Berit Nordahl, Universitetet for miljø og biovitenskap (MB)

Transkript

1 Husbanken september 2012 Berit Nordahl, Universitetet for miljø og biovitenskap (MB) Kommunen som plan-, regulerings- og bygningsmyndighet: Muligheter til å påvirke boligkostnader og økt tilfang på kommunalt disponerte boliger

2 Strategisk bruk av nybyggingspolitikken for å få inn en sosial profil er fullt mulig, men vi mangler modeller og muligens også politisk vilje. Byens segmenterte boligmarkeder Begrensinger i dagens individrettede boligsosiale politikk De økende boligprisene og karakteren på byenes befolkningsvekst Nødvendigheten av en mer aktiv bruk av nybyggingen for boliframskaffelse for hushold med lav økonomi Rimelige boliger også i høyprisområder? Nye boliger i lavprisområder?

3 La oss begynne med å enes om dagens boligpolitiske utfordringer Byens segmenterte boligmarkeder Begrensinger i dagens individrettede boligsosiale politikk De økende boligprisene og karakteren på byenes befolkningsvekst Nødvendigheten av en mer aktiv bruk av nybyggingen for boliframskaffelse for hushold med lav økonomi Rimelige boliger også i høyprisområder? Nye boliger i lavprisområder?

4 Oppsummert om de samlede kostnadene ved å bringe nye boliger til markedet i våre store byer Oslo Bergen Antall Befolkningsendring 20+ Fullførte boliger Boligpris 1991= Prisindeks Antall Befolkningsendring 20+ Fullførte boliger Boligpris 1991= Prisindeks Stavanger Trondheim Befolkningsendring 20+ Fullførte boliger Boligpris 1991= Befolkningsendring 20+ Fullførte boliger Antall Prisindeks Antall Boligpris 1991= Prisindeks

5 Byggekostnadene øker mer enn SSB byggekostnadsindeks tilsier : SSB s byggekostnads indeks har økt med 33 %, men

6 ..byggekostnadene øker mer enn SSB byggekostnadsindeks tilsier : Materialpriser øker. Det samme gjør mengden materialer som går med til å bygge en boligenhet. Tall fra Bygganalyse.

7 Byggekostnadene øker mer enn SSB byggekostnadsindeks tilsier Tall fra Bygganalyse:

8 Har det blitt dyrere å bygge? Er det bare mulig å bygge høykostboliger i høykostområder? Ville vi hatt lavkostboliger i lavprisområder? Oppsettet til SSB reiser en rekke spørsmål Har byggevareprisene gått opp? Har arbeidskraften blitt dyrere? Har produktiviteten gått ned? Koster konsulenttjenestene mer? Er tomtene dyrere? Har det kommet på andre, nye kostnader? Hvor mye koster det å rive og å rense grunn? Er det dyrere å selge? Er det utbyggerne som må ha/krever høyere fortjeneste? - Hvis ja: hvorfor det?

9 Er tomtene dyrere og byggekostnadene for høye? Mange bekker små I 2006 økt beskatning av gevinst på tomtesalg (for privatpersoner) til 50 % og i pressområder må utbygger kompensere grunneier for denne økningen. Opsjon er vanskelig å få til i pressområder Lange avklaringsprosesser øker tomtebankene: fra 4-5 år til 8-10 års produksjon Tomteprisene øker ikke bare med the urban gradient oppsplittet eierstruktur gjør at prisene på den siste tomta som trengs for å bygge effektivt (ofte) koster svært mye Land assembly det å få nok arealer til at byggingen blir effektiv er en utfordring når det bygges innenfor byggesonen. Å samle nok areal krever store kapitalutlegg få aktører som henger med? Det koster mye å bygge for mye til at markedet kan sørge for boliger for alle?

