Utarbeidet for Nasjonal program for leverandørutvikling v/ NHO og KS Januar - mai 2015 SLUTTEVALUERING

Transkript

1 Utarbeidet for Nasjonal program for leverandørutvikling v/ NHO og KS Januar - mai 2015 SLUTTEVALUERING Nasjonalt program for leverandørutvikling

2 KUNDE Nasjonalt Program for Leverandørutvikling KONTAKTPERSON Per Harbø TEMA SELSKAP FORFATTERE Sluttevaluering av Nasjonalt Program for Leverandørutvikling Analyse & Strategi og Oslo Economics Therese Holm Thorvaldsen og Eirik Nøren Stenersen DATO Mai 2015 Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 2

3 INNHOLDSFORTEGNELSE Sammendrag Innledning og Bakgrunn... 9 Rapportens oppbygning Evalueringens innhold og metoder Programmets mandat og programteori Betydningen av begrepet «innovasjon» Programteori Evalueringens fokus og avgrensninger Evalueringsmetode Trinn 1 Det offentlige innkjøps-norge og deres leverandører Trinn 2 Innkjøpere og leverandører programmet har jobbet aktivt med Trinn 3 Funn, anbefalinger og tiltak Nasjonalt program for leverandørutvikling og dets arbeid i programperioden Bakgrunn for Nasjonalt program for leverandørutvikling Programmets organisering og arbeidsform Økonomi og ressursfordeling Programmets påvirkningsmulighet på det offentlige innkjøps-norge Hva bevilges til arbeidet med å fremme innovative, offentlige anskaffelser? Nasjonalt program for leverandørutviklings arbeid i programperioden Pilotarbeidet Informasjonsarbeidet Metodearbeidet Måloppnelse og vurdering Trinn 1: Det offentlige Innkjøps-Norge og dets leverandører Hovedmål 1: Øke forståelsen, kompetansen og kunnskapen om innovative offentlige anskaffelser 24 Hovedmål 2: Øke Gjennomføringen av innovative offentlige anskaffelser Samlet Vudering av måloppnåelse for Hele innkjøps-norge med leverandører Trinn 2: Innkjøpere og leverandører programmet har jobbet aktivt med Innkjøpere Leverandører Samlet vurdering av måloppnåelse for aktører programmet har jobbet med Hvordan få til det gode innkjøp? Suksessfaktorer fra innkjøpernes perspektiv Suksessfaktorer fra et leverandørperspektiv Flaskehalser for innovative anskaffelser Samlet vurdering av programmets arbeid og anbefalinger til veien videre Programmets egen oppfatning av oppnådde resultater DIFI, NHO og KS vudering av programmets arbeid Stadig større legitimitet internasjonalt Innovative innkjøp skaper Gevinster Samlet vurdering av programmets innsats og forlsag til videre arbeid Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 3

4 Oppsummering og veien videre Kilder Vedlegg 1: Pilotoversikt Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 4

5 SAMMENDRAG Sammen med Pöyry og Oslo Economics 1 har Analyse & Strategi følgeevaluert Nasjonalt Program for Leverandørutvikling. Hensikten har vært å vurdere arbeidet i programperioden. I løpet av programperioden har evalueringsteamet fulgt, og følgeevaluert programmet generelt, og pilotarbeidet spesielt. Totalt er det gjennomført 17 pilotevalueringer. Funn fra pilotevalueringer supplert med kvalitative intervjuer var datagrunnlag for midtveisevaluering av programmet som forelå halvveis ut i programperioden. Midtveisevalueringen vurderte hvorvidt programmet var på rett kurs for å nå sine mål i løpet av programperioden. Utover pilotevalueringene og midtveisevalueringen er det gjennomført en analyse av samfunnseffekter fra programarbeidet samt gevinstanalyser av noen utvalgte piloter. Sluttevalueringen baserer seg på funn fra de allerede utarbeidede rapportene, samt intervjuer med et utvalg fra partnerskapet, innkjøpere og bransjeforeninger. Sluttevalueringen er en målevaluering som vurderer om programmet har nådd sine to hovedmål i løpet av programperioden. Målet er å se om programmets innsats har ledet til økt forståelse, kunnskap og økt gjennomføring, i løpet av programperioden. Utfordringen er at det mangler konkrete mål for hvor mye forståelsen, kompetansen og kunnskapen om innovative offentlige anskaffelser skal øke. Det er heller ikke satt et måltall for økt gjennomføring. Vurderingen av måloppnåelsen er derfor basert på kvalitative vurderinger. Selv med konkrete mål ville det imidlertid vært vanskelig å skille programmets bidrag fra andre forhold som også kan ha virket inn på måloppnåelsen. I evalueringen har vi derfor lagt vekt på å se om vi kan sannsynliggjøre at programmet har gjort en forskjell, fremfor å slå fast hvor mye mer forståelsen, kompetansen, kunnskapen og gjennomføringen har økt. I sine hovedmål har ikke programmet begrensing på hvilke deler av innkjøps-norge tiltakene er rettet mot. I praksis har imidlertid programmet rettet sitt arbeid mot noen spesifikke sektorer og noen utvalgte innkjøpsorganisasjoner. I evalueringen har vi derfor valgt å skille mellom to typer målgrupper; innkjøpere og leverandører som direkte eller indirekte har vært involvert i aktiviteter i regi av Programmet, og «resten av innkjøps-norge». I tillegg til å vurdere om målene er nådd for disse målgruppene legges det vekt på å forsøke finne hvilke forhold, i og utenfor programmets kontroll, som har vært bestemmende for måloppnåelsen, og karakteristika ved gode, innovative innkjøp. Programmet er besluttet videreført utover den opprinnelige programperioden, så hensikten er at programmet skal kunne bruke disse vurderingene i sitt videre arbeid. Måloppnåelse for innkjøps-norge I vurderingen baserer vi oss på informasjon fra allerede gjennomførte studier, samt intervjuer med KS, NHO sentralt og Difi. Studiene som er gjennomført fokuserer i hovedsak på hvilke effekter på innovasjon man har kunnet spore hos offentlige innkjøpere. Det gjenspeiles da også i det at effekter på innkjøpere har blitt tillagt større vekt i våre vurderinger av måloppnåelse. Det virker fortsatt å være en lang vei å gå før hele innkjøps- Norge har en forståelse for hva en innovativ offentlig anskaffelsesprosess er, og før de prøver ut metoden i praksis. Alt i alt finner vi at det er rimelig sikkert at bevisstheten knyttet innovative innkjøp har økt blant offentlige virksomheter de seneste årene, noe økningen i andelen virksomheter som omtaler innovasjon i sine innkjøpsstrategier tyder på. Innovasjon gjennom offentlige anskaffelser er imidlertid et satsningsområde for 1 Oslo Economics overtok Pöyry sitt ansvar for følgeevalueringen i Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 5

6 offentlige sektor, hvor programmet er et av flere initiativ. Det er derfor vanskelig å skille programmets bidrag i mengden av tiltak. Programmets praktiske tilnærming, i kombinasjon med tilstedeværelse og bidrag på alle relevante arenaer, trekkes av informantene frem som avgjørende for kunnskapsspredningen. Det påpekes på samme tid at kunnskapen trolig ikke har økt nok til å få det innpasset på den politiske agendaen som ønsket, og håpet, da programmet ble igangsatt. Imidlertid er vår samlede vurdering at programmet har økt forståelsen, kunnskapen og kompetansen om innovative anskaffelser i innkjøps-norge i tråd med hva man kunne forvente. En utfordring for arbeidet med å fremme bruk av innovative offentlige anskaffelser at man bare har gulrot, og ingen pisk. Dette kan være medvirkende årsak til at det kan tyde på at økt kjennskap ikke i like stor grad har latt seg overføre til økt gjennomføring av innovative anskaffelser. Måloppnåelse for innkjøpere og leverandører programmet har jobbet aktivt med I vurderingen av hvorvidt programmet har klart å nå sine to hovedmål blant de aktører de har jobbet aktivt med baserer vi oss delvis på allerede gjennomføre studier, og delvis på tilbakemeldinger fra allerede gjennomførte pilotevalueringer. Videre har vi gjennomført intervjuer med fem utvalgte innkjøpere og fire bransjeforeninger. Innkjøperne vi har snakket med er fra et utvalg piloter som ikke har blitt evaluert tidligere og der konkurransen nå enten er gjennomført eller utlyst. Bransjeforeningene vi har snakker med har medlemsbedrifter som har deltatt i flere av prosessene programmet har gjennomført. For å belyse kriteriet for måloppnåelse av hovedmål 1 økt forståelse, kunnskap og kompetanse for innkjøpere har vi sammenfattet tilbakemeldinger fra de nye intervjuobjekter med svar fra gjennomførte pilotevalueringer. Momenter vi har vurdert er hvorvidt innkjøpsorganisasjonene tidligere har benyttet metoden, om arbeidet med den aktuelle piloten var forankret hos ledelsen og om innovasjon gjennom offentlige anskaffelser er en del av virksomhetens strategi. For å vurdere måloppnåelse knyttet til hovedmål 2, økt gjennomføring for innkjøpere, satte vi som kriterium at virksomheter som Programmet har jobbet konkret med og strategisk mot gjennom leverandørutviklingstiltak har involvert markedet i anskaffelsesprosessen, gjennomført en konkurranse som åpner for innovative løsninger, og tror de vil benytte metoden igjen ved senere anskaffelser. For å få et mer overordnet perspektiv på leverandørmarkedets holdning til innovative offentlige anskaffelser, utover de tilbakemeldinger vi har fått gjennom de ulike pilotevalueringene, snakket vi med bransjeforeninger. Under intervjuene ble blant annet respondentene bedt om å ta stilling til de samme påstander som ble fremsatt under analysen av samfunnseffekter, og kriteriet for hovedmål 1 var om bransjeforeninger som har deltatt i prosesser programmet har jobbet med, og deres medlemsbedrifter ser nytten av å bruke metoden. For hovedmål 2 var det om bransjeforeninger som har deltatt i prosesser programmet har jobbet med jobber aktivt for å promotere metodikken til sine medlemmer. Samlet vurdering av måloppnåelse for de som programmet har jobbet med viser at ut ifra hvordan vi har definert kriteriene gitt de ressurser de har hatt til rådighet, har programmet, nådd sine mål både når det gjelder kunnskap og gjennomføring av innovative offentlige anskaffelser. Suksessfaktorer og flaskehalser for offentlige, innovative anskaffelser Fellesnevnere ved spesielt bra praksis i en leverandørutviklingsprosess baserer seg på innkjøpere og leverandørers tilbakemeldinger på hva de mener har fungert spesielt bra og mindre bra ved piloten de selv har vært involvert i. Suksessfaktorene og flaskehalsene virker sammen, og flere er de samme med ulikt fortegn. De viktigste suksessfaktorene fra innkjøpernes perspektiv er: Politisk vilje og ambisjon som forutsetning for å få gehør for denne måten å jobbe på. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 6

7 Markedsdialog - for å få oversikt og for å nå bredt ut Faglig kompetent arbeidsgruppe - med tilstrekkelig kunnskap om markedet, og god kjennskap til markedsdialog som metode God behovskartlegging og brukermedvirkning for å sikre at produktet løser behovet for brukeren Forankring internt for å få ryggdekning for ressursbruk og metode Samhandling og gjenbruk - for å redusere kostnader for den enkelte og øke markedsgrunnlaget for leverandørene Leverandørene er spesielt opptatt av: Dialog som bærebjelke i innovative offentlige anskaffelsesprosesser Reelt markedspotensial for den løsningen som etterspørres, - slik at leverandøren som vinner kontrakten har muligheten til å generere et overskudd Reell konkurranse - med premisser for løsning som gjør at flere kan levere tiilbud Funksjonelle kravspesifikasjoner som faktisk åpner for nye løsninger Flaskehalser er det som både kan være til hinder for at innovative anskaffelsesprosesser settes i gang, og til hinder for at de innovative prosessene faktisk leder frem til innovative anskaffelser. Eksemplene baserer seg på erfaringer både fra piloter og fra anskaffelser gjennomført uten programmets bistand. Små innkjøp og små/fragmenterte innkjøpsmiljøer - som gir for lite markedspotensial Personavhengighet som gjør virksomheten sårbar for utskiftninger og er til hinder for organisatorisk etablering av metodikken Mangelfull forankring for lite strategisk trykk på ledelsesnivå om at dette må satses på. Fører til frykt for å feile. Mangelfull forståelse for hva som skaper innovasjon som kan ende med at konkurransene blir en konkurranse om pris, innenfor gitte minimumskrav. Mangelfull kunnskap hos innkjøper/leverandør - manglende kunnskap om hva som er tillatt innenfor loven om offentlige anskaffelser, manglende kunnskap om produktene som skal anskaffes/etterspørres og manglende kunnskap om hvordan en kan utforme funksjonelle kravspesifikasjoner For lite politisk trykk som kommer til uttrykk gjennom at dette fremdeles ikke en del av den strategiske virksomhetsstyringen i mange virksomheter. Det er ikke pålegg, føringer, eller noen former for bindende retningslinjer/krav til at markedsdialog skal benyttes når det offentlige skal foreta innkjøp Risikoaversjon og manglende insentivstruktur - Det er ingen mekanismer for risikodeling ved slike prosjekter, og det kan sees på som et hinder for å tenke nytt. Samlet vurdering og forslag til veien videre I evalueringen har vi benyttet oss av den kunnskapen vi selv har om programmet etter å ha fulgt arbeidet deres tett i hele perioden. Vi har fokusert på hovedmålene, og brutt dem ned til evalueringskriterier som vi har kunnet vurdere utfra funn i pilotevalueringer og gjennom intervjuer med innkjøpere, bransjeforeninger, programadministrasjon og programeiere. Våre analyser av svar på spørsmål knyttet til evalueringskriteriene viser at programmet har nådd sine mål i perioden. Innkjøps-Norge har i løpet av de siste 5 årene fått økt forståelse, kunnskap og kompetanse om hva som skal til for å få gjennomført innovative, offentlige anskaffelsesprosesser. Det har også blitt gjennomført flere innovative innkjøp, fortrinnsvis med bistand fra programmet, og det rapporteres om at det er stor sannsynlighet for at de som allerede har forsøkt metodikken en gang, vil gjøre det igjen. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 7

8 I det videre arbeidet er det både relativt enkle grep, og mer kompliserte forhold som programmet, sammen med andre som jobber med å fremme innovative anskaffelser, bør ta tak i for øke kunnskapen og gjennomføringen av innovative, offentlige anskaffelser. Under følger en oppsummeringsliste av hva vi trekker ut av arbeidet som viktige grep for programmets videre arbeid: ENKLE GREP: Oppfordre innkjøpere til å ta i bruk intensjonskunngjøringer for finne ut om det er interesse fra leverandørene til å levere den varen eller tjenesten som etterspørres. o Innkjøp med for lite volum er gjerne ikke interessant for leverandørene Lage en veileder for innkjøper og leverandører som beskriver hvilken lovlig kontakt de kan ha med hverandre i anskaffelser av ulik størrelse Følgeforske og evaluere programarbeidet videre, for å dokumentere og følge opp erfaringer MER OMFATTENDE GREP: Forankre satsning på innovative offentlige anskaffelser i regjeringen, og få de til å signalisere til store offentlige virksomheter at det er lov å trå feil, så lenge de forsøker å tenke nytt Arbeide for at det blir bevilget mer penger til satsningen på innovative offentlige anskaffelser. Eksempelvis gjennom å arbeide for: o Større rammer til virkemiddelapparatet for fasilitering og informasjonsspredning (programmet, DIFI o.l.) o Opprettelse av et risikoavlastningsfond Øke kunnskapen til innkjøper gjennom å o Få mindre innkjøpsenheter til å gå sammen om utvikling av funksjonelle kravspesifikasjoner o Sørge for at kravspesifikasjoner og annen relevant informasjon blir delt på tvers av innkjøpsorganisasjoner o Sikre høy kompetanse om det aktuelle fagområdet, og om markedsdialog, f.eks gjennom å søke bistand fra innkjøpskonsulenter eller eksterne fagspesialister, dersom dette er nødvendig o Fortsette å informere om hva som er viktig i innovative anskaffelsesprosesser (jfr. Suksesskriteriene i kap. 5) o Gi innkjøpsorganisasjonene større frihet til å tenke utenfor boksen Utvikle flere arenaer der innkjøpere og leverandører kan møtes o Leverandørene må forstå de forhold offentlige virksomheter operere under, mens innkjøpere må slutte se på leverandører som et nødvendig onde Programmet har jobbet svært godt hele perioden, og får skryt fra alle de har arbeidet med, og for. Evalueringen viser at de har nådd målene om å bidra til økt forståelse, kunnskap og kompetanse samt økt gjennomføring i løpet av perioden, men det er fremdeles et stort behov for et nasjonalt kontaktpunkt/møteplass som påtar seg pådriver, og fasiliteringsrollen når innovative offentlige innkjøpsprosesser skal igangsettes. Vi oppfordrer programmet til i neste programperiode å fortsette det gode arbeidet, sørge for at suksessfaktorene er kjent for de som skal igangsette prosesser, samt redusere flaskehalsene, konkretisert i grepene over. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 8

9 1 INNLEDNING OG BAKGRUNN Fremtiden fører med seg både kjente og ukjente utfordringer. Innsikt i utviklingstakt og trender, tilpasningsdyktighet og evnen til å ligge i forkant er forutsetninger for å håndtere dette. Nasjonale utfordringer knytter seg til blant annet befolkningstetthet og sammensetning, klimamål og anslått reduksjon av oljeinntekter. Forventningene til, og ønskene for offentlige løsninger som tilbys vil dessuten fra brukergrupper følge teknologiutviklingen. For å møte disse utfordringene kreves det nye løsninger, som løser dagens behov og legger til rette for morgendagens, så langt det lar seg gjøre. Det offentlige kjøper inn varer og tjenester for over 400 milliarder hvert år, og har muligheten til å benytte sin innkjøpsmakt til å fremme mer innovative løsninger. Innovative løsninger er nødvendig for fremme en mer effektiv offentlig ressursbruk, og vil samtidig kunne skape et mer robust næringsliv. Mange norske bedrifter konkurrerer i et internasjonalt marked, hvor de er nødt til å innovere om de ønsker å opprettholde sin konkurransekraft på sikt. Gjennom å stille krav til utvikling i sine innkjøp kan det offentlige bruke markedsmekanismer til å tvinge frem nødvendig nytenkning i norsk næringsliv. Politikere ønsker å skape mer innovasjon gjennom offentlige anskaffelser. Nåværende næringsminister, Moncia Mæland, sier: «Det er viktig for regjeringen at offentlige anskaffelser bidrar til innovative løsninger. Vi forventer at offentlige virksomheter har en effektiv markedsdialog» 2. Innovative offentlige anskaffelser er imidlertid ikke ny tematikk. Offentlige anskaffelser har lenge blitt brukt for å oppnå politiske mål, men det var først på tallet at det ble vanlig med systematiske undersøkelser av offentlige anskaffelser som innovasjonsverktøy. Det ble undersøkt om offentlige anskaffelser viste seg å være mer eller mindre effektivt enn direkte FoU-bidrag når det gjelder å oppnå innovasjon 3. Selv om det ikke finnes samstemmighet i litteraturen om hvor stor påvirkning innovative anskaffelser har på omfanget av, og kvaliteten på, innovasjoner i næringslivet, kom de fleste undersøkelsene frem til at anskaffelser på lang sikt ga mer innovasjon enn FoU-bidrag. Dette har også senere undersøkelser bekreftet. Årsaker til dette som trekkes frem i litteraturen er at det offentlige, som krevende kunde, gjennom å stille krav til leveranser i stedet for å tildele bidrag gir insentiv til å drive innovasjonen lenger. Det offentlige skal også være mer villige enn private til å betale høye kostnader som påløper i starten av en utviklingsprosess. Til slutt nevnes det at det er enklere for det offentlige å skape en kritisk masse av etterspørsel, som er nødvendig for å dekke opp for høye investeringskostnader. Når leverandører har god kunnskap om det offentliges behov, er de i bedre stand til å tilby innovative løsninger. Når det offentlige opptrer som krevende kunde, får næringslivet noe å strekke seg etter, og styrker sin konkurransekraft. Utgangspunktet for arbeidet med innovative offentlige anskaffelser har med andre ord sitt utspring i resultater av undersøkelser som viser at det er fornuftig investering for å oppnå innovasjon i næringslivet. Selv om innovative offentlige anskaffelser er ment å gagne både innkjøpere og leverandører skjer det sjelden av seg selv. Ofte er det behov for noen som kan hjelpe innkjøperne å tenke nytt rundt hvordan de gjør sine innkjøp. NHO har siden 1994 drevet ulike regionale leverandørutviklingsprosjekter, hvor målene har vært å fremme innovasjon i offentlige anskaffelser gjennom økt samarbeid mellom innkjøpere og leverandører. NHO fikk gode tilbakemeldinger på de regionale programmene, og det oppstod derfor et behov for å etablere et nasjonalt mottaksapparat for henvendelser knyttet til leverandørutviklingsmetoden, og for utprøving av metodikken i praksis. På bakgrunn av dette tok NHO og KS initiativ til å etablere et femårig nasjonalt leverandørutviklingsprogram. Det nasjonale programmet startet opp i 2010, og støttes gjennom et partnerskap av større kommuner, nasjonale innovasjonsaktører og statlige virksomheter. 2 «Logistikk og innkjøp», «Offentlig sektor som pådriver for innovasjon i næringslivet», Econ-rapport 2006 Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 9

