Saksnr Utval Møtedato Samferdselsutvalet Fylkesutvalet Fylkesrådmannens tilråding Fylkestinget

Transkript

1 saksframlegg Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: /2014 Gry Halvorsen Saksnr Utval Møtedato Samferdselsutvalet Fylkesutvalet Fylkesrådmannens tilråding Fylkestinget Prioriteringskriterier for store investeringsprosjekt i vegsektoren Bakgrunn Med bakgrunn i bestilling frå politikarane i samferdselsutvalet vart det sett ned ei arbeidsgruppe med personar frå samferdselavdelinga og Statens vegvesen (SVV) som arbeida med problemstillinga prioriteringskriterier for investeringsprosjekt i vegsektoren i perioden januar til mai Det vart og avvikla eit miniseminar om temaet 18. februar 2011 med politikarar og fleire forskarar til stades vart det lagt fram eit drøftingsnotat i plannemnd for samferdselsutbygging, PNS- 12/11 med følgjande vedtak: «Vedlagte drøftingsnotat er eit godt grunnlag for det vidare arbeidet.» Eitt av forslaga i notatet var å funksjonsinndele vegnettet. Dette arbeidet starta opp med sak SA-58/13 den i Samferdselsutvalet, og vart endeleg vedteke i sak T-36/14 den Denne saka er no ein del av grunnlaget for saka om prioriteringskriterier. Samfunnet sine økonomiske ressursar er avgrensa, og behova og ønska om utvikling i samferdselssektoren er stor. Det er derfor tvingande nødvendig å gjere prioriteringar. Dette er ein sak der det blir trekt opp eit sett med kriterier for å kunne prioritere fram, og prioritere mellom ulike store investeringsprosjekt i vegsektoren. Det er ikkje ei sak som prioriterer mellom ulike kjende investeringsprosjekt i Møre og Romsdal, eller rangerer dei ulike prosjekta. Når kriteria er vedtekne, kan dei nyttast til å prioritere fram, og rangere mellom ulike investeringsprosjekt. Omgrepet kriterier kan definerast som kjenneteikn som gir grunnlag for bedømming eller klassifisering. For å kunne utvikle nye prioriteringskriterier må vi ha oversikt over: Korleis vegprosjekt blir prioritert i dag Trafikkåra sin funksjon no og i næraste framtida Vurdering av samfunnsøkonomisk nytte, meirverdi og ringverknader Planavklaring

2 Korleis blir vegprosjekt prioritert i dag? Gjennom rutevise utgreiingar skaffar ein seg oversikt over investeringsbehovet på vegnettet. Desse behova blir grundig vurderte, og dei prosjekta som venteleg vil gi dei største totale positive verknadene har vorte prioriterte med tanke på vidare utgreiing og planlegging. Berre prosjekt med godkjent kommunedelplan har kome med i handlingsprogrammet for Nasjonal transportplan (NTP) for dei første fire åra i planperioden. Prosjekt som kjem med i dei neste 6 åra som er å betrakte som eit planleggingsprogram blir då grundigare vurderte for eventuelt å kome med på prioriteringslista ved neste rullering av NTP. I Statens vegvesen, i fylkestinga, i departementa og i Stortinget har det ved prioritering av prosjekt vore lagt vekt på ei rekkje sider av eit vegprosjekt, der dei viktigaste er: Kva funksjon har vegen(t.d. fjern-/gjennomgangs-veg/ sambindingsveg, lokalveg) Standard på eksisterande veg (breidde, bereevne, stigning, konstruksjonar m.m.) Trafikken på vegen, ÅDT lette kjøretøy og ÅDT tunge kjøretøy Vurdering av regularitet, jf. rassikring, dårleg vegstandard, ferjetilbod Kostnadar ved ombygging av vegparsellane Samfunnsøkonomisk nytte, endringar i kjøyre-og tidskostnader m.m.) Ulykkes-situasjonen Tiltak for gåande og syklande (frå 1975) Forslag til prioriteringar har vore diskuterte med Samferdselsutvalet ofte fleire gonger før endeleg forslag har vorte lagt fram til behandling. I SVV si «Handbok 140 Konsekvensanalysar», er følgjande tema lista opp som del av kost-/nytteanalysane for større investeringsprosjekt: Prissette konsekvensar: Trafikant- og transportbrukarnytte Operatørnytte Budsjettverknader Trafikkulykker Støy- og luftforureining Restverdi Skattekostnad Ikkje prissette konsekvensar: Landskaps- /bybilete Nærmiljø- og friluftsliv Naturmiljø Kulturmiljø Naturressursar Dersom ein tek utgangspunkt i at ein veg ikkje er eit mål i seg sjølv, men eit verkemiddel for å nå andre samfunnsmål, vil den konsekvensen, eller effekten, vegen har for lokal, regional og nasjonal samfunnsutvikling vere det viktigaste kriteriet å prioritere etter. Problemet her er korleis dette skal kunne målast eller verdsetjast. Dette blir tatt opp seinare i saka.

