Naturressurslunsj 22. april 2016 Leif Petter Madsen

Transkript

1 Miljøproblemer i konkurs hvem sitter med "Svarteper"? Naturressurslunsj 22. april 2016 Leif Petter Madsen 1

2 Innhold 1. Introduksjon til problemstillingen 2. Bakgrunn Konkursen i Sydvaranger Gruve AS 3. Miljøutfordringer ved gruvedrift 4. Miljøutfordringer i forbindelse med konkursen 5. Ansvar for håndtering av forurensning og avfall 6. Mulige ansvars-, tiltaksplikt-, og refusjonspliktssubjekter 7. Hvem blir sittende med "Svarteper"? 8. Noen betraktninger 2

3 Introduksjon til problemstillingene Gruveselskapet er konkurs. Det samme gjelder morselskapet i Australia. Boet har ikke penger. Det viser seg å være omfattende miljøforpliktelser knyttet til gruvedriften gjennom mange år, herunder store mengder (farlig) avfall lagret på eiendommene, forurensning i grunnen og et sjødeponi. Det er stilt noe sikkerhet for sikring og rydding av et sjødeponi. Direktoratet for mineralforvaltning krever også sikrings og opprydningstiltak. Hvilken plikt har boet til å gjennomføre miljøtiltak? Hvem får regningen om miljømyndighetene selv besørger opprydding? Eller hva med panthaverne, som er de reelle interessentene ved et videresalg? 3

4 Bakgrunn Konkursen i Sydvaranger Gruve AS Sydvaranger Gruve AS (SVG) har drevet utvinning, foredling og eksport av jernmalm i Sør-Varanger kommune (Kirkenes) Virksomheten omfatter bl.a. en rekke dagbrudd og avgangstipper over et område på nærmere 10 x 1,5 km ved Bjørnevatn, samt knuse- og separeringsverk i Kirkenes. Det ble åpnet konkurs i SVG 18. november 2015, etter 7 års drift. Det har imidlertid vært gruvedrift på de aktuelle eiendommene siden tidlig på 1900-tallet. SVG eies 100 % av Northern Iron Limited et selskap registrert i Australia, og som er under offentlig administrasjon. Gruvedriften fordrer en rekke offentlig rettslige tillatelser, herunder driftskonsesjon for gruvedrift utstedt av Nærings- og fiskeridepartementet (nå Direktoratet for mineralforvaltning) og tillatelse til forurensende virksomhet (utslippstillatelse) fra Miljødirektoratet. Utslippstillatelsen omfatter blant annet tillatelse til: Utslipp /deponering av avgang (finmalt stein) iblandet flokkuleringsmidler i Bøkfjorden i Sør-Varanger kommune. Mellomlagring av oljeforurensede masser. 4

5 Særskilte miljøutfordringer ved gruvedriften Virksomheten genererer store mengder mineralavfall i form av grovknust berg og finmalt stein (avgang). Grovknust berg deponeres på enorme tipper som dekker en vesentlig del av det omkring 15 km 2 store gruveområdet. Avgangen blandes med vann og flokkuleringsmidler (kjemikalier som binder mindre partikler sammen) og pumpes via en rørledning gjennom Kirkenes sentrum ut til et sjødeponi i Bøkfjorden. Bruk av store mengder sprengstoff medfører avrenning av nitrater til grunnen og omliggende vann og vassdrag. Ordinær virksomhet medfører støy og støv. 5

6 Særskilte miljøutfordringer ved gruvedriften forts. Virksomheten genererer store mengder avfall i form av bl.a. spillolje, grease, emballasje (hovedsakelig trevirke) og brukte mølleforinger (stålarmert gummi som bildekk). Trevirke og mølleforinger er deponert på gruveområdet. Forbrenning av diesel i anleggsmaskiner og knuseverk medfører store utslipp av CO 2 og No x. På området lagres og mellomlagres store mengder kjemikalier, diesel, smøreoljer og andre oljer. I tillegg til forurensning/avfall fra ordinær virksomhet, vil det av og til oppstå uønskede hendelser med større eller mindre akuttutslipp av olje eller andre kjemikalier til grunnen. Oljeforurensede masser samles opp og mellomlagres på området før det hentes og leveres til godkjent mottak. Nærmeste mottak for farlig avfall ligger i Alta (462 km på vei). Inne på gruveområdet, på egne eiendomsseksjoner eiet av Tschudi, er det flere lukkede deponier med farlig avfall fra forrige driftsperiode, herunder kisavbrann (Fe 2 O 3 ), som ved gjennomsig av vann kan skape giftige forbindelser. 6

