Briskebyrapporten. Oslo 17. august Unntatt offentlighet

Transkript

1 Briskebyrapporten Oslo 17. august 2011 Unntatt offentlighet

2 1 Oppsummering Rapporten gjelder hendelsesforløpet omkring utvikling av idrettsanlegg i Hamar kommune med utgangspunkt i en plan fra 2001 og tar for seg tiden frem til 4. juni Den sentrale målsetning med granskingen har vært å få klarhet i hvorfor den økonomiske og administrative utviklingen av sportsanleggene ikke har skjedd etter forutsetningene. Granskingen har funn som angitt nedenfor: Den helt grunnleggende årsak til at utbyggingen ikke gikk etter forutsetningen var at det ikke var penger til å bygge det som ble igangsatt, i den form man hadde valgt. Det kunne ikke gå. Utbyggingsselskapene brukte deretter idrettens tilmålte og båndlagte penger på næringsutvikling. Dette skjedde dels ved at Briskeby Gressbane AS (idrettsformål) stilte garantier i bank slik at Briskeby Eiendom 1 AS (næringsformål) fikk byggelån. Dels skjedde det ved betydelige direkte pengeoverføringer. Kommunestyret vedtok at det skulle sikres fullfinansiering av utbyggingstrinnene, og at vesentlige spørsmål skulle tas opp i generalforsamling. Den politiske prosess for å sikre kommunens interesser var god. Det manglet imidlertid rutiner for å sikre at slike viktige vedtak ble fulgt opp. Utbyggingsselskapene nevnt ovenfor lånte penger til utbyggingen i bank. Lån ville ikke blitt gitt uten garantier fra Hamar Energi Holding AS. Garantiene fra sistnevnte ble innvilget på uriktige forutsetninger oppgitt i garantisøknaden. Saksbehandlingsreglene i Hamar Energi Holding AS ble brutt og det ble ikke foretatt noen opprydding da det i oktober 2007 ble oppdaget at den første garantien ble gitt på uriktige forutsetninger. Det burde vært vurdert å avvikle eksisterende og fremtidige garantier fra Hamar Energi Holding AS som følge av ugyldighet knyttet til søknaden om den første garantien. Saksbehandlingen i byggeselskapene og Hamar Energi Holding AS knyttet til formuesforvaltningen, innebar brudd på viktige regler i aksjeloven og selskapenes egne vedtekter. Briskeby Eiendom 1 AS var insolvent fra 15. august 2007 og ble holdt kunstig i live med store tap til følge uten at handleplikten i aksjeloven ble ivaretatt. Side 2 av 267

3 Forut for utbyggingen ble kommunens eiendommer overført til en komplisert selskapsstruktur med idretten i Hamar som medeiere. Endringer i viktige forutsetninger knyttet til Hamar kommunes eierrådighet i modellen ble ikke fanget opp. Det medførte brudd på reglene om offentlige anskaffelser, eksempelvis ved at reglene ikke ble fulgt da Briskeby Gressbane AS inngikk kontrakt om utbygging av Briskeby Stadion og ved selskapets kontrakt om konsulentbistand med Totalprosjekt AS Vi har avdekket brudd på EØS-reglene om forbud mot offentlig konkurransevridende støtte. De ulovlige overføringene besto dels i overføringer av eiendommer til Briskeby Gressbane AS, dels i garantier fra Hamar Energi Holding AS og dels i etterfølgende aksjeinnskudd etter at kommunen overtok idrettens eierandeler i selskapsstrukturen. Byggselskapene inngikk avtaler med konsulentselskapet Totalprosjekt AS, der byggselskapene kritiseres for å ha gått med på en fordyrende honorarstruktur. Konsulentselskapet fikk alt for stor styring med utbyggingen, herunder ved at andre rådgivere ble leid inn med rapporteringslinje til konsulentselskapet i stedet for til selskapene. Styresammensetningen i selskapene var i strid med krav til god eierstyring ved at styrene i tilknyttede selskaper i for stor grad besto av de samme mennesker og at det ikke var tilstrekkelig mange uavhengige styremedlemmer. Vi har vurdert habilitet i forvaltning og selskaper. Et hovedinntrykk er at det har vært utfordringer knyttet til interessekonflikter, men at det ikke har vært brudd på habilitetsregler med betydning for utfallet av vedtak. Regnskapene i Hamar Sportsanlegg AS viste aldri at selskapet fikk overdratt eiendommene Hamar Stadion og Fuglsethmyra fra kommunen. Regnskapene i Briskeby Gressbane AS gav ikke tilstrekkelig informasjon om sammenhengen mellom bruk av båndlagte idrettsmidler og gjenstående byggeforpliktelser. Omverdenens muligheter til å forstå den økonomiske situasjon i selskapene, og eventuelt gripe inn ble med det svekket. Reguleringsprosessene for så vel Briskeby Gressbane som Hamar Stadion og Fuglsethmyra var lovlige. Kommunen burde som eier i utbyggingsselskapene likevel tatt inn over seg de klare signaler som fremkom om at utbyggingen av Briskeby Gressbane ville bli vesentlig dyrere enn antatt. Side 3 av 267

4 Vi har ikke funnet noen tilfeller av ulovlig berikelse for enkeltpersoner. Vi har altså ikke funnet tilfeller av korrupsjon eller andre forhold der det er puttet penger i egen lomme. Det er ikke tvilsomt at en opplevde et sterkt press om å bygge ut Briskeby stadion raskt og til en standard som tilfredsstilte alle krav til spill i de øverste divisjoner. Byggestart uten finansiering medførte også påfølgende vanskelige valg under sterkt tidspress, særlig knyttet til utvidelse av garantiene fra Hamar Energi Holding AS. Det har utvilsomt vært opplevd som vanskelig å balansere hensynet til Hamar kommune og idretten på den ene side opp mot lovfestede krav til å ivareta selskapsinteresser på den andre side. Vi har funnet at det foreligger mistanke om brudd på det objektive gjerningsinnhold i viktige straffebestemmelser. Dette gjelder: o o o Mistanke om bedrageri mot Hamar Energi Holding i forbindelse med søknad om garanti for lån til Briskeby Gressbane og Briskeby Eiendom 1 AS Mistanke om utroskap i Briskeby Gressbane AS Mistanke om brudd på plikten til å begjære oppbud i Briskeby Eiendom 1 AS Side 4 av 267