3 Funksjonsinndeling av fylkesvegnettet I sak T-36/14 vart det vedteke ei funksjonsinndeling av fylkesvegnettet. Her var det lagt til grunn følgjande kriterier for inndelinga: Administrative grenser Administrative knutepunkt som regionale senter, kommunesenter og grendesenter Trafikkmengde total ÅDT (årsdøgntrafikk) Næringstrafikk andel lange kjøretøy Persontransport (arbeidspendling) Beredskap (alternative kjøyreruter) Regional viktig kollektivtrasè Befolkningsmengde som blir betent av vegen Fritidstrafikk og turistvegar Næringsstruktur På dette grunnlaget vart fylkesvegnettet inndelt i funksjonsklassar frå A til E: A. Regional veg regionale hovudvegar med tilnærma riksvegfunksjon B. Viktige vegar vegar mellom kommunesenter og vegar som har regional funksjon (næringstrafikk og/eller felles bu- og arbeidsmarknad) C. Øvrig fylkesveg 1; Samanbindingsvegar samband til/mellom større tettstad eller kommunesenter, alternative beredskapsvegar for vegar med høgare funksjon D. Øvrig fylkesveg 2; Lokalvegar lokalveg som bind saman bygder/grender og har lokal hovudfunksjon E. Øvrig fylkesveg 3; Lokale tilkomstvegar vegar med primært lokal funksjon. Tilkomst til bustader og verksemder langs vegane. Låg trafikk og avgrensa funksjon. Ein funksjonsklasse som passar for mange kommunale vegar. Vegar med ulik funksjon og utnyttingsgrad bør kunne ha ulike krav til standard. På grunnlag av funksjonsinndelinga kan det derfor utviklast differensierte standardar på til dømes drift og vedlikehald. Eit funksjonsinndelt vegnett gir og eit svært viktig grunnlag med tanke på korleis ein ønskjer at infrastrukturen skal utviklast framover. Vegar i øvste funksjonsklasse blir viktigare enn vegar i lågaste klasse. Kva type prosjekt det teknisk er tale om, blir då underordna. Altså om det er snakk om t.d. eit fjordkryssingsprosjekt, utbetring av ein eksisterande vegtrase, eller eit rassikringsprosjekt. Vurdering av samfunnsøkonomisk nytte, meirverdi og ringverknadar Kan vi berekne oss fram til kva som er mest verdifullt? Finansdepartementet ga i 2000 ut ein rettleiar i samfunnsøkonomiske analyser, som vart revidert i Fleire akademiske miljø, byråkratar og politikarar har vore kritiske til desse analysane. Kritikken har m.a. gått på at analysane ikkje fangar opp og bereknar samfunnsverknader langt fram i tid, eller meirnytte som det og er kalla. Kvalitative ikkje prissette verknader som til dømes utvikling i arbeidsmarknaden og næringslivet, samspelet mellom transport og arealbruk m.m. fangar analysane i liten grad opp.

