Ekomtjenester, -nett og -utstyr Utvikling og betydning for PT. 25. juni 2014

Transkript

1 Ekomtjenester, -nett og -utstyr Utvikling og betydning for PT 25. juni 2014

2 Sammendrag Post- og teletilsynet (PT) skal sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester og stimulere til næringsutvikling og innovasjon. Dette er slått fast i Lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven), som PT forankrer det meste av sitt arbeid på. For å forvalte oppdraget på best mulig måte, er det helt avgjørende at PT er oppdatert på markeds-, tjeneste- og nettutviklingen og forstår hvilken betydning utviklingen har og vil få for rollen som utøvende tilsynsorgan, ressursforvalter og fagmyndighet. Samfunnets avhengighet av en velfungerende ekomverdikjede er økende. Stadig flere grunnleggende funksjoner i alle samfunnssektorer som strøm, vann, helse, samferdsel, finans osv. forutsetter at nett, tjenester og utstyr virker overalt - og alltid. Etter hvert som nye tjenester tas i bruk og ekom utgjør en stadig viktigere del av både den profesjonelle og den private hverdagen, øker kravene til kvalitet, kapasitet, robusthet og sikkerhet for at alt virker som det skal og at ikke uvedkommende får tilgang til beskyttet informasjon. Internett i seg selv er i dag en drivende faktor for økonomisk og samfunnsmessig utvikling, og helt avgjørende for innovasjon og verdiskaping. Samfunnet er avhengig både av et stabilt og sikkert Internett og tilgang til sikre tjenester. Norge som nasjon er langt fremme både når det gjelder utbredelse og bruk av elektroniske kommunikasjonsløsninger av høy kvalitet, og anses som en moden digital nasjon i global sammenheng. Denne posisjonen er selvsagt en styrke, men representerer også en sårbarhet, fordi grunnleggende samfunnsfunksjoner i stadig større grad er avhengige av at ekomtjenester virker som forutsatt. Når alle er avhengige av kommunikasjonstjenestene, har sluttbrukerne (både privatpersoner, myndigheter og næringsaktører) større behov for relevant informasjon om hvor tjenestene kan brukes, hvor god tjenestekvalitet som kan forventes og betydningen av brukerutstyrets styrker og svakheter. Dette vil bli stadig viktigere for kundens valg av abonnement og tjenester i et komplekst landskap. PT må i sterkere grad enn i dag fremme rollen som sluttbrukerveileder og hjelpe brukerne til å ta kvalifiserte valg. Tydelig ansvarsdeling og rolleavklaring med andre myndigheter er og blir viktig. PT må følge opp tilbyderne når det gjelder krav til transparens, tjenestekvalitet og nettnøytralitet. Det er viktig å sikre at Internett forblir en åpen og ikke-diskriminerende plattform for alle typer kommunikasjon og innholdsdistribusjon. Innføring av 4G-mobil og fremveksten av nye «Over The Top» (OTT) telefoniløsninger bidrar til å skyte fart i overgangen fra linjesvitsjet telefoni til Voice over IP (VoIP). Det tidligere skillet 2

3 mellom tale, tekst, bilde og data er i ferd med å forsvinne. Alle tjenestene leveres etter hvert som en applikasjon over IP. Valg av applikasjon og kommunikasjonsform styres av kontekst og blir mer individuelt tilpasset. Innholdsleverandører leverer alternative OTT-telefoniløsninger i konkurranse med de tradisjonelle nettoperatørene. Dette fører til behov for revisjon av dagens ekomregelverk. PT må primært gjennom BEREC 1 arbeide for revisjon av lovverket for å ivareta nye krav til samtrafikk, prisregulering og for å fremme likebehandling mellom tradisjonelle tilbydere og globale OTT-tilbydere. PT forventer at tradisjonell konkurranseregulering av telefoni gradvis vil falle bort. Elektronisk kommunikasjon blir mer sentral i alle samfunnssektorer og krever universelt utformede løsninger. Fremtidens brukere vil kreve tilgang til ekomtjenester og -utstyr uavhengig av helsetilstand, alder eller hvor de befinner seg. PT må ta en aktiv rolle som pådriver for endringer i bransjen for å sikre et fremtidsrettet ekomtilbud til alle brukere, også de med særlige behov, være aktiv i å informere brukerne om eksisterende tjenester og følge opp endringer i nasjonal regulering av leveringspliktige tjenester. Offentlige og private virksomheter og privatpersoner bruker skytjenester/skyleverandører i økende grad og til et større mangfold av tjenester. PT må kartlegge regulatoriske og sikkerhetsmessige utfordringer som denne utviklingen fører med seg, og hvilken rolle PT skal ta. Tett europeisk samarbeid er nødvendig for å sikre hensiktsmessig regulering på området. PT skal ha som ambisjon å ta en aktiv rolle tilsvarende den vi har tatt innen nettnøytralitet. God dialog med nasjonale bransjeaktører, skyleverandører, nettilbydere og relevante forskningsmiljø blir avgjørende for å oppnå gode løsninger. Internasjonalt vil PT primært gjennom BEREC arbeide for en fremtidsrettet regulering på området. Foreløpig ser vi bare konturene av utviklingen innen Tingenes Internett og maskin-til-maskinkommunikasjon (IoT/M2M). Potensialet for innovasjon og næringsutvikling innen feltet er stort. Norge er i posisjon til å ta en ledende rolle i Europa på området. IoT/M2M stiller høye krav til effektiv ressursutnyttelse av frekvenser og nummer og utfordrer eksisterende regelverk på en rekke områder som bruk av nummer, mulighet for gjesting, kommunikasjonskontroll, sikkerhet og personvern. PT skal bidra til sunn utvikling og at potensialet som ligger i IoT/M2M blir utnyttet. PT skal fremme bruk av standardiserte løsninger, informere og veilede næringslivet og sørge for å fjerne eventuelle unødvendige regulatoriske hindre som bremser utviklingen. God dialog med FoU-miljøer, produsenter av IoT/M2M-produkter og deltakelse i relevante standardiseringsfora er nødvendig. Utstyr som forstyrrer elektronisk kommunikasjon, er en økende utfordring. Vi forventer at bruksområdene for radiobasert kommunikasjon vil utvides kraftig de neste årene og at antall 1 BEREC- Body of European Regulators for Electronic Communications 3

4 strålekilder vil øke, blant annet som følge av veksten i IoT/M2M-applikasjoner. PT forventer å måtte intensivere innsatsen på området for å unngå forstyrrelser fra utstyr og for å hindre at utstyr som ikke er i samsvar med gjeldende krav, omsettes og tas i bruk i Norge. Tett samarbeid med europeiske myndigheter og nasjonale myndigheter som Tollvesenet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) er nødvendig. Videre må informasjonsarbeidet mot importører og forhandlere av utstyr styrkes. Fremvekst av kognitive radioteknikker gir nye muligheter for effektiv bruk av frekvensspekteret og fleksibel bruk av radioutstyret for mange bruksområder. PT må følge denne utviklingen nøye og legge til rette for at slike radioløsninger kan tas i bruk, herunder avklare hvordan bruk av kognitiv radioteknologi vil påvirke nasjonal frekvensforvaltning og utstyrskontroll. Ekomnettene utgjør en kritisk infrastruktur for stadig flere, og det ligger et betydelig potensiale i å kunne benytte flere netteieres infrastruktur i en helhet for å løse samfunnskritiske kommunikasjonsbehov, spesielt i krisesituasjoner. Det er imidlertid et gap mellom hva samfunnet krever av robuste nett og tjenester og det tilbyderne finner kommersielt lønnsomt å bygge ut. PT må bidra til å etablere tilstrekkelig bevissthet hos tilbydere og sluttbrukere om betydningen av nasjonal kritisk infrastruktur, og ved dette medvirke til at robusthet blir en konkurransefaktor i større grad enn i dag. Personvernet på nett er kontinuerlig og i økende grad under press. De senere års avsløringer av masseavlytting og mer målrettede aktiviteter, har vist at arbeidet med konfidensialitet og integritet i ekomnett er viktigere enn noensinne. PTs arbeid med dynamisk utvikling av krav til sikkerhet, dialog med myndigheter, tilbydere og sluttbrukere må prioriteres i tiden som kommer. Vår rolle mot Samferdselsdepartementet og andre nasjonale myndigheter må kontinuerlig vurderes. Internasjonalisering og konsolidering av ekomsektoren har medført at telenett-, og tjenestetilbud etableres og drives på tvers av landegrensene. Utkontraktering av tjenester, også utover Norges grenser, skjer i stort omfang innen mange deler av ekomsektoren. Ved utkontraktering er det blant annet fare for fragmentering av ansvar for fysiske anlegg, installasjoner og drift- og vedlikeholdsrutiner. Med dette følger en bekymring for sikkerhet og robusthet i nett. Som regulatorisk myndighet og tilsynsorgan har PT utfordringer blant annet med hensyn til muligheten til å føre effektivt tilsyn (fysisk tilgang til tilsynsobjektene). PT vil vurdere behovet for bilaterale avtaler med andre lands myndigheter for å kunne føre tilsyn med tilbydere som leverer tjenester i Norge, men som har hele eller deler av drifts- og tjenesteproduksjonen geografisk plassert i andre land. PT vil også skjerpe kravene overfor tilbyderne til å kunne dokumentere gjennomførte risikoanalyser. I tillegg vil PT vurdere behovet for oppdatering av ekomloven og relevante forskrifter. 4

5 Samfunnets avhengighet av tjenester som benytter gammel teknologi, bidrar til å gjøre det vanskelig å sikre rask overgang til nyere og mer fremtidsrettede nettløsninger. PT har en viktig rolle i å legge til rette for investering i nye og forbedrede teknologier. Videre må PT styrke rådgivingen til offentlig forvaltning og privat næringsliv for å bistå dem i å velge gode og fremtidsrettede løsninger. 4G mobilnett bygges ut i raskt tempo, antall fiberaksesser øker og kabel-tv-nettene oppgraderes fortløpende. Etterspørselen etter høykapasitets bredbånd forventes å øke også i årene som kommer, og PT må stimulere til videre utbygging. Dette kan for eksempel gjøres i form av myndighetsfinansierte tiltak og ved å legge vekt på investeringsincentiver i forbindelse med vurdering av pris- og tilgangsregulering. Behovet for et velfungerende, sikkert og robust Internett blir stadig større. Det er både dialog og drakamp mellom ulike interessegrupper, regioner og nasjoner om overordnede prinsipper, styringsregler og internasjonal/mellomstatlig regulering på internettområdet. Deltakelse innen Internet Governance og administrasjon av internettressurser er en forutsetning for å kunne være en nasjonal tilrettelegger for markedsutvikling på Internett og utvikling av fremtidige ekomtjenester. Det er en balansegang å sikre nettnøytralitet på Internett og samtidig legge til rette for økt tjenestedifferensiering for spesialiserte tjenester i nettene. Denne problemstillingen blir stadig mer aktuell ettersom tjenestediversiteten øker og bruksområdene utvides. Forholdet mellom de tradisjonelle ekomtilbyderne og nye tilbydere av nett, tjenester og innhold bidrar til å gjøre bildet mer komplekst og utfordrende å forholde seg til. PT må fortsette å prioritere arbeidet med nettnøytralitet og transparens, både nasjonalt og på europeisk nivå. I tillegg må PT forstå og følge utviklingen av både internettbaserte tjenester og spesialiserte tjenester tett nok til å være en viktig premissgiver for utviklingen i Norge og Europa. For at PT skal være forberedt på endringene i bransjen, er det spesielt fem områder PT må prioritere: styrke rollen som fagmyndighet. Dette innebærer i større grad å bistå aktuelle departement, bransjeaktører, næringsliv, offentlig forvaltning og sluttbrukere med faglige råd og innspill. styrke arbeidet med robuste nett bygge opp cyberkompetanse i egen organisasjon ta en mer aktiv rolle som premissgiver og tilrettelegger for markeds- og næringsutvikling sikre effektiv forvaltning av frekvenser, nummer og domenenavn (ressursforvaltning) 5