5 2 Læring 2.1 Innledning En viktig del av granskingens mandat er læring. Fra mandatet gjengis: Det er også et formål at granskningen skal ha en læringseffekt og bidra til forbedring i forvaltningen. Dette skal gjøres ved bl.a. å foreta en granskning innenfor følgende områder ( ) Den sentrale del av læringen blir derfor å vise hva Hamar kommune kan lære av det som her skjedd. Læringskapittelet må ses i sammenheng med øvrige kapitler i rapporten. Nedenfor følger en gjennomgang av viktige områder for læring der vi knytter funn i granskingsrapporten opp mot politisk styring, eierstyring, bruk av rådgivere og åpenhet. 2.2 Politisk styring Forvaltningen berøres i stor grad ved selv å ha besluttet rammer for utbyggingen gjennom regulering og ved overføring av verdier. Dette aktualiserer læring på politisk nivå. Vårt hovedinntrykk er at den politiske styring har vært god, i den forstand at vedtak har vært forsvarlige og godt begrunnet. Vi har vurdert habilitet og sett på avgjørelser som er tatt knyttet til habilitet innenfor forvaltningen. Vi viser eksempelvis til at det ble utført eksterne analyser av hvorvidt rådmannen kunne delta i behandling av reguleringen av Hamar Stadion / Fuglsethmyra samtidig som han i rollen som daglig leder forberedte behandling av garantisøknader i Hamar Energi Holding. Til tross for at det blir gitt råd om at det ikke forelå formell inhabilitet trakk rådmannen seg fra videre behandling av forsiktighetshensyn. Vi mener dette er et utslag av et føre-var prinsipp som kan bidra til å øke tilliten til forvaltningen. Imidlertid er det flere områder der det er mye å lære. Vi mener at det på politisk nivå burde vært foretatt en mer kvalifisert vurdering av den økonomiske realisme ved denne type utbygging på det aktuelle sted i Hamar sentrum. At idrettsanlegg har vært oppført andre steder etter lignende modeller, er av liten betydning. Det er den aktuelle situasjon som må realitetsvurderes. Vi har i kapittelet om økonomisk realisme vist hvordan forutsetningene for lokalisering og inntekter knyttet til utbygging ble vesentlig endret i forhold til den plan som var lagt, uten at det synes å ha medførte noen endringer av betydning for selve utbyggingen. Det har vært en betydelig debatt med ulike interessenter, herunder velforeningen i Hamar. Særlig har kravet til å foreta konsekvensutredning (KU) i forbindelse med Side 5 av 267

6 regulering av Briskeby Gressbane vært diskutert. Vi har konkludert med at det ikke kan legges til grunn at spørsmålet om konsekvensutredning er behandlet feil. Vi finner likevel grunn til å bemerke at diskusjonen om Konsekvensutredning i stor grad gikk på om utbyggingen ville koste mer enn kr 400 mill. Uavhengig av rett løsning for konsekvensutredningsspørsmålet, bør innspill av denne type skjerpe kravet til å sikre grundige vurderinger av om de økonomiske forutsetningene for prosjektet av denne størrelse var til stede. Fra Hamar kommune ble det i forbindelse med reguleringsvedtaket for Briskeby Gressbane forutsatt fullfinansiering av utbyggingen. Vedtaket er gjort kjent og utvilsomt kommunisert til de rette adressater. På eierstyringsnivå i kommunen ble det gjort en rekke grep for å sikre kontrollmuligheter. Vi legger også til grunn at det var løpende kontakt mellom representanter for kommunen og ledelsen i utbyggingsselskapene der det ble muntlig redegjort fremdriften i byggeprosjektet. Vi etterlyser imidlertid tilstrekkelig kontroll med oppfølging av vedtaket på politisk og forvaltningsmessig nivå. Et pålegg om å fremlegge dokumentert finansiering forut for byggestart, i generalforsamling som forutsatt med begrunnede innstillinger, ville vist at det ikke var grunnlag for utbyggingen. Kommunen kunne da revidert planene og eventuelt stoppet prosjektet helt. Forvaltningen treffer en stor mengde vedtak og kontroll med oppfølging sikres normalt ved å utforme, bekjentgjøre og pålegge bruk av gode hensiktsmessige rutiner for oppfølging av vedtak, samt gjennomføre periodiske kontroller av om disse rutinene fungerer. Det er verdt å merke seg at denne type kontroll innebærer å sikre seg relevant informasjon, og må ikke forveksles med kontrollerende beslutningsmyndighet i selskaper. Kontroll innebærer altså å undersøke og sikre at disponeringene er og forblir i tråd med forutsetninger og fastsette formål. De store verdier som er overført fra kommunen, tilsier en streng kontroll. Et eksempel på at kontroller er utført et stykke på vei, er kontrollutvalgets krav om at rådmannen redegjorde for oppfølgingen av finansieringsforutsetningen fra februar Kontrollutvalget oppfordret i oktober 2008 rådmannen til å følge opp den muntlige presentasjonen med en skriftlig redegjørelse, og tok til etterretning at rådmannen arbeidet med en redegjørelse på et senere møte. Da den skriftlige redegjørelsen ikke kom ble dette så langt granskingen har avdekket, likevel ikke fulgt opp videre. Vi mener eksemplet er illustrerende for at det i kontrollarbeid må stilles krav til at kontroller følges opp helt til de er gjennomført og gjennomføring kan dokumenteres og eventuelle avvik er håndtert. Vi legger til at en redegjørelse på dette tidspunkt neppe ville hatt betydning for resultatet i saken, men det er åpenbart at denne type redegjørelse med underliggende dokumentasjon og oppfølging ville hatt stor betydning for effektiviteten av senere kontrollarbeid. Side 6 av 267