10 Budskap: Det er en ubalanse i markedet Nybyggingspolitikken har betydning for priser og boligmassens samlede profil: Fire måter for kommunen til å øve innflytelse over nybyggingen 1: Omfang og tempo i reguleringen. Mye er gjort, mye er utenfor kommunens innflytelse. Uansett er det ikke nok 2: Kommunen kan ha (en viss) innflytelse på tomtekostnadene 3: Kommunen kan ha innflytelse på hva som er kommersielt interessant for boligbyggere 4: Kommunen kan bruke reguleringsinstituttet til å få rimelige boliger i høyprisområder

11 Politikken de siste 10 årene har vært å redusere byggekostnadene gjennom mindre og mer effektivt byråkrati? Byråkratiet er (noe) effektivisert, men kostnadene stiger. Dokumentasjonskravene har økt betydelig - KU på svært mange reguleringssaker - Kommunen kan i prinsippet be om hva som helst av utredninger. Utbygger bekoster alle. - De samlede tallene for utredningskostnadene som utbygger har er vanskelig å få tak i, trolig har de økt kraftig i perioden fra 2000 til 2010 Privatisering og differensiering i infrastruktur koster og krever koordinering. Reguleringsbeslutningen går raskere målt etter stoppeklokka, men - loop i prosessen telles ikke, men koster likevel penger for utbygger Antall dager en reguleringsplan bruker fram til vedtak. Gjennomsnitt etter år Oslo Bergen Trondheim Stavanger

12 Koster konsulenttjenestene mer? Boligforsyning som politikkfelt berører alle politikkfelt og som samtiding faller mellom alle stoler. Sektorinteressene er godt vertikalt organiserte, men svakt horisontalt koordinert. Til forskjell fra Sverige og Danmark har Norge har ingen form for koordinering og avveining mellom ulike statlige sektorinteresser Dette håndteres av utbygger. Utbygger får i tillegg Svarte Per jobbene av kommunene (avklaring og opprydding i forhold til interessegrupper og sektormyndigheter) Hvorfor går utbyggere med på dette? Blir utbyggers protester mistenkeliggjort? Finnes ingen oversikter over utbyggeres samlede bidrag. Når kravene oppleves urimelige eller blir for kostbare, parkeres prosjektet. Vi har ingen oversikt over hvorfor vedtatte reguleringsplaner ikke realiseres. Utbyggere vil bygge de går framfor å krangle. Dette betyr ikke at kommunen skal legge seg flat kommunen skal være tydelig tidelig. Spørsmålet er hvor mye det egentlig er å spare på bedre saksbehandling og om vi vil slippe utbygging mer løs?

13 Mindre byråkrati forhindrer ikke segmentering: Hvis markedet bestemmer bygges det boliger der prisene er høyes for de med størst betalingsevne. Hva med å bruke incitamenter for å påvirke hvor det bygges? Dagens individrettede boligsosiale politikk Segmenterte boligmarkeder? De økende boligprisene og karakteren på byenes befolkningsvekst Villigheten til å bruke dagens virkemidler utjevnende: Sektorenes bevissthet Den politiske bevisstheten Mot til å prøve nye modeller? Rimelige boliger også i høyprisområder? Nye KVALITETS boliger i lavprisområder?

14 En aktiv utbyggingspolitikk kan brukes for å motvirke segmenterte boligmarkeder Markedslogikken tilsier at det bygges i områder med høy pris - fordi byggekostnadene er så høye at det bare er der en utbygger får solgt til en pris som dekker kostnadene Skal de med dårlig råd bo i områdene med lavest pris? Nye, flotte boliger i områder der markedet ikke er veldig høyt kan bidra til å løse opp segmenterte områder dette krever politiske vilje og god planfaglig kompetanse og tett samarbeid med kommunens utbyggingskompetanse. På sikt kan en slik politikk redusere tendensen til segmenterte boligområder. Derfor er en sofistikert utbyggingspolitikk viktig for helheten i boligtilbudet.

15 Storbykommunene bruker planlegging for å få til utbygging i områder der prisene ikke er høye eller markedet av andre grunner ikke klarer å få i gang boligbygging Politikk Sviktende planberedskap God planberedskap Aktiv pådriver politikk A B C Høy aktivitet i markedet Opplevelse av å være i etterkant Ivaretar allmennheten, responderer godt Initierende for å oppnå mer enn markedet makter Lav aktivitet i markedet D Stillstand heldig vis/uavklart potensiale E Avventende, etterspørselendring F Avventende, stykkevis-og-delt utbygging 15