6 Innholdsfortegnelse Sammendrag... 2 Innledning Tjenester, tjenesteplattform og endrede brukervaner Alt går mobilt om markedsføring, brukervalg, kompleksitet og transparens Telefoni og konvergens av tale, tekst, bilde og data Universell utforming av utstyr og tjenester Alt til skyen Tingenes internett Utstyrsutvikling Mer komplekse utstyrsmiljø, støy- og kvalitetsutfordringer Fremvekst av programmerbare og selvkonfigurerende radioer Nettutvikling Nettet som kritisk infrastruktur Utkontraktering Nett på tvers av landegrenser Utfasing av «gammel» teknologi Bredbåndsutvikling Styring av Internett Nettnøytralitet og Internett som plattform Satsingsområder Fagmyndighet Robust ekom Cybersikkerhet Markeds- og næringsutvikling Ressursforvaltning Kompetanseutvikling

7 Innledning I denne rapporten beskrives sentrale utviklingstrekk innen elektronisk kommunikasjon (ekom) slik vi ser dem, og som vi forventer får betydning for PTs rolle som utøvende tilsynsmyndighet, ressursforvalter og fagmyndighet. For hvert utviklingstrekk er betydningen for PT identifisert. I kapittelet Tjenester, tjenesteplattform og endrede brukervaner beskrives og drøftes det stadig mer komplekse landskapet som sluttbrukere av ekom må forholde seg til. Videre drøftes hvordan fremveksten av nye typer leverandører av telefoni vil påvirke eksisterende regulering. Fremtidige krav til universelt utformede ekomtjenester, økt bruk av skytjenester, og utbredelsen av maskin-til-maskin-kommunikasjon (M2M) og Tingenes Internett (Internet of things - IoT) belyses også. I kapittelet Utstyrsutvikling beskrives og drøftes de utfordringene som forventet økt bruk av utstyr som kommuniserer trådløst er forventet å gi når det gjelder forstyrrelser og muligheter for effektivt samvirke mellom forskjellige typer utstyr, som alle hver for seg har sin misjon. I tillegg belyses de muligheter som fremvekst av «smarte», selvkonfigurerende radioteknikker kan bringe for mer effektiv bruk av frekvensspekteret. I kapittelet Nettutvikling beskrives og drøftes en rekke utviklingstrekk relatert til ekomnett. Dette inkluderer muligheter for bedre å kunne utnytte flere netteieres infrastruktur til å øke robustheten og sikkerheten i nettene, insentiver for å investere i videre nettutbygging og utfordringer med å få offentlige og private virksomheter til å ta i bruk ny teknologi og fase ut gammel teknologi. Videre belyses konsekvenser som internasjonalisering av ekomsektoren har på eksisterende regulering. PTs rolle når det gjelder styring av Internett og nettnøytralitet er også omtalt. Avslutningsvis i rapporten, i kapittelet Satsingsområder og kompetansebehov, er det skissert noen satsingsområder for PT. Disse er resultat av de utviklingstrekk og utfordringer som er beskrevet i kapitlene foran, og beskriver noen av de endringene PT må gjøre for å være forberedt på endringene i bransjen. 7

8 1 Tjenester, tjenesteplattform og endrede brukervaner 1.1 Alt går mobilt om markedsføring, brukervalg, kompleksitet og transparens Hva skjer? Mobiloperatørenes inntekter fra tradisjonelle tjenester som tale og SMS og er fallende og vil trolig fortsette å falle. Konkurranse fra OTT-tilbydere var en viktig årsak til at mobiltilbyderne introduserte fastprisabonnement med ubegrenset mengde tale og SMS, og hvor prisen på pakken fastsettes ut fra mengde datatrafikk. Etterhvert vil antakelig også europeisk gjesting inngå som en del av pakkene. Kommisjonens målsetning om like priser nasjonalt og på reise, såkalt «Roam like at home», vil kunne bety inntektsbortfall for operatørene. Samtidig øker nye tjenester kundenes etterspørsel etter dekning, kapasitet og hastighet 2. For å imøtekomme denne raskt voksende etterspørselen, må mobiloperatørene fortsette å investere betydelige beløp i nettutbygging også i årene fremover. Etterspørselen etter datatjenester vil antakelig øke i et langt større tempo enn inntjeningen. Inntektstapet fra tradisjonelle tjenester og behovet for avkastning på investeringer tvinger operatørene til å søke etter nye måter å prise sine produkter. Markedsføring og differensiering av abonnement De siste par år har mengde data som er inkludert i det enkelte mobilabonnement, i all hovedsak vært grunnlaget for differensiering. Dette har skjedd ved at de ulike pakkene prises ut fra et forbrukstak på et gitt antall MegaByte (MB) per måned, som kundene har kunnet bruke til alle mulige tjenester. I årene fremover kan vi forvente endringer også her: ulike varianter av forbrukstak knyttet til f.eks. type utstyr som brukes, familieabonnement med forbrukstak per bruker, begrensning basert på tid på døgnet, eller begrensninger knyttet til ulike typer trafikk eller applikasjoner (negativ differensiering). Motsatt kan differensiering også bestå i å tilby ubegrenset eller høyt forbruk av bestemte tjenester eller applikasjoner (positiv differensiering). I tillegg til forbrukstak, priser enkelte tilbydere også sine mobile abonnement etter hastighet. Dette blir ofte markedsført som en «opptil-hastighet». En «opptil-hastighet» gir normalt informasjon om hva den maksimale hastigheten sluttbrukeren kan få, men forteller lite om hva sluttbrukerne faktisk vil oppnå av hastighet. 2 Se for eksempel informasjon om utviklingstrender side i rapporten «A Future Policy Framework for Growth» fra ATKearney. 8

9 Forventingen om økt bruk av kapasitets- og kvalitetskrevende tjenester over mobilnettene, tilsier at sluttbrukerne fremover i økende grad også vil etterspørre hastighets- og tjenestekvalitetsgarantier. Økte krav til presis dekningsinformasjon og informasjon om tjenestetilgjengelighet Kundenes opplevelse av dekning og tjenestetilgjengelighet avhenger av en rekke forhold, som: Hvor god er antennen og radioegenskapene til mobilen, nettbrettet etc., og hvilke mobile og trådløse teknologier støtter den (2G, 3G, 4G, WiFi, WCDMA 2000)? Hvor god er innendørs-/utendørsdekningen til den operatøren kunden bruker? Hvor er det 2G-, 3G- og 4G-dekning, og i hvilken grad støtter mobilen eller nettbrettet de frekvensene som er nødvendige for å oppleve den dekningen som er markedsført? Hvor stort er trafikktrykket i området (antall samtidige brukere)? Hvilken hastighet og stabilitet krever tjenestene av nettene for å fungere? I hvilken grad kan tjenestene brukes tvers av ulike teknologier? Med et stadig større og bredere utvalg av tjenester og bruksområder, stilles det altså stadig høyere krav til kapasitet, kvalitet og oppetid. Kundenes fremtidige behov for å kjenne til hvor tjenestene kan brukes, hvilke enheter (mobiltelefon, nettbrett, PC osv.) som kan brukes, hvor god tjenestekvalitet som kan forventes etc., blir langt viktigere for hvilke abonnement de velger. Dette er ofte kompliserte forhold hvor sluttbrukere trenger assistanse for å gjøre gode valg. Behovet for å få denne type informasjon fra nøytrale parter forventes å øke. Økte krav til transparens Kommisjonens forslag om Ett europeisk ekommarked inneholder krav om verktøy for å kunne sammenlikne ulike produkter både når det gjelder kvalitet og kostnad. Forslaget stiller også en rekke krav til at tilbyderne skal publisere transparent og sammenliknbar informasjon, for eksempel om tjenestekvalitet og faktisk tilgjengelig hastighet. Videre stilles det en rekke informasjonskrav til tilbydernes kontrakter med sluttbruker. Kommisjonens forslag viser at det er grunn til å ta kompleksiteten i markedet på alvor og understreker behovet for å styrke sluttbrukernes rettigheter. Økte krav til robusthet og oppetid I følge rapporten «Robusthet i norske mobilnett» 3 er det i dag store variasjoner i stabiliteten i tilkoblingen til mobilnettene. Mange opplever signifikant nedetid, og for kundene betyr dette at samtaler enten ikke blir satt opp eller at de brytes. Økt bruk av mobilnettene til transport av stadig flere tjenester og applikasjoner som alltid skal virke, vil fremtvinge sterkere krav til nettenes robusthet og oppetid. Flere forskningsmiljø studerer dette området og analyserer 3 Rapporten: Robusthet i norske mobilnett, Tilstandsrapport 2013, Centre for Resielient Networks & Applications,Simula Research Laboratory 9