7 2.3 Eierstyring Kommunen fikk etter overføringer av eiendommer til aksjeselskaper, en rolle som eier. Denne rollen setter krav til eierstyring. Den selskapsstruktur som ble etablert var komplisert. Noe av bakgrunnen for kompleksiteten synes å ha vært å tilpasse seg regelsett som setter begrensninger for hvordan utbyggingen kunne finansieres og gjennomføres. Kommunen fikk opprinnelig presentert en løsning der verdier og beslutningsmyndighet i stor grad ble overført til aksjeselskaper innenfor rammen av slike regler. Beslutningene om at Hamar kommune skulle overta Hamar Olympiske Anleggs aksjer i HSA og dermed kom i flertallsposisjon i selskapet, endret imidlertid forutsetningene som løsningen bygget på. Videre ønsket kommunen noe mer kontroll (beslutningsmyndighet) enn forutsatt og sikret seg blant annet rett til å utnevne styremedlemmer i viktige selskaper i selskapsstrukturen. Følgen av å endre viktige forutsetninger i en komplisert modell ble ikke vurdert på en tilstrekkelig helhetlig måte, med konsekvens for overholdelse av viktige regler, herunder reglene om offentlige anskaffelser og statsstøtte. Spesielt i tilfeller der man befinner seg i et komplisert juridisk grenseland, og med kryssende regelsett som skal hensyntas, vil slik helhetlig vurdering være nødvendig. Kommunens eierstyring var under denne prosessen preget av tillit til enkeltpersoner. Det ble vektlagt å benytte personer med stor tillit i sentrale posisjoner. De aktuelle personer ble håndplukket og man stolte på deres beslutninger og opplysninger. Det er selvsagt viktig å velge personer med erfaring, kompetanse og integritet. Tilgjengelige anbefalinger om eierstyring viser imidlertid at tillit er utilstrekkelig som virkemiddel for eierstyring. Det helt sentrale krav til oppfølging og kontroll er det som i kanskje størst grad peker seg ut som det område forvaltningen har mest å lære av. Videre bør kommunen i langt større grad ta inn over seg behovet for konsekvens ved brudd på forutsetninger. Der det oppdages tillitsbrudd eller brudd på forutsetninger som er nedlagt og kommunisert, skjerpes kravet til kontroll. Det er også viktig at bruddet får konsekvenser. I denne saken kommer dette særlig på spissen der styret i Hamar Energi Holding, samt ordfører og rådmann i oktober 2007 gjøres kjent med at HEH har gitt store garantier på et uriktig grunnlag. De samme personer som er ansvarlig for at det er gitt uriktig informasjon tillates likevel å fortsette i sine roller og det foretas ikke hensiktsmessige kontroller av hva som er den reelle situasjon i selskapsstrukturen. Det foreligger en klar mangel på forståelse for at styre og ledelse i et aksjeselskap gjennom sine roller skal prioritere dette selskapets interesser, slik disse bl.a. er nedfelt i vedtekter. Dette vises spesielt der Briskeby Gressbane (BG) inngår betydelige kontrakter med NCC sammen med Briskeby Eiendom 1 (BE1) uten at sistnevnte har tilstrekkelig finansiering og der konsekvensen etter kort tid blir at BG overfører betydelige beløp til BE1 i strid med egne interesser. Likeledes viser de påfølgende garantiene som ble stilt av HEH ut fra hensynet til kommunens behov for et idrettsanlegg ble prioritert fremfor selskapets egeninteresse i å stille slike garantier. I et læringsperspektiv er det åpenbart at informasjon, bevisstgjøring og opplæring av forvaltningens valgte styremedlemmer vil være et egnet virkemiddel for å øke denne forståelsen. I rollen som styremedlem har man et betydelig ansvar for å ivareta selskapets interesser, til tross for at det kan innebære at andre interesser må vike. I denne saken må det ha vært vanskelig for aktørene å holde fra hverandre interessene til de ulike selskap/organisasjoner de har roller i. Side 7 av 267

