overganger mellom disse to. I kapitlet under blir det først diskutert ulike tiltak som er rettet mot rammevilkårene som kan bidra til økt lærertetthet.

21 Temanotat 2/2016: Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet Indirekte virkemidler rettet mot lærertetthet Over 80 prosent av driftsutgiftene på en skole er personalkostnader. Tiltak for å sikre økt andel av kommunens økonomiske ramme til skolesektoren, er derfor viktig for å skape rom for å øke lærertettheten. Slike indirekte virkemidler er ikke så direkte og tett koblet mot antall lærere og forholdet mellom antall elever og lærere, men kan også bidra til å sikre at andre yrkesgrupper (som for eksempel helsesøstre, spesialpedagoger o.a.) i større grad blir involvert for å utvikle læringsmiljøet ved skolen Lærertetthet basert på Gruppestørrelse Behovet for en norm for lærertetthet er gjerne begrunnet i at variasjonene i gruppestørrelsen er stor mellom sammenlignbare kommuner og sammenlignbare skoler. Det henvises da til de statistiske indikatorene Gruppestørrelse 1 og Gruppestørrelse 2. Disse indikatorene er ikke et mål på størrelsen av de faktiske elevgruppene, men et mål for den samlede ressursinnsatsen ved skolen målt som undervisningsressurser i forhold til elevtall. Begge disse indikatorene er basert på forholdet mellom samlet antall lærertimer og samlet antall elevtimer. Det er lovfestet et samlet minstetimetall for elever på trinn og for elever på trinn. Skoleeier har plikt til å gi dette timetallet, men står fritt til å tilby flere timer. Variasjoner i minstetimetallet mellom kommunene kan dermed også forklare variasjonen i gruppestørrelse. Det kan tenkes flere modeller for hvordan regler om lærertetthet kan baseres på indikatoren Gruppestørrelse. Reglene kan ta utgangspunkt i en minste dekning per trinn eller for flere trinn, og de kan være mer eller mindre elevtallsbasert eller gruppebasert. Det er argumenter for at hver enkelt skole selv bør ha frihet til å fordele lærerressursene på trinn, klasser og grupper etter eget skjønn så lenge alle elever får det antall undervisningstimer som regelverket sikrer. Det betyr at dersom reglene opererer med differensiert tildeling etter trinn, så skal ikke skolene være forpliktet til å fordele ressursene på samme måte. Det kan settes krav til både 1) maksimalt antall elever per lærerårsverk, og 2) maksimal gjennomsnittlig gruppestørrelse. Krav 2) vil virke uavhengig av en framtidig endring av minste undervisningstimetall. Ved valg av krav 1), ville man måtte endre kriteriet hver gang undervisningstimetallet endres. Hvis ikke, ville den gjennomsnittlige lærertettheten i hver undervisningstime bli endret. Krav 2) forutsetter imidlertid en forbedret offentlig statistikk for lærertimer og elevtimer på hvert trinn, slik at det blir enkelt å fastslå om skolene oppfyller minstekravet Nasjonale og lokale øremerkede sektorrammer Før Reform 94 ble en vesentlig del av de videregående skolene finansiert gjennom statlig sektortilskudd til fylkeskommunene. I tillegg finansierte staten et betydelig antall opplæringsplasser i videregående skoler gjennom et øremerket særtilskudd (ekstraklassetilskuddet) og gjennom landslinjeordningen. Øremerkede sektorrammer kan innføres på både lokalt og nasjonalt nivå.

22 22 Temanotat 2/2016: Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet Nasjonale sektorrammer Teoretisk sett kan staten gjennom finansieringssystemet bestemme det lokale ressursnivået til skolesektoren, sette en nedre grense for ressursbruken, eller gjennom prioriteringsvridende øremerkede tilskudd, stimulere kommunene til å avsette økte økonomiske ressurser til skole. En ressurssikringsnorm kan også omtales som en øremerket sektorramme til skoleformål, basert på et beregnet ressursbehov på skolenivå. Ved en øremerket sektorramme vil overføringen gå mer direkte mellom staten og skoleeier, basert på normative kriterier. En slik modell har paralleller til hvordan de private grunnskolene finansieres. Tilskuddet fra staten, basert på antall elever, utbetales direkte til skolene. Det kan stilles spørsmål ved hvorfor det skal være forskjeller mellom hvordan kommunale og private skoler finansieres. Begge er forpliktet til å følge det samme regelverket med hensyn til forsvarlig gruppestørrelse, krav til kompetanse, etc. Et argument mot en øremerket sektorramme til skoleformål er at denne vil binde opp ressurser til skolesektoren framfor andre sektorer, noe som ikke nødvendigvis er i tråd med behovene til innbyggerne i kommunen og prioriteringene til lokale politikere. En øremerket sektorramme vil, i motsetning til en eventuell norm for lærertetthet basert på Gruppestørrelse, i større grad kunne bli sett på som et virkemiddel for å ivareta behovet for flere yrkesgrupper i skolen. Lokale sektorrammer Som tidligere nevnt stilles det ingen krav verken i opplæringsloven eller kommuneloven om hvordan midler skal fordeles til skolene. I de statlige overføringene som fordeles gjennom inntektssystemet, er det ingen bindinger utover det som følger av lov- og regelverk. Kravet i opplæringsloven er at undervisningen skal være pedagogisk forsvarlig, og at skoleeier skal stille til disposisjon nødvendige ressurser for at kravene skal kunne oppfylles. Ettersom disse kravene i loven i liten grad er konkretisert, er det et stort handlingsrom for å nedprioritere skolesektoren i kommunen for lokalpolitikerne. Dette finansieringssystemet innebærer at de lokale ressursfordelingsmodellene får avgjørende betydning for hvor mye midler som fordeles til skolesektoren. 12 På lokalt nivå kan bevisst og aktivt påvirkningsarbeid knyttet til lokale ressursfordelingsmodeller få stor betydning for det økonomiske handlingsrommet ved skolene. For eksempel vil gjennomslag for at ressursfordelingsmodeller skal inneholde normative kriterier i stor grad påvirke den samlede ressursfordelingen til skolene. Slike normative kriterier i fordelingsmodellene kan være: Maksimal skolestørrelse. I opplæringsloven 9 5 heter det at grunnskoler til vanlig ikke bør har mer enn 450 elever. At det i lovteksten står ordet bør og ikke skal, er å anse som en anbefaling fra lovgiver og ikke en rettslig forpliktelse. Det er imidlertid et klart signal fra nasjonale myndigheter om en slik øvre grense, og noe som bør legges til grunn som kriterium i lokale ressursfordelingsmodeller. 12 Se temanotat 2/2014, Skoleeiers finansiering av grunnopplæringen. Kriteriemodeller og betydningen av tillitsvalgtes medbestemmelse, for en nærmere beskrivelse av slike

