Tverrstatlig enhetlig skattegrunnlag (Unitary taxation) Av Nicola Liebert I prinsippet brukes to metoder for å beskatte multinasjonale bedrifter:

Transkript

1 Tverrstatlig enhetlig skattegrunnlag (Unitary taxation) Av Nicola Liebert I prinsippet brukes to metoder for å beskatte multinasjonale bedrifter: Bostedslandsprinsippet innebærer at fortjeneste i datterselskaper i andre land kun beskattes i datterselskapets bostedsland. Overskudd etter slik beskatning kan så føres tilbake til morselskapet i hjemlandet uten ny skattlegging der (dette praktiseres i Tyskland). Hjemlandsprinsippet (worldwide taxation) innebærer at et overskudd i et datterselskap som alt er beskattet i bostedslandet, også kan beskattes i hjemlandet til morselskapet når gevinsten hentes hjem dit. Den skatt som allerede er betalt i bostedslandet vil da komme til fradrag i skatten i hjemlandet (dette praktiseres i USA og Storbritannia). Hjemlandsprinsippet kan illustreres slik: Bedriften XY i USA har en filial (datterbedrift) i Irland. I Irland er selskapsskatten 12,5 % på overskuddet, mens den i USA er på 35 %. Av et overskudd på dollar i Irland betaler XY dollar i skatt der. Etter disse reglene må selskapet betale ytterligere dollar i skatt når bedriften henter overskuddet hjem til USA, slik at samlet skatt blir dollar. Problemer med hjemlandsprinsippet Hjemlandsprinsippet kan høres ut som en god ide for å sikre at multinasjonale selskaper bidrar med en rimelig andel av skattene. Erfaringer fra Storbritannia og USA viser at det likevel ikke virker helt slik: General Electric viser i sin årsrapport for 2003 stolt til at de har klart å senke sin skatteprosent fra 28,3 % i 2001 til 21,7 % i Dette begrunnes med «økt andel av gevinster med lavere skattesats i de internasjonale delene av virksomheten». Det er klart at selskapet kan ta ut gevinster i utlandet med lav skatt til tross for hjemlandsprinsippet. Den offisielle skatteprosenten for amerikanske selskaper er på 35 %. Den faktiske skatteprosenten er mye lavere og var i 2002 nede på 12 % av overskuddet. Det er mange grunner til dette, blant annet svakheter ved hjemlandsprinsippet. Et eksempel er Microsoft som i boomåret 1999, med en samlet gevinst var på 12,3 mrd. dollar, likevel var nullskatteyter i USA. Budsjettkontoret til Kongressen i USA rapporterte i april 2004 at 61 % av alle amerikanske bedrifter ikke betalte noen skatt overhode til føderale myndigheter, ikke engang i boom-perioden fra 1996 til Det er flere grunner til at hjemlandsprinsippet mislykkes. 1. En effektiv metode for å unngå slik skatt, er at bedriften flytter sitt hovedkontor ut av landet. Mange bedrifter i USA har formelt sett flyttet sitt hovedkontor til Bermudaøyene. Bedriften Tyco flyttet for eksempel sitt hovedkontor dit i 2001 og slapp dermed unna 400 mill. dollar i skatt til USA. Det er ikke lenger dyrt å flytte et hovedkontor. Hos Tyco var det ikke en eneste medarbeider som flyttet skrivebordet sitt. «Flytteskatt» er ikke noe effektivt mottiltak. For øvrig har Europadomstolen også fastsatt at en eventuell flytteskatt ville være i strid med EUs grunnprinsipp om bosettingsfrihet. 2. Beskatning kan unngås ved at konsernet lar være å overføre gevinster til hjemlandet. Skatten kan slik sett virke som en oppfordring om at gevinster fra utlandet også skal investeres i utlandet. John Kerry tok dette opp i sin valgkamp i Han ville da beskatte gevinster, selv om disse ikke ble tatt tilbake til USA.