8 Den helt grunnleggende årsak til at utbyggingen ikke gikk etter forutsetningen var at det ikke var penger til å bygge det som ble igangsatt, i den form man hadde valgt. Det kunne ikke gå. Deretter brukte man idrettens tilmålte penger på næringsutvikling. Fra et styringsperspektiv er det da viktig å se på hva som kunne stoppet utbyggingen eller endret den slik at den ble økonomisk sett mulig å realisere. I denne saken har vi gjennomgått en rekke sikkerhetsnett som hver for seg ville stoppet eller endret utbyggingen, dersom de hadde fungert. Vi vil særlig trekke frem mangelen på en overordnet økonomisk analyse av tilgjengelige verdier og forventede kostnader før en i det hele tatt går inn på prosjektet. I dette tilfellet ble det foretatt en slik analyse i 2004 der det ble konkludert med en annen plassering av stadion (på Tjuvholmen) og at så vel Briskeby Stadion som Fuglsethmyra og Hamar stadion måtte selges for å finansiere utbyggingen. Kommunen avviste forslaget om plassering på Tjuvholmen, og regulerte senere Briskeby for formålet. Man sørget imidlertid ikke for å få vurdert hvordan utbyggingen skulle bli økonomisk mulig der. Når det økonomiske grunnlag er etablert, må det følges opp gjennom å sikre fullfinansiering før en binder seg til å gjennomføre utbyggingen med de kostnader dette innebærer. I denne saken har kommunen vedtatt at det skal sikres fullfinansiering som skal godkjennes av generalforsamling i selskapene, og vedtaket er gjort kjent for dem som har satt i gang prosjektene og selskapenes styrer. Endelig er det fra kommunens side gjennom aksjonæravtaler stilt krav om at viktige beslutninger skal fremlegges for generalforsamlingen der kommunens representant hadde veto. Så langt er dette meget bra og ga en styringsmulighet og kontrollmulighet for kommunen. Involvering av generalforsamlingen ble imidlertid ikke fulgt opp og det ble derfor aldri foretatt noen kontroll av om kravet til fullfinansiering ble oppfylt fra selskapenes side. Selv ikke da det ble offentlig kjent at det var inngått avtale om utbygging i slutten av juni 2007, ble det stilt krav til at generalforsamlingen fikk dokumentert fullfinansieringen. At selskapene ikke selv tok slikt initiativ, var også et faresignal som burde vært oppfattet av eier. Selskapene brøt flere regelsett for å gjennomføre utbyggingen. Selskapsledelse i tråd med prinsipper for god eierstyring, med rapportering til generalforsamling, samt et mer løpende aktivt forhold til eierrollen, ville kunne avdekket slike forhold tidlig og hindret at de utviklet seg slik man har sett i denne saken, med betydelige økonomiske konsekvenser. Svake kontrollfunksjoner i selskapene BG og BE1s styrer, mangelfull og forsinket regnskapsrapportering til selskapsstyrene, manglende vurdering av selskapets planverk og disposisjoner i forhold til forutsetninger, avtaler og vedtekter, er eksempler på forhold som kunne vært stoppet og rettet med god eierstyring. At forvaltningen har klare læringspunkter på disse områder fjerner selvfølgelig ikke ansvaret for ledelse og styre, disse har et primæransvar. Man kan imidlertid ikke lene seg på juridisk ansvar som først kan konstateres i ettertid, dersom man ønsker bedre ordninger i fremtiden. Det er antatt å være et gode å ha representanter som representerer forskjellige interesser i et styre. Dette innebærer at det eksempelvis normalt vil være av det gode at det er representanter for idrett i styrene som skulle ha ansvar for Side 8 av 267

9 utbygging av idrettsanlegg. Det bør imidlertid utvises varsomhet med å utnevne mange personer som må forventes å komme i utfordrende dobbeltroller selv om det ikke foreligger formell inhabilitet. Vi siterer fra KS anbefaling om styresammensetning i konsernmodeller: Styret i morselskap bør ikke sitte i styret til datterselskap fordi styret i morselskap utgjør generalforsamling i datterselskap. I alle konsern bør det vurderes hvorvidt det vil være en styrke at eksterne besitter flertallet av styreplassene i en monopol-datter. Bestemmelsen er viktig i forhold til å unngå rolleblanding i konsernforhold. Kommunens oppdaterte eiermelding gir ytterligere gode utgangspunkter for eierstyring. Det fremgår bl.a. her at styret bør sammensettes slik at det kan handle uavhengig av særinteresser. 2.4 Rådgivere Eierstyring kan være komplekst, og krever i mange tilfeller særlig kyndighet innen tekniske, økonomiske og juridiske områder. Det er ikke noen målsetning at alle styremedlemmer som representerer kommunen skal være særlig kyndige innen alle slike områder, men alle styremedlemmer bør forstå de grunnleggende konsekvenser av den virksomhet de er ansvarlig for innen slike områder. Det er ikke tilstrekkelig at det finnes en eller flere regnskapskyndige i et styre. Styret som kollegium må sikre seg kunnskap og der et styremedlem ikke besitter nødvendig kompetanse innen disse områdene bør kommunens styremedlemmer sikre seg sentral forståelse gjennom bruk av kvalifiserte rådgivere. Utbygging av store idrettsanlegg gjennom kompliserte selskapsstrukturer, som i denne saken, setter meget høye krav til forståelse for det enkelte styremedlem. Det er ikke tilstrekkelig å skaffe seg løsrevede råd om enkeltdisposisjoner. Det er behov for rådgivning som knytter seg til selskapets og styrets samlede engasjement i prosjektet. Det er av den grunn også sentralt at det er styret som er oppdragsgiver for slike rådgivere. I denne saken har rådgiverstrukturen vært uheldig ved at sportsselskapene har benyttet en rådgiver som selv har innhentet råd om viktige regelsett og i hovedsak rapportert til den daglige ledelse i selskapene. Kommunen har i tillegg benyttet egne rådgivere, men da bare på avgrensede felter. Et eksempel på dette er at kommunen innhentet kvalifisert bistand til utforming av aksjonæravtaler i selskapsstrukturen som skulle sikre informasjonsflyt og kontrollmuligheter. Aksjonæravtaler er imidlertid ikke bindende for selskapene og forutsetningen nedfelt i aksjonæravtalen ble aldri gjort juridisk bindende for det enkelte styremedlem gjennom styreinstrukser. For ordens skyld vises det til at utforming av styreinstruks ikke utgjorde noen del av rådgivernes avgrensede oppdrag om å utforme aksjonæravtaler. Ofte vil det å rådføre seg med selskapets revisor om faktiske forhold i selskapet være et godt utgangspunkt for videre vurderinger. Side 9 av 267