4 I februar 2011 sette derfor Finansdepartementet ned eit ekspertutval som skulle gå i gjennom rammeverket for samfunnsøkonomiske analysar, Hagen-utvalet. Hagen-utvalet leverte sin 164 sider lange rapport til Finansdepartementet i oktober 2012, NOU 2012:16, Samfunnsøkonomiske analyser. I rapporten heiter det mellom anna: «I nytte-kostnadsanalyser bør det fremdeles beregnes samlet, uveid betalingsvillighet.» Desse analysene skal derfor sjølvsagt framleis nyttast som ein metode. Men så står det vidare: «Utvalgets syn er at samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal tolkes som et oppsummerende mål på hva befolkningen til sammen netto er villig til å betale for et tiltak, ikke som et mål på hva som er til samfunnets beste i videre forstand». Dette betyr at slike lønsemdsberekningar»ikke uten videre kan tolkes normativt.» Altså at denne lønnsemda ikke nødvendigvis er den verdien vi er ute etter, i alle fall ikkje den einaste. Det betyr og at det ikkje er denne lønsemda som aleine bør styre våre val når vi skal utvikle samfunnet. Til dømes prioritere samferdselsinvesteringar. Kva kan vi gjere for å utbetre manglane ved dei Samfunnsøkonomiske analysane? Den omtalte rapporten viser til teorigrunnlag som gir grunn til å tru at det kan vere positive ringverknader av samferdselsprosjekt i byområde. Her kan vi truleg hekte på samferdselsprosjekt mellom byar og tettstader, fordi dei har stor effekt for fleire by-/tettstadområde. Vidare står det: «kan samfunnsøkonomiske analyser av store prosjekt i tilknytning til et byområde der det kan sannsynliggjøres systematisk høyere produktivitet, utvides med en separat drøfting av netto ringvirkninger. En slik analyse kan være både kvalitativ og kvantitativ, og bør drøfte om det ligger til rette for slike effekter. For å sikre sammenlignbarhet, og i lys av usikkerheten, bør eventuelle kvantitative resultater fra en slik supplerende analyse imidlertid kunne inngå som et tillegg til en hovedanalyse av et prosjekts samfunnsøkonomiske netto nytte». Eit eksempel på slike tilleggsanalysar er dei to rapportane i delprosjekt samfunn for Ferjefri E-39. Den eine er; «Ferjefri E39, Næringsliv og verdiskaping, Marius Nordkvelde og Torger Reve, Handelshøyskolen BI, ». Her blir det vist at Møreaksen, ved å kople saman Ålesund- og Molderegionen, vil gi vesentleg høgare verdiskaping, høgare produktivitet, fleire og sterkare klyngebedrifter og fleire sysselsette. Rapporten testar ut eit nytt metodeopplegg for samfunnsanalyse av ringverknadar ved samferdselprosjekt. Den andre rapporten er; «Mørebyen? Virkninger for arbeidsmarkeder og verdiskaping av ferjefri E39 fra Nordfjord til Kristiansund, Eva Benedicte Norman og Victor Norman, SNF 2012». Rapporten viser noko av det same som Nordkvelde og Reve sin rapport, men for aksen Skei i Jølster til Molde, og ut frå ein annen metodikk. Rapportane er svært spennande arbeid som kan legge grunnlaget for meir og betre analyser framover knytt til ringverknader av store samferdselsprosjekt. Men også desse metodane er omdiskuterte, til dømes i TØI-rapport 1272/2013 «Samfunnsøkonomisk lønnsomhet av ferjeavløsningsprosjektene på E39 mellom Stavanger og Trondhem». Her konkluderar forskar Harald Minken med at; «Tatt i betraktning befolkningstettheten og geografien på Vestlandet er det usannsynlig, både teoretisk og empirisk, at mernytte gjør ferjefri E39 til et meget lønnsomt prosjekt». Det ser altså ut til at diskusjonane går omkring kor lønsomt ferjefri E39 er, ikke om det er lønsomt for Vestlandet og Midt-Norge. Så sjølv om akademikarane stridast om dei ulike vektøya for å vurdere og analysere nytte, gir det betre kunnskap og innsikt å bruke dei, enn å ikkje bruke dei. Samfunnsvitskapen gir ikkje endelege skarpe svar med to strekar under.