2 Men spørsmålet er hvordan myndigheter i et hjemland skal kunne kontrollere hvilke gevinster som faktisk er oppnådd i et annet land, og hvordan en slik skatt eventuelt skulle innkreves? 3. Et mulig tiltak for å begrense at gevinster blir værende i lavskatteland, er egne regler som slår inn når datterbedrifter i et lavskatteland har overskudd uten å ha egen aktivitet der. En kan innføre regler som gjør at overskuddet i en slik bedrift behandles som om det hadde oppstått i hjemlandet. Storbritannia har en slik regel. Den slår inn når skattprosenten i utlandet ligger mer enn 25 % under britisk nivå. Skattesatsen i Storbritannia er om lag 30 %, slik at regelen da gjelder de land som har mindre enn 5 % skattesats. Engelske bedrifter som opererer i skatteparadiser går derfor inn via datterselskaper registrert i f eks USA. USA har formelt sett høye skattesatser. Ved å investere i skatteparadiser via et datterselskap i USA kan de unngå at regelen får noen virkning. Hjemme i Storbritannia rapporter de oppriktig at datterselskapet allerede har betalt sin skatt i USA - risikoen ved da å inkludere gevinster som ikke er oppgitt til USAs skattemyndigheter er for øvrig heller ikke stor. Ideen bak et tverrstatlig enhetlig skattegrunnlag ( unitary taxation ) Hensikten med å etablere et tverrstatlig enhetlig skattegrunnlag er å fjerne den skattemessige virkningen av at regnskapsmessig overskudd forskyves til andre land. En tar i stedet utgangspunkt i det samlede skattegrunnlaget for hele konsernet, og fordeler så dette på alle stater der konsernet har virksomhet. Datterselskapene i hvert land skattlegges så ut fra den andel av skattegrunnlaget som faller på landet. Det betyr at det regnskapsmessige overskuddet i det enkelte land ikke lenger har noen betydning for skattegrunnlaget for konsernet i vedkommende land. Det er det samlede overskuddet i konsernet som er basis for skattegrunnlaget. Kriteriene for fordeling av overskudd settes opp på forhånd etter faste regler. Basis for tildeling av skattegrunnlag til et land kan være: andel av konsernets totale omsetning i landet andel av konsernets verdiskapning i landet andel av samlet antall medarbeidere i landet andel av samlet investert kapital i landet en blanding kriteriene i foregående punkter Etablering og fordeling av et enhetlig tverrstatlig skattegrunnlag er ingen ny ide. Historisk sett stammer det fra slutten av 1800-tallet, da USA gjorde seg tanker om hvordan skatten fra de transkontinentale jernbaneselskapene burde fordeles mellom delstatene. En av pionerene var California. Bakgrunnen her var at næringslivet i Hollywood opplevde en boom i 20-åra, men uten at det kom noen skattbare overskudd. Studioene hadde flyttet sine distribusjonsselskaper til nabostaten, skatteparadiset Nevada, og meldte alt sitt overskudd der. Fram til 1930 hadde de fleste av delstatene i USA tatt i bruk denne form for skattlegging. I dag bruker av 16 av delstatene i USA denne formen for skattlegging, men først og fremst for fordeling av skatt innen USA. Ordningen benyttes av store delstater i USA som blant annet New York, California, Illinois, Massachusets. Den brukes også av forskjellige provinser i Canada. Erfaringene viser at 1. Et slikt system kan innføres selv om ikke alle land i verden er med på det. 2. Innføringen vil bli mye enklere om systemet er internasjonalt anerkjent og brukes av mange land, slik at det blir lagt internasjonalt press på stater som ikke anvender prinsippet.