10 2.5 Åpenhet Kommunens alminnelige virksomhet reguleres av et regelverk som tilstreber åpenhet og offentlighet. Dette sikrer ikke bare demokratisk kontroll, men er også svært viktig for å motvirke at det ved beslutninger legges vekt på hensyn som ikke er legitime. Ved overføring av prosjekter til selskaper, og ved bruk av kommunale selskaper generelt, opereres det under andre regelsett. En svært viktig informasjonskanal om den virksomhet som drives blir da selskapenes årsregnskap. Vi har vist at selskapenes årsregnskaper ikke ga vesentlig informasjon om viktige transaksjoner. Av den grunn ble det vanskelig for utenforstående interessenter å følge de disposisjoner som selskapene sto for. Utvalgt informasjon om hva som skjedde i selskapene ble i stedet ofte presentert muntlig, uformelt og uten relevant underlagsdokumentasjon som gjorde det mulig å verifisere opplysningene. Kommunen ville i denne saken vært bedre tjent med en økt informasjonsflyt mellom selskaper, kommunen og allmennheten. Videre hadde man vært tjent med bedre rutiner for muntlig orienteringer. Det er holdt mange muntlige orienteringer, men det foreligger få dokumenterbare spor av innholdet som ble formidlet. Korte referater hadde løst dette. Kommunen må sikre at den er informert og deltar i de beslutningsprosesser som den skal og bør delta i, eksempelvis etter reglene om aksjelovens 3-8. Side 10 av 267

11 3 Innhold og oversikt 3.1 Innholdsfortegnelse 1 OPPSUMMERING 2 2 LÆRING Innledning Politisk styring Eierstyring Rådgivere Åpenhet 10 3 INNHOLD OG OVERSIKT Innholdsfortegnelse Definisjoner Rolleoversikter 18 4 GRANSKERS ARBEID Bakgrunn for utvalgets arbeid Utvalgets mandat Opprinnelig mandat Advokatforeningens retningslinjer for private granskinger Offentliggjøring av rapporten Avtale om gransking Tolking av mandatet Forprosjekt Arbeidsomfang Brev fra kontrollutvalget om mandat Granskere Nærmere om Granskers arbeid Særlig om kontradiksjon Særlig om prosedyreregler ved samtaler / intervjuer 31 5 GENERELL REKONSTRUKSJON OG ANALYSE Historisk bakgrunn og behovet for idrettsanlegg Idéskisse for realisering Danielsen-utvalget behov og lokalisering Valg av struktur og opprettelsen av Hamar Sportsanlegg AS (HSA) Vedtak om overføring av eiendommer Idrettens rettigheter i Hamar Stadion Idrettens rettigheter i Briskeby gressbane Politisk behandling Kommunestyrets vedtak Strategiplanen fra Totalprosjekt Kommunestyrets vedtak Overføring av eiendommer fra kommunen til HSA Avtalen overføring av eiendommen Vedtak om lokalisering HSA Vedtak om regulering av Briskeby gressbane Kronologisk gjennomgang av reguleringsprosessen Vurdering Kommunens forutsetning om fullfinansiering Etablering av ny selskapsstruktur 59 Side 11 av 267

12 5.10 Vedtak om omstrukturering ny selskapsstruktur Prosjektering av Briskeby gressbane Forholdet til Norges fotballforbund (NFF) Kjøp av eiendommer på Briskeby Reguleringsarbeidet for Hamar Stadion og Fuglsethmyra Kronologisk gjennomgang Vurdering Salg av Hamar Stadion Eiendom AS og Fuglsethmyra Eiendom AS Salgsprosessen Salg av aksjene til Centrumsgården AS Reguleringsplan element i aksjekjøpsavtale Salgspris Avtalens vilkår for økonomisk oppgjør Formelle forhold Revisjon av kjøpesummen Beslutningen om byggestart Finansiering av byggeprosjektet Formannskapets vedtak om garanti på kr 75 mill Garanti nr. 1 fra Hamar Energi Holding AS Pengeflyt mellom selskapene Påfølgende garantier og lån fra Hamar Energi Holding AS Styring av byggeprosjektet Leietakere på Briskeby gressbane Utbetalinger og garantistillelser fra BG og BE1 til HamKam/HK Sport AS Utbetaling av kompensasjon til HamKam i Garantistillelse overfor HamKam Totalprosjekts rolle Totalprosjekt første fase Nærmere om lokaliseringsforslaget Tjuvholmen Gjennomgang av Totalprosjekts kontrakter med Briskeby-selskapene fra vår Generelt om kontraktene med Totalprosjekt Samarbeidsavtalene datert 9. mai 2007: Vedrørende inngåelse av detaljerte tilleggskontrakter etter Norsk Standard 8402 og Kontrakt med Børstad Idrettspark AS iht. Norsk Standard 8402, datert 9. mai Vedrørende Totalprosjekts honorar Bakgrunn og vurdering av avtalene Habilitet i Hamar kommunes organer Habilitetsspørsmålet ved noen viktige vedtak Habilitet i Hamar Energi Holding AS Habilitet i Sportsselskapene Interessekonflikter Oppsummering habilitet i Sportsselskapene Konvertering lån til Briskeby Gressbane og Briskeby Eiendom Rettighetene til HIL og HamKam - grunnlaget for den valgte struktur Vedtak og behandlinger i Børstad Idrettspark AS i 2009, vedrørende frigivelse av fordring mot Hamar Stadion Eiendom AS og Fuglsethmyra Eiendom AS Idrettsfond i HSA, etablering og senere ettergivelse Kontrollutvalgets rolle Vedtaket om å overta HSA og øvrige selskaper KOMMUNENS FORHOLD I BRISKEBYSAKEN Valg av modell og struktur kommunens eierstyring Valg av modell for utvikling og drift av idrettsanlegg Rådgivning til HSA før etablering av 3-nivå struktur 110 Side 12 av 267