10 Evaluering av programmet Sammen med Pöyry og Oslo Economics 4 har Analyse & Strategi gjennomført en følgeevaluering av programmet. Hensikten har vært å vurdere arbeidet i programperioden. I løpet av programperioden har evalueringsteamet fulgt, og følgeevaluert programmet generelt, og pilotarbeidet spesielt. Følgeevalueringen av pilotene har vært i to faser; både når kravspesifikasjonen forelå og konkurransen var utlyst, og når endelig løsning var valgt og det skulle være mulig å se de mer langsiktige resultatene av å ha gjennomført en innovativ innkjøpsprosess. Totalt er det gjennomført 17 pilotevalueringer. Funn fra pilotevalueringer supplert med kvalitative intervjuer var datagrunnlag for midtveisevaluering av programmet som forelå halvveis ut i programperioden. Midtveisevalueringen vurderte hvorvidt programmet var på rett kurs for å nå sine mål i løpet av programperioden. Utover pilotevalueringene og midtveisevalueringen er det gjennomført en analyse av samfunnseffekter fra programarbeidet samt gevinstanalyser av noen utvalgte piloter. Sluttevalueringen baserer seg på funn fra de allerede utarbeidede rapportene, samt intervjuer med et utvalg fra partnerskapet, innkjøpere og bransjeforeninger. RAPPORTENS OPPBYGNING Kapittel 2 presenterer evalueringens innhold og metoder. I vår innfallsvinkel skiller vi mellom det offentlige innkjøps-norge og innkjøpere og leverandører som programmet har jobbet direkte med i løpet av perioden. I kapittel 3 gis en kort presentasjon av det nasjonale programmets bakgrunn, organisering og ressurssituasjon. Vi forsøker sette programmets arbeid i en kontekst der vi spør oss om hvilke forutsetninger programmet har for å påvirke innovasjonsnivået i det offentlige innkjøps-norge, og gir en oppsummering av hva som bevilges til dette arbeidet med innovasjon gjennom offentlige anskaffelser. I samme kapittel gir vi en overordnet beskrivelse av programmets arbeid i perioden. Dette er delt inn i pilotarbeid, informasjons- og relasjonsarbeid. I kapittel 4 gjennomgår vi funn fra dokumentstudier, intervjuer og pilotevalueringer, og gir vår vurdering av programmets måloppnåelse. I arbeidet anvender vi metodikken beskrevet i kapittel 2. Vi skiller mellom tilbakemeldinger fra innkjøpere og leverandører, og vurderingene presenteres for hvert av programmets to hovedmål. Kapittel 5 presenterer suksesskriterier og flaskehalser for gode innkjøpsprosesser. Dette kan benyttes både som en sjekkliste for å oppnå gode prosesser og resultater ved offentlige innkjøp, og som innspill til videre arbeid med innovative anskaffelser. Gjennomgangen skiller mellom innkjøper- og leverandørperspektiv. I kapittel 6 presenteres flere sider ved programmets arbeid, både inntrykk fra programadministrasjonen og eiere samt aspekter som ikke har blitt tatt med i vurdering av måloppnåelse; som internasjonalt samarbeid og gevinstrealisering i noen konkrete piloter. Avslutningsvis i kapittel 6 gir vi en samlet vurdering av programmets arbeid, og oppsummerer med anbefalinger for arbeidet i andre programperiode. 4 Oslo Economics overtok Pöyry sitt ansvar for følgeevalueringen i Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 10

11 2 EVALUERINGENS INNHOLD OG METODER PROGRAMMETS MANDAT OG PROGRAMTEORI Nasjonalt program for leverandørutvikling har i sitt strategidokument og sin programbeskrivelse to definerte hovedmål med tilhørende delmål som de skal jobbe for å oppnå. De to hovedmålene er: HOVEDMÅL 1: Øke forståelsen, kompetansen og kunnskapen om innovative offentlige anskaffelser i kommuner, statlige virksomheter, og næringslivet gjennom metodeutvikling og informasjonsspredning HOVEDMÅL 2: Øke gjennomføring av innovative offentlige anskaffelser ved å mobilisere innkjøpere, leverandører og FoU/utviklingsaktører gjennom konkrete leverandørutviklingstiltak (pilotprosjekter, dialogaktiviteter mv.) Under hvert hovedmål er det definert delmål som skal sikre at hovedmålene nås: DELMÅL KNYTTET TIL HOVEDMÅL 1: Delmål 1.1: Videreutvikle kunnskap og kompetanse på feltet Delmål 1.2: Være et nasjonalt kontaktpunkt for leverandørutvikling Delmål 1.3: Sikre evaluering av innsatsen, og videreutvikling av programmet DELMÅL KNYTTET TIL HOVEDMÅL 2: Delmål 2.1: Forankre leverandørutvikling i statlige og kommunale strategier Delmål 2.2: Være en sentral støttespiller og pådriver for pilotprosjekter som etableres regionalt/lokalt Delmål 2.3: Være samhandlingsorientert gjennom bruk av etablerte strukturer Under hvert delmål er det igjen utviklet resultatmål for programmet. Programmet har hvert år laget handlingsplaner med tilhørende prioriterte oppgaver. Dette har vært forankret i styringsgruppen, og vært retningsgivende for det praktiske arbeidet til programadministrasjonen. BETYDNINGEN AV BEGREPET «INNOVASJON» Programmets mål er knyttet til begrepet «innovative anskaffelser». I sin programbeskrivelse har programmet en bred tilnærming til innovasjonsbegrepet. Det står at innovative innkjøp handler om å identifisere og utnytte eksisterende kunnskap og løsninger på nye områder, og å stimulere til utvikling av nye eller forbedrede produkter og tjenester (eller prosesser). Slik programmet definerer innovative innkjøp, og slik vi tolker det i vår evaluering, handler det om å legge til rette for at nye løsninger kan utvikles. En innovativ offentlig anskaffelse trenger derfor ikke kjennetegnes ved at den faktisk leder til innovasjon i form av nye produkter eller tjenester. Det sentrale elementet i programmets arbeid med innovasjon er å få samlet innkjøpere og leverandører til dialog i fasen der innkjøper har fått konkretisert et behov, men ennå ikke lyst ut en konkurranse. Hvorvidt denne tilnærmingen er relevant for å fremme innovasjon ble diskutert i midtveisevalueringen av programmet. Det ble der konkludert med at arbeidet som legges ned i forkant av konkurranseutlysning, med behovsavklaring og markedsdialog er en god måte å jobbe på for å oppnå innovasjon. Når vi i denne evalueringen skal vurdere måloppnåelse, legger vi til Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 11

12 grunn at programmets metode er en fornuftig innfallsvinkel for å utløse innovasjon. Bruk av metoden, og ikke resultatene i form av konkrete innovasjoner, er derfor den relevante målparameteren for en innovativ anskaffelse i denne evalueringen. PROGRAMTEORI Alle innsatser og programmer har en underliggende forestilling om en årsakssammenheng; et mål som ønskes oppnådd, og en eller flere aktiviteter som utføres med hensikt om å bidra til at målene nås. En programteori handler om å tydeliggjøre den logiske koblingen mellom hva man gjør, og hvorfor man gjør det. I forbindelse med en analyse av programmets samfunnseffekter høsten , ble det utarbeidet en programteori for leverandørutviklingsprogrammet. Teorien ble konkretisert i samarbeid med programadministrasjonen. Programteorien er illustrert i Figur 2-1. Innsatser er programmets arbeid i programperioden, og kan grupperes i to hovedkategorier; informasjonsarbeid og pilotgjennomføring. Målet har vært at innsatsen skal gi resultater i form av økt kunnskap og økt gjennomføring av offentlige anskaffelser; programmets to hovedmål. 6 På lengre sikt håper programmet at de gjennom å øke kunnskapen om, og gjennomføringen av innovative offentlige anskaffelser skal få til en modernisering og en effektivisering av offentlig sektor. Om så skjer vil programmet ha oppnådd sin visjon om å skape fremtidsrettede offentlige kunder fremtidsrettede leverandører. Figur 2-1: Programteori som benyttes i sluttevalueringen Innsatser Kortsiktige resultater Langsiktige effekter Visjon/mål Programarbeid: Informasjonsarbeid Pilotgjennomføring Kunnskap Gjennomføring Modernisering Effektivisering Framtidsrettede offentlige kunder framtidsrettede leverandører EVALUERINGENS FOKUS OG AVGRENSNINGER Sluttevalueringen skal være en målevaluering som vurderer om programmet har nådd sine to hovedmål i løpet av programperioden. Jamfør programteorien er målet å se om programmets innsats har ledet til de kortsiktige resultatene, økt kunnskap og økt gjennomføring, i løpet av programperioden. I tillegg til å vurdere om målene er nådd legges det vekt på å forsøke finne hvilke forhold, i og utenfor programmets kontroll, som har vært bestemmende for måloppnåelsen. Programmet er besluttet videreført utover den opprinnelige programperioden, så hensikten er at programmet skal kunne bruke disse vurderingene i sitt videre arbeid. I målevalueringer av programmer gjøres ofte en vurdering av målhierarkiet det jobbes mot. Et programs daglig arbeid styres typisk inn mot å nå et sett med resultatmål. Innfris resultatmålene skal det være tilstrekkelig for å nå ulike delmål, som igjen skal føre til oppnåelse av programmets hovedmål. Er målhierarkiet logisk bygget opp vil hovedmålet nås såfremt resultat- og delmålene nås. Midtveisevalueringen av programmet konkluderte med at målstrukturen var hensiktsmessig, og evaluerte programmets innsats på bakgrunn av oppnådde resultat- og delmål. I sluttevalueringen vil vi snu rundt på denne tilnærmingen, og isteden spørre om programmet har nådd 5 Vurdering av samfunnseffekter av Programmet, pr 1. november 2013, Analyse & Strategi og Oslo Economics 6 Kunnskap brukes her som en felles betegnelse for forståelse, kunnskap og kompetanse Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 12

13 sine hovedmål. Utfordringen er at det mangler konkrete mål for hvor mye forståelsen, kompetansen og kunnskapen om innovative offentlige anskaffelser skal øke. Det er heller ikke satt et måltall for økt gjennomføring. Vurderingen av måloppnåelsen er derfor basert på kvalitative vurderinger. Selv med konkrete mål ville det imidlertid vært vanskelig å skille programmets bidrag fra andre forhold som også kan ha virket inn på måloppnåelsen. Det er en generell trend i retning av økt fokus på lønnsomhet/effektivitet, og at offentlige anskaffelser utnyttes på en bedre måte. Dette kommer til utrykk gjennom de mange strategier, planer og meldinger som i de siste årene har omhandlet innovasjon og innkjøp. 7 I evalueringen har vi derfor lagt vekt på å se om vi kan sannsynliggjøre at programmet har gjort en forskjell, fremfor å slå fast hvor mye mer forståelsen, kompetansen, kunnskapen og gjennomføringen har økt. EVALUERINGSMETODE Evalueringen skal vurdere om programmet har nådd sine hovedmål. Dette gir oss to evalueringsspørsmål: A. Har forståelse, kunnskap og kompetanse om innovative offentlige anskaffelser økt i programperioden? B. Har gjennomføringen av innovative offentlige anskaffelser økt i programperioden? I midtveisevalueringen benyttet vi en nedenfra-opp tilnærming i vurderingen av måloppnåelse. Hvorvidt man lå an til å nå de ulike delmålene var grunnlaget for vurderingen av om hovedmålene ville nås ved programmets slutt. I sluttevalueringen bruker vi isteden en ovenfra-ned tilnærming. Vi starter med å spørre om hovedmålene er nådd, for deretter å vurdere om det er enkelte forhold ved programmets arbeid som har vært særlig viktig, eller om det er faktorer utenfor programmets kontroll som har vært bestemmende for måloppnåelsen. Når programmet nå skal fortsette sitt arbeid vil dette kunne gi en rettesnor for veien videre. Det er noen utfordringer med innfallsvinkelen vi har valgt knyttet til å kvantifisere hva som er tilstrekkelig økning når målet ikke er mer presist enn at «noe skal øke». Som nevnt i forrige avsnitt har det ikke I løpet av programperioden blitt utviklet kriterier for å måle økt kjennskap, kompetanse og kunnskap. Vi vil derfor gå kvalitativt til verks, gjennom intervjuer, funn fra pilotevalueringer og dokumentstudier, for å vurdere programmets måloppnåelse. I sine hovedmål har ikke programmet begrensing på hvilke deler av innkjøps-norge tiltakene er rettet mot. I praksis har imidlertid programmet rettet sitt arbeid mot noen spesifikke sektorer og noen utvalgte innkjøpsorganisasjoner. I evalueringen har vi derfor valgt å skille mellom to typer målgrupper; innkjøpere og leverandører som direkte eller indirekte har vært involvert i aktiviteter i regi av Programmet, og «resten av innkjøps-norge». For å vurdere måloppnåelse for disse to gruppene vil vi benytte ulike tilnærminger. Evalueringsmetodikken er skissert i Figur Se eksempelvis Strategi for økt innovasjonseffekt av offentlige anskaffelser, NOU 2011:11 Innovasjon i omsorg og St. mld. nr.7 ( ) Et nyskapende og bærekraftig Norge Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 13

14 Figur 2-2: Evalueringsmetodikk Som vist i figuren over er evalueringen delt i tre trinn. Trinn 1 og 2 vurderer programmets måloppnåelse innenfor én vid og én snever målgruppe, mens trinn 3 kommer med anbefalinger og forslag til veien videre. I det videre går vi nærmere inn på hvordan måloppnåelsen skal vurderes under trinn 1 og trinn 2, samt hvordan eventuelle funn kan sammenfattes i anbefalinger til videre arbeid på trinn 3. TRINN 1 DET OFFENTLIGE INNKJØPS-NORGE OG DERES LEVERANDØRER Målgrupper for programmet er, ifølge eget strategidokument og programbeskrivelse, offentlige innkjøpere, leverandører og bedrifter og andre innovasjonsaktører, både private og offentlige utviklings-/fou aktører. I praksis betyr dette at programmets målgruppe er hele det offentlige innkjøps-norge, samt alle de som potensielt kan levere varer eller tjenester til den offentlige. Det offentlige innkjøps-norge er en stor og heterogen gruppe, bestående av alt fra offentlige eide virksomheter som opererer på markedsmessige vilkår, til virksomheter som bedriver statlig og kommunal tjenesteproduksjon, forvaltning og tilsyn. Størrelsen varierer også fra store helseforetak og kommuner som Oslo, til mindre tilsyn og små kommuner. På samme måte er det et mylder av leverandører som potensielt kan tilby sine løsninger til det offentlige. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 14

15 Innenfor rammene av oppdraget har det ikke vært mulig å gjøre egne kartlegginger av hvordan kunnskap om innovative offentlige anskaffelser har endret seg hos det offentlige innkjøps-norge. For å vurdere om, og i hvilken grad, kunnskapen og gjennomføringen har økt nasjonalt, vil vi derfor gjennomføre dokumentstudier av foreliggende rapporter om temaet, i tillegg til intervju med programadministrasjonen, NHO, KS og Difi. TRINN 2 INNKJØPERE OG LEVERANDØRER PROGRAMMET HAR JOBBET AKTIVT MED Programmets arbeid i perioden har vært todelt, om lag halvparten av innsatsen har blitt lagt ned i informasjonsarbeid, den andre halvparten i arbeid med konkrete pilotprosjekter. Informasjonsarbeidet har blant annet handlet om å være synlig ved toneangivende konferanser, og med det sørge for å informere om mulighetene som ligger i gjennomføring av innovative anskaffelsesprosesser. I praksis har det ikke vært begrensing på hvem programmet har ønsket å nå ut til med denne delen av informasjonsarbeidet. Informasjonsarbeidet har også vært målrettet arbeid inn mot det politiske apparatet, samt ledelsen hos de dominerende innkjøperne i stat og kommune, for å få dem til å forankre leverandørutvikling som metode i sine strategier. Gjennom pilotarbeidet har programmet hatt en snevrere målgruppe. Istedenfor å ha som mål å nå ut til hele innkjøps-norge har de hatt et spesielt fokus på prosjekter knyttet til energi og miljø, samt folkehelse, pleie og omsorg. Målgruppen for pilotarbeidet følger også av programmets mandat, hvor det heter at metodikken skal testes ut geografisk bredt, på en miks av innkjøpsorganisasjoner; store, mindre, kommunale og statlige. I vurderingen av programmets måloppnåelse på trinn 2 er det aktører programmet har jobbet med i konkrete pilotprosjekter vi primært fokuserer på. Flere av disse er imidlertid store innkjøpere som programmet også har jobbet målrettet mot i sitt informasjonsarbeid. Ved å gjøre en slik avgrensing får vi muligheten til å gå mer i dybden i vurderingene, og vi kan trekke på informasjon fra de pilotevalueringene som er gjennomført i programperioden. Det blir med det enklere å si noe om hvilken forskjell programmet faktisk har gjort. Vurderingene av om forståelsen, kompetansen, kunnskapen og gjennomføringen av innovative offentlige anskaffelser har økt vil naturligvis være forskjellig på trinn 2 sammenlignet med på trinn 1. De som har gjennomført pilotprosjekter sammen med programmet har nødvendigvis fått kunnskap og kompetanse gjennom anskaffelser de har gjennomført. Dette gjelder både innkjøpere og leverandører. For å svare ut de to evalueringsspørsmålene, og vurdere om programmet har nådd sine mål blant innkjøpere og leverandører de har jobbet aktivt med, har vi formulert to evalueringskriter til hvert spørsmål. Evalueringskriteriene bygger på indikatorene som ble benyttet under samfunnsanalysen av programmet, og skiller mellom innkjøpere og leverandører. For evalueringsspørsmål A, har forståelse, kunnskap og kompetanse om innovative offentlige anskaffelser økt i programperioden, vil oppfyllelse av følgende kriterier indikere måloppnåelse: Kriterium 1: Virksomhetene programmet har jobbet med har etablert kunnskap om innovative offentlige anskaffelser i organisasjonen Kriterium 2: Bransjeforeninger som har deltatt i prosesser programmet har jobbet med, og deres medlemsbedrifter, ser nytten av å bruke metoden Med hensyn til kriterium 1, mener vi med «etablering av kunnskap» at kunnskapen om innovative innkjøp er på god vei til å bli organisatorisk etablert og forankret. Med hensyn til kriterium 2, er tanken at dersom bransjeforeninger og deres medlemsbedrifter ser nytten av å benytte metoden, så har deres kunnskap om innovative anskaffelser økt. Det kan for leverandører fremstå som unødvendig ressursbruk å delta i dialogkonferanser i regi av offentlige innkjøpere, slik leverandørutviklingsmetodikken legger opp til. Metoden er imidlertid ikke ment som en belastning for Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 15

16 leverandørene. Tanken er at de, gjennom dialog med potensielle kunder, skal få innsikt i hva kundes faktiske behov er, og at de via dette skal bli oppmuntret til stadig utvikling, innovasjon og forbedring. Når de i tillegg får muligheten til å presentere seg selv og sine løsninger for potensielle kunder, er det rimelig å anta at leverandører som kjenner metoden ser nytten av at den brukes. For evalueringsspørsmål B, har gjennomføringen av innovative offentlige anskaffelser økt i programperioden, vil oppfyllelse av følgende kriterier indikere måloppnåelse: Kriterium 3: Virksomheter som Programmet har jobbet konkret med og strategisk mot gjennom leverandørutviklingstiltak har involvert markedet i anskaffelsesprosessen, gjennomført en konkurranse som åpner for innovative løsninger, og tror de vil benytte metoden igjen ved senere anskaffelser Kriterium 4: Bransjeforeninger som har deltatt i prosesser programmet har jobbet med jobber aktivt for å promotere metodikken til sine medlemmer. Med hensyn til kriterium 3 mener vi det er avgjørende for økt gjennomføring at programmet i de prosesser de har jobbet med faktisk har fått innkjøpsorganisasjonene til å involvere leverandørmarkedet mer aktivt enn hva de tidligere har gjort. Videre mener vi også det er viktig at programmet får innkjøpsorganisasjonene til å gjennomføre konkurranser som åpner for innovative løsninger. Dette kan være gjennom å velge andre konkurranseformer enn åpne anbudskonkurranser, selv om det må understrekes at også åpne anbudskonkurranser kan åpne for innovasjon. Forutsetningen er da at innkjøperne lager kravspesifikasjoner som i større grad etterspør funksjonalitet fremfor detaljerte løsninger. Innovative prosesser er ingen garanti for innovasjon, men gitt programmets virkemåte er det gjennom å skape en mer omfattende dialog med markedet de levere sitt bidrag til å fremme innovative offentlige anskaffelser. Med hensyn til kriterium 4, er det avgjørende for gjennomføringen av innovative offentlige anskaffelser at også leverandørmarkedet deltar aktivt. Det er de som skal levere innovasjonen. Det kan potensielt være mer tidkrevende for leverandørene å delta i leverandørutviklingsprosesser, og for å sikre deltakelse fra leverandørmarkedet er det derfor viktig at bransjeforeningene mobiliserer sine medlemmer og oppfordrer de til deltakelse i prosessene. Tabell 2-1: Indikatorer for innkjøpere og leverandører programmet har jobbet aktivt med Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 16