10 potensialet for å øke robustheten ved å kople seg til flere operatørers nett samtidig. Funn så langt 4 viser at det er store gevinster å hente. PT forventer at krav til bedre samvirke av eksisterende infrastruktur, for slik å øke robustheten i nettene, blir mer sentralt i tiden fremover. Internasjonal gjesting Gjeldende forordning om regulert gjesting i EØS-området definerer to strukturelle verktøy (Single IMSI og Local Break Out) som åpner for at forbrukerne selv kan velge leverandør av tale, SMS og data ved reise innenfor Europa. Lovgivernes hensikt med dette er å stimulere til økt konkurranse i sluttbrukermarkedet, noe som forventes å lede til prisreduksjoner. PT antar at de skisserte forslagene til ny regulering av internasjonal gjesting vil medføre større endringer også på grossistnivå, og at tilbyderne søker nye måter å dekke inn sitt innteksbortfall, sammenlignet med gjeldende gjestingsregime. Samtidig kan det åpne muligheter for aktører som tradisjonelt ikke har vært aktive i markedet for internasjonal gjesting Betydning for PT Å gjøre sluttbrukerne i stand til selv å kunne gjøre kvalifiserte vurderinger i forbindelse med valg av abonnement, og forstå mulighetene og begrensningene, er en viktig målsetning for PT. Brukervalg handler ikke bare om pris, men om å forstå totaliteten av produktene som markedsføres. Forbrukerrettigheter har de senere årene blitt viktigere innenfor EUs rammeverk for elektronisk kommunikasjon. Krav og forventninger til forbrukerveiledning vil øke de neste årene. Samarbeid med forbrukermyndighetene er naturlig og bør videreutvikles. Samtidig vil behovet for spesifikk fagkompetanse innen flere områder, som for eksempel god kjennskap til potensialet og begrensningene i mobilnettene når det gjelder dekning, kapasitet, oppetid og sikkerhet, tilsi at PT selv bør være leverandør av mye av denne forbrukerinformasjonen. PT vil også styrke samarbeidet på området med de nordiske reguleringsmyndighetene, for i større grad å kunne samordne seg i saker som er felles for brukerne i hele Norden. Også veiledning og informasjon til politikere, privat næringsliv og offentlige virksomheter er viktig. PT bør i enda større grad enn i dag jobbe for å være beste informasjonskilde. Veiledning og informasjon som hjelper sluttbrukere til å gjøre kvalifiserte valg, blir sentralt. Nettnøytralitetsprinsippene vil antakelig bli utfordret av nye prismodeller og abonnement hvor enkelte tjenester blir prioritert eller diskriminert i forhold til andre. PT må fortsette å prioritere arbeidet med nettnøytralitet, både nasjonalt og på europeisk nivå for å sikre at 10

11 nettnøytralitetsprinsippene overholdes og at de videreutvikles i takt med utviklingen på Internett. Med økt kompleksitet og større differensiering i de produktene og tjenestene som tilbys, øker behovet for å sette sluttbrukerne i stand til å forstå muligheter og begrensninger som ligger i disse. PT forventer fremover økt innsats med oppfølging av tilbydere for å sikre sluttbrukerne økt robusthet og oppetid i ekomnett, tjenester av en viss kvalitet, og at tilbyderne oppfyller krav til transparens. Behov for endringer i eksisterende regelverk som gir PT det nødvendige hjemmelsgrunnlag for å føre tilsyn, må vurderes. 1.2 Telefoni og konvergens av tale, tekst, bilde og data Hva skjer? Fra tradisjonell linjesvitsjet telefoni til VoIP i lukkede IP-nett En overvekt av fasttelefoniabonnenter bruker fortsatt PSTN-nettet for taletelefoni. Antallet abonnementer er imidlertid sterkt fallende som figur 1.1 tydelig viser. Figur 1.1 Utvikling i privatabonnement for fasttelefoni Dagens PSTN/ISDN tjenesteplattform for linjesvitsjet telefoni er mer enn 20 år gammel, på mange vis teknologisk utdatert og vanskelig å få reservedeler til. Telenor har derfor iverksatt en utfasingsplan for PSTN/ISDN som innebærer at denne plattformen skal avvikles. Når det gjelder dagens mobilnett (2G/3G), benyttes i stor grad samme teknologi som i PSTN/ISDN, dvs. linjesvitsjing. I motsetning til planene for fastnettet, foreligger det ingen umiddelbare planer om utfasing av denne teknologien i mobilnettene. Det er likevel liten tvil om at linjesvitsjede telefoniplattformer også for mobil bruk på sikt vil fases ut, og bli erstattet av 11

12 VoIP-løsninger. Vi kan forvente at mobiloperatørene allerede fra 2015 vil lansere VoIP-løsning i 4G-nettene (VoLTE 5 ). IP-telefoni over 4G er mer spektrumseffektivt enn dagens løsning og forventes å øke raskt i takt med at 4G-dekningen øker og mobiltelefoner som støtter VoLTE blir tilgjengelige på markedet. VoIP-løsningene som nettoperatørene bruker/vil bruke er på mange måter bare en videreføring av dagens linjesvitsjede plattformstruktur. Operatøren vil fortsatt ha kontroll på tjenesteplattformen og telefonitjenesten opereres i et lukket, operatørkontrollert IP-nett. Utvikling av nye plattformer for telefoni I tillegg til den «nettsentriske» utviklingen mot VoIP som de tradisjonelle nettoperatørene vil implementere i form av såkalte spesialiserte tjenester, er det utviklet flere alternative telefoniplattformer (OTT- løsninger). De tre viktigste er: 1) tale over webplattformen (webtelefoni) 2) fremvekst av proprietære OTT-telefoniplattformer over det åpne Internett 3) fremvekst av standardiserte OTT-telefoniplattformer over det åpne Internett Tale over webplattformen I de senere årene er flere nye anvendelser implementert basert på webprotokollen HTTP. Det mest kjente eksemplet er nok såkalt webmail. Dette omtales gjerne som «webifisering» eller «weben som plattform». De siste årene er imidlertid et nytt initiativ for å implementere telefoni over webplattformen (en slags «webtelefoni») satt i gang i IETF 6, kalt RTCWeb (Real-Time Communication in WEB-browsers). Webtelefoni er allerede implementert i ulike weblesere, og vi forventer at denne måten for talekommunikasjon vil bli mer vanlig fremover. Proprietære OTT-telefoniplattformer over det åpne Internett En annen utvikling av telefoniplattformer er økt utbredelse av proprietære telefoniapplikasjoner, dvs. applikasjoner som ikke benytter standardiserte protokoller som HTTP og SIP 7. Velkjente eksempler på dette er Skype og Viber. Proprietære løsninger vil kunne føre til «innestenging» av brukerne fordi disse ikke uten videre kan kommunisere med andre konkurrerende systemer. Standardiserte OTT-telefoniplattformer over det åpne Internett Den standardiserte IMS 8 -arkitekturen benytter også SIP-protokollen og spesifiserer IP-telefoni som en form for spesialisert tjeneste. SIP-basert IP-telefoni kan imidlertid også tilbys OTT, slik f.eks. Telio og Vonage gjør. 5 VoLTE Voice over LTE 6 Internet Engineering Task Force (IETF) utvikler og promoterer Internettstandarder 7 SIP: Session Initiation Protocol er en signalleringsprotokoll som benyttes for å kontrollere multimedia sesjoner som tale og videosamtaler over IP- nett. 8 IMS: IP Multimedia Subsystem er en tjenesteplattform for å levere IP multimedia tjenester. 12

13 Konvergens av tale, tekst, bilde og data Det tidligere tjenesteskillet mellom tale, tekst, bilde og data er i ferd med å forsvinne helt. Alle tjenestene leveres etterhvert på samme vis (over IP) og tilbys som en applikasjon på mobiltelefonen, nettbrettet, PC-en etc. Tjenestene kombineres på helt nye måter, og det blir vanskelig å skille dem fra hverandre. Mange av tjenestene blir i økende grad også tilbudt fra globale innholdsleverandører som Google, YouTube og Facebook. Valgmulighetene øker, og det blir enklere for sluttbrukerne å kommunisere på flere måter. Valg av kommunikasjonsform vil i større grad avhenge av kontekst og hensikt, uten at brukerne må gjøre veldig bevisste valg Betydning for PT Utfasing av tradisjonelle linjesvitsjede telefonisystemer (PSTN/ISDN og 2G/3G) innebærer at PT må følge opp tilbyderne og påse at telefoni og andre viktige tjenester som i dag er avhengig av nevnte systemer, vil fungere minst like bra på ny teknologiplattform, Dette gjelder for eksempel trygghetsalarmer, dedikerte løsninger installert for personer med nedsatt funksjonsevne og alarm- og kommunikasjonssystemer etablert for nødetater, virksomheter og industri. Avtalen fra 2004 mellom Telenor og Staten om leveringspliktige tjenester vil bli påvirket av planene om PSTN/ISDN-utfasing og vil antagelig revideres når Telenor har presentert konkrete planer i moderniseringsprogrammet. Aktuelle problemstillinger er i hvilken grad mobiltelefoni skal sidestilles med fasttelefoni som leveringspliktig tjeneste, hvilke kvalitetskrav som bør stilles til tjenestene, hvilke krav som skal stilles til telefonitjenester for brukere med spesielle behov (funksjonshemmede), tilgang til offentlige betalingstelefoner osv. Når det gjelder markedsreguleringen av tilgang og originering i de ulike nettene, går utviklingen i retning av deregulering, både i fast- og mobilnett. Utfasingen av PSTN/ISDN forsterker denne utviklingen. PTs markedsregulering innenfor tradisjonell telefoni forventes således gradvis å falle bort. Fremvekst av OTT-telefoniplattformer over Internett vil også få konsekvenser for hvordan kravene til opprinnelsesmarkering og nødanrop fremover bør utformes og følges opp. PT må derfor vurdere hvordan slike taletjenester bør behandles og bidra internasjonalt, særlig innen EU for å få til gode felleseuropeiske løsninger. Kommisjonen er allerede i gang med neste revisjon av rammeverket for elektronisk kommunikasjon, der forholdet mellom tradisjonelle teleoperatører og for eksempel internettgiganter som Google, Microsoft, Facebook, Amazon, Cisco og Apple vil stå sentralt. I dag er det liten forskjell mellom å sende en tekstmelding fra et mobilnett eller fra Internett. Mens de tradisjonelle ekomtilbyderne er pålagt betydelige regulatoriske byrder, gjelder i liten 13

14 grad tilsvarende reguleringer for tilbydere av OTT-tjenester. Dette temaet vil derfor stå sentralt i det kommende arbeidet med EUs revisjon av rammeverket. En endring i innholdet av begrepet «ekomtilbyder», eller om tilbydere av OTT-tjenester i fremtiden på annen måte vil bli omfattet av rammeverket, vil få stor betydning for PTs tilsynsvirksomhet. Dette gjelder både antallet tilsynsobjekter og endringer i konkurransebildet, og endringene kan få betydning for markedsreguleringen. I tillegg vil konvergens av ulike kommunikasjonsformer kunne få betydning for USO-forpliktelser, samtrafikk og personvern. 1.3 Universell utforming av utstyr og tjenester Hva skjer? Alminnelige krav til universell utforming følger av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven som Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har ansvar for. Loven setter blant annet generelle krav til universell utforming av IKT. Nærmere spesifikke krav til universell utforming av IKT forutsettes hjemlet i sektorregelverket. Krav til universell utforming av ekomtjenester og -utstyr har i liten grad blitt fremmet i Norge eller i andre land så langt. Innføring av mer IKT-teknologi i alle samfunnssektorer (utdanning, helse, transport, forvaltning, omsorg, osv.) gjør det i økende grad nødvendig med universell utforming av ekomløsninger. Universell utforming av produkter og tjenester betyr at disse kan benyttes av alle, uavhengig av alder eller funksjonsevne. Fremtidens brukere vil kreve å ha tilgang til ekomtjenester og -utstyr uavhengig av: hvor de er og i hvilken situasjon de befinner seg hva slags utstyr de ønsker å bruke helsetilstand Behovet for særskilte ekomtjenester og -utstyr for funksjonshemmede har blitt betydelig mindre som følge av utviklingen innen ekomteknologi de siste årene. Særlig utvikling innen mobilteknologi og IP-basert kommunikasjon har bidratt til at alminnelige løsninger kan brukes av alle, selv om man har nedsatt funksjonsevne. Eksempler på dette er SMS, som gjør det mulig for døve og hørselshemmede å bruke tekstbasert kommunikasjon på en enklere måte, og videosamtaler som kan benyttes av tegnspråklige Betydning for PT 14