13 Sammenfatning rådgivning Gjennomføringen av modellen hva gikk galt? Økonomisk realisme Eierstyring Generelt Gjennomgang av kommunens eierstyringsprinsipper Eiermeldningen Prinsipper for eierstyring og selskapsledelse fra Ny eiermelding vedtatt 2. september Hvem representerer Hamar kommune som eier? Aksjonæravtalen fra 2003 og tilleggsavtalen fra Nye aksjonæravtaler mellom eierne i HSA, Børstad Idrettspark AS og Briskeby Gressbane AS: Hamar kommunes styringsmuligheter og eierstyring Kommunens eierstyring i praksis Oppfølging av kommunens forutsetning om finansiering før byggestart SPORTSSELSKAPENES OG HAMAR ENERGI HOLDING Offentlige anskaffelser Innledning Anvendelsesområdet for anskaffelsesregelverket Vilkår for å være omfattet av reglene om offentlige anskaffelser Relevante faktiske omstendigheter for Hamar Sportsanlegg AS Relevante faktiske omstendigheter for Briskeby Gressbane AS Relevante faktiske omstendigheter for Børstad Idrettspark AS Gjaldt anskaffelsesregelverket for HSA, BG eller BIP? Anvendelse av vilkårene i FOA 1-2 (2) Gjaldt anskaffelsesregelverket for Hamar Sportsanlegg AS? Gjaldt anskaffelsesregelverket for Briskeby Gressbane AS? Gjaldt anskaffelsesregelverket for Børstad Idrettspark AS? Konklusjon Statsstøtte - overføring av eiendommer fra kommunen til HSA Problemstilling Verdivurderingene Betydningen av ESAs retningslinjer Særlig om verdsettelsen av muligheten for omregulering av eiendommene Øvrige forhold ved verdivurderingene særlig om idrettslagenes rettigheter Verdivurderingene reflekterer ikke markedsverdien for tomtene Fradraget i overdragelsesavtalen på om lag 15 mill. kr Etterfølgende vurdering av markedspris Konklusjon Overføring av eiendommer fra HSA til BG? Problemstilling Kriteriene for offentlig støtte i EØS-avtalen Faktabeskrivelse Utgjør overdragelsen en økonomisk fordel for datterselskapene? Rammes disposisjoner mellom HSA og underliggende selskaper av statsstøttereglene? Nærmere om foretaksbegrepet Er støtten egnet til å vri konkurransen og påvirke samhandelen innenfor EØS? Konklusjon Statsstøtte - tilføring av ny egenkapital i Innledning Kommunens kjøp av aksjer i BE Emisjon Konklusjon Garantier fra HEH - styrets håndtering og handlingsrom 156 Side 13 av 267

14 7.5.1 Innledning og oversikt Styremøter i BG/BE1 i juni Hendelsesforløpet juni september 2007 (G1) Hendelsesforløpet oktober 2007 (G 2) Hendelsesforløpet mars juni 2008 (G3 G4) Hendelsesforløpet august 2008 utsettelse Nærmere om søknaden og søknadsperioden G Anslått finansieringsbehov Midlertidig og kortsiktig eller langsiktig finansiering? Taushet vedrørende pant som måtte løftes Tomtekjøp forestående Byggherregarantiene manglet Underfinansiert uten finansiering fra entreprenør Lån var i hovedsak allerede brukt til andre formål Posten Ved kontraktsunderskrift (min).. kr 25 mill. var kr 50 mill Andre forhold av betydning i perioden juli 11. september Tilbud fra Handelsbanken av 29.august og 24. oktober Selskapet BE1 ble insolvent i søknadsperioden Oppsummert søknaden og søknadsperioden / reelle forhold Ugyldighet kunne stoppet videre eksponering under garantien Vedtekter Hva er kapitalforvaltning Definisjon Kontroll av risikoen ved innvilgelsen av garantiene Var G1 G4 i strid med aksjelovens 3-8? Innledning Lovendring i Forholdet til aksjelovens Kommer aksjeloven 8-7 til anvendelse? Aksjekapitalen i HEH Garantien som vurderes Betjeningsevne Tilgjengelig sikkerhet ved garantiene HEHs sikkerhet i fast eiendom HEHs sikkerhet i aksjer Opptrådte BG/BE1 i forståelse med aksjeeieren Hamar kommune da HEH ga garantier til Handelsbanken til beste for BG og BE1? Godkjente generalforsamlingen i HEH garantiene? Oppsummering og konklusjon HEHs og daglig leders saksbehandling Aksjeloven 6-12/ Garanti nr Garanti nr Styret i HEHs kontrollarbeid og aksjelovens 6-12 (3) Aksjelovens kap Straffeloven 270 flg Uenighet mht. hva Hamar Kommune/HEH visste I hensikt å skaffe seg eller andre en uberettiget vinning Fremkalle, styrke eller utnytte en villfarelse Nærmere om rettstridsreservasjonen Tap eller fare for tap Konklusjon strl. 270 mv Forvaltning av BG Aksjelovens 6-14 (4) og Side 14 av 267