17 Evalueringsspørsmål Kriterier Datakilder Har forståelse, kunnskap og kompetanse om innovative offentlige anskaffelser økt i programperioden? Har gjennomføringen av innovative offentlige anskaffelser økt i programperioden? Virksomhetene programmet har jobbet med har etablert kunnskap om innovative offentlige anskaffelser i organisasjonen Bransjeforeninger som har deltatt i prosesser programmet har jobbet med, og deres medlemsbedrifter ser nytten av å bruke metoden Virksomheter som Programmet har jobbet konkret med og strategisk mot gjennom leverandør-utviklingstiltak har involvert markedet i anskaffelsesprosessen, gjennomført en konkurranse som åpner for innovative løsninger, og tror de vil benytte metoden igjen ved senere anskaffelser Bransjeforeninger som har deltatt i prosesser programmet har jobbet med jobber aktivt for å promotere metodikken til sine medlemmer Intervjuer Analyse av pilotevalueringer Intervjuer Intervjuer Analyse av pilotevalueringer Intervjuer Som grunnlag for å ta stilling til de ulike spørsmålene har vi sett til de pilotevalueringer og rapporter som er utarbeidet i programperioden. Videre har vi supplert datagrunnlaget med intervjuer av 5 innkjøpere og 4 bransjeforeninger som direkte eller indirekte har deltatt i prosjekter programmet har jobbet med. Når vi har snakket med bransjeforeningene, og ikke leverandørene direkte, så er det for å få et mer overordnet perspektiv på leverandørmarkedets holdning til innovative offentlige anskaffelser. Under intervjuene har vi stilt flere spørsmål som på ulikt vis belyser hvorvidt kriteriene er oppfylt. Spørsmålene fremgår i kapittel 4, sammen med vurderingen av måloppnåelse. TRINN 3 FUNN, ANBEFALINGER OG TILTAK Hva som er en god innkjøpsprosess kan ikke entydig defineres. Innkjøpere kan være av en oppfatning, leverandører av en annen. Det er også mulig å se for seg at innkjøperne har ulike oppfatninger av hvordan en god innkjøpsprosess bør være. Gjennom informasjon fra intervjuene, og kunnskapen vi har fått gjennom å følge programmet siden oppstart, vil vi likevel forsøke å sammenfatte inntrykk vi har av hva som kjennetegner en god innovativ innkjøpsprosess, samt flaskehalser som kan være til hinder for det gode innkjøp. Vurderingene er gjort i kapittel 5; «Hvordan få til det gode innkjøp» I rapportens avsluttende kapittel foretar vi en samlet vurdering av hva programmet har oppnådd, og undersøker om det er deler av programmets arbeid som har vært særlig viktig for å fjerne eventuelle flaskehalser for å fremme innovative innkjøp. Avslutningsvis oppsummerer vi kort hva programmet, eller andre aktører, kan gjøre for å fremme innovative innkjøp i tiden fremover. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 17

18 3 NASJONALT PROGRAM FOR LEVERANDØRUTVIKLING OG DETS ARBEID I PROGRAMPERIODEN BAKGRUNN FOR NASJONALT PROGRAM FOR LEVERANDØRUTVIKLING Flere regionforeninger i NHO har lenge vært engasjert i ulike leverandørutviklingsprosjekter, blant annet har NHO Oslo og Akershus organisert ulike regionale leverandørutviklingsprosjekter helt siden Opp gjennom årene har også enkelte fylkeskommuner og kommuner drevet leverandørutviklingsarbeid utover initiativer fra NHO. I EU legges det stor vekt på innovative anskaffelser og leverandørutvikling, og det er iverksatt flere tiltak for å utnytte dette samspillet på en bedre måte innenfor regelverkets rammer. I 2009 tok NHO og Kommunenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS) initiativ til å etablere et femårig nasjonalt leverandørutviklingsprogram, som fikk navnet Nasjonalt Program for Leverandørutvikling. Programmet skulle bidra til at offentlige anskaffelser i større grad stimulerte til innovasjon og verdiskaping. Programmet valgte i sitt arbeid en bred tilnærming til begrepet «innovasjon», med følgende definisjon av en innovativ anskaffelse i sitt strategidokument: Innovative anskaffelser handler i denne sammenheng både om å identifisere og utnytte eksisterende kunnskap og løsninger på nye områder, og å stimulere til utvikling av nye eller forbedrede produkter og tjenester (eller prosesser). Første programperiode startet opp i 2010 og ble avsluttet ved utgangen av Programmet er nå besluttet videreført i en ny femårsperiode, frem til PROGRAMMETS ORGANISERING OG ARBEIDSFORM Første programperiode ( ) ble gjennomført som et partnerskap av nasjonale innovasjonsaktører, statlige virksomheter, større kommuner og næringsliv. Det ble etablert en styringsgruppe og en programadministrasjon for å sikre god gjennomføring av programmet. Helt innledningsvis i programperioden besto partnerskapet av medlemmer, men det vokste raskt til ca. 20 partnere som har vært med i hele perioden. To partnere kom inn underveis (Helse Sør-Øst og Avinor), og regjeringsskifte med ny departementsstruktur førte til at noen partnere ble «slått sammen». Styringsgruppen ledes av NHO og KS, og ved utgangen av 2014 deltok 18 partnere/virksomheter i styringsgruppen 8, i tillegg til programeierne NHO og KS. Partnerne i styringsgruppen er både sparringspartnere og finansielle bidragsytere til programmet. Styringsgruppen møtes to ganger i året, og skal ta de strategiske beslutningene for programmets virksomhet og utvikling. Programadministrasjonen ledes av NHO og er samlokalisert med NHO Oslo og Akershus samt sekretariatet til det regionale programmet Leverandørutvikling Hovedstadsregionen (LuHo). Programadministrasjonen har det operative ansvaret for gjennomføring aktiviteter for å nå mål og strategier, og hadde ved utgangen av 2014 totalt 3.5 årsverk med følgende arbeidsoppgaver: 8 NHO, KS, NFD, FAD, KMD, HOD, Helsedirektoratet, DIFI, Innovasjon Norge, Norges Forskningsråd, NAV, Helse Sørøst, Statsbygg, Forsvarsbygg, Jernbaneverket, Avinor, Statens Vegvesen, Oslo kommune, Bergen kommune og Stavanger kommune Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 18

19 Pilotarbeid Workshop Ledelsesforankring Regionale prosjekter Administrasjon og markedsføring (inkl. nettsider) I tillegg til styringsgruppen og programadministrasjonen er det en gruppe som arbeider med strategi for spredning og samhandling. Denne omtales som «Losbygruppa», og medlemmene kommer fra programadministrasjonen, NHO, KS, Difi, KSI, Innovasjon Norge og Forskningsrådet. Figur 3-1: Organisering av Nasjonalt Program for Leverandørutvikling STYRINGSGRUPPE PROSJEKTADMINISTRASJON Pilotarbeid Workshop Ledelsesforankring Regionale prosjekter Administrasjon og markedsføring (inkl. nettsider) RESSURSGRUPPE/LOSBYGRUPPA Strategi for spredning og samhandling I partnerskapet er det NHO som ivaretar næringslivet, mens de øvrige representerer den offentlige innkjøpssiden. ØKONOMI OG RESSURSFORDELING Programmet har fått årlige bevilgninger til sitt arbeid fra partnerskapet. Størrelsen på det årlige bidraget har variert fra partner til partner, men i sum har bidraget økt for hvert år. Siden oppstarten har programmet fått tilført, og skaffet selv til veie totalt i overkant av 22 mill. 9 til arbeidet, og partnere har deltatt med tid gjennom møtedeltagelse, og som sparringspartnere. Når det gjelder ressursfordelingen mellom innsatsen som er lagt ned mot kommuner, statlige virksomheter og næringslivet har denne endret seg i løpet av programperioden. De første 3-4 årene var det foretatt et bevisst valg om å jobbe langt mer mot innkjøperne enn mot leverandørene. Fokus har vært 80 % mot innkjøpere og 20 % mot næringsliv i disse årene, noe som har vært en ønsket strategi fra styringsgruppen. Tanken har vært å øke kunnskapen hos offentlige virksomheter først for å berede grunnen for markedsdialog i anskaffelsesprosessen. Det siste året har det vært viktig å øke innsatsen mot bransjeforeninger, for å få næringslivet til å komme på banen, og møte utfordringene. Så prioriteringen det siste året har endret seg slik at ca. 60 % av ressursene er brukt på arbeid mot innkjøpere, og 40 % mot leverandører. PROGRAMMETS PÅVIRKNINGSMULIGHET PÅ DET OFFENTLIGE INNKJØPS-NORGE Utgangspunktet for arbeidet til programmet er godt begrunnet, men det er et langt lerret å bleke, og ressursene programmet har hatt til rådighet er beskjedent størrelsen på det offentlige innkjøps-norge tatt i 9 Oversikt mottatt av programadministrasjonen Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 19

20 betraktning. Derfor er det viktig å forstå hvilken påvirkningsmulighet programmet har hatt, gitt forutsetningene, før vi kan vurdere måloppnåelse knyttet til økt kunnskap og økt gjennomføring i perioden. Dette gjelder både påvirkningsmulighet mot hvem, og på hva. Hvilke aktører programmets arbeid er rettet mot vil avhenge av type aktivitet som er gjennomført. Dette vil presiseres i gjennomgangen av programmets informasjon- og pilotarbeid. Når det gjelder hva programmet har hatt som mandat å påvirke mener vi hvor langt i en innovativ anskaffelsesprosess programmet har hatt en rolle. Figuren under illustrerer en innovativ anskaffelsesprosess. Programmets påvirkningsmulighet og bistand retter seg i hovedsak mot stegene til og med dialog med markedet. Konkurransegjennomføring og kontraktsoppfølging er i større grad virksomhetenes ansvar. Programmets eventuelle bidrag etter at dialogen er gjennomført handler om å mobilisere leverandørmarkedet til deltakelse i konkurransen, og eventuelt koble på det offentlige virkemiddelapparatet dersom det eksempelvis er aktuelt med et OFU-prosjekt. Med andre ord er det forhold utover hva programmet rår over som kan bestemme om en innkjøpsprosess blir en suksess eller er ikke. Figur 3-2: Innovativ anskaffelsesprosess Vurdere behov Planlegge og organisere Dialog med markedet Gjennomføre konkurranse Kontraktsoppfølging Kilde: anskaffelser.no HVA BEVILGES TIL ARBEIDET MED Å FREMME INNOVATIVE, OFFENTLIGE ANSKAFFELSER? Programmet er i en særstilling som operativt deltagende i konkrete innkjøpsprosesser, og har de siste årene disponert om lag 6-8 millioner til arbeidet med å fremme innovative, offentlige anskaffelser. Finansieringen av programmet er et spleiselag fra partnerskapet, og de deltakende departementene har til sammen bevilget om lag 1/5 del av det totale budsjettet til programmet. Andre deler av det offentlige virkemiddelapparatet, som får midler øremerket til dette formålet om å fremme innovative offentlige anskaffelser, er Innovasjon Norge og Difi. Innovasjon Norge har offentlig forsknings- og utviklingskontrakter (OFU) som viktigste virkemiddel for å fremme innovative offentlige anskaffelser. En OFU-kontrakt er en kontrakt mellom en offentlig virksomhet og en privat aktør hvor formålet er å utvikle et nytt produkt eller en ny tjeneste. Et OFU-prosjekt skal være et målrettet og forpliktende samarbeid mellom en offentlig krevende kunde og en leverandørbedrift, og det har blitt benyttet av flere av pilotene som programmet har arbeidet med. I nærings- og fiskeridepartementet tilskuddsbrev til Innovasjon Norge fremgår det at det for 2015 er bevilget 291,1 mill. kroner til FoUkontrakter. 10 Dette er en økning på 6,1 mill. kr fra En gjennomgang av tilskuddsbrevene til Innovasjon Norge tilbake til 2010 viser at det er første gang det har kommet en økt bevilgningen til dette arbeidet siden Difi er underlagt Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD), og er departementets fagorgan for forvaltnings- og IKT-politikken i offentlig sektor. Difi skal utvikle offentlig sektor ved å se ulike elementer i forvaltningsutviklingen (organisering, arbeidsprosesser, digitalisering, endringsledelse, innovasjon og anskaffelser) i sammenheng, på tvers av sektorer, virksomhetsgrenser og mellom stat og kommunal sektor. Blant Difis oppgaver er drift av nettsiden som er en fagside om offentlige anskaffelser. Innovasjon er på siden løftet opp som en av hovedfanene, og inneholder metodikk for gjennomføring av 10 Kundepartneren kan enten være en privat kundebedrift (IFU) eller en offentlig virksomhet (OFU). Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 20

21 innovative offentlige anskaffelser, utviklet i samarbeid med programmet. Difi får årlig 1,2 mill til arbeidet med innovative anskaffelser. Sett bort fra den betydelige summen som Innovasjon Norge disponerer til FoU-kontrakter, bevilger departementene årlig i underkant av 3 millioner til det direkte arbeidet med å fremme innovasjon gjennom anskaffelser i offentlig sektor. NASJONALT PROGRAM FOR LEVERANDØRUTVIKLINGS ARBEID I PROGRAMPERIODEN I mandatet til programmet står det at de skal jobbe med å fremme innovative anskaffelsesprosesser gjennom praktisk gjennomføring, metodeutvikling og informasjonsarbeid. Logikken er at konkrete eksempler er den beste måten for å utvikle metoden og formidle budskapet. Pilot-, metode- og informasjonsarbeidet henger således tett sammen, og virker mot samme mål. I det videre gis en overordnet beskrivelse av hvordan programmet har jobbet og hva de har jobbet med. For en mer detaljert redegjørelse av programmets arbeid vises det til hjemmesiden leverandorutvikling.no. PILOTARBEIDET Siden oppstart har det nasjonale programmet bistått offentlige innkjøpere gjennom 40 igangsatte pilotprosjekter (se vedlegg 1 for fullstendig oversikt over piloter programmet har arbeidet med i perioden , samt hvilke piloter som er evaluert). I tillegg har de bistått de regionale programmene i gjennomføring av flere piloter. Pilotprosjektene har variert i både størrelse og omfang, fra relativt enkelte innkjøp ved bruk av åpne anbudskonkurranser, til før-kommersielle anskaffelser. At det har vært en variasjon i typen piloter skyldes programmets mandat. I mandatet het det at pilotprosjekter skulle gjennomføres i små, mellomstore og store innkjøpsavdelinger, i både stat og kommune. Videre var det viktig med geografisk spredning, og at metodikken ble testet på både enkle og komplekse innkjøp. Mandatet ble utarbeidet av NHO og KS i forbindelse med initiativet til å etablere det nasjonale programmet. Føringene i mandatet har sikret variasjon i typen piloter, men gitt relativt få direkte sammenlignbare pilotprosjekter, noe som har vært utfordrende ut fra et evalueringsperspektiv. Arbeidet med piloter har utviklet seg gjennom perioden. I begynnelse av programperioden var det prosjektadministrasjonen selv som ofte tok initiativ overfor innkjøpere for å få de med som pilotprosjekter i programmet. Det var da naturlig å først henvende seg til partnerskapet, og de første pilotene som ble gjennomført var i samarbeid med virksomheter som inngikk i partnerskapet til programmet. Anskaffelser i Oslo kommune og NAV var begge blant de første pilotprosjektene programmet gjennomførte. Programmets prosjektleder for pilotarbeidet sier at etter hvert som det ble utviklet erfaring om pilotarbeidet, og det ble flere gode eksempler å vise til, ble det også langt lettere å få rekruttert villige bestillere med relevante og egnede behov for å teste ut metodikken. I løpet av perioden har det blitt mer ettertraktet å kjøre piloter, og programmet har kunnet være mer «kresne» i utvelgelse av prosjekter. Målet har vært å få en god miks av piloter som stemmer med det mandatet programmet er gitt for arbeidet sitt. Videre påpeker prosjektleder at målet med pilotarbeidet i første periode var å få gjennomført pilotene, med den rette miksen, og spre kunnskapen gjennom å fortelle om dem, og dermed få flere til å ønske å gjøre det samme. Erfaring fra arbeidet har vist at det tar relativt lang tid å få gjennomført en pilot første gang, og at det ofte krever en organisasjonsendring, som i seg selv er en form for innovasjon for virksomheten. Gjennomføringshastigheten ble påpekt som en utfordring i midtveisevalueringen, og det er siden den gang fokusert på å øke denne. I siste del av perioden ble det foretatt en gjennomgang av både igangsatte piloter og Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 21

22 nye initiativer, og piloter med lang tidshorisont ble nedprioritert for å få opp gjennomføringshastigheten. I 2014 ble det igangsatt 8 piloter. I tillegg til de 40 pilotene som er igangsatt i perioden har programmet hatt en pådriverrolle for å få etablert regionale pilotprosjekter og nettverk. Pr utgangen av programperioden pågikk det 30 regionale pilotprosjekter hvor ansvaret ligger hos regionale prosjektledere. INFORMASJONSARBEIDET Informasjonsarbeid handler om å nå frem til ledelsen i offentlige virksomheter med informasjon om, og resultater fra leverandørutviklingsmetodikken. Målet er at ledelsen skal forankre metodikken i sine strategier, og med det sørge for at innkjøpsorganisasjonene har den nødvendige støtte og legitimitet til å gjennomføre innovative anskaffelsesprosesser. Dette arbeidet er både tidkrevende og vidtfavnende. Det tar tid før en ny arbeidsmetode setter seg i en organisasjon, til det trengs det som regel både god argumentasjon om generelle fordeler og egne erfaringer av opplevd nytte ved bruk av metoden. I programbeskrivelsen fremgår det at manglende kunnskap og kompetanse om regelverk, metodikk og måter å organisere offentlige innkjøp ofte er en utfordring når det gjelder innovasjon gjennom offentlige anskaffelser. Informasjonsarbeid er med andre ord viktig for begge de overordnete målsettingene; økt kunnskap og økt gjennomføring. Informasjonsarbeidet har vært sentralt i arbeidet for å nå flere av delmålene, innenfor begge hovedmålene, godt understøttet av resultater fra praktisk pilotarbeid. Informasjonsarbeidet, gjennom spredning av resultater, har vært avgjørende for å nå delmålet om å regnes som et nasjonalt kontaktpunkt. Det har også vært viktigste verktøy for å forankre metodikken opp på ledelsesnivå, altså nå delmål om forankring av metodikken i statlige og kommunale planer/strategier. Programadministrasjonen mener det er viktig å få frem at informasjonsarbeidet også er relasjonsarbeid. Programmet selv melder om at ca. halvparten av ressursene har blitt brukt til informasjons og relasjonsarbeid. Med informasjonsarbeid menes spredningsaktiviteter som deltagelse og innlegg på konferanser, seminarer og møter innen fagfeltet, videre utvikling av nettsider og strategi for spredning. Dette er oppgaver som programmet har fokusert på hele veien, og dette har de godt dokumentert i sine årsrapporter. En gjennomgang av årsrapportene viser at programmet har hatt et høyt aktivitetsnivå, med i snitt 2 3 ukentlige innlegg om tematikken, noe som anslagsvis ligger på rundt i året. Det rapporteres om at nettsiden oppdateres løpende, og at det legges ut 2 til 3 nye nyhetssaker ukentlig. I 2014 ble det også holdt 3 workshops/foredrag for leverandørbransjen. Programmet har dokumentert funn og erfaringer fra arbeidet sitt fortløpende på egne nettsider, og i fysisk informasjonsmateriell som miniveiledere og inspirasjonsbrosjyrer. Når det gjelder relasjonsarbeidet har det vært målrettet spissing av informasjonen. Erfaringen de selv sitter med er at det er essensielt å få leverandørutviklingsmetodikken under huden på tre nivåer i en organisasjon for å lykkes. Dette er ledelse, fag og innkjøp. Disse trenger ulik «pleie», og det er dette programmet omtaler som relasjonsarbeidet. Av konkrete aktiviteter som faller inn under denne kategorien kan nevnes systematisk arbeid med de største virksomhetene i stat og kommune-norge, gjennomføring av workshop i innovative, offentlige anskaffelser for ledere, etatsledere og innkjøpere, innlegg på ulike bransje- og innkjøpsfora og møter med departementer. Årsrapporten viser også innenfor dette et høyt aktivitetsnivå, med i snitt årlige workshops i innovative offentlige anskaffelser. Ledelsesforankring er en del av relasjonsarbeidet og et satsingsområde også for Difi. Programmet har derfor synkronisert sitt arbeid med det som skjer i regi av Difi. Programmet har hatt som strategi at de skal være til stede på relevante arenaer, og bidra med faglige innspill der det er naturlig, framfor å prioritere ressurser i å utvikle egne konferanser og initiativ. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 22