7 Miljøutfordringer ved konkurs Skille mellom en situasjon der driften videreføres av ny eier, og der virksomheten avsluttes og verdier selges separat. I tilfellet SVG, har en nå lykkes med videresalg og den nye eier har tatt over det vesentligste av gamle og fremtidige miljøforpliktelser. Den videre fremstillingen fokuserer derfor på en (tenkt) situasjon der ingen er villig til å overta virksomheten intakt, og hvor verdier realiseres separat og pant i eiendommer mm. frigis. 7

8 Miljøutfordringer ved konkurs forts. Ved konkursåpning sto boet overfor en rekke miljøutfordringer: Overvåkning av sjødeponiet Sikring av tipper fremtidig avrenning Store mengder miljøfarlig avfall Ikke forskriftsmessig lagring av oljeholdige masser. Mulig oljeforurensning i grunnen Store mengder avfall Lagrede kjemikalier. Pålegg fra Direktoratet for mineralforvaltning om sikring av gruveområdet Den videre fremstillingen er særlig med tanke på ansvar for å gjennomføre/dekke kostnader ved undersøkelser av grunnen og ved å rydde opp/fjerne/behandle oljeforurensede masser og mulig forurenset grunn, samt fjerning av avfall. 8

9 Ansvar for håndtering av forurensning og avfall Konkursen aktualiserer spørsmålet om hvem som kan pålegges å gjennomføre tiltak, og/eller pålegges å dekke kostnadene ved tiltak gjennomført ved miljømyndighetene. Det rettslig utgangspunkt: Forurl. 7(1) "ingen må ha, gjøre eller sette i verk" (ansvarssubjekter) Forurl. 7 (2) det er "den ansvarlige" som har tiltaksplikt Forurl. 51 "den som har, gjør eller setter i verk noe som fører eller som det er grunn til å tro kan føre til forurensning" (undersøkelsesplikt) Forurl. 76 når myndighetene har gjennomført undersøkelser og/eller tiltak kan refusjon kreves av "den ansvarlige". Subsidiært fra "skadelidte eller den hvis interesse er ivaretatt" (erstatningsplikt) 9

10 Mulige ansvars-, tiltaksplikt-, og refusjonspliktssubjekter. Skyldneren Skyldneren, i herværende tilfelle SVG, er det åpenbare ansvars- og pliktsubjekt. Det ligger imidlertid i konkursens natur at skyldneren ikke har midler til å gjennomføre undersøkelser, iverksette tiltak eller utbetale refusjon/erstatning. Morselskap At et morselskap kan pålegges både undersøkelsesplikt og tiltaksplikt, samt pålegges å erstatte det offentlige utgifter forbundet med undersøkelse/tiltak, er fastslått i de to Hempel-dommene. Herværende morselskap, Northerm Iron Limited, er eneeier av SVG, og har således hatt "bestemmende innflytelse" over SVG, og en kan anta at SVG's virksomhet har vært "av sentral interesse for morselskapet". Rent praktisk ville det imidlertid kunne vise seg meget utfordrende å rette/inndrive krav mot Northern Iron, i det det er et utenlandsk selskap uten tilstedeværelse i Norge. I alle tilfelle så er Northern Iron under offentlig administrasjon, og det er heller ikke i dette selskapet midler til å gjennomføre eller dekke kostnadene ved undersøkelser/tiltak. 10