3 Enhetlig skattegrunnlag slik det praktiseres i USA: 1. Virksomheten rapporter sin samlete fortjeneste inklusive alle datterselskaper til hver enkelt delstat. Skattleggingen kan bare regnes som enhetlig om også alle rettslig selvstendige datterselskaper blir regnet med. (Her er det en del detaljerte spørsmål om hvordan "virksomheten" skal avgrenses). I USA gjelder prinsippet om enhetlig skattlegging også for alle utenlandske konserner som driver minst 20 % av sin samlede virksomhet i USA. 2. Fordeling av samlet fortjeneste på stater/delstater gjøres etter en matematisk formel som måler omfang av virksomheten i den enkelte stat. I nesten alle delstater blir det brukt en blandet formel der det inngår total omsetningen oppnådd i staten, virksomhetens formue i staten og utbetalt arbeidslønn i staten. Formelen gir en prosentsats for fordeling til den enkelte stat/delstat. USA fins det ingen sentral instans som foretar fordelingen på delstater: Hver stat innhenter selv informasjon om samlet virksomhet i de selskapene som opererer i delstaten. De foretar selv kartlegging og fordeling av overskuddet. Hver stat kan også ha sin egen nøkkel for skattefordeling. Dette innebærer at det blir gjort mye dobbeltarbeid i skatteadministrasjonen i delstatene. Det innebærer også fare for dobbelbeskatning (ved at hver delstat bruker regler som favoriserer staten selv i forhold til andre). Dobbeltarbeid og risiko reduseres ved at nesten alle delstater benytter de føderale forskriftene for regnskapsføring og beregning av overskudd. Problemer med dobbelbeskatning Problemer med dobbeltbeskatning oppstår som følge av at enhetlig skattegrunnlag legges til grunn i noen av landene men ikke i andre. Et eksempel: Et internasjonalt konsern har mesteparten av sitt utviklingsarbeid og sin produksjon i California, men har en internasjonal salgsavdeling i Irland. De oppgir 2/3 deler av sitt overskudd i Irland og må da skatte for 2/3 av overskuddet der etter irske regler. California vil beskatte ved å fordele samlet skattgrunnlag i konsernet. Denne regnemåten medfører at samlet skattegrunnlag i konsernet blir fordelt slik at 90 % av skattegrunnlaget tilfaller California, mens 10 % skal tilfalle Irland. Dette selv om 2/3 av overskuddet allerede har blitt beskattet i Irland. Multinasjonale selskaper protesterer naturlig nok mot den type dobbelbeskatning dette eksempelet viser. Utgangspunktet for å etablere et enhetlig skattegrunnlag er imidlertid å unngå urimelige forskyvninger i beskatningen, og å oppnå at skattlegging skjer der aktiviteten faktisk finner sted. Dette må gi endringer i dagens skattegrunnlag landene imellom. For å unngå dobbeltbeskatning i eksempelet over, måtte det finnes en skatteavtale mellom Irland og California som løste denne floken. Det hadde en ikke. På grunn av problemet som illustrert i eksempelet, ble det lagt et enormt i internasjonalt press på de delstatene for begynte å praktisere worldwide unitary-taxation. Som følge av dette bøyde f.eks. California av, og de nøyer seg nå med å bruke dette prinsippet for skattefordeling mellom delstatene i USA. Virksomheter i California kan imidlertid velge å bli skattet etter prinsippet worldwide unitary-taxation om de selv ønsker dette. For øyeblikket er det bare fire delstater i USA som anvender en ekte worldwide unitary taxation. De øvrige bruker dette prinsippet for å fordele skattegrunnlag innenfor USA ("water's edge method), eventuelt med frivillig bruk av prinsippet worldwide for selskaper som ønsker det.