23 METODEARBEIDET Et av programmets delmål er å videreutvikle kunnskap og kompetanse på feltet, og i dette ligger det som et resultatmål at de skal utarbeide et metodedokument som gir grunnlag for mer innovative offentlige anskaffelser. Metodedokumentet har blitt utviklet parallelt med pilotarbeidet, og justert i henhold til funn i pilotevalueringene. I første halvdel av programperioden var det programadministrasjonen som hadde ansvaret for å utvikle veileder i innovative offentlige anskaffelser. Våren 2011 la de frem en miniveileder som ble distribuert til ledelse og innkjøpsledelse i både statlige og kommunale virksomheter. Fra 2012 overtok Difi ansvaret for videreutvikling av metodikken, og veilederen «innovasjon steg for steg» er nå å finne under «innovasjon» på innkjøpernes anskaffelsesportal, anskaffelser.no. Veilederen tar for seg alle stegene i en innovativ anskaffelsesprosess fra behovsvurdering til kontraktsoppfølging. Metodikken har blitt videreutviklet underveis i programperioden, og det har blitt lagt til maler og veiledere fortløpende. På siden ligger det også en veileder som forklarer hva innovative anskaffelser er, og eksempler på innovative anskaffelser. Difi melder om at veilederen er under stadig forbedring, og at de i disse dager er i gang med en ny revisjon. Programmet som jobber operativt med prosessene gjennom pilotarbeid gir Difi tilbakemeldinger fra pilotene om hva som virker og er nyttig. Dette er viktig input i videreutvikling av veilederen. Med erfaringer fra konkrete innkjøpsprosesser har Difi også laget en veileder med gode tips til hvordan man i praksis kan lage funksjonelle kravspesifikasjoner. Denne lanseres i begynnelsen av juni Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 23

24 4 MÅLOPPNELSE OG VURDERING Evalueringen skiller mellom to målgrupper, hvorav den ene er en sub-gruppe av den andre; hele innkjøps- Norge med tilhørende leverandører og innkjøpere og leverandører som har gjennomført eller deltatt i programmets pilotprosjekter. Kapitelet deles inn etter disse to målgruppene. I vår vurdering av hele innkjøps-norge ser vi samlet på innkjøpere og leverandører, og vurderer måloppnåelse knyttet til de to hovedmålene hver for seg, og samlet til slutt. Datagrunnlaget for denne gruppen er dokumentstudier, og intervjuer med partnerskapet. For den andre gruppen; de som har gjennomført eller deltatt i programmets pilotprosjekter, skiller vi mellom innkjøpere og leverandører. Dette fordi vi har datagrunnlag fra pilotevalueringer og intervjuer som gjør dette skillet mulig. Også her vurderer vi de to hovedmålene hver for seg, før vi gir en samlet vurdering av måloppnåelse for denne gruppen. TRINN 1: DET OFFENTLIGE INNKJØPS-NORGE OG DETS LEVERANDØRER I vurderingen av hvorvidt programmets har klart å nå hele det offentlige innkjøps-norge og dets leverandører med sitt arbeid baserer vi oss på informasjon fra allerede gjennomførte studier, samt intervjuer med KS, NHO sentralt og Difi. Studiene som er gjennomført fokuserer i hovedsak på hvilke effekter på innovasjon man har kunnet spore hos offentlige innkjøpere. Det gjenspeiles da også i det at effekter på innkjøpere har blitt tillagt større vekt i våre vurderinger av måloppnåelse. HOVEDMÅL 1: ØKE FORSTÅELSEN, KOMPETANSEN OG KUNNSKAPEN OM INNOVATIVE OFFENTLIGE ANSKAFFELSER Vi har ikke egne undersøkelser å støtte oss til i vurderingen av måloppnåelsen, og har derfor hentet informasjon fra andre undersøkelser som kan brukes til å belyse hvorvidt forståelsen, kompetansen og kunnskapen om innovative offentlige anskaffelser har økt. Ingen av undersøkelsene vi har kommet over spør direkte om dette, men snarere om kjennskap til metoden og om innovasjon er innarbeidet i anskaffelsesstrategier. Det synes imidlertid rimelig å anta at kjennskap til metoden henger sammen med kunnskap om metoden, og at innkjøpere som har innarbeidet innovasjon i sin anskaffelsesstrategi både har forståelse, kunnskap og kompetanse om innovative offentlige anskaffelser. Det er liten tvil om at programmet har gjort seg kjent blant politikere og byråkrater som jobber med å fremme innovasjon gjennom offentlige anskaffelser, og at embetsverket ser gevinstene av å ta i bruk metoden. I samtlige av de mer omfattende offentlige dokumenter som har omhandlet innovasjon de siste årene har programmet og deres arbeidsmetode blitt trukket frem som et godt eksempel. Selv om metoden har fått oppmerksomhet blant politikere og byråkrater er ikke dette en garanti for at andre offentlige virksomheter har fått økt forståelse, kompetanse og kunnskap om innovative offentlige anskaffelser. Agenda Kaupang har ved to anledninger undersøkt dette nærmere. På oppdrag for programmet gjennomførte de i 2010 en nullpunktsanalyse av innkjøpspraksisen til stat og kommune. Undersøkelsen ble fulgt opp med en ny i Funnene fra undersøkelsene viser at det fra 2010 til 2013 var få som hadde endret sin innkjøpspraksis, men flere som hadde fått kjennskap til programmet. I 2013 kjente 6 av 10 offentlige 11 Undersøkelsen hadde 273 unike respondenter i 2013 mot 268 i Blant de 273 respondentene i 2013 er det 167 kommuner, 7 fylkeskommuner, 10 departementer og 32 direktorater. Resten er øvrige statlige virksomheter, offentlige stiftelser mv. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 24

25 virksomheter til leverandørutvikling som tiltak, mens 35 prosent kjente til programmet. Dette er en økning på 11 prosentpoeng fra Svarene er illustrert i Figur 4-1. Figur 4-1: Svar på spørsmål om innkjøpere har kjennskap til leverandørutvikling som tiltak og om de har kjennskap til leverandørutviklingsprogrammet Kilde: Agenda Kaupang (2013) Å gjennomføre innovative offentlige anskaffelser bør være i innkjøpernes egeninteresse. En indikator på om kjennskap har utviklet seg til forståelse, kompetanse og kunnskap om metoden kan være om innkjøperne faktisk innarbeider innovasjon som den del av sin anskaffelsesstrategi, eller gjør anskaffelser til en del av sin innovasjonsstrategi. Ifølge undersøkelsen til Agenda Kaupang er det 24 prosent av virksomhetene som har innarbeidet målformuleringer og/eller strategier for hvordan virksomhetens anskaffelser skal ivareta innovasjon. Tilsvarende tall for leverandørutvikling var på 29 prosent. Undersøkelsen kunne ikke gi svar på hvordan fokus på leverandørutvikling og innovasjon hadde endret seg siden 2010, da spørsmålet i nullpunktundersøkelsen kun ble stilt til et utvalg av respondentene. At kun et mindretall av innkjøperne har innarbeidet innovasjon i sine innkjøpsstrategier bekreftes i studier gjennomført av PwC. PwC har gjennom flere år gjennomført noe de kaller Sourcing Survey, som vurderer innkjøpspraksisen i stat, kommune og blant private virksomheter langs 11 dimensjoner. Flere av dimensjonene er dels overlappende med det programmet ønsker å fremme med sin metodikk. I den sist gjennomførte undersøkelsen, fra 2013, ble de offentlige virksomhetene spurt om de hadde en innkjøpsstrategi, og i tilfelle hvilke tema de hadde inkludert i strategien. 85 prosent av respondentene sa de hadde, eller var i gang med å utvikle en innkjøpsstrategi. Hva de innkjøpsstrategiene inneholder er illustrert i Figur 4-2. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 25

26 Figur 4-2: Andel offentlige virksomheter som har inkludert følgende tema i sin innkjøpsstrategi Kilde: PwC (2013) Som vi ser av figuren er det rundt 20 prosent som har fokus på innovasjon i sin innkjøpsstrategi. Som PwC skriver i rapporten er dette nokså lavt, ettersom innovasjon via anskaffelser har vært et satsningsområde for offentlige virksomheter. Når det er sagt, så viser likevel resultatene at det har vært en bedring i offentlige virksomheters fokus på innovasjon de siste årene. Tallene for andelen som har fokus på innovasjon i sin innkjøpsstrategi går fra ca. 5 prosent i 2011, via 16 prosent i 2012 til 20 prosent i Et viktig ledd i videreutviklingen av kunnskap og kompetanse om innovative offentlige anskaffelser er metodedokumentet som beskriver stegene i en innovativ innkjøpsprosess. Dette er løftet høyt opp på Difi sin anskaffelsesportal, og tilbakemeldinger på denne siden er også med å gi inntrykk av i hvilken grad kunnskapen og forståelsen om tematikken har økt i løpet av perioden. Det er ikke blitt gjennomført egen undersøkelse av nettsidene ( men en generell brukerundersøkelse blant Difis brukere fra januar 2015 viser at det er mange som ikke kjenner til at sidene finnes, og at det ligger en veileder for gjennomføring av innovative offentlige anskaffelser der. Dette er også med på å illustrere at det fortsatt er mye som gjenstår i Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 26

27 arbeidet med å øke kunnskapen og kompetansen om innovative offentlige anskaffelser i offentlige virksomheter. HOVEDMÅL 2: ØKE GJENNOMFØRINGEN AV INNOVATIVE OFFENTLIGE ANSKAFFELSER Å gjennomføre innovative anskaffelser vil i de aller fleste tilfeller være i offentlige virksomheters interesse. Det er derfor rimelig å anta at forståelse, kompetanse og kunnskap om innovative offentlige anskaffelser vi lede til økt gjennomføring av innovative anskaffelsesprosesser. I presentasjonen av resultater knyttet til hovedmål 1 så vi tall som tydet på at forståelsen, kompetansen og kunnskapen om innovative offentlige anskaffelser har økt. Dette til tross, undersøkelsene gjennomført av Agenda Kaupang kan ikke slå fast at omfanget av innovative innkjøp har økt i perioden I undersøkelsen ble respondentene bedt om å oppgi andelen innovative innkjøp de hadde gjennomført de siste 2-3 år. Svarene er vist i Figur 4-3, og det kan virke som om andelen innovative innkjøp kan ha falt noe. Her er det imidlertid verdt å presisere, slik Agenda Kaupang gjør i presentasjonen av resultatene, at andelen «vet ikke» er høy. Dette kan tyde på at det for mange er uklart hva som egentlig ligger i begrepet innovative innkjøp. Figur 4-3: Andelen innovative innkjøp 2-3 siste år Kilde: Agenda Kaupang (2013) En mer treffsikker måte å kartlegge gjennomføringen av innovative anskaffelser er gjennom å spørre innkjøperne om de har gjennomført en eller flere av aktivitetene som normalt inngår i en innovativ anskaffelsesprosess. Agenda Kaupang stilte dette spørsmålet i sin undersøkelse, og svarene på spørsmålet vist i. Det er i figuren skilt mellom to grupper av respondenter; de som tidligere i undersøkelsen har sagt de kjenner til leverandørutviklingsprogrammet, og de som ikke gjør det. Figur 4-4: Metoder brukt i anskaffelsesprosessen etter kjennskap til programmet Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 27

28 Kilde: Agenda Kaupang (2013) Vi har lagt til grunn at det er en kobling mellom kunnskap om, og gjennomføring av innovative offentlige anskaffelser. Programmet jobber for å øke både kunnskap og gjennomføring, men som vi ser av er det også de som gjennomfører innovative anskaffelsesprosesser uten å ha kjennskap til programmet. Figuren viser at kunnskap om innovative offentlige anskaffelser og kommer fra andre kanaler enn programmet. Kjennskap til programmet synes likevel å ha betydning da det er flere av de som kjenner programmet som har elementer av en innovativ anskaffelse inkludert i innkjøpsprosesser. Det man også ser av er at relativt få, selv blant de som kjenner programmet, gjennomfører dialog med markedet. Leverandørperspektivet synes derfor å mangle hos de aller fleste av innkjøperne, uavhengig av om de kjenner til programmet eller ikke. I en rapport fra 2014 har Menon en litt annen inngang til å belyse innovasjon i offentlig sektor enn den Agenda Kaupang og PwC har benyttet. Istedenfor å spørre innkjøperne ba de leverandørene om å komme med tilbakemeldinger på sine oppdragsgiveres fokus på innovasjon. 12 Svarene leverandørene gir i undersøkelsen kan bidra til å støtte en hypotese om at innkjøperne synes å mangle leverandørperspektivet i sine anskaffelsesprosesser. Figur 4-5 viser svar på spørsmålet om ulike innkjøpere har blitt flinkere til å legge til rette for innovasjon de siste årene. Som tallene viser heller vurderingen av offentlige virksomheter mer mot uenig enn enig. Det er imidlertid verdt å presisere at tallene er basert på gjennomsnittvurderinger. Det kan derfor være det finnes enkelte aktører som faktisk har hatt et økende fokus på innovasjon de siste årene, men at disse er i mindretall. Figur 4-5: Respondentenes stillingstaken til påstanden «Følgende aktør har de siste årene lagt mer til rette for innovasjon» Skala: =helt enig, 1=helt uenig (n=120) 3,35 2,51 2,43 2,33 Kilde: Menon (2014) Privat Offentlige bedrifter Stat Kommune Samlet sett tyder tallene fra de ulike studiene på at gjennomføringen av innovative anskaffelser generelt sett er lav, men at den er noe høyere blant virksomheter med kjennskap til programmet. SAMLET VUDERING AV MÅLOPPNÅELSE FOR HELE INNKJØPS-NORGE MED LEVERANDØRER Det virker fortsatt å være en lang vei å gå før hele innkjøps-norge har en forståelse for hva en innovativ offentlig anskaffelsesprosess er, og før de prøver ut metoden i praksis. For programmets arbeid til nå er det først og fremst interessant å vurdere endringer fremfor nivået på innovasjon i offentlig sektor. Svarene fra de ulike undersøkelsene gir ikke et entydig svar på hvordan anskaffelsesprosessene til offentlig sektor har endret seg. Mens PwC finner at stadig flere har innovative innkjøp i sine strategier finner Agenda Kaupang ingen bevis på at det gjennomføres flere innovative innkjøp nå enn før. 12 Intervjuer ble gjennomført med 120 bedrifter som hadde levert varer og/eller tjenester til både offentlig og privat sektor. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 28

29 Om en vurderer de to hovedmålene til programmet, så synes de å ha nådd lenger i å øke kunnskapen enn gjennomføringen av innovative offentlige anskaffelser. Alt i alt er det rimelig sikkert at bevisstheten knyttet innovative innkjøp har økt blant offentlige virksomheter de seneste årene, noe økningen i andelen virksomheter som omtaler innovasjon i sine innkjøpsstrategier tyder på. Innovasjon gjennom offentlige anskaffelser er imidlertid et satsningsområde for offentlige sektor, hvor programmet er et av flere initiativ. Det er derfor vanskelig å skille programmets bidrag i mengden av tiltak. KS, NHO og Difi er av den oppfatning at programmet har vært svært viktig for at kunnskapen faktisk har økt til det nivået den er på i innkjøps-norge i dag. Av informantene trekkes særlig programmets praktiske tilnærming i kombinasjon med tilstedeværelse og bidrag på alle relevante arenaer frem som avgjørende for kunnskapsspredningen. Det påpekes på samme tid at kunnskapen trolig ikke har økt nok til å få det innpasset på den politiske agendaen som ønsket, og håpet, da programmet ble igangsatt. På embetsverksnivå har de tatt kunnskapen innover seg, men det er per dags dato ikke en satsing som har fått nødvendig fotfeste i politikken til å skape volum. Dette har nok tatt lenger tid enn forventet, og innovasjon gjennom offentlige anskaffelser er et område som etter informantenes oppfatning fremdeles er for lite politisk spisset og løftet. I løpet av perioden har programmet fått et økende antall henvendelser om bistand til innovative offentlige anskaffelser, utenom de pilotene som er etablert i programmet. Det tyder på økende kunnskap og kjennskap til arbeidet ute i innkjøps-norge. Programmets arbeid med å fasilitere konkrete innovasjonsprosesser er trolig grunn til dette, i samspill med informasjonsarbeidet fra programmet direkte. Et av spørsmålene fra Agenda Kaupang sin undersøkelse, gjengitt i, gir også muligheten til å vurdere programmets påvirkning på de innovative anskaffelser som faktisk gjennomføres, og tallene tyder på at programmet bidrar til økt gjennomføring. Vår samlede vurdering er at programmet har økt forståelsen, kunnskapen og kompetansen om innovative anskaffelser i tråd med hva man kunne forvente. De nevnes i de toneangivende offentlige dokumenter om tema, og skal man nå ut til mange er det på konferanser og møter som samler mange at programmet må være tilstede, noe de i stor grad har vært. Å nå ut til samtlige offentlige innkjøpere personlig ville være en umulig oppgave for programmet med de ressurser de har til rådighet. Videre er det en utfordring for arbeidet med å fremme bruk av innovative offentlige anskaffelser at man bare har gulrot, og ingen pisk. Dette kan være en medvirkende årsak til at økt kjennskap ikke i like stor grad har latt seg overføre til økt gjennomføring av innovative anskaffelser. TRINN 2: INNKJØPERE OG LEVERANDØRER PROGRAMMET HAR JOBBET AKTIVT MED I vurderingen av hvorvidt programmet har klart å nå sine to hovedmål blant de aktører de har jobbet aktivt med baserer vi oss delvis på allerede gjennomføre studier, og delvis på tilbakemeldinger fra allerede gjennomførte pilotevalueringer. Videre har vi gjennomført intervjuer med fem utvalgte innkjøpere og fire bransjeforeninger. Innkjøperne vi har snakket med er fra et utvalg piloter som ikke har blitt evaluert tidligere og der konkurransen nå enten er gjennomført eller utlyst. Bransjeforeningene vi har snakker med har medlemsbedrifter som har deltatt i flere av prosessene programmet har gjennomført. I motsetning til på trinn 1 har på trinn 2 mer detaljert informasjon om både innkjøpere og leverandører. Vi har derfor valgt å skille mellom de to gruppene i vurderingen av måloppnåelse, før vi tar en samlet vurdering tilslutt. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 29

30 INNKJØPERE Programmets mandat for pilotarbeidet var å teste metodikken på en miks av innkjøpsorganisasjoner. Det skulle være en miks av statlige og kommunale innkjøpsorganisasjoner, det skulle være en blanding av store og små organisasjoner, og det skulle være en geografisk spredning. Utvalget av innkjøpere vi har gjennomført intervju med i forbindelse med sluttevalueringen representerer denne miksen. Under intervjuene ble representanter for innkjøperne stilt spørsmål knyttet til evalueringskriteriene for økt kunnskap og økt gjennomføring. De ble også bedt om å vurdere bistanden de hadde fått av programmet og reflektere over hva som karakterisere gode, innovative innkjøp. Oppsummering av tilbakemeldinger og funn fra intervjuene presenteres under vurderingen av de to hovedmålene under, og sees så i sammenheng med hva som tidligere har kommet frem i de pilotevalueringer som er gjennomført. Tabellen under oppsummer hvilke innkjøpere vi har snakket med, hvilke innkjøpere som har blitt inkludert i pilotevalueringene, samt antall respondenter som har svart fra de ulike virksomhetene. Totalt har vi informasjon fra 44 respondenter fordelt på 22 pilotprosjekter. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 30