15 7.6.2 Selskapets styre og ledelse Hendelsesforløpet BG disponerte over 70 mill på vegne av BE1 i 2007/ BG/BE1s budsjett av september Noen kommentarer til bokføringen i BG Hvorfor skjedde overføringene? Konklusjon Var utbetalingene i strid med BGs vedtektsfestede formål? Naturlig forståelse av vedtektenes ordlyd Objektivisert tolkingsstil Bakgrunn Senere praktisering av vedtektene Særlig om virksomhetsangivelse i vedtektene Innspill under kontradiksjon Konklusjon vedtektsstrid Var utbetalingene i strid med aksjelovens 6-28? Hindret utbetalingene BGs i å oppfylle sine byggeforpliktelser? Representerte utbetalingene uforsvarlig håndtering av BGs verdier? Måtte BG finansiere BE1s næringsbygg? Konklusjon aksjelovens 6-28? Utdeling og aksjeloven Forholdet mellom aksjelovens 3-7 og Kunne det påregnes at BE1 ville betale tilbake overføringene fra BG? Betydningen av at BE1 var BGS datterselskap Konklusjon aksjeloven Sanksjoner etter aksjelovens kapittel Utroskap etter straffeloven Insolvens i BE Hendelsesforløpet fra juni til september Nærmere om insolvensvurderingen Konklusjon Insolvensvurdering Konsekvensene og redningen av selskapet Styrets handleplikt etter aksjeloven Aksjeloven kapittel Straffeloven Klart gikk med tap og ikke oppgjør innen rimelig tid Opptrådte BE1 i forståelse med sine fordringshavere? Konklusjon Leiekontrakter i Briskeby Eiendom AS, vilkår og grunnlag for finansiering Problemstillinger Leieavtalenes vilkår Leieavtalens lengde Oversendelse av leieavtaler til Handelsbanken BE1s sponsoravtale med HK Sport Leieinntekter en forutsetning for finansiering og dermed realisme for bygging av næringsdelen Vurdering Sponsoravtalen med HK sport AS Leiekontraktens vilkår Hvor mye kunne man investere på bakgrunn av inngåtte leieavtaler? Fakturering fra og oppgjørsavtale med Totalprosjekt Gjennomgang av Totalprosjekts fakturering til selskapene herunder fakturering av bistand fra underleverandører Vurdering av fakturering og oppgjørsavtale 239 Side 15 av 267

16 7.10 Erstatning til HamKam i Faktabeskrivelse Vurdering av det kontraktsrettslige erstatningskrav Vurdering av aksjeloven Konklusjon erstatning HamKam Økonomiske og regnskapsmessige forhold Sammendrag av økonomisk disponeringer i HSA, BG og BIP Regnskapsmessige forhold Manglende bokføring ved kjøp og salg av tomter i HSA, BG og BIP Investeringstilskudd - god regnskapsskikk og regnskapsmessige behandlingen Krav til noteopplysninger Regnskapsmessig behandling av tilskudd Spørsmål om konsernregnskap Revisors rolle Bruk av penger i BG Disponering og finansiering Byggeforpliktelsen i BG Disposisjoner utenfor selskapets formål Statsstøtte garantier fra HEH til BG/BE Er en eventuell støtte i form av utstedelse av garantier gitt av statsmidler Har BG / BE1 fått en økonomisk fordel ved utstedelsene av garantiene? Nærmere om reguleringen av markedsgarantistprinsippet Opptrådte HEH i samsvar med markedsgarantistprinsippet? Øvrige vilkår Garantiene fra HEH aktualiseres Bakgrunn for kommunens forpliktelseserklæring om å bygge ut Børstad? Øvrige vilkår 267 Side 16 av 267

17 3.2 Definisjoner BBH Briskeby Bolig og Hotell AS BE1 Briskeby Eiendom AS BG Briskeby Gressbane AS BIP Børstad Idrettspark AS Braathen Mette Braathen BT Briskeby Terrasse AS Busterud Einar Busterud CG Centrumsgården AS Ekrem Heidi Ekrem Evensen Morten Evensen FE Fuglsethmyra Eiendom AS Finborud Morten Finborud Grønlien John Grønlien Haakonsen Kjell Haakonsen HEH Hamar Energi Holding AS HIL Hamar Idrettslag HK Hamar kommune HOA Hamar Olympiske Anlegg AS HSE Hamar Stadion Eiendom AS HSA Hamar Sportsanlegg AS Jahr Knut Jahr Johnsrud Pål Johnsrud Karset Helge Hafsahl Karset Kolstad Hans Kolstad Larsen Georg Roger Larsen Lindstad Odd Lindstad Mageli Steinar Mageli Mattsson Tor Mattsson Mengshoel Kristin Mengshoel NFF Norges Fotballforbund Norderhaug Truls Norderhaug Seem Solveig Seem Selnes Terje Selnes Skaaraas Svein M. Skaaraas Skjærstad Mari Skjærstad Stensrud Erik Sundmoen Viggo Sundmoen TP Totalprosjekt AS Ødegård Hans Ødegård Side 17 av 267

18 3.3 Rolleoversikter I rolleoversikten nedenfor er det rollene i den aktuelle perioden for granskningen, som er tatt inn, dvs. frem til 4. juni I denne oversikten vil ikke styreverv som strekker seg ut over denne datoen beskrives. Det er tatt utgangspunkt i brønnøysundregistrene ved utformingen av rolleoversikten, med korreksjon for mottatte presiseringer. HAMAR ENERGI HOLDING AS (fra ) Einar Busterud: Styreleder fra til Svein M. Skaaraas: Styremedlem fra til Hans Kolstad: Styremedlem fra , Styreleder fra til Terje Selnes: Nestleder fra til Solveig Seem: Styremedlem fra , Nestleder fra og per Helge Hafsahl Karset: Styremedlem fra og per Kristin Sletten: Styremedlem fra til 26. februar Anne- Lise Bakken: Styremedlem fra , Styreleder fra og per David A Syversen: Styremedlem fra og per Hanne Sverdrup Dahl: Styremedlem fra , Nestleder fra , Styremedlem fra til Tom Egil Sortåsstuen Lien: Styremedlem fra og per Svein M. Skaaraas: Daglig leder fra og per HAMAR OLYMPISKE ANLEGG AS (fra ) Hans Kolstad: Styreleder fra til Pål Tajet: Nestleder fra , Styreleder fra og per Sven Hougen Gangdal: Styremedlem fra til Svein Robert Andreassen: Styremedlem fra til Sigbjørn Johnsen: Styremedlem fra til Reidar Frode Nordby: Styremedlem fra til Viggo Sundmoen: Daglig leder fra og per Guri Sjetne: Styremedlem fra og per Kjersti Gundersen: Styremedlem fra og per Anni Onsager: Styremedlem fra til Terje Selnes: Nestleder fra til Bjørn Håkensmoen: Styremedlem fra og per Lena I. Midtveit: Styremedlem fra og per Morten Aspeli: Nestleder fra og per HAMAR SPORTSANLEGG AS (fra ) Erik Stensrud: Styreleder fra , Styremedlem fra til Pål Johnsrud: Styremedlem fra til Truls Norderhaug: Styremedlem fra til Tore Evensen: Styremedlem fra til Georg Roger Larsen: Styremedlem fra til Viggo Sundmoen: Styremedlem fra , Styreleder fra , Styremedlem fra og per Eva Arnseth: Styremedlem fra til Dag Georg Jørgensen: Styreleder fra og per Beate Follestad: Nestleder fra og per Side 18 av 267