23 Temanotat 2/2016: Spillet om lærertettheten statlig styring, sektorbehov og kommunal handlefrihet 23 Maksimal klassestørrelse. Som nevnt i temanotatets kapittel 4.1, forutsatte Stortinget at klassedelingstallene fortsatt skulle legges til grunn som minstenivå for ressurstildeling også etter at bestemmelsen om klassedeling ble opphevet. Dette er å anse som et normativt krav fra lovgiver, og bør legges til grunn også i de lokale ressursfordelingsmodellene. Maksimal reisetid. Maksimal reisetid til skole er et uttrykk for skolestrukturen i kommunen. I opplæringsloven 7 1 heter det at elever i årstrinn som bor mer enn fire kilometer fra skolen har rett til gratis skyss. For elever i 1. årstrinn er skyssgrensen to kilometer. Elever som har særlig farlig eller vanskelig skolevei har rett til gratis skyss uten hensyn til veilengden. I kommuner med en spredt bosetting, kan denne typen utgifter være betydelige og det er viktig at fordelingsmodellene tar høyde for dette. På lokalt plan er påvirkningsarbeid knyttet til kommunale fordelingsmodeller sentrale, både for å sikre økonomiske ressurser til skolesektoren i kommunen, men også for å legge til rette for at alle skolene internt i kommunen får likeverdige muligheter til å gi tilpasset undervisning til elevene Statlige tilskuddsordninger for lærertetthet Det er flere kilder for finansiering av opplæringstilbudet i grunnskolen og videregående opplæring. Den ene er det statlige rammetilskuddet som fordeles gjennom inntektssystemet, beskrevet i kapittel 2. De private grunn- og videregående skolene finansieres gjennom statlig øremerkede tilskudd. Egen tilskuddsordning til landslinjer er et annet eksempel på ordninger som finansieres direkte over departementets budsjetter. I tillegg blir det tildelt betydelige statlige midler over Kunnskapsdepartementets budsjett Kap. 226 Kvalitetsutvikling i grunnopplæringen (2,3 mrd. kr. i 2015), til blant annet kompetansehevingstiltak. Det er på lokalt plan at de mange statlige kravene først og fremst må ses i forhold til hverandre. Dermed blir det overlatt til kommunene med et ansvar for et vidt spekter av oppgaver å foreta den reelle prioriteringen. Prioritering betyr ikke mer til alle. For mange kommuner vil prioriteringsansvar innebære at det må foretas nedskjæringer i tjenestetilbudet, enten innenfor en sektor eller i det samlede tilbudet. De betydelige midlene som tildeles skolesektoren direkte gjennom Kunnskapsdepartementets budsjetter, står derfor i kontrast til de stadige eksemplene på at svak kommuneøkonomi blir brukt som begrunnelse for at innbyggerne ikke får viktige, gjerne lovregulerte velferdstjenester. Dette gir inntrykk av at en rik stat holder seg med en fattig kommunesektor. Som nevnt i kapittel 1, har flere initiativ for å lovfeste en nasjonal norm for lærertetthet endt opp i statlige tilskuddsordninger. Som eksempel kan nevnes 1,5 mrd. kr til lærerstillinger på ungdomstrinnet over fire skoleår. På trinn bevilges det årlig i underkant av 500 mill. kr til lærerstillinger gjennom en egen statlig tilskuddsordning. Det ligger altså betydelige midler inne i disse ordningene, og kommunene får tildelt relativt store midler for å ansette lærere. Det er ulike tildelingskriterier for disse tilskuddsordningene, men fellesnevneren er gjerne at kommuner som ligger under et gjennomsnitt på ulike indikatorer (gruppestørrelse, resultater etc.) er i målgruppen.