31 Tabell 4-1: Datagrunnlag Innkjøper Pilotprosjekt Data fra intervju Data fra pilotevaluering Antall respondenter Lyngdal kommune Undervisningsbygg (Oslo kommune) og Etat for utbygging (Bergen kommune) Miljøløsninger og velferdsteknologi til omsorgsboliger Varmedistribusjon i passivhus, samt ventilasjon ved rehabilitering av skoler X 1 X 1 Svømmehaller Asker, Åfjord kommune mfl. Kostnadseffektive svømmehaller til kommuner X 1 Statens vegvesen Uninett BEST programmet - Framtidens trafikksikringstiltak Ny løsning på digital eksamensavlegging, samt koordinering av et stort, felles innkjøp for UoHsektoren X 1 X 1 Etnedal kommune Ny gangbro til barnehage X 1 Direktoratet for byggkvalitet IKT plattform byggesøknader - "Bygglett" X 1 HIAS / Norsk vann Utnyttelse av biogass X 1 Forsvarsbygg Utfasing av olje X 2 Stavanger kommune Nytt sentraldriftssystem X 2 Bergen kommune Alarmer for demente X 2 Oslo kommune Omsorg + X 2 Oslo kommune Inkontinensprodukter X 2 NAV Hørsels-, kommunikasjons- og varslingsteknologiske hjelpemidler X 4 NAV Synstekniske hjelpemidler X 2 Skien kommune Varslingssystemer for sykehjem X 2 Verdal kommune Velferdsteknologi for bruk av varslingsystemer på rehabilitering sykehjem X 6 Trondheim kommune Helsevakt - ny vaktsentral X 5 Oslo kommune Håndholdte registreringsverktøy X 3 Finnmarkssykehuset Nytt sykehus Kirkenes X 2 Avinor Oslo lufthavn, Terminal 2 X 1 Østfold fylkeskommune Miljøvennlige transportløsninger X 1 SUM 44 Hovedmål 1: Øke forståelsen, kompetansen og kunnskapen om innovative offentlige anskaffelser Kriterium for måloppnåelse: Virksomhetene programmet har jobbet med har etablert kunnskap om innovative, offentlige anskaffelser i organisasjonen. For å belyse kriteriet for måloppnåelse av hovedmål 1 har vi sammenfattet tilbakemeldinger fra de nye intervjuobjekter med svar fra gjennomførte pilotevalueringer. Momenter vi har vurdert er hvorvidt innkjøpsorganisasjonene tidligere har benyttet metoden, om arbeidet med den aktuelle piloten var forankret hos ledelsen og om innovasjon gjennom offentlige anskaffelser er en del av virksomhetens strategi. Rent konkret ble intervjuobjektene stilt følgende spørsmål: 1. Har din virksomhet tidligere benyttet leverandørutvikling som metode i en anskaffelsesprosess? Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 31

32 2. Er arbeidet med innovative anskaffelser en del av virksomhetens strategi, og er dette nedfelt i styringsdokumenter? 3. På hvilken måte var prosessen forankret hos ledelsen i din virksomhet, og anser du det som godt nok forankret? 4. Vil du si at kunnskapen om innovative offentlige anskaffelser er organisatorisk etablert, og hva skal i så fall til for at det skal skje? Over halvparten av innkjøperne har ikke tidligere benyttet leverandørutvikling som metode Til tross for ulik størrelse på innkjøpsorganisasjonene har samtlige vi snakket med erfaringer fra større innkjøpsprosesser. Lyngdal kommune opplyser at arbeidet med den konkrete piloten om velferdsteknologi i omsorgsboliger har bidratt i arbeidet med å utvikle modell for innkjøp, som går under navnet «Lyngdalsmodellen». For flere var det første gang de systematisk gikk i dialog med markedet før de utformet en kravspesifikasjon, men for andre var dette kjent. Uninett har brukt markedsdialog, særlig med forskningsmiljøer, ved innkjøp av infrastruktur som forskningsnett og regnemaskiner, men ikke gjort det tidligere på administrative systemer. Undervisningsbygg har tidligere gjennomført en pilot fasilitert av det regionale programmet for leverandørutvikling i hovedstadsregionen (LuHo), og senere benyttet leverandørutvikling som metode uten ekstern bistand. Statens vegvesen har til stadighet benyttet ulike anskaffelsestyper opp gjennom, men har ikke tidligere henvendt seg til et like bredt marked som de gjorde i prosessen med å komme frem til fremtidsrettete trafikksikkerhetstiltak. En sammenstilling av svarene fra intervjuene og tidligere pilotevalueringer gir oss følgende oversikt over fordelingen mellom de som har benyttet markedsdialog før, og de som ikke har det. Ingen er usikre på om egen organisasjon har gjort det tidligere, noe som tyder på at om det gjøres, blir det formidlet. Figur 4-6: Har din organisasjon tidligere benyttet leverandørutvikling som metode? N= 42 43% 57% Ja Nei Som vi ser rapporterer flertallet om at de ikke har benyttet leverandørutvikling som metode i en anskaffelsesprosess tidligere. Forankring hos ledelse og i strategier For å få kunnskap om innovative offentlige etablert i en virksomhet, er det viktig at bruk av metoden er forankret hos ledelsen. Innovative anskaffelsesprosesser kan ta lengre tid, og det er derfor viktig for innkjøpsavdelingen å vite at ledelsen ønsker prioritere slike prosesser i en ellers hektisk hverdag. Sitter kunnskapen kun hos nøkkelpersoner som har fulgt prosessen blir organisasjonen sårbar for utskifting, og Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 32

33 risikerer at kunnskapen, kompetansen og erfaringen forsvinner dersom nøkkelpersonen velger å skifte jobb. Programmet har systematisk arbeidet med ledelsesforankring av denne grunn, og når det gjelder de fem virksomhetene vi har intervjuet kan det tyde på at programmet har lykkes. Samtlige respondenter vi har snakket med svarer at prosessen har vært godt nok forankret, og at ledelsen (i ulik grad, etter behov) har vært involvert i prosessene. Legger vi sammen svarene fra intervjuene med svarene fra pilotevalueringene får vi følgende fordeling knyttet til ledelses involvering i pilotprosjekter 13 Figur 4-7: I hvilken grad var ledelsen involvert i prosessen (flere svar mulig)? N=26 Ledelsen var godt informert om prosessen Ledelsen tok initiativ til prosessen Ledelsen deltok i prosjektgruppe om prosessen Ledelsen var informert, men lite involvert i prosessen Ledelsen satte klare rammer og mål for prosessen Ledelsen var i liten grad informert eller involvert i prosessen 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% Som vi ser i figuren over svarer ingen at ledelsen i liten grad var informert eller involvert i prosessen. Med andre ord fremgår det at ledelsen i alle innkjøpsorganisasjonene i større eller mindre grad har vært involvert i pilotarbeidet. Et kriterium knyttet til ledelsesforankring, som viser at dette er varig og ikke knyttet til enkeltprosjekter, er om arbeidet med innovasjon gjennom offentlige anskaffelser er en del av virksomhetens strategi. Det viser seg at det fremdeles er et stykke igjen før dette er en metode som «går av seg selv», for det er langt fra alle som oppgir at det er tilfellet at dette er nedfelt i strategier. Av gode eksempler kommer det frem at Undervisningsbygg har dette tydelig formulert i sin strategi. SVV opplyser om at det ikke er nedfelt så langt, men at erfaringer fra denne kommer til å være viktig input til revidering av anskaffelsesstrategien deres. Lyngdal har det nevnt i interkommunal plan om helse og velferd, og antyder at det kommer til å få fokus i revidering av kommuneplanen. De andre antar, og håper, det kommer i planer og strategier, men tror det må flere gode, selvopplevde eksempler til for å få det implementert. Kobler vi sammen svarene fra intervjuobjektene med svar på tilsvarende spørsmål i pilotevalueringene får vi fordelingen som vist i figuren under. 13 Antall svar er lavere enn totalt antall respondenter da dette spørsmålet ble omformulert i løpet av programperioden Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 33

34 Figur 4-8: Er arbeidet med innovasjon gjennom offentlige anskaffelser en del av virksomhetens strategi? N=41 12% 46% 41% Ja Nei Vet ikke Flertallet oppgir at det er en del av virksomhetens strategi, noe som er lagt høyere enn det som fremgår av PwC sin modenhetsundersøkelse for hele innkjøps-norge, der 20 % trekker frem at de har innovasjon som tema i sine anskaffelsesstrategier. Det kan tyde på at de som har gjennomført piloter i regi av programmet har vært særlig langt fremme når det gjelder bevissthet rundt innovasjonsaspektet ved offentlige anskaffelser. På direkte spørsmål om kunnskapen om innovative offentlige anskaffelser ansees som organisatorisk etablert trekker flere av respondentene frem at de må ha flere eksempler på at dette er en metode som gir suksess for at kunnskapen skal spres, for så å sitte i organisasjonen. Det samme inntrykket sitter programmet med selv. De hevder at flere ser på pilot nummer 2 som utløsende. Erfaring fra de som har gjort dette flere ganger, blant annet Oslo kommune, Bergen kommune og NAV, er at første gangen tok det lang tid å gjennomføre metoden men at det neste gang går mye raskere, og med det kommer en erkjennelse om at dette er fornuftig. Det kan tyde på at størrelsen på, og organiseringen av innkjøpsenheten er av betydning når det gjelder å få kunnskapen etablert. For små kommuner, som Lyngdal er et eksempel på, kan det være nok med en pilot for å skape en varig endring i praksis, mens for større enheter kan det være nødvendig med flere vellykkete resultater før metodikken automatisk vurderes ved fremtidige innkjøp. Et stykke igjen før kunnskapen er organisatorisk etablert Både svarene fra evaluerte piloter knyttet til spørsmål om ledelsesforankring og om innovasjon er nedfelt i virksomhetens strategi, samt tilbakemeldinger fra intervjuobjektene våre viser at det er et stykke igjen før kunnskapen kan anses å være organisatorisk etablert i de virksomhetene som har hatt pilot(er). Dette kan være fordi det kan ta lang tid fra en pilot igangsettes til resultater knyttet til om behovet blir godt løst foreligger, og dermed gir insentiv for å ta i bruk metoden igjen. Pilotene har dessuten blitt igangsatt fortløpende i løpet av perioden, og de vi intervjuet var blant de sist igangsatte, så flere av dem har på tidspunkt for sluttevalueringen ikke valgt løsning/leverandør. Imidlertid konstaterer vi at de som har kunnskapen etablert trekker frem at pilotarbeidet med støtte fra programmet har vært avgjørende. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 34

35 Hovedmål 2: Øke gjennomføringen av innovative offentlige anskaffelser Kriterium for måloppnåelse: Virksomheter som Programmet har jobbet konkret med og strategisk mot gjennom leverandørutviklingstiltak har involvert markedet i anskaffelsesprosessen, gjennomført en konkurranse som åpner for innovative løsninger, og tror de vil benytte metoden igjen ved senere anskaffelser Innenfor rammen av evalueringen er datagrunnlaget for dette kriteriet innkjøpere som har gjennomført pilotarbeid med bistand fra programmet. Samtlige har gjennomført en eller annen form for markedsdialog i anskaffelsesprosessen. I og med markedsdialog defineres som viktigeste komponent i en innovativ anskaffelsesprosess har alle innkjøpere som har kjørt piloter igangsatt innovative innkjøpsprosesser. Spørsmålet blir om de klarer å gjennomføre en konkurranse som åpner for innovative løsninger. I intervjuer med innkjøpere, i forbindelse med pilotevalueringer, har det blitt trukket frem av noen at det kan være utfordrende for kommuner å dra prosessen videre etter dialogfasen. Flere har påpekt at det har vært vanskelig å omsette input fra leverandører til kravspesifikasjoner som både er funksjonelle, legger opp til at behovet løses, og som følger krav om likebehandling og konkurranse. For å bore dypere i dette stilte vi intervjuobjektene våre spørsmål som skulle gi oss svar på om de var av oppfatning at kravspesifikasjonen faktisk var blitt mer funksjonell som en følge av markedsdialogen. Spørsmålene vi stilte for å få svar på dette var: 1. Hva er de foreløpige resultatene knyttet til forbedringer/ innovasjon gjennom denne prosessen? 2. Opplever du at dere fikk en mer funksjonell kravspesifikasjon som en følge av markedsdialogen? 3. Kan du si noe om responsen på kravspesifikasjonen Vi stilte også spørsmål dirkete om de var av den oppfatning at de kom til å benytte metoden igjen: 1. Er det sannsynlig at din virksomhet kommer til å benytte leverandørutvikling som metode ved fremtidige anskaffelser? Hva er hovedårsak til at det er sannsynlig/ikke sannsynlig? På spørsmål om foreløpige resultater knyttet til innovasjon svarer flertallet av våre respondenter at det er for tidlig å kunne si noe om det siden anskaffelsen ikke foreligger p.t., men at de gjennom prosessen har fått oversikt over hva markedet har å tilby. Flere er forventningsfulle til hva som kommer ut av leveransen når den foreligger. Når det gjelder om kravspesifikasjonen er blitt mer funksjonell varierer svarene, blant annet siden det har vært benyttet ulike former for markedsdialog i innledende fase. Noen har kjørt dialogaktiviteter, andre har hatt plan og designkonkurranser. En tredje har i innledende fase igangsatt et OFU-prosjekt for å utvikle en sentral komponent som er nødvendig for å løse behovet. Det er tydelig at de foreløpige resultatene kommer til uttrykk på ulike måter, noe som i seg selv ikke er noe problem så lenge det svarer ut innkjøpers behov. Eksempelvis trekker en respondent frem at prosessen ledet dem til en svært detaljert kravspesifikasjon (som etterspør fremtidsrettete løsninger), snarere enn en funksjonell kravspesifikasjon, noe som var akkurat slik de ønsket. En annen påpeker at de opplevde det som utfordrende å operasjonalisere behovene på en slik måte at man ikke blir for løsningsfokusert, fordi det kan være til hinder for innovasjon. En annen trekker frem at dialogen, som i dette tilfellet var en plan og designkonkurranse, ikke ga dem noen nye løsninger, men snarere en vissheten om at de hadde markedsoversikt, noe som var i tråd med deres ønsker. Svarene fra pilotevalueringene viser det samme; at forventningen og behovet er ulik fra bestiller til bestiller. Noen har fått noe helt nytt, noen har igangsatt utviklingsprosjekter for å innovere frem løsninger som ikke er på markedet i dag, mens andre har opplevd at leverandører har kommet trekkende med «gamle» løsninger Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 35

36 som ikke svarer ut behovet. De aller fleste trekker frem at prosessen har ført til en markedsoversikt som overgår den de hadde før prosessen. Siden metodikken har vært testet ut på svært ulike innkjøp er det vanskelig å trekke noen entydige konklusjoner om hvilken konkurranseform som er den beste, og hvordan man burde gå frem i arbeidet med en kravspesifikasjon. Målet må være at prosessen gir resultater som gir mersmak, slik at de ønsker å gjøre det igjen. Økt gjennomføring skjer enten ved at flere aktører benytter metodikken for første gang, og/eller ved at de som allerede har kjørt en prosess gjør det igjen. Andre del av kriteriet blir derfor avgjørende for vurdering av måloppnåelse knyttet til økt gjennomføring. Til tross for at flere ikke har gjennomført konkurransen på tidspunkt for intervjuet svarer alle unntatt en informant at de tror virksomheten de representerer kommer til å benytte metoden ved fremtidige anskaffelser. Mer eller mindre samme bilde får vi når vi setter sammen svarene med de fra pilotevalueringene. Figur 4-9: Er det sannsynlig at din virksomhet kommer til å benytte leverandørutvikling som metode ved fremtidige anskaffelser? N= 44 23% 7% 70% Ja, sannsynlig Nei, lite sannsynlig For tidlig å si noe om Som det fremgår av figuren over hevder majoriteten av de som har gjennomført piloter med bistand fra nasjonalt program for leverandørutvikling at det er sannsynlig at de kommer til å benytte metodikken ved fremtidige anskaffelser. Innkjøperes tilbakemelding på programmets bistand i pilotprosessen Informantene våre fikk også spørsmål knyttet til bistanden de hadde fått av programmet i løpet av pilotprosessen. De ble spurt om de syns bistanden hadde vært nyttig, og begrunnelser for det. Alle er svært fornøyd med bistanden de hadde fått. Under følger sitater fra innkjøperne i de 5 pilotprosjektene vi var i kontakt med: «Ja, bistanden var svært nyttig, vi hadde en kontaktperson som hjalp oss med alt. Prosessen var ny for oss, så vi trengte hjelp til å gjennomføre, og hjelp til markedsføring for å nå ut til leverandører» «Ja, kjempenyttig. Øyeåpner! Veldig bra - fått oss til å snu oss rundt. De var veldig flinke til selge dette inn» «Ja, absolutt. God kontakt ved behov. Det var nyttig for å bringe forståelse inn om hvordan prosessen skulle gjennomføres, hvordan forskriften skulle forstås, hvilke alternativer vi hadde for å tenke videre» Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 36

37 «Ja, svært nyttig bistand i en hektisk hverdag. De var prosjektorienterte, og sørget for trykk og drive. De bidro også med realitetsvurdering ift behov.» «Ja, bistanden var nyttig for å gi oss nødvendig ryggdekning, skape forståelse og forankring hos ledelsen» Dette stemmer godt med tilbakemeldingene vi finner i pilotevalueringene. Omtrent samtlige ser på bistanden til programmet som nyttig. Figur 4-10: Har bistanden fra nasjonalt program for leverandørutvikling vært nyttig? N= 41 10% 0% 0% 41% 49% Svært nyttig Nyttig Verken nyttig eller unyttig Unyttig Svært unyttig LEVERANDØRER Til tross for at programmet har ordet leverandør som del av sitt navn, har fokus i størst grad vært på å få innkjøpere til å ta i bruk innovative anskaffelsesprosesser. Et spørsmål en kan stille seg er hva som egentlig skal være leverandørenes rolle i en innovativ anskaffelsesprosess, og hva man skal forvente at de kan bidra med? Det kan hevdes at det betyr mindre om leverandørene kjenner til metoden, og det stemmer nok. Leverandørene motiveres av det som styrker deres inntjening, og hvis det er deltakelse i innovative anskaffelsesprosesser som kreves, så vil de trolig stille opp. Leverandørene er likevel ikke uviktig for å få til et godt innkjøp, snarere tvert imot. Det er nettopp samspillet mellom innkjøpere og leverandør man ønsker å få til ved bruk av leverandørutviklingsmetodikken. Innovative anskaffelsesprosesser blir derfor bedre om leverandørene har en forståelse for hva det er innkjøperne ønsker å oppnå ved å bruke metoden. Programmets satsningsområder for arbeidet med pilotprosjektene har vært energi og miljø samt folkehelse, pleie og omsorg. Leverandørene har vært av ulike slag, fra små bedrifter til store konsern. Vi har snakket med bransjeforeninger for å få et mer overordnet perspektiv på leverandørmarkedets holdning til innovative offentlige anskaffelser, utover de tilbakemeldinger vi har fått gjennom de ulike pilotevalueringene. Bransjeforeningene vi har gjennomført intervjuer med er de samme bransjeforeningene som ble intervjuet i forbindelse med analysen av samfunnseffekter; Medtek Norge 14, Abelia, Norsk Teknologi og NHO Service. Alle fire har medlemsbedrifter som har deltatt i pilotprosjekter der programmet har bistått. 14 Tidligere Leverandører for Helse-Norge (LFH). Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 37

38 Under intervjuene ble ulike spørsmål stilt med mål om belyse hvorvidt kriteriene for måloppnåelse var oppfylt. Blant de ting respondentene ble bedt om å ta stilling til var de samme påstander som ble fremsatt under analysen av samfunnseffekter. Responsen fra bransjeforeningene er gjengitt i Tabell 4-2. Lite hadde endret seg i bransjeforeningenes vurderinger fra 2013 og frem til i dag. De to eneste endringene er at Abelia har nyansert sitt svar på spørsmål B til i liten grad/i stor grad fra i liten grad og Norsk Teknologi som har endret responsen fra i stor grad til i svært stor grad på spørsmål C. Abelia har nyansert sitt svar da de sier holdningen til dialog i stor grad varierer blant deres medlemsbedrifter. Norsk Teknologi har endret sin respons fordi de mener programmet er viktigere nå enn det var tidligere. Svarene vil i det videre brukes i vurderingen av måloppnåelsen til programmet. Tabell 4-2: Bransjeforeningens tilbakemeldinger A: Medlemsbedriftene som har møtt metoden er positive til leverandørutvikling som metode B: Medlemsbedriftene hører om og er interessert i metoden. Det er nysgjerrighet om metoden blant medlemsbedrifter C: Leverandørutvikling som metode er nyttig for å utvikle tjenestene innenfor din bransje D: Som representant for bransjeforeningen vil jeg promotere og snakke varmt om leverandørutviklingsmetoden for medlemsbedriftene Abelia I stor grad I liten grad/i stor grad I stor grad I stor grad Norsk Teknologi I stor grad I noen grad I svært stor grad I svært stor grad NHO Service I stor grad I noen grad I svært stor grad I stor grad Medtek Norge I svært stor grad I stor grad I stor grad I svært stor grad Hovedmål 1: Øke forståelsen, kompetansen og kunnskapen om innovative offentlige anskaffelser Kriterium for måloppnåelse: Bransjeforeninger som har deltatt i prosesser programmet har jobbet med, og deres medlemsbedrifter ser nytten av å bruke metoden De fire bransjeforeningene vi har snakket med ser alle nytten av programmet, og mener programmets arbeid har vært viktig bidrag til at flere innkjøpere nå tenker nytt rundt hvordan de gjennomfører sine innkjøp. Bransjeforeningene mener også at deres medlemsbedrifter i all hovedsak ser nytten av å gå i dialog med markedet, noe svarene i Tabell 4-2 reflekterer. Det er ikke alle bransjeforeningene som sier medlemsbedriftene i utgangspunktet er nysgjerrige på metoden, men detter er et mindre problem da de i stor eller svært stor grad er positive til metoden når de først deltar i prosesser hvor metoden benyttes. Som omtalt tidligere i rapporten, så har det ikke vært noen revolusjon hva gjelder hele innkjøps-norges fokus på innovasjon. Bransjeforeningene tror imidlertid at programmet har vært sterkt delaktige i den endring som faktisk har skjedd, selv om flere av de påpeker at det er nær umulig å skulle skille programmets bidrag fra den generelle trenden av økt fokus på innovasjon i offentlig sektor. Abelia underbygger sin påstand om at programmet har gjort en forskjell med at hører programmet bli nevnt i flere ulike kanaler, og at det stadig vises til programmets arbeid. Norsk Teknologi mener programmet er flinke til å sette dagsorden, og sier myndighetene legger merke til arbeidet programmet gjør. NHO Service opplever at innkjøpere bruker mer tid på å legge til rette for gode anskaffelsesprosesser, og at de har fått økt kunnskap om hvordan en god prosess bør være. Også Abelia sier de synes å spore at innkjøperne har blitt mer profesjonelle, og mener programmet har vært helt avgjørende for å øke respekten for leverandørene blant innkjøpere. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 38