15 Dagens ekomregulering innenfor universell utforming er begrenset til at myndigheten etter ekomloven 5-1 kan inngå avtale med, eller ved pålegg utpeke tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett- og tjenester, for å sikre særlige tjenester til funksjonshemmede og andre sluttbrukere med særlige behov. Nærmere krav til hvilke tjenester som skal tilbys følger av ekomforskriften 5-5. Det er inngått avtale med Telenor om leveringspliktige tjenester etter ekomloven 5-1. Ved vurdering av spesifikke reguleringsbehov innen ekomområdet, bør det tas hensyn til at universell utforming i stor grad handler om kunnskap og holdninger hos aktørene. De beste løsningene innen universell utforming bør antas å kunne oppnås gjennom en kombinasjon av bransjeløsninger eller normer og samregulering (eng. «co-regulation»/«soft-regulation»). 9 PT venter å kunne oppnå mye uten særskilt regulering. PT må ta en aktiv rolle som pådriver for endringer i bransjen for å sikre et fremtidsrettet ekomtilbud til alle brukere, også de med spesielle behov, være aktiv i å informere brukerne om eksisterende tjenester og følge opp endringer i nasjonal regulering av leveringspliktige tjenester. 1.4 Alt til skyen Hva skjer? Selv om bruk av skytjenester har eksistert lenge, forventes det fremover å skje en akselerert utvikling på området. «Cloud Computing», eller nettskyen, er ikke en spesifikk teknologi, men en betegnelse for alt fra dataprosessering og datalagring til programvare på servere som står i eksterne serverparker, ofte tilknyttet Internett. Serverparkene i nettskyen kjennetegnes ved at de er laget for dynamisk skalering ved kapasitetsbehov, og ved at det som regel betales for faktisk bruk. Siden de fleste skytjenester er tilknyttet Internett, er det ofte mulig å bruke tjenestene globalt. Dette gir et stort markedspotensiale, nærmest ubegrenset tilgjengelighet og stor fleksibilitet. Mange nye skyleverandører dukker opp for å levere offentlige- («public cloud»), private- («private cloud»), eller hybride skytjenester rettet inn mot både private bedrifter og for offentlig bruk. Skyleverandører som tilbyr tjenester spesielt rettet mot en gruppe aktører (med tilsvarende behov og krav), blir også mer vanlige («community cloud»). Til tross for utstrakt skepsis mot å flytte virksomhetskritiske bedriftsservere og systemer ut til en ekstern leverandør i nettskyen, forventes det at nettskyen vil påvirke både IT-bransjen og 9 Et eksempel på samregulering er PTs regulatorisk tilnærming til nettnøytralitet, 15

16 bruken av IT i stor grad i tiden fremover ettersom nettskyen gir en lovende kombinasjon av kostnadseffektivitet og fleksibilitet. Istedenfor å måtte kjøpe og drifte servere selv, kan bedrifter leie kapasitet ved behov. Blant forbrukerne er skepsisen mot bruk av skytjenester langt mindre. Tilbudet er allerede svært omfattende og skytjenester brukes i stor grad som lagringsmedium for lagring av bilder, kontakter, sikkerhetskopiering av filer og for å dele informasjon med andre (Dropbox, YouTube, Facebook). Skytjenester gir forbrukerne mulighet til å kunne aksessere innholdet fra ulike terminaler uavhengig av hvor en kopler seg opp. Også ekomtilbydere forventes i langt større grad fremover å ta i bruk skytjenester. Fordeler knyttet til storskala, fleksibilitet og økonomi tilsier at sentral nettfunksjonalitet, tjenesteplattformer og drift av ekomnettene kan bli flyttet ut i såkalte «virtuelle plattformer» i skyen. Teknologiutvikling som ytterligere legger til rette for en slik utvikling, er innføring av Network Function Virtualisation (NFV) 10 og Software Defined Networking (SDN) 11. Utflytting av nettfunksjoner til skyen vil også gjøre det enklere for nye operatører å etablere seg og tilby tjenester på underliggende fysiske nett. Figur 1.2 viser noen eksempler på skytjenester som virksomheter, ekomtilbydere og privatbrukere forventes å ta i bruk. Figur 1.2: Eksempler på skytjenester 10 NFV står for Network Function Virtualization og innebærer å realisere funksjoner i nettet i programvare på «generelle» servere til erstatning for spesialisert og dermed mer kostbart utstyr. 11 SDN står for Software Defined Networking og innebærer at sikkerhet, adgangskontroll, lastbalansering, tjenestekvalitet og andre tjenester i nettverk kan kjøres som sentrale applikasjoner fra servere i skyen. Et viktig poeng med SDN er å splitte kontroll- og trafikkplan i kommunikasjonen. Ved å standardisere grensesnittet mellom disse planene kan nett konfigureres og omkonfigureres raskt uten inngående kjennskap til infrastrukturen av underliggende rutere og svitsjer. 16

17 EU-kommisjonen har satt i gang flere tiltak for å stimulere innføringen av skytjenester og tilrettelegge for å øke bruken av disse. Særlig aktuell er kommisjonens strategi for «Unleashing the Potential of Cloud Computing in Europe» 12. Strategien nevner tre hovedpunkter: Trygge, rettferdige kontraktsvilkår Problematikken rundt forskjellige standarder (Cutting through the jungle of Standards) Etablering av et europeisk skypartnerskap Mange standardiseringsorganisasjoner er også i gang med å utvikle standarder og retningslinjer for nettskyen Betydning for PT PTs rolle som tilsynsmyndighet og fagorgan henger her sammen med det overordnede spørsmålet om hele eller deler av skytjenester faller inn under definisjonen av elektronisk kommunikasjon i ekomlovens forstand. Dette spørsmålet må igjen sees i sammenheng med arbeidet som pågår innenfor EU om revisjon av rammeverket for elektronisk kommunikasjon, herunder eventuelle endringer i hva som anses å være omfattet av begrepet «ekomtilbyder». Med tanke på den stadig økte bruken av skytjenester, må PT uansett kartlegge og vurdere de regulatoriske og sikkerhetsmessige utfordringene som denne typen tjenester representerer: Regelverk - globaliseringen som skytjenester representerer, gjør det vanskelig å fastsette hvilket regelverk eller hvilken jurisdiksjon tjenesten faller inn under. Den som kjøper tjenesten kan være lokalisert i ett land, mens tjenestetilbyder kan være lokalisert i et annet og serverne som kjører tjenesten kan være plassert i et tredje land. Dette kompliserer vurderinger knyttet til avtale- og kontraktsrett. Krav fra leverandør av tjenesten kan tenkes å være i strid med lovgivning der bruker av tjenesten holder til. Personvern - hvor og hvordan dataene overføres og lagres, spørsmål om overvåkning og regler for innsyn mv. Sikkerhet - tradisjonelt har nettutstyr og kritisk funksjonalitet vært sikret av nettilbyderne i egne eller leide lokaler. Spesifiserte krav til skjerming mot ytre faktorer som tilgangskontroll, brannsikring, strømforsyning, alarmer og krav til driften har PT ført tilsyn med. Flytting av funksjonalitet utenfor nettoperatørens direkte kontroll til servere som driftes og vedlikeholdes av tredjepart, endrer dette bildet. 12 Unleashing the Potential of Cloud Computing in Europe COM(2012) 529 Final Communication from the Commision to the European Parlament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. 17

18 Kvalitet - skytjenester leveres med varierende kvalitet, og det finnes i mange tilfeller ikke overordnede krav til kvalitet på leveransen/tjenesten, utover det som er kontraktsmessig fastsatt mellom partene. 1.5 Tingenes internett Hva skjer? Tradisjonelt har kommunikasjonen innen ekomsektoren vært dominert av informasjonsutveksling mellom personer (tale, SMS, e-post, sosiale medier etc.) eller ved interaktiv kommunikasjon mellom en person og en server (Internettsurfing, betaling av regninger, nedlasting av film). Nettene og tjenesteplattformene er utviklet og dimensjonert for denne typen trafikk. Utviklingen av trådløse/mobile teknologier som WiFi og 4G, samt forbedret dekning og økt kapasitet i faste og mobile bredbåndsnett åpner for et mye bredere spekter av bruksområder. Det forventes at «tingene» i langt større grad enn i dag vil kommunisere med hverandre. Milliarder av enheter, f.eks. sensorer, maskiner og fysiske objekter, vil koples til nettene, enten trådløst eller gjennom fast tilknytning, og kommunisere seg i mellom, ofte uten menneskelig interaksjon. For å kunne spore, fjernovervåke og styre alle disse enhetene og terminalene, må de være knyttet til et nettverk. Denne utviklingen benevnes ofte som tingenes Internett (IoT) siden mye av kommunikasjonen vil gå over Internett og som M2M (maskin-til-maskin) kommunikasjon. I følge analyser fra Business Insider Intelligence 13 vil flere enn 18 milliarder objekter være tilknyttet internett innen Som det fremgår av figur 1.3, vil den klart sterkeste veksten være fra IoT. 13 Business Insider Intelligence- 18

19 Figur 1.3 Utvikling av antall objekter på nett IoT/M2M forventes å være en grunnleggende forutsetning for fremvekst av smarte løsninger innenfor en rekke samfunnssektorer, for eksempel: e-helse (fjernettersyn av eldre hjemme, fjerndiagnostisering, varsling om ulykker etc.) smarte hjem og bedrifter (monitorering og styring av temperatur, strøm og vannforbruk, styring av alarmer, overvåking etc.) smarte byer (urban ressursforvaltning gjennom overvåking og styring knyttet til støy, vann, avfall, parkering, trafikk etc.) intelligent trafikkstyring (overvåking og styring av trafikken, automatiserte biler som kan kjøre uten fører etc.) smart miljø (overvåking av forurensing og varsling av naturkatastrofer). IoT/M2M vil være en viktig kilde til det som gjerne omtales som «big data» 14 og bidra til utveksling av enorme mengder informasjon fra milliarder av objekter som er koplet til Internett. IoT/M2M vil føre til en mangedobling av antall enheter som kommuniserer over ekomnettene. Kravene til kvalitet, kapasitet, robusthet og sikkerhet vil variere enormt, avhengig av type applikasjoner. Nettene vil bli utfordret på et helt annet vis enn i dag. 14 «Big Data er et begrep som refererer til den enorme økningen i tilgang til, og automatisert bruk av, opplysninger. Det refererer til gigantiske mengder digitale data som er kontrollert av selskap, myndigheter og andre store organisasjoner, og som gjøres til gjenstand for omfattende analyse ved bruk av algoritmer. Bruk av Big Data utfordrer sentrale personvernprinsipper». Kilde: Datatilsynet (2013), «Big Data personvernprinsipper under press». 19