4 Enhetlig skattegrunnlag og EU. Landene i EU har i dag store problemer med å få etablert et godt skattegrunnlag for selskaper som opererer i flere EU-land. Sjefsredaktøren i det amerikanske tidsskriftet Tax Notes International skrev allerede i 1991 i en lederartikkel at han ikke kunne se hvordan Europa kunne unngå å måtte etablere et system basert på enhetlige skattegrunnlag. Særlig høyskattland som Tyskland og Frankrike måtte ha stor interesse for det, fordi bedriftsskattene ellers ville forsvinne til lavskatteland innen EU. Alternativet ville være kompliserte nasjonale løsninger som for øvrig lett ville komme i konflikt med EUs øvrige regler. En studie gjennomført for EU av amerikanske forskere i 2001 anbefalte innføring av enhetlige skattegrunnlag. Ifølge denne var det vesentlige fordeler ved å etablere ett samlet skattegrunnlag for EU som så blir fordelt på medlemsstatene etter en fastsatt formel. Studien framhever at mange aktuelle problemer ville blitt løst på denne måten, blant annet problemet med konserninterne avregningspriser som flytter gevinster over grensene. Det ville også gi en skattemessig forenkling fordi det ikke lenger er nødvendig å skille mellom ulike typer av inntekter i de ulike land (renter, dividender, salgsfortjenester, lisenser/patenter). På en skattekonferanse i EU-kommisjonen i 2002 hadde den tidligere nederlandske finansminister Onno Rueling en kommentar som var dekkende for situasjonen: Mange virksomheter har hatt en aversjon mot temaet på grunn av erfaringen med dobbelbeskatning til California. Likevel kan EU ikke avvise ideen. Innenfor rammen av en nødvendig EU-reform for skatt på virksomheter, er enhetlig skattegrunnlag noe som går rett inn i den praktiske realitet. EU-kommisjonen planla i første omgang et pilotprosjekt for mellomstore bedrifter med virksomhet i flere EU-land. Deltakelsen fra medlemsstatene var frivillig. Formelen ved fordeling av skattegrunnlag skulle være basert på bedriftens verdiskapning i det respektive landet, i praksis de opplysninger som allerede er registrert for merverdiavgift. Målet var ikke nødvendigvis mer rettferdig fordeling av skatten, men snarere en vesentlig regnskapsmessig forenkling for bedrifter som er aktive i flere EU-land. Et slikt system gir vesentlig lavere regnskapskostnader og ryddigere konkurranseforhold for selskaper som opererer i flere EUland. EU-kommisjonen har gjennomført en spørreundersøkelse hos bedrifter som opererer i flere EU-land angående administrative kostnader ved etterlevelse av informasjonskravene på skatteområdet. I en pressmelding fra kommisjonen om resultatene fra denne undersøkelsen heter det: "Resultatene bekrefter at det virkelig er nødvendig å følge kommisjonens oppfordring og tillate virksomhetene å benytte et felles beregningsgrunnlag for deres totale virksomhet innenfor EU som grunnlag for selskapsskatt, for dermed å unngå den ineffektive og dyre omgangen med 25 forskjellige systemer for selskapsskatt innen EU." Undersøkelsen indikerer at selskaper med virksomhet i flere EU-land har 5 ganger så høye administrative kostnader på skatteområdet som tilsvarende selskaper som har all virksomhet innen samme land. Særlig dyr er dokumentasjonsplikten knyttet til konserninterne avregningspriser (som er pålagt fordi kunstige slike priser brukes til å flytte skattegrunnlag til andre land). Regnskapsmessig forenkling vil være en vesentlig fordel med enhetlig skattegrunnlag og en viktig grunn til at næringslivet også bør støtte tanken. Bruk av enhetlig skattegrunnlag vil selvfølgelig innebære en vesentlig forenkling for skattekontorene i alle berørte land. Spesielt er dette viktig for dårlig utrustede apparater i utviklingsland. Utviklingsland vil i et slikt system også ønske å større vekt på antall ansatte framfor samlet utbetalt lønn eller samlet verdiskapning. Dette for å unngå at land med kapitalintensiv industri og høye lønninger tar mye av skattegrunnlaget.