39 Hovedmål 2: Øke gjennomføringen av innovative anskaffelser Kriterium for måloppnåelse: Bransjeforeninger som har deltatt i prosesser programmet har jobbet med jobber aktivt for å promotere metodikken til sine medlemmer. Det er ikke leverandørene som kan initiere leverandørutviklingsprosesser. Når vi da snakker om hvorvidt programmets arbeid mot leverandørene har bidratt til økt gjennomføring av innovative anskaffelser, så handler det om hvorvidt de har klart å få leverandørene til å delta i de prosesser innkjøperne har initiert. Spørsmålet i Tabell 4-2 som i hovedsak skal bidra i vurderingen av kriteriet for måloppnåelse er spørsmål 4. Bransjeforeningene ble som kjent stilt de samme spørsmålene under analysen av samfunnseffekter, og under intervjuet ble de utfordret på om de faktisk hadde promotert metoden slik de sa de skulle. Bransjeforeningen sa da de hadde jobbet for å promotere metoden overfor sine medlemmer, og kriteriet for måloppnåelse kan derfor sies å være nådd. Som diskutert i kapittel 0 er det ikke gitt hvordan begrepet «innovasjon» skal defineres når det er snakk om innovative offentlige anskaffelser, og det er derfor ikke gitt hvordan man kan måle en øke gjennomføring av innovative anskaffelser. Slik vi har definert det er det selve prosessen frem mot konkurransen, og ikke det faktiske produktet eller tjenesten som skal telle når vi snakker om hvorvidt programmets innsats øker «gjennomføringen» av innovative anskaffelser. I den sammenheng er det positivt at Norsk Teknologi mener programmet har vært særlig gode på å skape arenaer hvor innkjøpere og leverandører kan møtes i de pilotprosjektene som er gjennomført. Til syvende og sist er det likevel kvaliteten på produktene og tjenestene som teller, ikke hvorvidt prosessen har vært god eller ikke. Bransjeforeningene trakk alle frem potensielle flaskehalser som hindret en kobling mellom en innovativ prosess og et innovativt produkt. Disse diskuteres nærmere i kapittel 5. SAMLET VURDERING AV MÅLOPPNÅELSE FOR AKTØRER PROGRAMMET HAR JOBBET MED Ut ifra hvordan vi har definert kriteriene har programmet, gitt de ressurser de har hatt til rådighet, nådd sine mål både når det gjelder kunnskap og gjennomføring av innovative offentlige anskaffelser. For å få fullstendig måloppnåelse på økt kunnskap satte vi som kriterium at kunnskapen om innovative, offentlige anskaffelser skulle være organisatorisk etablert i virksomhetene. Det vil si at alle som har en rolle i tilknytning til innkjøp skal ha kjennskap til metodikken. De fleste av respondentene har gjennomført en innovativ anskaffelsesprosess kun én gang, og det er ikke å forvente at det setter seg en kultur for hvordan det skal jobbes for å utløse innovasjonspotensialet på bakgrunn av ett godt eksempel. Programmet har uten tvil økt kjennskap, kunnskap og kompetanse hos de innkjøperne som har vært involvert, og innkjøperne rapporterer om en støttende ledelse som ser verdien av arbeidet. Det er et stykke igjen til kunnskapen kan sies å være organisatorisk etablert, og hvor lang tid det vil ta vil variere fra en pilot til en annen. Siden det er nybrottsarbeid er det en fare for at mange av de sentrale oppgavene blir liggende hos utøvende nøkkelpersoner. Dette har imidlertid programmet arbeidet for å håndtere gjennom relasjonsarbeidet sitt, slik at de som sitter med myndighet kjenner pilotarbeidet i egen organisasjon, og til prosessen som sådan. Under hovedmålet om gjennomføring satte programmet innledningsvis seg et mål om å gjennomføre 40 piloter i løpet av programperioden. Programpartnerne vi har snakket med trekker frem at de syns det var å regne som hårete mål for perioden. Dette lyktes programmet med, og til tross for at prosessen har tatt lenger tid enn forventet, og derfor ikke alle er ferdigstilt, må en si at målet knyttet til gjennomføring av piloter er nådd. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 39

40 For å vurdere målet om økt gjennomføring av innovative anskaffelser satte vi videre som kriterium at offentlige virksomheter programmet har arbeidet med har involvert markedet i anskaffelsesprosessen, gjennomført en konkurranse som åpner for innovative løsninger, og tror de vil benytte metoden igjen ved senere anskaffelser. Alle offentlige virksomheter som har kjørt piloter har involvert markedet i anskaffelsesprosessen, men på ulikt vis avhengig av valgt konkurranseform. Funn fra pilotevalueringer og intervjuene vi har gjennomført viser at forventningen om resultater knyttet til innovasjon varierer. Noen har fått noe helt nytt, noen har igangsatt utviklingsprosjekter for å innovere frem løsninger som ikke er på markedet i dag, mens andre har opplevd at leverandører har kommet trekkende med «gamle» løsninger som ikke svarer ut behovet. De aller fleste trekker frem at prosessen har ført til en markedsoversikt som overgår den de hadde før prosessen. De som ikke har kommet til endelig anskaffelse er forventningsfulle til hva som kommer ut av leveransen når den foreligger Dette viser at prosessene i stor grad har åpnet opp for innovative løsninger, dersom det var behov for det, og vi vurderer denne delen av kriteriet for offentlige virksomheter som har kjørt piloter som oppnådd. I vurdering av måloppnåelse har vi sett på sannsynligheten for at aktører som allerede har gjennomført en prosess vil benytte metoden ved senere anledning som kriterium for å få til økt gjennomføring. Flertallet er av den oppfatning at dette er noe de vil gjøre igjen, så ut fra kriteriet for innkjøpere vil vi også si at programmet i løpet av perioden har nådd målet knyttet til gjennomføring. Måloppnåelse knyttet til kunnskap blant leverandørene ble vurdert ved å stille som kriterium at bransjeforeninger som har deltatt i prosesser programmet har jobbet med, og deres medlemsbedrifter, ser nytten av å bruke metoden. De fire bransjeforeningene vi har snakket med ser alle nytten av programmet, og de mener programmets arbeid har vært viktig bidrag til at flere innkjøpere nå tenker nytt rundt hvordan de gjennomfører sine innkjøp. Bransjeforeningene tror at programmet har vært sterkt delaktige i den endring som faktisk har skjedd, selv om flere påpeker at det er vanskelig å skulle skille programmets bidrag fra den generelle trenden av økt fokus på innovasjon i offentlig sektor. Kriteriet ansees derfor for nådd. Leverandørens mulighet til å påvirke gjennomføringen er beskjeden, men det forutsetter at de ser nytten av, og verdien av prosessen for å delta. Økt gjennomføring ble vurdert etter kriteriet om bransjeforeninger som har deltatt i prosesser programmet har jobbet med jobber aktivt for å promotere metodikken til sine medlemmer. Samtlige bransjeforeninger sa de hadde jobbet for å promotere metoden overfor sine medlemmer, og kriteriet for måloppnåelse kan derfor sies å være nådd. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 40

41 5 HVORDAN FÅ TIL DET GODE INNKJØP? Programmets jobb har vært å få igangsatt innovative anskaffelsesprosesser. Innovative anskaffelser skal lede til bedre produkter, men en innovativ prosess er ikke i seg selv en garanti for en bedre anskaffelse. I dette kapitlet går vi gjennom hva som kjennetegner det gode innovative innkjøp, fra innkjøpernes og fra leverandørenes perspektiv. Vårt fokus er da på innovative innkjøpsprosesser generelt, ikke kun de prosesser som er gjennomført i samarbeid med leverandørutviklings-programmet. Tilslutt i kapitlet har vi samlet en oversikt over det som fremstår som de største hindre for at ikke flere anskaffelsesprosesser ender med det gode innkjøp. SUKSESSFAKTORER FRA INNKJØPERNES PERSPEKTIV For å finne fellesnevnere ved spesielt bra praksis i en leverandørutviklingsprosess fokuserer vi på innkjøperes tilbakemeldinger på hva de mener har fungert spesielt bra og mindre bra ved piloten de selv har vært involvert i, samt informasjon fra gjennomførte pilotevalueringer Politisk vilje og ambisjon Helt overordnet ligger forutsetningene for å arbeide med innovative anskaffelsesprosesser. Omstillingsbehovet for å utnytte offentlige innkjøp på en klokere måte kommer ovenfra, og må derfor også tas på alvor og følges opp gjennom i politikkutformingen og forventet praksis. En innovativ anskaffelsesprosess er som kjent noe mer ressurskrevende enn tradisjonelle anskaffelsesprosesser, så det er viktig at innkjøperne får gehør for denne måten å jobbe på. I 2013 ble det brukt 432 milliarder på offentlige innkjøp, og det brukes fremdeles kun en liten andel av dette for å tenke nytt. Markedsdialog for å få oversikt og nå bredt ut Dialog med markedet gir både oversikt over leverandørmarkedet som sådan, og oversikt over hva som finnes, og hva som ikke finnes av løsninger knyttet til et definert behov. Denne innsikten gir utgangspunkt for å vurdere om det er behov for utvikling, eller ikke. For å få frem nyskapende løsninger er det viktig å nå bredt ut, slik at også leverandører med andre hovedmarkeder blir oppmerksom på behovet som skal løses. Eksempel på dette er «båtbygger bygger operahus». Innkjøperne mener dialog egner seg for ulike typer innkjøp av en viss størrelse er særlig viktig for komplekse anskaffelser hvor man ikke vet hva innkjøpet skal være, men kjenner behovet. Faglig kompetent arbeidsgruppe Tilbakemeldinger fra innkjøpere viser at det er viktig med en faglig kompetent arbeidsgruppe som nedsettes for innkjøpet. Her er det to kompetanser som er spesielt viktig; kunnskap om markedet, og god kjennskap til markedsdialog som metode. Førstnevnte kompetanse handler om å omsette tilbakemeldinger fra leverandørmarkedet til en funksjonell kravspesifikasjon, og å være i stand til å evaluere de tilbud som kommer på funksjonelle kravspesifikasjoner. Mange kommuner har løst det ved å benytte innleid ekspert til å lede arbeidet med anskaffelsen. En utfordring knyttet til det er at fagkompetansen ofte sitter hos leverandørene, som ved å ta en slik rolle selv blir inhabile i konkurransen. Når det gjelder kompetansen om metodikken markedsdialog er det rollen som programmet har i dag. Det er uttrykt behov for at en «nøytral» part som programmet tar denne pådriverrollen, i hvert fall frem til at kunnskapen er organisatorisk etablert. Målet er at denne rollen skal bli overflødig, og at egen erfaring med metodikken skal være tilstrekkelig. God behovskartlegging og brukermedvirkning Skal dialogen bli så god som mulig, så må brukerperspektivet stå sentralt. Mange offentlige innkjøpere er ikke selv sluttbrukere av produktene de kjøper inn, og det er derfor viktig at de som skal bruke produktet er med i en innledende fase når behovet skal defineres. Lyngdal kommune har utviklet «Lyngdalmodellen» på bakgrunn Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 41

42 av pilotprosjektet de gjennomførte. De har igangsatt på egenhånd markedsdialogprosesser for andre typer innkjøp, og er svært opptatt av brukermedvirkning. For eksempel har de tatt brukere med i evalueringen av innkomne løsninger fra leverandørene gjennom å få leverandørene til å presentere løsningene sine for brukere og pårørende. Løsning, inkludert brukeres oppfatning på denne telte 50%, og pris 50 %. NAV er et annet eksempel på en virksomhet som har flink til å involvere brukere i behovskartleggingen. Forankring internt Flertallet av innkjøperne vi har vært i kontakt med konstaterer at prosessen de har fulgt har vært forankret hos ledelsen i egen virksomhet. De har hatt ryggdekning for ressursbruk og metode, og er av den oppfatning at det har vært god nok forankring i de egne piloter gjennomført med programmets bistand. Imidlertid, for å sikre at det går automatikk i å velge denne metoden ved fremtidige anskaffelser, bør kunnskapen og erfaringen organisatorisk etableres. I strategier og om mulig i føringer og retningslinjer for gjennomføring av offentlige anskaffelser. Programmet ser, basert på sin erfaring, at det som nytter for å få dette forankret er at arbeidet rettes mot tre instanser; ledelse, fag og innkjøp. De omtaler det selv som en «Trippel Helix», og mener at denne må være på plass for å få til vellykkete innovative innkjøpsprosesser. De mener at det som må til for å gi store effekter over tid er å kjøre operative prosesser kombinert med å arbeide på toppen med strategier, planer, tildelingsbrev og politiske handlingsplaner. Som de selv uttrykker det holder det ikke å sende ut en metode i posten, eller bare kjøre en pilot, det må mer helhetlig fokus på dette til for at det skal bli noen merkbar ending. Det må rett og slett en holdningsendring til for å endre etablert praksis. Samhandling og gjenbruk Erfaring fra pilotarbeidet i perioden viser at en innovativ innkjøpsprosess er mer ressurskrevende enn en ordinær prosess. Innkjøpsprosessen må sees på som en investering når leverandørutvikling som metode benyttes. Generelt vil størrelsen på investeringen i innkjøpsprosessen særlig avhenge av to ting når leverandørutvikling som metode benyttes i en offentlig innkjøpsprosess: Om metoden benyttes for første gang på et visst innkjøp/produkt, og om den benyttes for første gang av innkjøperen. Altså vil det avhenge av om det har blitt gjort før på samme produkt, og om innkjøperen har gjort det før. Med mål om effektivisering og modernisering er det viktig at ikke alle setter i gang og forsøker å finne opp kruttet på nytt. Det er dessuten viktig at det er en reelt markedsgrunnlag for leverandører som investerer i prosessen, slik at de opprettholder motivasjon for denne måten å jobbe på. I innledende fase bør initiativtaker derfor alltid stille seg spørsmål om det finnes en annen virksomhet som ved hjelp av markedsdialog nylig har utformet en liknende kravspesifikasjon, og/eller om behovet er såpass generisk at andre også kunne tenkes å ha det samme, og at det derfor kunne være en tanke å slå seg sammen om utvikling av funksjonell kravspesifikasjon. Dette er særlig relevant innen de strategiske områdene som programmet har rettet innsatsen sin mot; helse og velferdsteknologi og energi og miljø. «Alle» står overfor utfordringer i årene fremover innen disse områdene, så nøkkelordet er samhandling og gjenbruk. SUKSESSFAKTORER FRA ET LEVERANDØRPERSPEKTIV For å finne fellesnevnere for hva leverandørene mener er suksessfaktorer i en innovativ anskaffelsesprosess har vi sammenstilt informasjon fra intervjuer med bransjeforeninger, samt informasjon fra gjennomførte pilotevalueringer. Dialog Dialogen mellom innkjøpere og leverandører er bærebjelken i de innovative anskaffelsesprosessene. Bransjeforeningene ser i utgangspunktet ikke typen innkjøp som avgjørende for om markedsdialog er hensiktsmessig. Selv i en anskaffelse av relativt enkle produkter kan det være verdt å gjennomføre dialog. Det vil alltid være noe å hente gjennom dialog mellom innkjøper og oppdragsgiver hevder Medtek Norge. Medtek Norge trekker frem pilotprosjektet med innkjøp av inkontinensprodukter i Oslo kommune som et eksempel. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 42

43 Her var det lite rom for innovasjon i produkt, men gjennom dialogen skal det ha kommet frem forslag om at det kunne være mer hensiktsmessig å skille distribusjon og produksjon av produktene. Leverandørene som har deltatt i pilotprosjektene har i evalueringene av pilotene gjort vurderinger av nytten ulike dialogaktiviteter har hatt for dem. Svarene er gjengitt i Figur 5-1. Figur 5-1: Hvordan vurderer virksomheten nytten av aktivitetene som har blitt arrangert i prosessen? (Åpen dialogkonferanse (N=112), en-til-en møter (N=76), speed-dating mellom leverandører (N=27)) 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Svært nyttig Litt nyttig Verken nyttig eller unyttig Ikke spesielt nyttig Direkte unyttig Åpen dialogkonferanse En-til-en møter Speed-dating mellom leverandører Det er vesentlig flere leverandører som mener dialogaktivitetene har vært nyttige enn unyttige. En-til-en møtene mellom oppdragsgiver og innkjøper er det den største andelen trekker frem som svært nyttig, mens speed-dating mellom leverandører er den dialogaktiviteten hvor spredningen i resultatene er størst. Fra bransjeforeningene mener Medtek Norge at speed-dating mellom leverandører har vært viktig i de prosesser hvor de har deltatt. Medtek Norge trekker frem Oslo Medtech som et eksempel på en virksomhet som har vært flink til å samle leverandører og brukere i en form for speed-dating i forbindelse med offentlige utlysninger. Den i hovedsak positive responsen leverandørene gir til dialogaktivitetene underbygger bransjeforeningens syn på at dialogen mellom innkjøper og leverandør er viktig. For at dialogen skal bli så god som mulig mener NHO Service det er viktig at innkjøperne har realistiske forventninger til hva dialogen vil frembringe. NHO Service sier en del av deres medlemsbedrifter er skeptiske til dialoger hvor innkjøper forventer at de deler alle detaljer rundt sine løsninger. Det som ikke fanges opp gjennom pilotevalueringene er den dialogen som eventuelt foregår i etterkant av kontraktsinngåelse. Vi vet derfor lite om hvordan leverandørene oppfatter denne dialogen, men bransjeforeningene mener man ikke må glemme hvor viktig også denne dialogen er. Det er gjennom denne dialogen man kan korrigere de løsninger man har bestilt, slik at de stemmer overens med forventningene. NHO Service mener derfor at denne dialogen er avgjørende for å skape innovasjon. Reelt markedspotensial Leverandørene ønsker å gå i dialog med oppdragsgivere, men dialogprosessene i seg selv gir sjelden mer tilbake til leverandørene enn hva de legger ned av tid, noe svarene i Figur 5-2 viser. Om leverandørene skal delta i dialogprosesser, så må det være et reelt markedspotensial for den løsningen som etterspørres, slik at leverandøren som vinner kontrakten har muligheten til å generere et overskudd. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 43

44 Figur 5-2: Gitt at virksomheten deres ikke vinner anbudskonkurransen som arrangeres i forbindelse med denne prosessen. Hvordan vurderer dere resultatet av aktivitetene dere har deltatt på? 12% 23% 64% Vi har oppnådd mer enn ressursene som er brukt Vi har oppnådd det samme som ressursene som er brukt Vi har oppnådd mindre enn ressursene som er brukt Reell konkurranse For bransjeforeningene er det viktig at innkjøperne går ut og inviterer bredt, det er også i innkjøpernes interesse at flest mulig melder seg på i konkurransen. Det er imidlertid viktig at man ikke bare inviterer bredt, men også tør tenke nytt når det først inviteres til dialog. Som vist i Figur 5-2 er ikke leverandørene interessert i å delta kun for dialogen sin skyld. Abelia trekker frem et eksempel på en stor offentlig innkjøper som inviterte til dialog i forbindelse med en IT-anskaffelse, men hvor det viste seg at premissene for løsningen gjorde at det kun var én av leverandørene som hadde muligheten til å vinne frem i konkurransen. En slik prosess er uheldig. Innkjøperne må tørre å tenke «dialog utenfor boksen» ifølge NHO Service. Funksjonelle kravspesifikasjoner Leverandørutviklingsprogrammet jobber i hovedsak med de første stegene i en anskaffelsesprosess. Etter at dialogen med markedet er gjennomført er det innkjøperne som må utnytte informasjonen til å lage kravspesifikasjoner som faktisk åpner for nye løsninger. En kravspesifikasjon som låser valgene i detaljer hemmer innovasjon. For å åpne for innovative løsninger er det gjerne andre krav enn pris som må vektlegges. Å utforme konkurranser som gjør det mulig å skille på kvalitet snarere enn pris kan imidlertid være vanskelig. En indikasjon på kvaliteten til kravspesifikasjonene i de piloter som er gjennomført får vi av Figur prosent av leverandørene er enige i at kravspesifikasjonene i anbudskonkurransene har blitt bedre. Å gjennomføre en dialogprosess er derfor ingen garanti for at innkjøper klarer å lage det, som etter leverandørenes oppfatning, er en bedre kravspesifikasjon. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 44