16 et aktuelt politikkinstrument er aktivt samarbeid med grunneiere Svakt marked, stort behov for oppgradering av infrastruktur og sammensatt eierstruktur er hindre for at utbygging kommer i gang. Der kommunene tar en aktiv rolle og et områdeperspektiv i sin utbyggingspolitikk kan de bidra til å få til utbygging til tross for dette. Trondheim, Stavanger og Oslo inntar en rolle som katalysator for å få i gang utvikling. Elementer i katalysatorrollen: 1. Samarbeid om utdypende mulighetsstudier med grunneiere og utbyggere 2. Tilpasset koordinering internt i kommunene 3. Kostnadskalkyler og foredelingsnøkler 4. Forhandlinger og avtaler mellom kommune og grunneier og grunneiere imellom Er det mulig å få statlige sektorinteresser med? Kan det kobles med attraktivitetsbygging? Fortsatt ser boligsektoren i kommunen ut til å være lite involvert i dette

17 Kommunen sin egen fiende? En ensidig bruk av konsumstøttende virkemidler i boligpolitikken forsterker tendenser til segmentering. Dagens individrettede boligsosiale politikk Byens segmenterte boligmarkeder De økende boligprisene Omfanget av og lokalisering av kommunale utleieboliger Bruken av 10 % regelen Kjøp av arealer for betinget salg? Utvidet bruk av reguleringsbestemmelser for flere rimelige boliger? Andre virkemidler? Rimelige boliger også i høyprisområder? Nye boliger i lavprisområder?

18 Uintenderte virkninger av in-sensitiv bruk av økonomiske virkemidler til vanskeligstilte Økt tilskudd til kommunale utleieboliger - omfang og lokalisering av dem blir viktig Bruken av 10 % regelen kan kommunen tillate seg å gjøre dette i de mest kostbare prosjektene? Å styre hvor mottakere av bostøtte og/eller startån skal etablere seg er vanskelig! Det finnes andre virkemidler: Kommunalt oppkjøp: - kjøp av større arealer kan selges igjen med betingelser knyttet til bebyggelsen - kjøp av mindre arealer i hotte områder gir kommunen gode forhandlingskort i dialogen med utbygger Bruke betinget regulering og utbyggingsavtaler for å få inn rimelige boliger i nye boligprosjekter.

19 En ensidig bruk av konsumstøttende virkemidler i boligpolitikken forsterker tendens til segmentering. Bør dagens virkemidler suppleres med helt nye grep? De økende boligprisene Rimelige boliger også i høyprisområder? Byens segmenterte boligmarkeder Nye grep? Dagens individrettede boligsosiale politikk Nye boliger i lavprisområder?

20 Internasjonalt brukes det vi kaller betinget regulering til å skaffe boliger for økonomisk vanskeligstilte 2. Hva er inclusionary housing? Betingelsene i reguleringsplanen omfatter en andel av boligene skal selges/leies ut til below market price Dersom utbygger ikke aksepterer det, er dette i seg selv grunn til å avslå reguleringsplanen. Det forhandles om hvordan denne andelen best kan brukes: eie-leie tildelingskrav-målgruppe-innretningen på boligene (skreddersøm mulig) Det forhandles om finansieringen Det forhandles om organiseringen

21 Internasjonalt brukes det vi kaller betinget regulering til å skaffe boliger for økonomisk vanskeligstilte 3: bøygen i Norge er å akseptere utbyggerbidrag til bolig. Ang: forhandlinger om finansiering: utbygger skal avstå tomt (10-30 % av arealet) utbygger betjener deler av lånet (delt pant) utbygger søker tilskudd frastatlig fond kombinasjoner av dette Ang: forhandlinger om organisering: utbygger forvalter boligene kommunen forvalter boligene en dertil egnet organisasjon forvalter boligene Forutsetning: ENTEN klausulering på videresalg ELLER andre former for avregninger. Klausulering er svært upopulært, la oss se etter andre modeller:

22 Internasjonalt brukes det vi kaller betinget regulering til å skaffe boliger for økonomisk vanskeligstilte 3: bøygen er å akseptere subsidier til nybygging. Overført til et system med eie for økonomisk vanskeligstilte innebære dette at Finansieringen besørges av fond, boligsøker og utbygger. Fond gjennom oppføringstilskudd eller subsidiering gjennom toppfinansiering (equity loan) Utbygger gjennom å avstå tomt eller gjennom toppfinansiering Boligsøker gjennom å betale det meste av lånet I Norge i dag må vi trolig ha en endring av 17 i PBE for å kunne kreve dette. Kommunen må i dag innløse til markedspris. Loven er ikke absolutt, den kan tolkes og endres. Intensjonene bak endring i 17 i 2006 var boligpolitiske. Bør de endres igjen i motsatt retning- ut fra boligpolitiske hensyn?