20 1.5.2 Betydning for PT Potensialet for innovasjon og næringsutvikling innen feltet er stort. Norge er i posisjon til å ta en ledende rolle i Europa på dette området, og bør gjøre det, fordi vi har god IKT-infrastruktur, stabile regulatoriske forhold, innovative bransjeaktører og ikke minst kunder som ønsker å ta i bruk ny teknologi. PT bør tilrettelegge og bidra til å fjerne eventuelle hindre (regulatoriske eller andre) som bremser utviklingen av IoT/M2M. Dette inkluderer å: bidra til at bransjen tar i bruk felles standarder, for å sikre samtrafikk og interoperabilitet mellom ulike produkter og utstyr. PT må være oppdatert, følge standardiseringsarbeidet tett og informere aktørene om det som skjer. fortsette å være en aktiv pådriver for overgangen fra IPv4 til IPv6. Det store antall enheter som skal koples til Internett, og mangel på IPv4-adresser, aktualiserer i enda større grad behovet for rask overgang til IPv6. følge opp både nasjonal regulering og EU-regulering innen området. IoT/M2M utfordrer eksisterende regelverk: bruk av nummer, mulighet for gjesting, kommunikasjonskontroll, sikkerhet og personvern. Økt samarbeid med Datatilsynet blir aktuelt. legge til rette for bruk av såkalte «soft-simkort» hvor SIM-modulen er integrert i maskinvaren og derfor ikke må byttes ved skifte av tilbyder. Det spesielle med SIMkortene til bruk for M2M-kommunikasjon er at de i dag ofte er fysisk vanskelig tilgjengelig. Dette bidrar til innlåsing av kunden og kan påvirke konkurransen negativt. informere brukere og produsenter av IoT/M2M-produkter om krav til sikkerhet og beskyttelse av personvernopplysninger. føre tilsyn med et bredere utvalg aktører (f.eks. leverandører av trygghetsalarmer, velferdsteknologier, M2M-applikasjoner etc.), kontrollere at deres produkter er i samsvar med gjeldende krav til frekvensbruk, stråling og EMC og at installasjonen er i henhold til krav om installasjon av ekomnett. 20

21 2 Utstyrsutvikling 2.1 Mer komplekse utstyrsmiljø, støy- og kvalitetsutfordringer Hva skjer? Utstyr som forstyrrer elektronisk kommunikasjon, er en økende utfordring. Vi forventer at bruksområdene for radiobasert kommunikasjon vil utvides kraftig de neste årene og at antall potensielle støykilder vil øke raskt, blant annet som følge av forventet vekst innen IoT/M2Mområdet. Grensene for hva som tillates av støy og produkters evne til å samvirke utfordres gjennom denne utviklingen ved at stadig nye produkttyper lanseres og ved at standardiseringen av produktkravene delvis kommer i etterkant. Industrien er dessuten svært dominerende innenfor standardisering, noe som fører til at profitt- og kostnadshensyn i en del tilfeller får høyere prioritet enn ivaretakelse av regulatoriske behov ved utarbeidelse av standardene. I tillegg handles det i stadig større grad varer fra hele verden over internett. Mange av produktene oppfyller ikke fastsatte krav 15. For myndighetene skaper dette utfordringer med å klare å gjennomføre effektiv markedskontroll og hindre at «dårlig utstyr» omsettes og tas i bruk. Et eksempel på dette er såkalt «drop shipping» hvor kunder bestiller direkte fra utenlandsk leverandør og får produktet levert direkte hjem til seg. Salgsstedet (nettsiden), leverandør og produktlager kan befinne seg i forskjellige land, både innenfor og utenfor EØSområdet. Vi vil oftere oppleve at ekomutstyr blir forstyrret av utstyr som tradisjonelt ikke har forårsaket så mye forstyrrelser. Eksempler på slike interferenskilder er miljøvennlige lyskilder, ladere for elektriske kjøretøy, solpanelsystemer og vindmøller. Med andre ord vil utviklingen føre til en økning i antall kilder til forstyrrelser og et langt mer komplekst støy- og strålemiljø Betydning for PT 15 Krav til utstyr som PT har ansvar for markedstilsyn med, er regulert i direktiver som radio- og teleterminaldirektivet, skipsutstyrsdirektivet, EMC-direktivet og lavspenningsdirektivet. Direktivene er gjennomført i forskrift om EØS-krav til radio- og teleterminalutstyr, forskrift om EØS-godkjenning av maritimt radioutstyr, EMCforskriften og elsikkerhetsforskriften. 21

22 PT jobber for å sikre at ekomutstyret som kommer til Norge, oppfyller fastsatte krav til sikkerhet, radioegenskaper og elektromagnetisk kompatibilitet (EMC 16 ). I tillegg har PT et ansvar for å avdekke og fjerne kilder som forstyrrer elektronisk kommunikasjon. Med et stadig mer komplekst utstyrsmiljø forventer vi et større antall saker med forstyrrelser. Siden vi ser at det er mange potensielle problemområder, må PT som en del av ett felles europeisk marked gjøre en målrettet innsats for å forhindre at markedet i Norge oversvømmes av dårlige produkter som skaper forstyrrelser. Dette krever tettere samarbeid med Tollvesenet om grensekontroll og deling av informasjon for å kunne målrette tiltak ved import av utstyr. Informasjonsdeling mellom EØS-land og god kunnskap om nasjonale forhold blir viktigere for å kunne målrette innsatsen. PT må videre vurdere om regelverket gir oss de hjemler vi trenger for å jobbe effektivt. Siden distribusjonen av produkter går via mange land, er økt samarbeid med andre myndigheter innen markedskontroll, både i og utenfor EØS-området, nødvendig. Brukerne må være godt informert om hva de kan ta i bruk av utstyr, og PT må ha et effektivt apparat for å avdekke, etterforske og løse saker der elektronisk kommunikasjon forstyrres. I dag er det hjemmel i ekomloven 10-6 for å påby tiltak for å hindre radiostøy som forstyrrer elektronisk kommunikasjon, uavhengig av hvilken type utstyr som forårsaker forstyrrelsen. PTs praksis innebærer at det kun påbys tiltak i tilfeller hvor utstyret som forstyrrer ikke oppfyller fastsatte tekniske krav, eller der utstyret forstyrrer viktige samfunnsinteresser, herunder tjenester for liv og helse. Spørsmålet om støy vil settes på spissen i langt flere tilfeller fremover, og PT må forvente økt ressursbruk på å følge opp i form av frekvenskontroller. Det vil trolig også bli nødvendig å behandle et langt høyere antall saker enn det vi har sett så langt. Krav til utstyr følger av EMC-direktivet og radio- og teleterminaldirektivet (som er ventet å bli erstattet av nytt radiodirektiv i 2016) som er implementert i henholdsvis EMC-forskriften 17 og forskrift om EØS-krav til radio- og teleterminalutstyr. For å redusere risikoen for problemer med forstyrrelser, må PT jobbe målrettet for å få gjennomslag for hensiktsmessige krav til utstyr gjennom å påvirke europeisk og global standardisering og gjennom aktiv deltakelse i EUs ekspertkomitéer, også kalt komitologikomitéer. Europeisk og global frekvensforvaltning legger mange av premissene for utnyttelsen av frekvensspekteret, og deltakelse her er også viktig. Samarbeid med andre nasjonale myndigheter som Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) blir enda viktigere og mer ressurskrevende. Vi forventer også flere saker knyttet til produkter som også er under andre myndigheters tilsynsansvar. Europeisk 16 Elektromagnetisk kompatibilitet (EMC) handler om hvor robust et elektroniske apparat eller installasjon er imot elektromagnetisk interferens, og hvor mye elektromagnetisk støy det stråler ut. 17 Deler av EMC-direktivet er også gjennomført i forskrift om elektrisk utstyr som Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har ansvar for. 22

23 samarbeid er i tillegg viktig siden Norge er en del av det samme markedet, og deling av informasjon og felles bruk av ressurser blir viktigere for å hanskes med utfordringene. Informasjonsarbeid mot importører/leverandører av utstyr skal styrkes slik at de kan være oppdaterte på gjeldende krav og dermed unngå å markedsføre og omsette ikke godkjent utstyr. Det er også viktig med informasjonsarbeid mot forbrukere slik at de forstår at de må unngå å kjøpe og ta i bruk produkter som er av tvilsom karakter eller som er beregnet for bruk i andre verdensdeler. Det vil alltid finnes noen produkter i markedet som ikke er i samsvar med fastsatte krav eller som brukes på en måte som utstyrskravene ikke tar høyde for. Siden det forventes å komme vesentlig mer av denne typen utstyr i markedet, er det naturlig at dette vil resultere i et økt behov for stedlig tilsyn hos leverandører og brukere (utstyrsbrukere og netteiere). 2.2 Fremvekst av programmerbare og selvkonfigurerende radioer Hva skjer? Behovet for effektiv utnyttelse av frekvenser og mulighet for å kunne bruke den mest optimale teknologien til enhver tid, øker som følge av at stadig mer utstyr kommuniserer over radio og at kommunikasjonen i større grad enn før krever høy kapasitet. Dette har ført til økt interesse for utvikling av kognitive-, (CR 18 ) og programvaredefinerte radioer (SRD 19 ). Dette er smarte radioer som selv finner ut hvilke frekvenser som er ledige og hvilken effekt, kapasitet og teknologi utstyret kan bruke uten å forstyrre annen radiokommunikasjon. På det viset oppnås mer effektiv og dynamisk bruk av tilgjengelige frekvenser. Radio- og antennefunksjonalitet blir implementert i programvare i stedet for (statisk) maskinvare, noe som gjør det enkelt å omkonfigurere utstyret til optimal ytelse ved behov. Foreløpig konsentrerer CEPT og ETSI seg mest om å vurdere muligheter for å bruke kognitive radiokonsepter til å oppnå mer effektiv bruk av ubrukte TV-frekvenser («White Spaces») på sekundær basis til f.eks. WiFi eller LTE. I tillegg er det interesse for å tildele individuelle tillatelser for sekundærbrukere f.eks. for LTE på 2,3 GHz. Storbritannia har vært mest aktiv i å utnytte «TV White Spaces» i Europa. 18 En kognitiv radio er en intelligent radio som kan bli programmert og konfigurert dynamisk. Sender/mottakerdelen er designet til automatisk å finne ledige «de beste» frekvenser og kanaler å kommunisere over der og da. 19 Programvaredefinert radio er et radiokommunikasjonssystem der komponenter som tidligere har blitt realisert i maskinvare heller blir implementert i programvare. Programvaredefinert radio gir langt mer fleksible systemer ettersom radioen kan omprogrammeres til å bruke andre modulasjonsmetoder (bølgeformer) eller frekvensområder. 23