45 Figur 5-3: Hvor enige er dere i følgende påstand "Konkurransegrunnlaget/kravspesifikasjonen som nå foreligger fra innkjøper er en forbedring i forhold til tidligere anbudskonkurranser vi har deltatt i" N=75 5% 12% 20% 19% 44% Enig Litt enig Verken enig eller uenig Litt uenig Uenig FLASKEHALSER FOR INNOVATIVE ANSKAFFELSER Det er viktig å ikke gjøre «innovative» anskaffelser vanskeligere enn hva det er. Det kan være innkjøpere blir forvirret av begrepet «innovativ» anskaffelse, og derfor vegrer seg for å finne ut mer om hva en innovativ anskaffelse faktisk går ut på. Poenget med en innovativ anskaffelse er ikke innovasjon i seg selv, men å legge opp til en dialog mellom innkjøpere og leverandører som øker sannsynligheten for anskaffelse eller utvikling av de produkter som på best mulig måte dekker innkjøpers behov. Finnes produktet der ute er det en fordel, og gjør det ikke det vil prosessen lede til et utviklingsbehov av noe nytt; altså det som tradisjonelt omtales som innovasjon. I det videre kommer vi med eksempler på flaskehalser som både kan være til hinder for at innovative anskaffelsesprosesser settes i gang, og til hinder for at de innovative prosessene faktisk leder frem til innovative anskaffelser. Eksemplene baserer seg på erfaringer både fra piloter og fra anskaffelser gjennomført uten programmets bistand. Små innkjøp og små/fragmenterte innkjøpsmiljøer Et reelt markedspotensial er en suksessfaktor for gode anskaffelsesprosesser. Tilbakemeldingene fra bransjeforeningene tyder på at det særlig innen helse- og velferd har blitt gjennomført for mange dialogkonferanser i tilknytning til for små innkjøp. Dialogkonferanser både i og utenfor programmets regi har blitt arrangert nær parallelt, og resultatet har blitt mindre vellykkete prosjekter, hvor det er få leverandører som har møtt på de dialogaktiviteter som har blitt gjennomført. Dette skyldes trolig at leverandørene ikke er villige til å sette av en dag for å snakke med kommuner hvis de ikke ser inntektspotensialet. Norsk Teknologi trekker frem eksempelet med omsorgsboliger. Det burde her tas sikte på å utvikle felles kravspesifikasjoner for funksjonene slike bygg skal inneholde. Disse kravspesifikasjonene bør da kunne brukes av kommuner uten at de behøver gå i dialog med markedet først. Særlig i mindre organisasjoner er innkjøpsavdelingene små, og det kan derfor lett oppfattes som for ressurskrevende å skulle gjennomføre prosesser som avviker fra tradisjonell tilnærming. Dette er fordi anskaffelser flere steder per i dag ikke blir sett som, eller er kjent som et virkemiddel for å fremme innovasjon. Erfaring fra pilotarbeidet er dessuten at virksomheter som ikke har egne innkjøpsorganisasjoner har vanskelig for å forvalte kunnskapen internt i virksomheten i ettertid av gjennomført pilot. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 45

46 Personavhengighet På bakgrunn av sin erfaring med dette arbeidet over mange år trekker programadministrasjonen frem personavhengighet som en av de mest fremtredende flaskehalsene for å få dette «hjem» i organisasjonene. I dette ligger det både utfordring knyttet til at flinke folk slutter/sirkulerer, at det er utfordrende å få til kunnskapsspredning fra en nøkkelperson videre rundt i store, komplekse organisasjoner og at det er ulik interesse for dette, og dermed ulikt engasjement. Mangelfull forankring Agenda Kaupang spurte i sin undersøkelse fra 2013 om hva de viktigste tiltakene ville være for å styrke innovative anskaffelsesprosesser. Svarene er vist i Figur 5-4, og som vi ser er ledelsesforankring det tiltaket flest trekker frem som viktig. Figur 5-4: Hva mener du er de tre viktigste tiltakene for å styrke innovative innkjøpsprosesser? Andel av svar fra statlige og kommunale innkjøpere Kilde: Agenda Kaupang Ledelsesforankring handler om å sende signaler fra toppnivå om at innovasjon gjennom anskaffelser er noe det er verdt å satse på. Abelia mener at en utbredt frykt for å gjøre feil blant offentlige virksomheter er til hinder for innovasjon. For å løse dette mener Abelia det må komme tydeligere signaler fra regjeringen om at de ønsker offentlige innkjøpere som i større grad tørr være eksperimentelle i sine anskaffelser, selv om dette tidvis kan gå galt. Det vil da bli enklere for lederne rundt om i offentlige virksomheter å sette innovasjon gjennom anskaffelser på agendaen. Bransjeforeningene mener det fortsatt gjenstår en omfattende holdningsarbeid i offentlig sektor, og særlig blant kommunene. Medtek Norge sier flere av deres medlemsbedrifter blir møtt med en holdning om at leverandørene er et nødvendig onde. Dette er i tilfelle et dårlig utgangspunkt for en innovativ anskaffelsesprosess, hvor man er avhengig av samarbeid mellom innkjøpere og leverandører. Ifølge Medtek Norge kommer en ikke i mål med enkelte ildsjeler rundt om i innkjøpsorganisasjonene som brenner for en mer konstruktiv dialog mellom innkjøpere og leverandører. En er avhengig av at også ledelsen i virksomhetene gir sin støtte, og signaliserer at det er lov å gjøre feil så lenge man forsøker å tenke nytt i gjennomføringen av anskaffelser. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 46

47 Mangelfull forståelse for hva som skaper innovasjon Innovasjon i mange tilfeller vil innebære tidkrevende utviklingsprosesser. Norsk Teknologi har opplevd at en del offentlige virksomheter ikke har forstått nødvendigheten av at utvikling må til for å fremskaffe de beste løsningene. Tross dialog og et ønske om innovasjon, ender det ofte med at konkurransene blir en konkurranse om pris, innenfor gitte minimumskrav. Norsk Teknologi mener innovasjon i større grad bør være grunnlaget for hele prosessen, og at anskaffelsesformen bør legges opp deretter. Også NHO Service har opplevd tilfeller der oppdragsgiver ikke i tilstrekkelig grad har forstått at det tar tid å tenkte nytt. Dette ble eksemplifisert med konkurranser der tiden fra utlysning til innlevering av tilbud er så kort at leverandørene ikke har hatt tid til å tenke innovative løsninger. Mangelfull kunnskap hos innkjøper Mangelfull kunnskap hos innkjøper kan ta ulike former; manglende kunnskap om hva som er tillatt innenfor loven om offentlige anskaffelser, manglende kunnskap om produktene de skal anskaffe og manglende kunnskap om hvordan en kan utforme funksjonelle kravspesifikasjoner. Anskaffelsesregelverket er komplisert, men det er ikke til hinder for dialog, noe programmets pilotprosjekter er et eksempel på. For mange innkjøpsorganisasjoner ser fortsatt begrensingene og ikke mulighetene som er innenfor regelverket for offentlige anskaffelser, og dette er til hinder for innovative anskaffelsesprosesser. For å gjennomføre gode innovative anskaffelsesprosesser er det sentralt å ha en klar forestilling om hvilke behov anskaffelsen skal dekke. Leverandørene som responderte på Menon sin undersøkelse mener det er svært viktig at innkjøper har høy kompetanse om det aktuelle fagområde ved innkjøp, og at innkjøpere i offentlig sektor jevnt over har lavere kompetanse om varen/tjenesten til å identifisere det kvalitetsmessig beste tilbudet i forhold til behovsbeskrivelsen, sammenlignet med private innkjøpere. Norsk Teknologi er langt på vei enige. De mener det er det et problem, særlig blant kommuner, at de ikke kjenner mulighetsrommet innenfor det de skal anskaffe, noe som gjør at de ikke evner å gjøre en god bestilling. Medtek Norge trekker frem «kategoribaserte» innkjøp som er form for beste praksis flere innkjøpere burde praktisere. Innenfor et bestemt område har virksomhetene da egne grupper med eksperter på produktene og på innkjøp som møtes jevnlig, og diskutere hvordan innkjøpene kan utnyttes for å dekke behovene til fagekspertisen på en best mulig måte. Å utforme funksjonelle kravspesifikasjoner krever at man stiller krav til løsningene som gjør det mulig å skille på funksjon, snarere enn på pris. Samtidig må man sørge for at man ikke betaler overpris, men en pris som muliggjør en utvikling av nye løsninger. I flere av pilotevalueringen har innkjøperne gitt uttrykk for at de har manglet den nødvendige kompetansen til å omsette informasjon fra dialogene til en funksjonell kravspesifikasjon. NHO service på sin side har opplevd tilfeller hvor kommuner ikke har regnet godt nok på hvilken kompensasjon leverandørene må ha for å tilby en tjeneste, noe som har endt opp med at ingen har levert inn tilbud i konkurransen. Manglende innkjøpskompetanse har derfor vært en flaskehals i enkelte innkjøpsprosesser. Mangelfull kunnskap hos leverandører Abelia mener leverandørene har noe å lære gjennom å ikke avskrive offentlige innkjøpere, selv om de kan fremstå som mindre kompetente enn deres private kunder. KS mener det er sentralt at leverandørene forstår hvilke rammebetingelser det offentlige opererer under. De kan ikke komme og si at «innkjøperne må gjøre sånn og sånn», for i mange tilfeller har ikke innkjøperne mulighet til det. Samtidig som innkjøper må ha inngående kunnskap om mulige løsninger for å kunne vurdere leverandørenes forslag, må leverandørene ha tilstrekkelig kompetanse om innkjøpers behov for å kunne levere egnete produkter. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 47

48 For lite politisk trykk Det er svært begrenset med midler som fra departementene bevilges til konkrete tiltak for innovative anskaffelser. Difi har fått avsatt 1,2 millioner til arbeid med innovative anskaffelser, mens Programmet har fra departementene fått ca. 1 million årlig. Videre er det ikke pålegg, føringer, eller noen former for bindende retningslinjer/krav til at markedsdialog skal benyttes når det offentlige skal foreta innkjøp. Dette er fremdeles ikke en del av den strategiske virksomhetsstyringen. Ansvaret for dette store feltet ligger på ildsjeler med begrensete ressurser til rådighet, noe som ikke, til tross for iherdig innsats, vil skape de store endringene i innkjøps-norge. Risikoaversjon og manglende insentivstruktur Det kan være dyrt å tenke nytt, og det kan ta lang tid når noe gjøres for første gang. I tillegg vil det alltid kunne være en viss risiko for at innkjøpet kan slå feil, innkjøpsansvarlige kan få negative tilbakemeldinger på kravspesifikasjon, og de kan få dårlig omdømme og omtale knyttet til ressursbruk og valg av leverandør fra utenforstående. Dette kan skyldes at livsløpsperspektivet kan ha blitt underkommunisert, eller at konkurransegrunnlaget oppleves å være til hinder for konkurranse og likebehandling, til tross for at det ikke bryter med lov om offentlige anskaffelser. Eksempelvis opplevde en kommune som kjørte en pilot at en arbeidstakerorganisasjon frarådet sine medlemmer til å legge inn tilbud på oppdraget de utlyste. Av slike årsaker kan det oppleves skummelt og usikkert å gjøre noe nytt, og det er nok en risikoaversjon som preger offentlig sektor fordi de nettopp er redd for «støy» som kan komme i forbindelse med å gjøre noe nytt og uutprøvd. Det er ingen mekanismer for risikodeling ved slike prosjekter, og det kan sees på som et hinder for å tenke nytt. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 48

49 6 SAMLET VURDERING AV PROGRAMMETS ARBEID OG ANBEFALINGER TIL VEIEN VIDERE Tidligere i evalueringen har vi slått fast at programmet har nådd sine mål om å øke kunnskapen om, og gjennomføringen av, innovative offentlige anskaffelser. I dette kapitlet forsøker vi å finne forklaringer på måloppnåelsen. Vi ser på hvilke aspekter ved programmets arbeid som har fungert særlig godt, hva ved arbeidet som har gitt av resultater og hvilke flaskehalser som direkte eller indirekte er med å påvirke programmets måloppnåelse. Tilslutt gjør vi en vurdering av hva programmet og andre aktører kan jobbe med i tiden fremover for å fremme innovative offentlige anskaffelser. Vurderingene er basert på samtaler med programmets selv, med KS, NHO sentralt og DIFI, samt informasjon fra gevinstanalyser som er utarbeidet gjennom programperioden. PROGRAMMETS EGEN OPPFATNING AV OPPNÅDDE RESULTATER Programmet mener selv de har fått vist at leverandørutviklingsmetodikken fungerer. De har testet metoden på en blanding av prosjekter hva gjelder størrelse og kompleksitet. I noen tilfeller har prosessen ledet frem til innovasjon, andre ganger ikke. Programmet er støttet av et partnerskap bestående av et mangfold av offentlige virksomheter, noe de tror har vært en vesentlig suksessfaktor for å ha nådd dit de har kommet i dag. Det har vært en stor fordel med direkte involvering fra store offentlige virksomheter som så viktigheten av å tenke innovasjon, og som ønsket å teste ut metoden i praksis. Dette ga programmet legitimitet, og gjorde det lettere å spre kunnskap om metode og rekruttere andre virksomheter til pilotprosjekter. Programmet tror deres viktigste funksjon er å være et bindeledd og en pådriver for å få offentlige virksomheter til å benytte seg av metodikken i offentlige anskaffelsesprosesser. De har i pilotprosjekter konkret koblet innkjøpere sammen med leverandører gjennom åpne dialogaktiviteter, og vært pådriver for utvikling gjennom å koble på det offentlige virkemiddelapparatet der det er behov for utvikling av nye løsninger for å dekke behovet. Eksempelvis oppfordrer de innkjøpere til å søke om å få etablert OFU-prosjekter i tilfeller der det synes hensiktsmessig. Innsatsen til programmet kan ikke kompensere fullt ut for eventuell mangelfull kompetanse i innkjøpsorganisasjonene. Programmet mener det er viktig å ha en engasjert fagperson og en etablert innkjøpsorganisasjon. Har de ikke det faller ansvaret på enkeltpersoner, og det blir vanskelig å få praksisen etablert og forvaltet internt i virksomheten. Det er fortsatt vanskelig for innkjøpere å få tak i informasjon om hvorvidt andre virksomheter har gjennomført lignende anskaffelser tidligere ifølge programmet. Konsekvensen blir at det gjennomføres mange dialogaktiviteter om samme tema, noe som utgjør en fare for at leverandørene mister interessen. Å få til bedre informasjonsflyt, og med det bedre koordinering av eksisterende initiativ tror programmet blir viktig for arbeidet fremover. Dette kan bli en viktig oppgave innunder programmets rolle som nasjonalt kontaktpunkt dersom det videreføres i andre programperiode. Programmet mener det har skapt resultater at de har hatt en mer eller mindre lik ressursinnsats rettet inn mot henholdsvis informasjonsarbeid og pilotarbeid. De mener videre at relasjonsbyggingen som ligger i informasjonsarbeidet har vært veldig viktig for å oppnå de resultatene de har oppnådd. Programmet er av den oppfatning at årlig ramme har vært tilstrekkelig for å utføre samfunnsoppgaven de har fått. De har vært fornøyd med partnerskapet sitt, når det gjelder engasjement og sammensetning. En Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 49

50 utfordring for programadministrasjonen har vært at bevilgninger ikke har kommet samtidig i begynnelsen av hvert år. At større bidrag ikke har kommet før gjerne så sent som i 3. kvartal for innværende år midlene skal disponeres har skapt en usikkerhet rundt total årlig ramme, og hva som kan settes i gang av aktiviteter. DIFI, NHO OG KS VUDERING AV PROGRAMMETS ARBEID De tre aktørene er alle svært godt fornøyde med den innsatsen programmet har lagt ned, og de resultater det har oppnådd. En trekker frem at de faktisk har overlevert i forhold til det som kunne forventes utfra rammer og omgivelser. De er svært imponert over programadministrasjonens evne til å engasjere, følge opp og skape entusiasme i departementer og andre steder. En viktig suksessfaktor mener de er programmets praktiske tilnærming, hvor de har fasilitert konkrete prosesser som har gitt viktig lærdom og gode eksempler til det videre arbeidet. Partnere trekker frem at de er imponert over at programmet i løpet av perioden lyktes med å igangsette 40 piloter som de hadde satt seg som mål. Partnerne er klar over at det har tatt lenger tid enn antatt for flere av pilotene, men mener det var å forvente siden dette ved programstart ble sett på som upløyd mark. Innledningsvis var det i stor grad rettet fokus mot å bistå med næringsjuridisk kompetanse, blant annet gjennom å synligjøre anskaffelsesmetoder som gjorde innkjøpsorganisasjonene trygg på at det ikke var til hinder for likebehandling og konkurranse. Nå er de av oppfatning at metoden er mer etablert, og at det er en jevn og god påstrømning av interessenter for å gjennomføre piloter med programmets bistand. Det er med andre ord ikke tvil om at det er interesse for å gjøre dette i praksis. Resultatene knyttet til gjennomføring, med 40 igangsatte prosjekter er i aller høyeste grad i samsvar med det som var forventet ved programstart. STADIG STØRRE LEGITIMITET INTERNASJONALT I EU fokuseres det på offentlige anskaffelser som virkemiddel for å oppnå innovasjon. I strategien mot 2020 «Innovation Union» fremkommer det at det skal legges stadig sterkere vekt på behovsstyrt etterspørselsdrevet innovasjon. Det pekes på det offentlige markedet, som utgjør ca. 15 % av BNP, som en potensiell viktig drivkraft for å utvikle nye markedsmuligheter samtidig som det kan gi betydelige effektiviseringsgevinster og bidra til å løse store samfunnsutfordringer. Tidligere EU policy har fokusert mer på tiltak på leverandørsiden for å stimulere til innovasjon. Nasjonalt program for leverandørutvikling har i løpet av perioden blitt mer og mer synlig også internasjonalt. Programmet selv melder om at interessen for arbeidet er økende, fra både Norden og EU, som en følge av tilstedeværelse og innlegg på internasjonale innovasjonskonferanser. I starten av programperioden lå Norge et stykke bak når det gjaldt metodikk for innovasjon gjennom offentlige anskaffelser, men dette har endret seg i løpet av perioden. De senere årene har det blitt økende interesse internasjonalt for leverandørutviklingsmetodikken, og fasilitatorrollen til programmet. Praktisk fasilitering er en annen måte å jobbe på enn det som tradisjonelt gjøres i utlandet for å utløse innovasjonspotensialet gjennom offentlige anskaffelser. I utlandet har det fortrinnsvis vært fokusert mot finansieringsmekanismer for å få små, mellomstore bedrifter til å innovere frem fremtidsrettete produkter til offentlig sektor. Slike SBIR 15 -programmer har vært en suksess i USA, og inspirert land som Nederland og Finland, som begge ligger i front i europeisk sammenheng når det gjelder innovative, offentlige anskaffelser. Nå vil disse landene lære av Norge, og programmet kan informere om at de til stadighet får henvendelser om å komme og foredra om programarbeidet. 15 SBIR står for «Small Business Innovation Research» Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 50