5 Til det er samfunnet for komplekst. Og så lenge ingen politikarar, byråkratar eller forskarar kan kome opp med vesentleg betre eller heilskaplege metodar for å vurdere lønsemd og samfunnsnytte av store vegprosjekt, må vi nytte dei metodane og analyseverktøya vi har. Planavklaring Det er stort engasjement i samferdselssektoren, spesielt knytt til store investeringsprosjekt med nye vegtrasear og ferjeavløysingsprosjekt. Prosjekta blir ofte fremja for Fylkeskommunen på eit svært tidleg tidspunkt, med ønskje om eit engasjement. Situasjonen er då ofte at prosjektet ikkje er analysert eller vurdert grundig på noko vis, kostnadane er svært usikre, men svært ofte høge. Det er då heilt umogleg å seie for både politikarar og administrasjonen kva konsekvensar prosjektet vil kunne ha, på godt og vondt, og kva det i realiteten vil koste. Eit kriterium for å prioritere fram eit prosjekt, eller rangere det i ei rekkefølgje framfor eit anna prosjekt, bør derfor vere at det har nådd eit visst nivå av planavklaring. Først då kan vi seie noko sikkert om kva det vil koste samfunnet, og kva det vil gi for utvikling av samfunnet. For å medverke til dette vart det i sak T-63/12 vedteke retningsliner for å løyve planleggingsmidlar til store samferdselsprosjekt innanfor ei ramma på inntil 1,5 mill. kr per prosjekt. I sak U-124/13 vart det fremma ønskje om å opprette nemninga «mellomstore prosjekt» i tillegg til store prosjekt >100 mill./fjordkryssingsprosjekt, prosjekt < 100 mill. og mindre prosjekt/tiltak. Vi kan, og må, prioritere fram og mellom store samferdselsprosjekt, men då treng både administrasjonen og politikarar ein viss grad av planavklaring. I ein tidleg fase er ikkje dei reelle kostnadane kjende, og eit kostnadsanslag er svært usikkert. Det vil derfor ikkje vere grunnlag for å gjere ei slik prioritering/inndeling i desse kategoriane i ein tidleg fase på ein slik måte at det er fagleg og politisk forsvarleg og til reell nytte for administrasjon og politikarar. Skal vi i tillegg følgje opp funksjonsinndelinga, vil det vere vegen eller transportåra sin funksjon som må leggast til grunn for ei prioritering og rangering, ikkje kostnadane åleine, eller om ei framtidig transportåre kryssar ein fjord eller ikkje. Vi kan likevel, og må, prioritere mellom prosjekt. Dette må då skje på eit tidspunkt der det ligg føre ein viss grad av planavklaring som nemnt over, som bør gå føre seg og innehalde følgjande: Trinn 1: Førebelse analysar og planlegging på eit svært tidleg stadium: Desse bør den enkelte kommune, eller private vegselskap som fremmer eit vegprosjekt sjølve koste. Det same må gjelde om desse interessentane ønskjer å forsere prosjektet. Dette er også i tråd med prinsippa i sak SA-19/10 om forskottering av fylkesvegprosjekt. Dersom konklusjonane på dei førebelse analysane som må gjerast, er positive, bør ein arbeide vidare med: Trinn 2: Ytterlegare utgreiingar: Tekniske undersøkingar Kommunedelplanar med konsekvensanalysar Ringverknadsanalysar som supplement Kostnadsoverslag

6 Det bør leggast opp til at ein vegtrasè/framtidig vegtrase etter funksjonsinndelinga må ligge som/kunne kategoriserast som A, B eller C for at den skal kunne få planleggingsmidlar for vidare utgreiing om eventuelle større investeringar, jmf. Sak SA-42/13. Er prosjektet framleis aktuelt, må neste trinn vurderast: Trinn 3: Prosjektet blir lagt inn i planprogrammet for fylkesvegprosjekt, og i investeringsprogrammet for fylkesvegprosjekt i siste 6 årsperiode. Kjem det inn der, må meir detaljert planarbeid gjerast for å avklare nærare: Reguleringsplanar Meir detaljert kostnadsoverslag Ekstern kvalitetssikring Når dette arbeidet er avslutta, har ein tilstrekkeleg grunnlag for å ta stilling til om prosjektet skal finansierast, detaljplanleggast og byggast. For at prosjektet skal kome inn i fylkeskommunen si økonomiplan, bør det krevjast ferdige reguleringsplanar og eit kostnadsanslag innanfor +/- 10 % sikkerheit. Då kjem det over i trinn 4 Trinn 4: Prosjektet blir lagt inn i Fylkeskommunen si økonomiplan. Først når prosjektet er inne i Fylkeskommunen si økonomiplan, er avgjerda om å finansiere, detaljplanlegge og byggje prosjektet bindande for Fylkeskommunen. Gjennom dette trinnvise planarbeidet vil lønsemda og samfunnsnytten av prosjektet kome fram og ein får eit stadig betre grunnlag for å ta ei kvalifisert og gjennomarbeida avgjerd. Det er viktig at planavklaringa som her er skissert, ikkje fører til at ein manglar kapasitet til å gjennomføre planarbeid for allereie prioriterte vegprosjekt. I ein del sentrale område kan det likevel vere fylkesvegstrekningar der presset på areala er så stort at det kan vere naudsynt å prioritere planleggingsressursar slik at ein gjennom arealplanlegging får sikra framtidig areal til vegføremål, sjølv om prosjektet enno ikkje er prioritert i handlingsprogrammet. Døme på prioriteringsliste Under er det sett opp eit døme på korleis ei liste over prioriterte investeringsprosjekt kan sjå ut. Denne lista er berre ei oversikt over prosjekt som er prioritert per i dag i gjeldande økonomiplan* og investeringsprogram. Lista er ikkje uttømmande, og er altså berre eit døme. Døme på liste over investeringsprosjekt, henta frå gjeldande økonomiplan* og gjeldande investeringsprogram Prosjekt Programområde Store-og eller ferjeavløysingsprosjekt >100 mill. kr/mellomstore <100 mill.kr/mindre prosjekt Nordøyvegen* Ferjeavløysings Store- og eller