19 Erik Arne Eriksen: Styremedlem fra og per Grethe Elisabeth Torpen: Styremedlem fra og per BRISKEBY GRESSBANE AS (fra ) Viggo Sundmoen: Styreleder fra , Styremedlem fra og per Kristin Mengshoel: Styremedlem fra til Kjell Haakonsen: Styremedlem fra til Hans Ødegård: Styremedlem fra til Helge Hafsahl Karset: Styremedlem fra til Dag Georg Jørgensen: Styreleder fra og per Beate Follestad: Nestleder fra og per Erik Arne Eriksen: Styremedlem fra og per Grethe Elisabeth Torpen: Styremedlem fra og per Erik Stensrud: Daglig leder fra til mai 2009 (reelt sett fra stiftelsen). Viggo Sundmoen: Daglig leder fra mai 2009 til BØRSTAD IDRETTSPARK AS (fra ) Hans Kolstad: Styreleder fra til Morten Evensen: Styremedlem fra til Tor Mattsson: Styremedlem fra til Viggo Sundmoen: Styremedlem fra og per Georg Roger Larsen: Styremedlem fra , Styreleder fra til Dag Georg Jørgensen: Styreleder fra og per Beate Follestad: Nestleder fra og per Erik Arne Eriksen: Styremedlem fra og per Grethe Elisabeth Torpen: Styremedlem fra og per Erik Stensrud: Daglig leder fra til mai Viggo Sundmoen: Daglig leder fra mai 2009 til BRISKEBY EIENDOM 1 AS (fra ) Hans Kolstad: Styreleder fra til Viggo Sundmoen: Styremedlem fra til Kjell Haakonsen: Styremedlem fra til Dag Georg Jørgensen: Styreleder fra og per Beate Follestad: Nestleder fra per Per Ottar Walderhaug: Styremedlem fra per Randi Bakkerud Sætershagen: Styremedlem fra per Johnny Sterud: Styremedlem fra per Erik Stensrud: Daglig leder fra til mai 2009 (reelt sett fra stiftelsen). Viggo Sundmoen: Daglig leder fra mai 2009 til HAMAR STADION EIENDOM AS (fra ) Hans Kolstad: Styreleder fra til Viggo Sundmoen: Styremedlem fra til Truls Norderhaug: Styremedlem fra til Eivind Olrud: Styremedlem fra og per Knut Hage: Styremedlem fra og per Christen Sverdrup Dahl: Styreleder fra og per John Niclas Hage: Styremedlem fra og per Anders Blom Olrud: Styremedlem fra og per Erik Stensrud: Daglig leder fra til (reelt sett fra stiftelsen). Ketil Norheim: Daglig leder fra og per Side 19 av 267

20 FUGLSETHMYRA EIENDOM AS (fra ) Hans Kolstad: Styreleder fra til Viggo Sundmoen: Styremedlem fra til Truls Norderhaug: Styremedlem fra til Eivind Olrud: Styremedlem fra og Knut Hage: Styremedlem fra og Christen Sverdrup Dahl: Styreleder fra og per John Niclas Hage: Styremedlem fra og per Anders Blom Olrud: Styremedlem fra og per Erik Stensrud: Daglig leder fra (reelt sett fra stiftelsen). Ketil Norheim: Daglig leder fra og per BRISKEBY BOLIG OG HOTELL AS (fra ) Hans Kolstad: Styreleder fra til Erik Stensrud: Varamedlem fra til Dag Georg Jørgensen: Styreleder fra og per Beate Follestad: Nestleder fra per Per Ottar Walderhaug: Styremedlem fra per Randi Bakkerud Sætershagen: Styremedlem fra per Johnny Sterud: Styremedlem fra per Erik Stensrud: Daglig leder fra (reelt sett fra stiftelsen). HAMKAM FOTBALL (fra ) Erik Stensrud: Styreleder fra til Jan Jesper Fimland: Nestleder fra , Styremedlem fra og per Arne Søberg: Styremedlem fra til Ove Kristen Hafsås: Styremedlem fra til Hans Ødegård: Styremedlem fra til Stener Østgaard: Styremedlem fra og per Morten Jørstad: Styremedlem fra til Tor Rullestad: Styremedlem fra til Anders Langseth: Styremedlem fra til Oddvar Hemsøe: Styremedlem fra til Morten Andreas Meyer: Styreleder fra og per Hanna Elisabeth Sundby: Styremedlem fra og per Truls Haakonsen: Daglig leder fra til Tor Rullestad: Daglig leder fra og per Hamar Idrettslag Hovedlaget Truls Norderhaug: Årsmøtevalgt styreleder Morten Evensen: Nestleder Rolleoversikt Hamar kommune Einar Busterud: Ordfører Svein M. Skaaraas: Rådmann Odd Lindstad: Assisterende rådmann og plansjef frem til , fra kun plansjef Mette Braathen: Juridisk Rådgiver Rådgivere for kommunen Heidi Ekrem: Advokat i Mageli Advokatfirma Steinar Mageli: Advokat i Mageli Advokatfirma Side 20 av 267