24 2.2.2 Betydning for PT Fremvekst av kognitive- og programvaredefinerte radioer, vil få regulatorisk betydning for PT på ulike områder. PT deltar allerede i dag i relevante fora for å påvirke de tekniske kravene som settes til radioutstyr. Disse kravene reguleres gjennom radio- og teleterminaldirektivet og utstyrsstandarder. Det eksisterende Radio- og teleterminaldirektivet blir erstattet av et nytt direktiv i løpet av Siden egenskapene til SDR kan forandres vesentlig gjennom nedlasting av ny programvare, er det i det nye radioutstyrsdirektivet foreslått bestemmelser som skal sikre at man ikke bruker programvare som kan ødelegge for oppfylling av gjeldende krav. Bruk av kognitivt radioutstyr vil også få betydning for PTs frekvensforvaltning, herunder metode for frekvenstildeling og bruk av frekvenser. Den enkelte frekvensmyndighet har i henhold til direktiv 2002/21/EF om felles rammeregler for elektroniske kommunikasjonsnett- og tjenester (rammedirektivet), som ble endret ved direktiv 2009/140/EF, rett til å sette vilkår for bruk av radiospektrum. Et eksempel på aktuelle vilkår for bruk av spektrum kan være tekniske vilkår for å unngå at radiotjenester forstyrrer hverandre. PT må vurdere hvordan tildeling av frekvenser skal skje og hvordan en skal forholde seg til allerede eksisterende tillatelser som blir berørt. Dette inkluderer å avklare om tildeling av frekvenser til kognitiv radio skal gis på generell, sekundær basis i fribruksforskriften eller om man skal gi individuelle, sekundære tillatelser («Licensed Shared Access»). videreføre og utvikle dagens praksis ved tildeling av nye spektrumstillatelser. Dette innebærer at det i tillatelsene settes forbehold som åpner for at myndigheten på et senere tidspunkt kan tillate bruk av kognitive radioteknologier i samme frekvensområde. avklare for eksisterende tillatelser som ikke har en slik klausul, hvordan dette skal løses for berørte innehavere og for gitte frekvensbånd. vurdere bruk av «forenklet lisensiering» som det er åpnet opp for i siste revisjonen av fribruksforskritften. Dette innebærer at frekvenser til bruk av radioutstyr vil bli gitt som en generell tillatelse i fribruksforskriften, men at brukere i tillegg vil måtte registrere seg hos PT før tillatelsen blir aktiv. avklare hvilken metode utstyret skal benytte for å skaffe informasjon om hvilke frekvenser som er ledige og kan brukes. På dette området er dagens regelverk mangelfullt med hensyn til å dekke de norske behovene og vil måtte oppdateres. øke dialogen og samarbeid med aktører av kognitive radioer for å finne de beste løsningene. 24

25 I tillegg vil det være behov for å avklare hvordan utbredelse av kognitive radioløsninger vil påvirke dagens utstyrskontroll og tilrettelegge regulering og tilsyn til denne utviklingen. Kognitiv radioteknologi er foreløpig i en tidlig fase, og det er stor usikkerhet om hvordan dette skal fungere i praksis og hvilke vilkår som bør stilles til bruken av slike radioteknologier. Potensialet for bedre spektrumsutnyttelse ved bruk av denne teknologien er imidlertid stort, noe som tilsier at PT må følge utviklingen på området tett og legge til rette for at slike radioløsninger kan tas i bruk. 25

26 3 Nettutvikling 3.1 Nettet som kritisk infrastruktur Hva skjer? Samfunnet er i økende grad avhengig av ekomtjenester for å kunne opprettholde viktige funksjoner. Stadig flere grunnleggende funksjoner i samfunnssektorer som energi, vann, helse, samferdsel, finans etc. forutsetter at nett, tjenester og utstyr virker overalt og alltid. Kravene til kvalitet, kapasitet, robusthet og sikkerhet blir høyere, både fra sluttbrukere og virksomheter, etter hvert som nye tjenester tas i bruk. Dette gjelder både under normale forhold og i krisesituasjoner. Det er flere trender og trusler som kan gjøre nettene sårbare for angrep eller kan føre til alvorlige nettutfall, blant andre: økt fare for cyberhendelser. Av scenarioene presentert i Nasjonalt risikobilde 2013, 20 har PT identifisert cyberangrep mot norsk ekominfrastruktur som en stor trussel Cyberangrep har størst potensiale til å ramme ekomsektoren hardest og gi størst konsekvens for andre viktige samfunnsaktører som er avhengig av ekom. Potensielle aktører som kan utgjøre en trussel mot norske ekomnett, spenner over spekteret fra statlige etterretnings- og sikkerhetstjenester til organiserte hackergrupper. Utstyrs- og applikasjonsleverandører har mulighet til å lage bakdører i komponenter og programvare som gir utstyrleverandøren eller andre mulighet til å kontrollere komponentene. Dersom noen legger inn bakdører i utstyret vil de kunne være i stand til å påvirke både tilgjengelighet, integritet og konfidensialitet i norske ekomnett. sårbar nasjonal sambandsinfrastruktur. De nasjonale nettene til Telenor og Broadnet danner ryggraden i vår nasjonale sambandsinfrastruktur. Går begge disse nettene ned samtidig, vil de fleste ekomtjenestene på nasjonalt nivå slås ut. Behov for robust sambandsinfrastruktur med god redundans og mulighet for å benytte infrastruktur på tvers av operatører ved hendelser, er helt essensielt. Ettersom bruksområdene og avhengigheten av ekom øker, flyttes grensa for hva som kan kalles kritisk infrastruktur stadig nærmere sluttbrukerne. Dette utfordrer dagens nettstrukturer hvor redundansen 20 Nasjonalt Risikobilde 2013, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), 26

27 er best i sentrale deler av sambandsinfrastrukturen mens det ytterst i nettet oftest ikke er redundans. mot ett sentralisert IP-nett. Ekomtilbyderne benytter IP-nett for produksjon av de fleste av sine tjenester, i tillegg til å benytte IP som bærer for sin driftstrafikk og signalering. IP-infrastrukturen er i ferd med å bli en felles produksjonsplattform for ekomtjenester. Telenors IP-nett, BRUT 2.0, vil de nærmeste årene bære alle Telenors egne faste og mobile telefoni- og bredbåndstjenester og i tillegg være et transportnett i andre tilbyderes tjenesteproduksjon. økt nettkompleksitet og mangel på kompetanse. Økt funksjonalitet i nettene, komplekse nettarkitekturer, hyppige programvareoppdateringer, utkontraktering av drift og utstrakt bruk av tredjepart etc. er alle faktorer som gjør det stadig mer krevende for den enkelte netteier å ha nødvendig kunnskap til å vite hva de må gjøre for å beskytte infrastrukturen. bakdører i nettutstyret. Når sikkerhetskrav i nettene har blitt utformet, har truslene i hovedsak blitt definert som eksterne, mens det har ligget en tillit i bunnen til at operatører og leverandører av utstyr og programvare ikke bygger bakdører i sine systemer. Sårbarheter som gir uautoriserte tilgang til informasjon, eller kontroll med systemene, må vies mer oppmerksomhet, noe Snowden-avsløringene og manglende tillit til leverandører i noen land har vist. utkontraktering. I likhet med i andre sektorer, foregår det en økende grad av utkontraktering innenfor ekomsektoren. Med utkontraktering menes her at en tilbyder/virksomhet benytter eksterne leverandører for å levere en vare eller tjeneste, i stedet for å produsere denne innen egen virksomhet. Dette svekker tilbyders kontroll over egen virksomhet og myndigheters mulighet til å føre kontroll. Utkontraktrering er nærmere omtalt i kapittel 3.2. utsetting av tjenesteproduksjon til utlandet. Det er en utstrakt praksis å plassere sentrale nett og tjenesteplattformer utenfor Norges grenser. Dette betyr at styringen av nett og tjenester i stor grad gjøres fra utlandet. Norske myndigheter har dermed liten mulighet for å påvirke situasjoner som oppstår, for eksempel arbeidskonflikter og streiker. Utsetting av sentrale nett- og tjenesteelementer omtales mer i kapittel 3.3. økt gap mellom samfunnets forventning til dekning, robusthet og sikkerhet, og hva som er kommersielt lønnsomt å investere i. Markedskreftene alene ivaretar ikke uten videre den robustheten samfunnet forventer i ekominfrastrukturen. Det er ikke tilstrekkelig betalingsvilje i markedet for et fellesgode som robust sambandsinfrastruktur representerer, og en er avhengig av statlige bidrag. Det forventes at dette gapet mellom samfunnets behov og hva som er kommersielt lønnsomt for tilbyderne å investere i, vil øke fremover. 27

28 3.1.2 Betydning for PT PT har ansvar for å følge opp at tilbydere sørger for at ekomnett og -tjenester er forsvarlig sikret i fred, krise og krig og at selskapene har nødvendig beredskap for å opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner. Dette arbeidet har PT intensivert de siste årene, og området vil bli styrket ytterligere de neste år fremover. Innsatsområder som PT skal videreføre og/eller styrke, inkluderer: PT skal samarbeide tett med relevante myndigheter på området cybersikkerhet og bidra til rolleavklaring innen cybersikkerhet, herunder spesielt ansvar for og oppsett av en CSIRT 21 for ekomsektoren. PT skal bygge opp cyberkompetanse i organisasjonen og etablere møteplasser med tilbyderne, for slik å systematisere utveksling av trussel- og sårbarhetsinformasjon. PT skal bidra til å etablere tilstrekkelig bevissthet hos tilbydere og sluttbrukere om betydningen av nasjonal kritisk infrastruktur, og slik jobbe for at robusthet blir en konkurransefaktor i større grad enn det er i dag. PT skal øke tilsynsaktiviteten med tilbyderne innenfor sikkerhet og beredskap. PT skal gjennomføre øvelser med tilbyderne og andre relevante sektormyndigheter. PT skal vurdere bruk av ulike virkemidler for å stimulere bransjen til robust utbygging med riktig kvalitet, og undersøke om det er relevant erfaring å hente fra andre land. PT vil vurdere behov for å utvide dagens krav til sikring og robusthet for anlegg i ekomnett gitt i klassifiseringsforskriften 22, til også de fysiske sambandsføringene mellom disse anleggene. Utarbeide retningslinjer/fellesnormer for hvordan traséer og sambandsføringer skal bygges er et alternativ til regulering. De senere år har man ved gjentatte anledninger sett viktigheten av å gi tilbyderne aktiv veiledning knyttet til regelverket PT forvalter innen sikkerhets- og beredskap. Dette gjelder for eksempel tjenesteproduksjon, utstyrsanskaffelser og sikring av infrastruktur. I et komplekst miljø med hurtige endringer, blir denne måten å arbeide enda viktigere i fremtiden. PT vil prioritere denne arbeidsformen, særlig sett i lys av en kost-/nyttevurdering av virkemiddelbruk. 21 Computer Security Incident Response Team (CSIRT). 22 Forskrift om klassifisering og sikring av anlegg i elektroniske kommunikasjonsnett; FOR