7 ferjeavløysingsprosjekt Trollheimstunnelen Ferjeavløysing Store- og eller ferjeavløysingsprosjekt Drivabrua Utbetring bruer Mindre prosjekt Herøybrua Utbetring bruer Mindre prosjekt Steinvågbrua Utbetring bruer Mindre prosjekt Giskebrua Utbetring bruer Mindre prosjekt Fannefjordtunnelen Utbetring tunnell Store- og eller ferjeavløysingsprosjekt Knausenlinja Utbetring andre investeringar Mellomstore prosjekt Denne saka trekk opp prinsipp som skal kunne nyttast for å prioritere fram og mellom investeringsprosjekt ved neste rullering av investeringsprogrammet. Forslag til vedtak: Møre og Romsdal fylkeskommune legg følgjande kriterier til grunn for prioritering av store investeringsprosjekt i vegsektoren: Prosjektet går gjennom følgjande trinn for nødvendig planavklaring og avgjerd: Trinn 1: Førebelse analysar og planlegging på eit svært tidleg stadium: Desse bør den enkelte kommune, eller private vegselskap som fremmer eit vegprosjekt sjølve koste. Det same må gjelde om desse interessentane ønskjer å forsere prosjektet. Dette er også i tråd med prinsippa i sak SA- 19/10 om forskottering av fylkesvegprosjekt. Dersom konklusjonane på dei førebelse analysane som må gjerast, er positive, bør ein arbeide vidare med: Trinn 2: Ytterlegare utgreiingar: Tekniske undersøkingar Kommunedelplanar med konsekvensanalysar Ringverknadsanalysar som supplement Kostnadsoverslag Ein vegtrasè/framtidig vegtrasè må ligge som/kunne kategoriserast som A, B eller C for at den skal kunne få planleggingsmidlar for vidare utgreiing om eventuelle større investeringar, jmf. Sak SA-42/13. Er prosjektet framleis aktuelt, må neste trinn vurderast: Trinn 3: Prosjektet blir lagt inn i planprogrammet for fylkesvegprosjekt, og i investeringsprogrammet for fylkesvegprosjekt i siste 6 årsperiode. Kjem det inn der, må meir detaljert planarbeid gjerast for å avklare nærare: Reguleringsplanar Meir detaljert kostnadsoverslag Ekstern kvalitetssikring Når dette arbeidet er avslutta, har ein tilstrekkeleg grunnlag for å ta stilling til om prosjektet skal finansierast, detaljplanleggast og byggast. For at prosjektet skal kome inn i fylkeskommunen si økonomiplan, må det ligge

8 føre ferdige reguleringsplanar og eit kostnadsanslag innanfor +/- 10 % sikkerheit. Då kjem det over i trinn 4 Trinn 4: Prosjektet blir lagt inn i Fylkeskommunen si økonomiplan. Først når prosjektet er inne i Fylkeskommunen si økonomiplan, er avgjerda om å finansiere, detaljplanlegge og byggje prosjektet bindande for Fylkeskommunen. Planavklaringa som her er skissert, skal ikkje føre til at ein manglar kapasitet til å gjennomføre planarbeid for allereie prioriterte vegprosjekt. Dei allereie prioriterte prosjekta skal planleggast først dersom kapasiteten er avgrensa. I ein del sentrale område kan det vere fylkesvegstrekningar der presset på areala er så stort at det kan vere naudsynt å prioritere planleggingsressursar slik at ein gjennom arealplanlegging får sikra framtidig areal til vegføremål, sjølv om prosjektet enno ikkje er prioritert i handlingsprogrammet. Prioriteringskriteriene for investeringar i store vegprosjekt kan rullerast kvart fjerde år Ottar Brage Guttelvik fylkesrådmann Arild Fuglseth samferdselssjef