51 I denne sammenheng er det relevant å nevne at programmet var aktivt engasjert i, og medvirkende til at ett av pilotprosjektene, omsorgsteknologi/bærekraftig bygg av omsorgsboliger i Lyngdal sammen med Falun i Sverige, i hard konkurranse med aktører i Europa, fikk EU-finansiering under prosjektnavnet "Innobuild". Programmet startet opp i 2012 og har varighet ut Et annet eksempel er programmets delpartnerskap i Nordic PPI NET (Nordic Innovation helsesektoren). Gjennom dette både bidrar og får programmet kunnskap om metodeutvikling, samt tilgang til nyttige nettverk og "verktøy" i Norden. I Sverige ble det i 2014 skrevet en rapport for Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Sveriges svar på KS, om norske erfaringer og svenske muligheter innen tematikken markedsdialog i offentlige anskaffelsesprosesser. Av rapporten kommer det frem at det norske arbeidet sees på som i front innen dette, og at det i Sverige både er behov og interesse for å bygge opp et tilsvarende prosjekt, med en nøytral part som legger til rette for, og fasiliterer leverandørutviklingsprosesser gjennom offentlige anskaffelser. Dette viser at arbeidet også har en viktig internasjonal orientering for kunnskapsutveksling, og at det i økende grad høster anerkjennelse internasjonalt. Dette positive omdømmet er noe å spille videre på i arbeidet med å rulle metodikken ut i stort omfang i innkjøps-norge. INNOVATIVE INNKJØP SKAPER GEVINSTER Ingen av programmets hovedmålsettinger, eller delmål er knyttet til lønnsomhet direkte. Dette er dermed ikke noe som skal vurderes i sin helhet i denne evalueringen, men vi vil likevel trekke frem noen eksempler på hva den praktiske tilnærmingen med innovative offentlige anskaffelser har gitt av gevinster i kroner og øre. I løpet av perioden er det gjennomført gevinstanalyser for tre av pilotprosjektene, og vi gir en kort oppsummering av funn fra disse. Pilotene vi har sett på er innkjøpet av velferdsteknologi på Kampen Omsorg+ i Oslo kommune, og to plan- og idekonkurranser; innkjøp av sentralt driftsanlegg i Stavanger kommune, og energiutnyttelse av biogass for Hias. I analysene har vi benyttet en metode der vi har sett på to typer gevinster. Den første er knyttet til innkjøpsfasene, der vi så på prosessen bak innkjøpet, det foretatte innkjøpet og selve driften. Den andre er knyttet til overføringsverdi, der vi både vurderte gevinster knyttet til det konkrete innkjøpet, og til å kunne overføre denne læringen/effekten til andre innkjøp lokalt og til resten av samfunnet. Vi forsøkte så langt det lot seg gjøre å få frem gevinster i kroner og øre. For forhold hvor dette ikke lot seg gjøre tok vi utgangspunkt i Finansdepartementet og Staten Vegvesens veileder for ikke-prissatte virkninger, vurdert etter en skala fra meget stor positiv konsekvens (++++) til meget stor negativ konsekvens (----). Dette forutsatte at innkjøpet ble vurdert opp mot noen alternativer: Alternativ 1: Situasjonen om innkjøpet ikke hadde vært gjennomført Alternativ 2: Situasjonen om innkjøpet hadde fulgt en ordinær innkjøpsprosess På Kampen i Oslo var det aldri aktuelt å ikke gjennomføre innkjøpet, og gevinsten beregnes opp mot alternativ 2: Situasjonen om innkjøpet hadde fulgt en ordinær innkjøpsprosess. Vi anslår en tallfestet gevinst i livsløpet til mellom 2,25 mill kr og 8,5 mill kr. Dette er primært knyttet til økt kvalitet i produktet og ringvirkninger ved andre innkjøp i Oslo kommune. I tillegg finner vi ikke-prissatte virkninger gjennom alle trinnene i analysemalen. På selve innkjøpet er det viktige gevinster knyttet til trygghet og sosial deltagelse. Den største gevinsten er 16 Mer om dette prosjektet kan leses her: Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 51

52 knyttet til utvikling av innkjøpsprosessen i Oslo kommune og metoden som helhet, hvor vi anslår en meget stor positiv gevinst (++++). I tillegg har innkjøpet hatt stor overføringsgevinst til andre kommuner som har gjort lignende innkjøp (+++). I Stavanger kommune var det en forutsetning at innkjøpet ikke hadde blitt gjennomført hadde de ikke fått kjennskap til metode for innovative offentlige anskaffelser. Gevinsten av innkjøpet beregnes derfor opp mot dersom innkjøpet ikke hadde vært gjennomført. Det har vært relativt store kostnader ved selve innkjøpet og innkjøpsprosessen, men i et livsløp finner vi likevel en total tallfestet gevinst mellom 9,3 mill kr og 24,5 mill kr. Gevinsten kommer primært fra redusert energiforbruk. Løsningen i Stavanger er ikke på plass før i februar 2015, så tallene baserer seg kun på en antatt reduksjon. Vi finner videre ikke-prissatte virkninger i alle fasene, men her er det ikke det samme utslaget. Det er først og fremst med tanke på utvikling av metodikken at innkjøpe får en betydelig konsekvens. Her vurderes det til meget stor positiv konsekvens (++++). HIAS IKS (Hedmarken interkommunale avløpssamband) gjennomførte en plan- og idékonkurransen for energiutnyttelse av biogass. Studien viser at dersom Hias ikke hadde kommet i kontakt med Nasjonalt program for leverandørutvikling hadde de trolig gjort et innkjøp hvor de søkte å oppgradere eksisterende anlegg med kjent teknologi. Ved å benytte metoden for innovative anskaffelser fikk innkjøper kjennskap til alternative løsninger i markedet. Siden det her er snakk om en plan- og idekonkurranse og selve anskaffelsen ikke er på plass før sommeren 2015 må vi som i Stavanger referere til hypotetiske gevinster. Vi anslår den totale tallfestete gevinsten i livsløpet til mellom 9,1 10,0 mill NOK. Dette er primært basert på reduserte energiutgifter og verdisetting av redusert co2-utslipp. Også for HIAS kan det påvises øvrige gevinster som ikke er tallfestet. Her fremheves særlig økt kvalitet i markedshenvendelsen. SAMLET VURDERING AV PROGRAMMETS INNSATS OG FORLSAG TIL VIDERE ARBEID Midtveisevalueringen viste at programmets arbeid var i rute, og ble godt mottatt av aktører programmet hadde arbeidet med. Programmet hadde på daværende tidspunkt lykkes i å få status som nasjonalt kontaktpunkt, blant de som kjenner til metodikken, og evnet å opparbeide seg en posisjon som viktig aktør innenfor arbeidet med innovasjon i offentlig sektor. Dette arbeidet har blitt videreført i siste periode, med mindre endringer knyttet til noe mer fokus mot leverandører, og mer fokus på økt gjennomføringshastighet i pilotarbeidet. Sluttevalueringen viser at det som har vært, og er, de største barrierene for å få på plass innovative offentlige anskaffelser er fragmenterte innkjøpsmiljøer som ikke samarbeider om ambisiøse innkjøp, en risikoaversjon som gjør det vanskelig å sette i gang med den første piloten, få miljøer som pr i dag har tilstrekkelig kunnskap og erfaring til å gjennomføre slike prosesser på egenhånd, og fravær av krav om at dette er måten å jobbe på, altså for lite politisk vilje og trykk til å dra dette fra et pilotstadium til generell praksis. Programmets arbeid har bidratt til å redusere disse barrierene gjennom et bredt informasjonsarbeid, spisset relasjonsarbeid og praktiske mobiliseringsaktiviteter, som pilotfasilitering og workshops for ledere og innkjøpere om innovative, offentlige anskaffelser. Gjennom programmets arbeid er man kommet et stykke på vei, men det er mye som gjenstår før dette går av seg selv. Programmets ambisjon er å bli så godt som overflødig, men det viser seg at respondentene våre mener det fortsatt er viktig med en nøytral pådriver og fasilitator for å få prosessene igang. Det kan komme av at flertallet av respondentene i denne undersøkelsen kun har gjennomført prosessen en gang, og derfor ikke ser for seg på nåværende stadium at dette er noe de kan klare på egenhånd. Aspekter ved programarbeidet som har fungert spesielt godt Sluttevalueringen har som nevnt en ovenfra-ned tilnærming, der vi har vurdert hovedmålene direkte, uten å gå veien om delmålene. Siden det i midtveisevalueringen ble konkludert med at målstrukturen var fornuftig skulle Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 52

53 en tro at måloppnåelse forutsetter at alle delmål også er oppnådd. For det videre arbeidet er det interessant å se om det er noen delmål som er «mettet», og om det er noen som har vært viktigere enn andre for å nå målene, slik at ressursene fremover blir allokert til det som har vist seg å være mest virkningsfullt. Det er i alt seks delmål i programbeskrivelsen, tre stykker under hvert av de to hovedmålene. Evalueringen har vist at den tette koblingen mellom hovedmålene gjør at delmålene også virker på tvers av hovedmålene. Kanskje den viktigste informasjonskilden for å øke forståelse, kunnskap og kompetanse (hovedmål1) er oppgitt å være formidling av resultater fra konkrete pilotprosjekter, til tross for at rollen som støttespiller og pådriver for slike prosesser er ment å øke gjennomføringen (hovedmål 2). Tilsvarende kan økt gjennomføring blant annet nås gjennom å sikre nødvendig informasjonsflyt om tilsvarende pågående og gjennomførte prosesser. Noe programmet bidrar til gjennom å være nasjonalt kontaktpunkt for leverandørutvikling, som er delmål under hovedmålet om økt forståelse, kunnskap og kompetanse. At delmål virker på tvers er på ingen måte noen ulempe, så lenge man er bevist de tilsiktede effektene av tiltak som igangsettes. Samspillet mellom programmets bidrag til praktisk arbeid, metodeutvikling og informasjon om hva som virker, er nøkkelen til både kunnskapsheving og økt gjennomføring. OPPSUMMERING OG VEIEN VIDERE I evalueringen har vi benyttet oss av den kunnskapen vi selv har om programmet etter å ha fulgt arbeidet deres tett i hele perioden. Vi har fokusert på hovedmålene, og brutt dem ned til evalueringskriterier som vi har kunnet vurdere utfra funn i pilotevalueringer og gjennom intervjuer med innkjøpere, bransjeforeninger, programadministrasjon og programeiere. Våre analyser av svar på spørsmål knyttet til evalueringskriteriene viser at programmet har nådd sine mål i perioden. Innkjøps-Norge har i løpet av de siste 5 årene fått økt forståelse, kunnskap og kompetanse om hva som skal til for å få gjennomført innovative, offentlige anskaffelsesprosesser. Det har også blitt gjennomført flere innovative innkjøp, fortrinnsvis med bistand fra programmet, og det rapporteres om at det er stor sannsynlighet for at de som allerede har forsøkt metodikken en gang, vil gjøre det igjen. I tillegg har vi på et overordnet nivå sett på andre aspekter ved arbeidet; internasjonalt fokus og samordning, samt eksempler på konkrete gevinster fra noen gjennomførte pilotprosesser. Som både programmet selv sier, og som ulike studier har dokumentert, er det fortsatt et stor uforløst potensiale som ligger i det å bedre kunne utnytte offentlige innkjøp til å fremme innovasjon, men programmets metode og arbeidsmåte ser ut til å fungere. Kompetanse om innovative offentlige innkjøp har økt, og det er grunn til å tro at flere innovative offentlige anskaffelser har blitt gjennomført som følge av programmets innsats, også utover nasjonale og regionale pilotprosjekter. Det tar tid å endre en etablert praksis med lange tradisjoner, så det offentlige har fremdeles langt igjen før innovasjonspotensialet ved offentlige anskaffelser får det fokuset og trykket som trengs for at det utløses i innkjøpsprosessene. I det videre arbeidet er det både relativt enkle grep, og mer kompliserte forhold som programmet, sammen med andre som jobber med å fremme innovative anskaffelser, bør ta tak i for øke kunnskapen og gjennomføringen av innovative, offentlige anskaffelser. Under følger en oppsummeringsliste av hva vi trekker ut av arbeidet som viktige grep for programmets videre arbeid: Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 53

54 ENKLE GREP: Oppfordre innkjøpere til å ta i bruk intensjonskunngjøringer for finne ut om det er interesse fra leverandørene til å levere den varen eller tjenesten som etterspørres. o Innkjøp med for lite volum er gjerne ikke interessant for leverandørene Lage en veileder for innkjøper og leverandører som beskriver hvilken lovlig kontakt de kan ha med hverandre i anskaffelser av ulik størrelse Følgeforske og evaluere programarbeidet videre, for å dokumentere og følge opp erfaringer MER OMFATTENDE GREP: Forankre satsning på innovative offentlige anskaffelser i regjeringen, og få de til å signalisere til store offentlige virksomheter at det er lov å trå feil, så lenge de forsøker å tenke nytt Arbeide for at det blir bevilget mer penger til satsningen på innovative offentlige anskaffelser. Eksempelvis gjennom å arbeide for: o Større rammer til virkemiddelapparatet for fasilitering og informasjonsspredning (programmet, DIFI o.l.) o Opprettelse av et risikoavlastningsfond Øke kunnskapen til innkjøper gjennom å: o Få mindre innkjøpsenheter til å gå sammen om utvikling av funksjonelle kravspesifikasjoner o Sørge for at kravspesifikasjoner og annen relevant informasjon blir delt på tvers av innkjøpsorganisasjoner o Sikre høy kompetanse om det aktuelle fagområdet, og om markedsdialog, f.eks gjennom å søke bistand fra innkjøpskonsulenter eller eksterne fagspesialister dersom dette er nødvendig o Fortsette å informere om hva som er viktig i innovative anskaffelsesprosesser (jfr. Suksesskriteriene i kap. 5) o Gi innkjøpsorganisasjonene større frihet til å tenke utenfor boksen Utvikle flere arenaer der innkjøpere og leverandører kan møtes o Leverandørene må forstå de forhold offentlige virksomheter operere under, mens innkjøpere må slutte se på leverandører som et nødvendig onde Programmet har jobbet svært godt hele perioden, og får skryt fra alle de har arbeidet med, og for. Evalueringen viser at de har nådd målene om å bidra til økt forståelse, kunnskap og kompetanse samt økt gjennomføring i løpet av perioden, men det er fremdeles et stort behov for et nasjonalt kontaktpunkt/møteplass som påtar seg pådriver, og fasiliteringsrollen når innovative offentlige innkjøpsprosesser skal igangsettes. Vi oppfordrer programmet til i neste programperiode å fortsette det gode arbeidet, sørge for at suksessfaktorene er kjent for de som skal igangsette prosesser, samt redusere flaskehalsene presentert i kapittel 5, konkretisert i grepene over. Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 54

55 7 KILDER Sverdrup, Sidsel (2002), Evaluering: faser, design og gjennomføring Econ (2006), Offentlig sektor som pådriver for innovasjon i næringslivet Agenda Kaupang (2013), Innovasjon og leverandørutvikling Status Funn fra spørreundersøkelse gjennomført 2013 for Nasjonalt program for leverandørutvikling. Menon (2014), Status for innovative innkjøp i offentlig sektor PwC (2013), PwC Sourcing Survey Leverandøroppfølging og samarbeid Nasjonalt program for leverandørutvikling ( ), halvårsrapporter, årsrapporter, inspirasjonsbrosjyrer, miniveiledere Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 55

56 8 VEDLEGG 1: PILOTOVERSIKT Innkjøper Hva Leverandørutfordring Evaluert/Tlf.intervju Undervisningsbygg Utfasing av olje Få tilgang til og utvikle nye miljøvennlige løsninger Oslo kommune Omsorg + Tilgang på fremtidsrettede smarthusløsninger til omsorgsboliger X NAV Hjelpemiddel Hørselskommunikasjons- og varslingstekniske hjelpemidler Få tilgang på bedre løsninger som dekker brukers behov X Stavanger kommune Nytt sentraldriftssystem Alternative løsninger som skal bidra til energibesparelser og mer effektiv drift av kommunen X Lyngdal kommune/ InnoBuild Miljøløsninger og bruk velferdsteknologi til omsorgsboliger Fremtidsrettede smarthusløsninger og miljøvennlig bygg for fremtidens omsorgsboliger X Bergen kommune Alarmer til demente Velferdsteknologi inkludert jus/etiske utfordringer X Avinor OSL Terminal 2 Glass/fasade og bruk av tre i himling og gulv X Helse Sør-Øst Nytt Østfoldsykehus Ta i bruk bygningsinformasjonsmodeller (BIM) for å minimere byggefeil Undervisningsbygg og Bergen kommune Varmedistribusjon passivhus og ventilasjon rehabilitering skoler Optimal varmedistribusjon i passivhus og mer effektiv ventilasjon ved rehabilitering av skoler X Avinor Førerløse kjøretøy Ny og framtidsrettet teknologi innenfor kontroll og styring av maskiner/kjøretøy på flyplassområdet. Etnedal kommune Ny gangbro til barnehage Miljøvennlig og sikker gangbru i tre X Skånland kommune Smarthusteknologi i omsorgsboliger Tilgang på fremtidsrettede smarthusløsninger til omsorgsboliger Forsvarsbygg Utfasing av olje Få tilgang til og utvikle nye miljøvennlige løsninger X NAV Hjelpemiddel Synstekniske hjelpemidler Tilgang på ny teknologi samt stimulere til innovasjon X Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 56

57 Oslo kommune Inkontinens produkter Få tilgang på produkter som bedre tilfredsstiller brukers behov X Stavanger kommune Lervig sykehjem Fremtidsrettet og moderne signalanlegg Skien kommune Varslingssystemer sykehjem Velferdsteknologi for bruk av varslingssystemer på nytt sykehjem X Voss kommune Energiforsyning barnehage Optimal energiløsning for bygget sett i forhold til levetidskostnad Hias/Norsk Vann Utnyttelse av biogass Bedre utnyttelse av biogass på avfallsdeponi og avløpsrenseanlegg X Østfold fylkeskommune Miljøvennlige transportløsninger Bruk av gassbusser med ny teknologi samt verdikjedeutvikling X Verdal kommune Rehabilitering av sykehjem, velferdsteknologi Velferdsteknologi for bruk av varslingssystemer på rehabilitering sykehjem X Helse Sør-Øst IKT portal - samfunnsansvar "Fairplay" OFU prosjekt - utvikles sammen med bedrift Oslo kommune Ny håndterminal hjemmetjenesten Bruk av ny teknologi som effektiviserer hjemmetjenesten X Direktoratet for byggkvalitet IKT plattform byggesøknader - "Bygglett" Forenkle, forbedre og effektivisere prosesser rundt byggesøknader X Forsvarsbygg Ny kampflybase Ørlandet Energi og miljøløsninger på flere ulike områder Trondheim kommune Helsevakt - ny vaktsentral Erstatte dagens legevakt og mottakssentral for trygghetsalarmer med en ny tjenestemodell X Universitetssykehuset i Nord-Norge/NTS "Pasienten som partner i virtuelle team" Utarbeide en funksjonell kravspesifikasjon for samhandling av pasientforløp på tvers av virksomheter AtB Fergesamband (Brekstad Valset i Trondheimsfjorden) 100% samsvar mellom oppdragsgivers krav og kontrakt, og operatørs leveransemuligheter Svømmehaller Asker, Åfjord kommune mfl. Kostnadseffektive svømmehaller til kommuner Konsept som er industrielt gjenbrukbart og kostnadseffektivt. Flere kommuner sammen. Initiativ fra Norges Svømmeforbund. X Oslo kommune/ren Behovsstyrt tømming av returpunkt Varslingssystem som gir miljø- og kostnadseffektiv innsamling av glass- og metallemballasje Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 57

58 Oslo kommune/ VAV/Norsk Vann "NoDig" - Ny teknologi for gravefrie tilkoblinger hovedvannledning Vil senke kostnadsnivå, gi miljøeffekt i form av redusert transport/lagring, samt positive effekter til omgivelser X Møreaksen Vegprosjekt på 16 mrd. med utfordrende tunnelog brokonstruksjoner Optimalt struktur for å fremstå som ett attraktivt OPSprosjekt i markedet Eid kommune Nytt omsorgssenter Bruk av velferdsteknologi og automasjon Bergen Vann m.fl. kommuner og Norsk Vann Ubemannet rengjøring og rensing av tunnelbasseng Utvikle teknologi for å effektivisere og forenkle prosessen X Politiet Nytt jakkekonsept Finne frem til fremtidsrettede løsninger som dekker behovet Skattedirektoratet Modernisering av folkeregisteret Modernisere dagens folkeregister slik at det fortsatt fungerer som en sentral del av den nasjonale infrastrukturen Finnmarkssykehuset HF Nytt sykehus Kirkenes Tidlig dialog med leverandørene for innspill på prosjektstyring for riktig gjennomføringsmodell samt innkjøp av brukerutstyr X Uninett Digital eksamen Mobilisering av markedet for ny løsning på digital eksamensavlegging, samt koordinering av et stort, felles innkjøp for UoH-sektoren X St. Olavs og Stavne Arbeid og Kompetanse Digital støttespiller, nytt digitalt hjelpemiddel for rehab av rusmisbrukere Produktutvikling / ferdigstilling av digitalt hjelpemiddel. Overgang fra prototyp/funksjonell foreløpig beskrivelse til kommersiell fase Statens vegvesen BEST programmet - Framtidens trafikksikringstiltak Ønsker å bruke markedet for å utvikle framtidens tiltak for å redusere antall drepte og skadde i trafikken X Figur 8-1: Gjennomførte og igangsatte pilotprosjekter Rapport Sluttevaluering av Nasjonalt program for leverandørutvikling 58

59 UTARBEIDET FOR NASJONALT PROGRAM FOR LEVERANDØRUTVIKLING JANUAR MAI 2015