11 Mulige ansvars-, tiltaksplikt-, og refusjonspliktssubjekter forts. Konkursboet (bostyret) Boet er i utgangspunktet ikke pliktsubjekt etter forurensningsloven. Boet er ikke "skyldneren", men et eget rettssubjekt som derimot representerer alle de kreditorer som har et krav mot skyldneren, herunder offentlige etater. Det at boet forestår avvikling av selskapet og realisering av verdier, innebærer i utgangspunktet ikke at boet "har, gjør, eller setter i verk" noe som medfører eller kan medføre forurensning, (jf. forurl. 7, 1. ledd og 51, 1. ledd). Boet er heller ikke "den ansvarlige" for forurensning som inntrådte før konkursåpning, og har ikke plikt til å "sørge for tiltak for å stanse, fjerne eller begrense virkning" av eksisterende forurensning. Krav om undersøkelser, andre tiltak eller refusjon av utgifter det offentlige eller andre har hatt ved undersøkelser/tiltak må i utgangspunktet omgjøres til pengekrav og meldes som dividendekrav i boet (med begrensede utsikter til utbetaling). I tilfellet SVG fremmet Miljødirektoratet (MD) dividendekrav i boet for fremtidige kostnader ved håndtering av farlig avfall, undersøkelser av grunnen og evt. opprydding/fjerning/håndtering av forurensede masser. Kostnader til fremtidig overvåkning av sjødeponi var sikret gjennom bankkonto pantsatt til fordel for MD. 11

12 Mulige ansvars-, tiltaksplikt-, og refusjonspliktssubjekter forts. Konkursboet (bostyret) forts. Konkursboet/bostyrers begrensede ansvar synes forutsatt i konkursl. 85 (8) der det fremgår at bostyrer plikter: "å gi melding til fylkesmannen så tidlig som mulig9 dersom virksomheten antas å kunne medføre forurensning som ikke er lovlig uten tillatelse etter forurensningsloven" Det samme synes forutsatt i avfallsforskriften 11-9: "Når det åpnes konkurs i virksomhet hvor det oppbevares farlig avfall, plikter bostyrer straks å gi melding til Fylkesmannen om typer og mengder farlig avfall som blir etterlatt." Bestemmelsen i avfallsforsk er sammen med 16-8 om meldeplikt om radioaktivt avfall, de eneste bestemmelser i "forurensningsregelverket" som omhandler konkurssituasjonen. Unntak fra boet/bostyrers begrensede ansvar kan tenkes der boet i en periode viderefører virksomheten/driften og således kan bevirke etterfølgende forurensning (etter konkursåpning). Boet vil da kunne være den som har, gjør eller setter i verk noe som medfører forurensning. Slikt krav vil kunne fremmes som massekrav i boet, og evt. som erstatningskrav mot bostyret/bostyrer, om forutsetningen for det er tilstede Et videre unntak er der etterlevelse av vilkår i tillatelser og konsesjoner er en forutsetning for deres fortsatte bestående. I tilfellet SVG var det viktig for boet å kunne overdra virksomheten som en samlet og pågående virksomhet der en evt. ny eier ville kunne videreføre virksomheten relativt kort tid etter en overdragelse. Derfor viktig for boet å sørge for at f.eks. tillatelse til forurensende virksomhet ikke ble trukket tilbake på grunn av brudd på vilkår i tillatelsen. Boet (kreditorene) besørget (og dekket) derfor kostnader ved registrering, oppsamling og behandling av farlig avfall. 12

13 Mulige ansvars-, tiltaksplikt-, og refusjonspliktssubjekter forts. Panthaver Før panthaver i fast eiendom tiltrer pantet, kan han neppe anses for å "ha, gjøre eller sette i verk noe". I en situasjon der panthaver tiltrer pantet, men umiddelbart realiserer verdien gjennom salg, og det offentlige eller andre ikke har forestått undersøkelser eller tiltak, er det neppe aktuelt å pålegge panthaver å gjennomføre undersøkelser eller tiltak. I en situasjon der det offentlige eller andre har forestått undersøkelser eller tiltak, vil det derimot være aktuelt å rette krav mot panthaver, jf. forurl ledd, 3.pkt. "Dersom [den ansvarlige] ikke kan betale[ ], kan utgiftene også kreves dekket av [ ] den hvis interesse er ivaretatt ved tiltakene." At panthaver kan anses som "den hvis interesse er ivaretatt", der tiltakene har økt verdien av pantet, er bl.a. forutsatt i Klima- og miljødirektoratets avgjørelse av 10. november Panthaver kan imidlertid oppgi pantet om tilstedeværelsen av forurensning avfall og/eller /kostnadene ved tiltak medfører at eiendommen har negativ verdi. 13