5 EUs Common Consolidated Corporate Tax Base Utvidelsen av EU østover skapte ny bevegelse i diskusjonen. Tidligere finansminister Hans Eichel i Tyskland ytret i et intervju bekymringer om "vi finansierer de lave skatteprosentene i de nye medlemslandene gjennom EU-tilskudd til de samme landene?" Dumping er jo til syvende og sist forbudt i handel. Hvorfor ikke forby det samme på skatteområdet? Hans Eichel og hans daværende franske kollega Nicolas Sarkozy oppfordret derfor EUkommisjonen om snarest mulig å utarbeide konkrete forslag for et enhetlig beregning av skattegrunnlag. Forslaget burde helst også inneholde minstesatser for skattlegging. Det siste punktet ble i juli 2004 lakonisk avvist av kommisjonær for det indre markedet, Frits Bolkenstein: "Det er ikke den europeiske kommisjonens oppgave å si hvor høy skatteprosentene for selskaper i Europa skal være." Like etter avviste finansministrene i de fleste EU-medlemsstater kategorisk at EU skal ha minimums skattesatser. Etter dette har bestrebelsen vært konsentrert om å harmonisere beregningen av skattegrunnlaget, men slik at hver hvert EU-medlem kan holde fast på sin egen måte å skattlegge dette grunnlaget på. Betegnelsen på dette skattegrunnlaget er Common Consolidated Corporate Tax Base eller CCCTB. Med mandat fra et felles møte av finansministrene i EU (Ecofin), opprettet kommisjonen i 2004 en arbeidsgruppe om temaet. Gruppen la i 2007 la sitt forslag til en mulig utforming av CCCTB, eller bruk av enhetlig skattegrunnlag i EU. Regjeringen i Forbundsrepublikken Tyskland har gitt støtte til dette tiltaket:" Ved bedriftsbeskatningen skal innsatsen fortsettes for å oppnå framskritt i spørsmålet om et felles konsolidert beregningsgrunnlag for selskapsskatt.. Dette tjener transparens og forenklingen og letter virksomhetenes handel i det indre markedet." Nå er imidlertid inntrykket at prosessen har gått i stå. Det var ventet offisiell presentasjon fra kommisjonen til Ecofin-møtet i juni 2008, men denne uteble. Problemet er at de samme regjeringene som har blokkert innføring av minimums selskapsskatt, også går mot harmonisering av beregningsgrunnlaget. De EU-medlemmene som profilerer seg som lavskatteland mener de vil tape på en slik modell. De har med andre ord erkjent at et enhetlig skattegrunnlag vil være en utfordring for den modellen de har valgt. Motstanderne er, ved siden av Storbritannia og Irland, først og fremst de nye medlemsstatene Estland, Latvia, Litauen, Malta og Slovakia. Den irske finansministeren har tatt klart stilling til saken og har uttalt: "I denne sammenhengen burde det minnes om at CCCTB ikke kan påtvinges medlemsstatene. For alle avgjørelser som skal treffes i skattespørsmål, er det nødvendig med enstemmighet i EU." Spørsmålet er om de store EU-statene, særlig Tyskland og Frankrike, denne gangen kan ha større sjanse til å få gjennomslag enn det de hadde for minimums skatteprosenter. For å unngå at spørsmålet blokkeres i EU, er det et mulig alternativ å danne en kjernegruppe som innfører ordningen før de andre, dvs tilsvarende strategi som da euroen ble innført. Gjenstående problemer Et enhetlig skattegrunnlag fjerner ikke skattekonkurranse mellom landene, ettersom hver stat fortsatt har mulighet for å beskatte sin del av skattegrunnlaget på sin egen måte. Systemet bidrar imidlertid til at beskatningen skjer i det land som der virksomheten faktisk foregår. Skattekonkurransen vil fortsatt kunne bidra til at selve virksomheten flyttes fra for eksempel Tyskland (høye skatter, høye lønninger) til et land med lav skatt og lave lønninger. Dette påvirkes ikke av et enhetlig skattegrunnlag. For å unngå uheldig skattekonkurranse burde enhetlig skattegrunnlag gå hånd i hånd med en internasjonal skatteharmonisering, helst med innføring av minimums skattesatser. Internasjonal harmonisering av skattesatser er ikke realistisk i overskuelig framtid. Derfor

6 kan kombinasjonen av enhetlig skattegrunnlag og hjemlandsprisippet være en mulighet. Det vil bety at et overskudd som hentes fra et annet land, beskattes etter hjemlandets regler, men med godskriving av den skatt som alt er betalt i bostedslandet. Det ligger også noen problemer med å avgrense hvilke datterselskaper som skal regnes å inngå som del av et konsern ved utregning av samlet skattegrunnlag for konsernet. Det kan settes en terskel på minst 50 % eierandel, for å unngå at samme datterselskap skal regnes med i flere konserner. I så fall risikerer en at mye av overskuddet forskyves til datterselskaper der konsernet formelt sett har 49 % eierandel. Avgresningen bør ha flere kriterier enn kapitalandel og f.eks. inkludere defacto kontroll over forretningsdriften.