29 3.2 Utkontraktering Hva skjer? I likhet med andre bransjer, blir en rekke tjenester utkontraktert også innenfor ekomsektoren. Med utkontraktering menes her at en tilbyder/virksomhet benytter eksterne leverandører for å levere en vare eller tjeneste, i stedet for å produsere denne selv. Eksempler på utkontraktering innen ekomsektoren er leveranser innen installasjon, drift og vedlikehold. Tilbyderne har i mange år satt bort nettutbygging, installasjon, drift og vedlikehold av tilbyders nettutstyr til eksterne entreprenører. Enkelte ekomtilbydere plasserer også nettutstyr hos «IT Housing»-selskaper (datasenter). Disse tilbyr innplassering av nettutstyr i anlegg med definerte nivåer på fysisk sikkerhet og tilgang til hjelpeteknisk utstyr som strømforsyning, kjøling osv. En annen trend er såkalte «managed services» der utstyrsleverandører i tillegg til å selge og installere selve nettutstyret, også står for den daglige nettverksdriften. Administrative oppgaver som settes ut til eksterne selskaper, er typisk kundeservice, salg og deler av økonomi- og personalforvaltning. Utkontraktering skjer ut fra bedriftsøkonomiske hensyn og for å kunne levere gode og fremtidsrettede tjenester til kundene. Slik utsetting av tjenester endrer likevel ikke det juridiske ansvaret som påligger pliktsubjektene etter ekomloven. Utkontraktering kan imidlertid medføre fragmentering av ansvar for fysiske anlegg, installasjoner, drift- og vedlikeholdsrutiner, tilgjengelig personell mv. Med dette følger en bekymring for blant annet sikkerhet, robusthet i nett og personvern Betydning for PT Utkontraktering i ekomsektoren inneholder flere lag med utfordringer. Vi har for det første aspektet med hva utkontraktering har å si for tilbyders kontroll over egen virksomhet, og det å forebygge forhold som er i strid med regelverket. Videre har vi det internasjonale aspektet, som medfører utfordringer med hensyn til jurisdiksjon, kommunikasjonsvern og fysisk tilgang til tilsynsobjekters virksomhet. Utkontraktering vil også måtte vurderes utfra hvilke funksjoner det er snakk om, f.eks. funksjoner innen sikkerhet og beredskap kontra funksjoner innen kundebehandling og service. Utkontraktering må også vurderes utfra hvor enkelt eller vanskelig krav i ekomloven er å verifisere, f.eks. om det foreligger klare tekniske standarder, eller om det er snakk om utkontraktering på et felt der oppfyllelse av ekomlovens krav vil være mer skjønnsmessig. I 29

30 sistnevnte tilfelle er det mer risikofylt og dermed mer problematisk at en tilbyder benytter underleverandører. PT vil vurdere om det på utvalgte områder innen ekomregelverket skal stilles mer eksplisitte krav til pliktsubjektet ved utkontraktering, uten at det betyr at man innfører et regime der myndighetene skal ha detaljert oversikt eller kontroll over de enkelte underleveransene i bransjen. Der det foregår utstrakt utkontraktering og er betydelig risiko knyttet til fragmentering av ansvar, vil PT vurdere en strengere oppfølging av at risikoanalyse forut for utkontraktering er gjennomført, at krav til spesifikke klausuler i avtaler som inngås med underleverandører følges opp mv. Slike krav kan medføre noe høyere terskel for bruk av underleverandører på visse områder/leveranser. Dette kan, også være ønskelig fra et sikkerhetsperspektiv. Krav eller pålegg må ikke bli et urimelig hinder for rasjonell drift. 3.3 Nett på tvers av landegrenser Hva skjer? Tidligere hadde Norge, som mange andre land, ett nasjonalt telenett. Dette nettet var autonomt både eiermessig og driftsmessig. Det var uavhengig av andre telenett, selv om det var tilknyttet andre nett gjennom internasjonale samtrafikkavtaler. Internasjonaliseringen og konsolideringen av ekomsektoren har endret dette bildet, ved at infrastrukturen og produksjon av teletjenester i dag ofte etableres på tvers av landegrensene. For eksempel har de tidligere telemonopolistene Telenor, TeliaSonera og TDC alle virksomhet i flere land og leverer ekomtjenester på tvers av landegrenser. Dette er også tilfelle for mange nye ekomtilbydere. Vurdering av hvor sentrale nettelementer, tjenesteplattformer og driftssentre skal plasseres geografisk, gjøres i dag primært ut fra bedriftsøkonomiske forhold. Fordeler knyttet til storskala, fleksibilitet og økonomi er ofte avgjørende faktorer. Utviklingen mot mer programvarebaserte nett og bedre overvåkningsverktøy, gir enda bedre mulighet for å fjerndrifte nettene fra datasentre utenfor Norges grenser. TeliaSonera, som er den nest største mobiloperatøren i Norge, flyttet i 2013 utstyr som bidrar til tjenesteproduksjon (HLR-database 23 ) for mobiltjenester i Norge, til tre ulike lokasjoner i Sverige. Årsaken til flyttingen var stordriftsfordeler og økt robusthet i nettet. Økt robusthet er i utgangspunktet positivt. Norge er et relativt lite marked for ekom, og en utvikling med stadig mer utflytting av både driftsovervåking og aktive nettelementer fra tilbydere av ekomtjenester i Norge til utlandet, er sannsynlig. 23 HLR-database: Home Location Register database. HLR er hoveddatabasen med abonnentinformasjon i mobilnett. 30

31 For å sikre redundans og tilstrekkelig kapasitet for avvikling av trafikk i nettene, har både Telenor og Broadnet, som er de to største aktørene innenfor kapasitetsprodukter i det norske ekom-markedet, etablert alternative føringsveier via Sverige. Disse sikrer redundans som bidrar til å redusere sannsynlighet for utfall av ekom. Redundans gir også økt kapasitet i transportnettene. Samtidig medfører dette en risiko for at trafikken som passerer grensen mot Sverige, kan bli utsatt for signalovervåkning 24. Globale innholdsaktører som Google, Facebook, Microsoft og Amazon, gjør nå betydelige investeringer i fysiske nettverk. Dette gjør de for å sikre global utbredelse og høy båndbredde for sine innholdstjenester. Google har allerede bygget ut ca mil med fiberkabler ulike steder i verden. PT forventer at slike aktører vil gjøre investeringer i fysiske nett også i Norge Betydning for PT Plassering av deler av tjenesteproduksjon i utlandet har flere sider som har betydning for PTs arbeid. Utflytting kan for det første gjøre det vanskeligere å utføre og oppfylle tilsynsansvaret innen sikkerhet og beredskap, jf. ekomloven 2-10 og tilhørende forskrifter. Dette gjelder særlig de tilfeller der det er nødvendig å gjennomføre stedlige tilsyn for å få oversikt over plassering og sikring av kritisk utstyr mv. Utflyttingen av TeliaSoneras HLR-database er et illustrerende eksempel. Det er på det rene at PTs kompetanse etter norsk lov ikke kan utøves utover norsk territorium/norsk jurisdiksjon, uten at det foreligger et avtalegrunnlag eller internasjonal regulering som gjør en slik myndighetsutøvelse mulig. I dag har vi verken avtaler og/eller regulering som dekker dette formålet. PT forventer i økende grad saker der vi må vurdere: behov for bilaterale avtaler med andre lands myndigheter for å kunne føre tilsyn over landegrensene med selskaper som opererer i Norge, men som har for eksempel drift og styringsfunksjoner i andre land behov for oppdaterte risikoanalyser og vurderinger som gjelder begrensninger i ekomloven og relevante forskrifter, i saker om plassering av visse typer tjenesteproduksjon utenfor Norges grenser. krav om nasjonal autonomi innen ekom, noe som er grundig drøftet i blant annet St. meld. nr. 17 ( ). Både Samferdselsdepartementet (SD) og PT erkjenner at et krav om nasjonal autonomi vil kunne bidra til å styrke den nasjonale krisehåndteringsevnen. Når vi vurderer kost mot nytte, internasjonaliseringen i bransjen, endret eierskapsbilde blant tilbydere mv., har både SD og PT imidlertid konkludert med at et krav om nasjonal autonomi per i dag ikke bør innføres. 24 Sveriges riksdag vedtok 18.juni 2008 en ny lov om utvidet adgang til signalovervåning på elektronisk kommunikasjon over kabler som krysser Sveriges grenser, den såkalte FRA- loven. 31

32 Utviklingen, trusselbildet fremover eller andre faktorer kan tilsi en annen vekting i et kost/nytte-perspektiv i fremtiden. I dag tildeler PT såkalte post 70-midler (tilskudd til sikkerhets- og beredskap) for igangsetting av tiltak der skadepotensialet er størst. PT må imidlertid også foreta en fortløpende vurdering av behovet for nasjonal autonomi i nettene, jf. 8-3 i ekomforskriften, som per i dag ikke er trådt i kraft. Nettfunksjoner over landegrensene utfordrer også kravene til konfidensialitet og taushetsplikt, jf. ekomloven 2-7 og 2-9, fordi behandling av datatrafikken faller utenfor nasjonal kontroll. Dette ble tydeliggjort ved innføring av «Lag om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet», FRA-loven, i Sverige i Loven gir det svenske forsvaret mulighet til å bryte konfidensialiteten når data krysser svenske landegrenser, og altså da er innenfor svensk jurisdiksjonsområde. Ruting av trafikk er i stor grad basert på hensyn til geografi, optimalisering av trafikkruting, økonomi og tett nordisk samarbeid mellom selskapene. Drøftelsene i St. meld. nr. 17 ( ) vedrørende redundans, tilgjengelighet og kostnadseffektivitet er fremdeles gjeldende og tilsier at det per i dag ikke er aktuelt med nasjonale pålegg om at all trafikk skal rutes innenfor Norges grenser. Utfordringen PT står overfor som ekommyndighet for å redusere risiko for brudd på konfidensialitet og taushetsplikt, må derfor ivaretas på andre måter. Når det gjelder signaltransport i kabel via andre land, vil det være ulike tiltak som kan iverksettes for å redusere problematikken med konfidensialitet. Et tiltak som allerede er iverksatt, er at tilbydere skal gi informasjon til kundene om at trafikk i deres nett kan bli rutet via utlandet, jf. ekomforskriften 7-5. Ytterligere tiltak, som å stille krav til kryptering av data som rutes via utlandet, kan være aktuelt. 3.4 Utfasing av «gammel» teknologi Hva skjer? Teknologifornying skjer kontinuerlig. Når nettene utvikles, er det ofte et krav at eksisterende tjenester og utstyr, som for eksempel mobiltelefoner, fortsatt skal kunne brukes. Det er rimelig at utstyr skal ha en viss forutsigbar levetid, og det er tungvint med teknologiskifter som forutsetter en massiv utskifting av utstyr hos brukerne. Krav il bakoverkompatibilitet og krav om opprettholdelse av tjenester som tradisjonelt har vært knyttet til bestemte teknologier, fører derfor til at sanering av gamle teknologier ikke skjer i samme takt som nye introduseres. Dessverre fører krav om slik bakoverkompatibilitet ofte til at de nye nettene blir langt mer 25 Lag (2008:717) om signalspaning I försvarsunderrättelseverksamhet Lagar/Lagar/Svenskforfattningssamling/sfs_sfs / 32