14 Mulige ansvars-, tiltaksplikt-, og refusjonspliktssubjekter forts. Ny eier At en ny eier av en eiendom, som ikke har noen tilknytning til avfall/forurensning, likevel kan pålegges plikt til å foreta undersøkelser eller gjennomføre tiltak, ble fastslått i Grindalen dommen (Rt s A/944). Dommen gjelder ansvar for refusjon av det offentliges utgifter til opprydding etter forurl. 76, men HR konstaterer i para (59) at "den ansvarlige" etter 76 er den samme som er ansvarlig etter 7. Førstvoterende uttaler i para (81) om grunneiers ansvar: "Mitt syn er altså at grunneiers ansvar ikke beror på en konkret vurdering av om grunneieren er den nærmeste til å bære ansvaret. Grunneieren er ansvarssubjekt, eventuelt ved siden av andre, og det er bare i helt spesielle tilfelle dette kan tenkes å ikke gjelde." Et tilfelle er nevnt i kommentarutgaven til forurensningsloven (Wang, Øystein. Gyldendal 2015): Refusjonskrav ble rettet mot boet som et dividendekrav (ikke massekrav), men boet ble innstilt etter kkl MD rettet deretter krav mot ny eier av eiendommen, men fikk ikke medhold av departementet da utrykket "ivaretatt" gjelder den hvis interesse ble ivaretatt på det tidspunkt oppryddingen ble gjennomført. Det er neppe rimelig at krav rettes mot ny eier dersom panthaver (eller boet) har hatt fordelen av verdistigningen som skyldes tiltak utført av det offentlige, jf. HR's uttalelse om at det etter omstendighetene vil kunne tenkes å innebære myndighetsmisbruk å rette krav mot grunneier. 14

15 Hvem blir sittende med "Svarteper"? Panthaver? I den grad miljøutfordringer er kjent, vil panthaver kunne vurdere verdien av eiendommen og frafalle pantet om eiendommen har negativ verdi. Boet (usikrede kreditorer)? Det samme gjelder boet (usikrede kreditorer). Har eiendommen negativ verdi vil eiendommen abandoneres og gå tilbake til skyldneren. Ny eier? Ny eier vil legge inn kostnader ved miljøtiltak i kjøpsprisen, og vil således bare lide tap om kostnadene er uforutsette eller blir høyere enn antatt. Det offentlige? I den grad avfall/forurensning utgjør en fare vil det være offentlige organers ansvar å besørge tiltak for opprydding/fjerning/behandling, uavhengig om kostnadene i siste instans kan veltes over på noen andre. I den grad kostnaden ikke kan kanaliseres til en privat part, er det allmennheten som blir sittende med "Svarteper". 15

16 Noen betraktninger Miljømyndigheten har (en viss) anledning til å kreve at det stilles sikkerhet for fremtidige miljøforpliktelser (Forurl. 63, Forurensningsforsk ,Avfallsforsk og 17-8). Bør denne adgangen utvides/benyttes i mer utstrakt grad? Bør miljøkrav få prioritert status i konkurs, på samme linje som skatte- og MVA-krav? Bør det etableres legalpant som for eiendomsskatter? Kan "miljøkrav" rettes mot skyldnerens tidligere styre? Kan det å etterlate miljøkrav innebære at en har "drevet for kreditors regning"? 16

17 17 Takk for oppmerksomheten

18 Kontaktinformasjon OSLO Tel Fax LONDON Tel Fax KOBE Tel Fax BERGEN Tel Fax SINGAPORE Tel Fax SHANGHAI Tel Fax Ansvarsforhold: Denne presentasjonen inneholder en overordnet beskrivelse av enkelte regler i norsk rett. Den utgjør ikke juridisk rådgivning, og ingen forretningsmessige beslutninger bør baseres på den.