23 Tilskudd og finansiering Organisering Dokumenter og planer Social Housing Grant (Stat) Utbygger v. rimelig grunn eller annet Department of Communities and Local Government Home and Community Agency (HCA) Kommune Kommune RP RP RP National Affordable Homes Program (NAPH) Policy statements (PP) Rundskriv Lokale behovsbeskrivelser/ kartlegginger Individuell finansiering fra boligkjøper Boligprosjekt Boligprosjekt Boligprosjekt

24 Internasjonalt brukes det vi kaller betinget regulering til å skaffe boliger for økonomisk vanskeligstilte - 4: spleiselag mellom statlige finansieringsordninger og utbygger. Oversatt til norske forhold Statlig fond Utbygger Oppføringstilskudd og gratis avstått grunn fra utbygger Oppføringstilskudd og subsidiert toppfinansiering fra utbygger Statlig subsidiert toppfinansiering og rimelig grunn fra utbygger Oppføringstilskudd x Subsidiert toppfinansiering Avstå tomt Subsidiert toppfinansiering fra både utbygger og fond x x x x Subsidiert toppfinansiering x Bare statlig toppfinansiering X Bare statlig oppføringstilskudd x Bare rimelig grunn fra utbygger x Bare toppfinansiering fra utbygger x Resultat: 20 % under markedspris

25 Internasjonalt brukes det vi kaller betinget regulering til å skaffe boliger for økonomisk vanskeligstilte - 5: Oppsummering av utfordringene for en norsk variant 1: Utfordring er å ha en organisasjon som kan forvalte denne type boliger - der subsidiene betales ned over tid av beboer og beboer overtar fulle eierrettigheter etter hvert - avregningsordninger ved salg forut for dette. Forvaltningen av slike ordninger er ikke ukjent for kommunens boligadministrasjon 2: Å selge boliger med prisklausulering i de tilfellene utbygger har avstått tomt gratis en kulturell utfordring i Norge i : Å bestemme tildelingsprinsipper: venteliste, behov, profil på målgrupper etc. Ordningen sprer seg med stor fart i alle typer boligpolitiske regimer. Utbyggere aksepterer ordningen, men det er avgjørende å ha et blikk på samlede byggekostnader

26 Supplerende politikk: Internasjonalt brukes det vi kaller betinget regulering til å skaffe boliger for økonomisk vanskeligstilte - 1 Lovendringen i 2006 om utbyggingsavtaler: Intensjonene var økt forutsigbarhet Det har vist seg vanskelig å oppnå Reel forutsigbarhet krever stor offentlig innsats og må utarbeides områdevis (relevanskravet) Kommunene praktiserer ulike modeller for utbyggerbidrag deriblant med og uten moms Utbyggere er entusiastiske der det er faste takster (Ensjø) En grunn til at innfill-tomter er kostbare er at de ofte er fritatt for bidrag til infrastruktur. Dermed øker prisen..

27

28 På tide å legge et nytt dobbeltspor i boligpolitikken også? Byens segmenterte boligmarkeder De økende boligprisene Dagens individrettede boligsosiale politikk Nye boligsosiale grep i utbyggingspolitikken: 1: sensitiv bruk av utbyggebidrag 2: Supplerende tilbud i kommunene i rimelig stor skala. Rimelige boliger også i høyprisområder? Nye boliger i lavprisområder?

29 Budskap: Vi har for få virkemidler for å skape rimelige boliger i tilstrekkelig omfang uten å skape økt segmentering i markedet Økt effektivisering av nybyggingsbyråkrati er nødvendig men ikke tilstrekkelig Hands-on, områdebasert utbyggingspolitikk er et utprøvd og effektiv virkemiddel for økt nybygging i vanskelige områder Hands-on områdebasert utbyggingspolitikk er et godt grunnlag for å utvikle nye modeller og supplerende redskap.