33 komplekse og dyre enn de ideelt sett kunne blitt, fordi selskapene må fortsette å levere tjenester som har en stadig mindre brukergruppe. Følgene kan være at usikre, utdaterte og samfunnsøkonomisk ulønnsomme nett opprettholdes for lenge, og at gamle nettløsninger forsinker introduksjon av nye og forbedrede tjenester til abonnentene. Samfunnets økende avhengighet av elektronisk kommunikasjon bidrar ytterligere til å gjøre det vanskelig å fase ut gammel teknologi og raskt gå over til ny teknologi. Mange bedrifter har investert mye i eksisterende løsninger og har avtaler med tilbyderne om fortsatt drift i mange år fremover. Disse utfordringene har Telenor fått erfare i forbindelse med planene om utfasing av PSTN/ISDN nettet, ref. kapittel 1.2. I tillegg til Telenors ønske om å fase ut PSTN/ISDN-nettet, er det en pågående prosess på innføring av det digitale radionettet DAB 26 og planer for å fase ut det analoge FM-nettet. På lengre sikt er det rimelig å forvente at også 2G/3G-nettet og deler av koppernettet fases ut til fordel for nyere 4G/5G-nett og fiber Betydning for PT I internasjonal sammenheng har Norge vært tidlig ute med fornyelse av ekom infrastruktur og innføring av nye tjenester. Dette er et komparativt fortrinn for norsk næringsliv og offentlig forvaltning som det er ønskelig å videreføre. PT har en viktig rolle i å legge til rette for investering i nye og forbedrede teknologier. Videre må PT styrke veiledning og rådgivning overfor offentlig forvaltning og privat næringsliv for slik å bistå dem til å ta fremtidsrettede valg. Overordnet vil det være bedriftsøkonomiske hensyn som styrer teknologivalg og utvikling hos tilbyderne. Unntatt er de tilfeller der spesielle krav eller tillatelser fra myndighetene legger føringer for hvilken teknologi som må benyttes, f.eks. frekvenstillatelser. Ut fra bedriftsøkonomiske vurderinger kan det være ulike grunner til at tilbydere av ekomtjenester på det norske markedet investerer i ny teknologi, som for eksempel: forutsetning for å kunne tilby nye tjenester (konkurranse/markedshensyn) nødvendig for å oppnå mer rasjonell drift (kostnadsreduserende tiltak) for kostbart å vedlikeholde og drifte gammel teknologi (styrt utfasing) 26 Digital Audio Broadcasting (forkortet DAB) er en standard for digitalisert lydkringkasting, eller en form for digitalradio 33

34 Regelverket for elektronisk kommunikasjon er teknologinøytralt og vil normalt ikke stille krav om at tjenester og nett må baseres på en bestemt teknisk løsning. Dette gjelder f.eks. krav til offentlig telefontjeneste som er uavhengig av produksjonsform (fast/mobil, svitsjet/voip). PT må følge med på utviklingen i bransjen og vurdere hvordan gjeldende regelverk står seg når det gjelder ny teknologi og nye markedstrender. Herunder ligger det også at det er viktig å foreta løpende vurderinger og avklaringer knyttet til hvilke nye tjenester og tekniske løsninger det ikke er ønskelig eller mulig å regulere nasjonalt og/eller internasjonalt. PT må være bevisst de ulike hensynene som ekomregelverket søker å ivareta, og hvordan dette kan gi utslag og påvirke fornying og sanering: rammeverk for virksom konkurranse (vil normalt stimulere til innføring av ny teknologi) effektiv bruk og tilrettelegging av ekom-ressurser som frekvenser, nummer, adresser (legger forholdene til rette for ny teknologi) krav om leveringspliktige tjenester (kan virke konserverende, jfr. fasttelefon, telefonkiosker) sikkerhets- og beredskapskrav (kan virke konserverende hvis ny teknologi anses mer sårbar, men kan også stimulere til innføring av ny teknologi hvis denne anses sikrere og mer robust). 3.5 Bredbåndsutvikling Hva skjer? Økt bruk av video, strømmetjenester, skytjenester og IoT-applikasjoner vil være viktige drivere for fortsatt økt kapasitetsbehov i bredbåndsnettene fremover. I dag er det vanlig at hvert medlem i en husstand har flere enheter (mobiltelefon, nettbrett, PC osv.) som er knyttet til Internett. For å møte det økende trafikk- og kapasitetsbehovet, investerer bransjen årlig flere milliarder i oppgradering og utbygging av fast- og mobilnettene. Det er sannsynlig at denne utviklingen vil fortsette. Nettutvikling I følge tall fra PT-rapporten, «Det norske markedet for elektroniske kommunikasjonstjenester, 2013», investerte tilbyderne 625 millioner i 4G (LTE) i Utbygging av LTE skjer i hurtig tempo og dekker i dag over 60 % av befolkningen. Operatørene antyder en dekningsgrad i løpet av 2015 på 90 % av befolkningen. TeliaSonera har som resultat av auksjonen i frekvensbåndet MHz i desember 2013, i tillegg fått et særskilt krav om å bygge mobilt bredbånd til 98 prosent av befolkningen innen fem år. 34

35 Ericsson estimerer i rapporten «Ericsson Mobility Report, June 2014» en tidobling av trafikken over mobilnett frem til Mer spektrum og bedre utnyttelse av eksisterende spektrum blir viktig for å sikre kvaliteten i nettene fremover. Også bruk av mer effektive antenner og radiomodulasjonsmetoder, økt bruk av innendørs og utendørs småceller og bedre mekanismer for å sikre sømløs overgang mellom mobilnett og WiFi er utviklingstrekk som vil bidra til å øke både kapasitet og dekning. God transmisjon frem til småcellene er en forutsetning for å lykkes i å tilby all den kapasiteten som antakelig er nødvendig. Kapasiteter på 100 Mbps 1 Gbps til hvert punkt er påkrevd og vil forutsette høykapasitetsfremføringsløsninger basert på fiber- eller mikrobølgeteknologi til alle mikrobasepunkt. Tilrettelegging for gode ekomløsninger til innendørs og utendørsmikrobasestasjoner blir viktigere. De siste årene har det vært en jevn vekst i fiberutbyggingen med ca nye aksesser i privatmarkedet hvert år. Ved utgangen av 2013 hadde ca abonnenter fibertilknytning, noe som utgjør ca. 26 % av abonnementene for fast bredbånd i Norge. Mer enn 30 % har tilbud om fiber. Fiberandelen i Norge er relativt høy i europeisk sammenheng. Kabel-TV-nettene dekker ca. 50 prosent av norske husstander og er i hovedsak oppgradert til hybride fiber/kabel-tv-nett (HFC-nett) som kan tilby konkurransedyktige bredbåndstjenester med høy kapasitet. Rent teknisk blir forskjellen mellom rene fibernett og HFC-nett stadig mindre etter hvert som det bygges fiber lenger ut mot den enkelte bruker også i HFC-nett. Hittil har det vært relativt lite utbygging av nye fibernett i områder som allerede er dekket av HFCnett. Informasjon fra bredbåndstilbydere tyder imidlertid på at det i stigende grad markedsføres og bygges ut nye fibernett også i tradisjonelle kabel-tv-områder, slik at det kan forventes en viss overlapping av nye bredbåndsnett i tiden framover. Omlag 94 % av alle husstander i Norge har i dag et DSL 27 -tilbud (ADSL eller VDSL). Kapasiteten sluttbrukerne kan få over koppernettet varierer imidlertid mye avhengig av avstand til nærmeste sentral, diameteren på kopperkabelen inn til huset og hvilken teknologi som benyttes. Antall xdsl-abonnement har i perioden falt fra til abonnement. Det forventes at denne utviklingen vil fortsette og at koppernettet gradvis vil erstattes av fiber og mobilt bredbånd i kommersielt lønnsomme områder. Markedsanalyser og regulering PT foretar jevnlige analyser av grossistmarkedet for full og delt tilgang til faste aksessnettet (marked 4) og grossistmarkedet for bredbåndsaksess (marked 5). Hensikten er å avdekke om 27 DSL står for Digital Subscriber Line, og er en samling ulike teknologier for å utnytte kobberbaserte parkabelnett til høyere båndbredder enn telefoni. ADSL- Asymmetric digital Subscriber line og VDSL-Very high-speed Digital Subscriber Line er de to mest brukte variantene i Norge 35

36 aktører har sterk markedsstilling og dermed skal ilegges særskilte forpliktelser. Telenor er utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling i begge markeder. Når det gjelder kobbernettet, har Telenor plikt til å tilby konkurrenter tilgang til selskapets nett. Dette gjelder både marked 4 og marked 5. Tilgangsproduktene på kobber er også underlagt prisregulering. I PTs siste vedtak fra januar 2014 ble Telenor også pålagt tilgangsforpliktelser for fiberaksessnett, men tilgangsproduktene for fiber er ikke underlagt prisregulering. Bakgrunnen for dette er bl.a. at PT mener at prisregulering av fiberbasert tilgang vil kunne ha negativ innvirkning på fiberutbyggeres investeringsinsentiver. PT har også lagt til grunn at økt konkurranse mellom ulike teknologier, økt infrastrukturkonkurranse mellom fiberutbyggere og økt konkurranse mellom aksesstilbydernes og OTT-aktørers tjenestetilbud i årene fremover gjør at det ikke er nødvendig med prisregulering for å hindre fremveksten av konkurranseproblemer i dette markedet. Telenor er også den største tilbyderen av bredbånd over kabel-tv-nett. I utgangspunktet taler den teknologinøytrale markedsdefinisjonen i marked 5 for at tilgangsforpliktelsene for Telenor bør omfatte alle teknologier som selskapet benytter for å tilby bredbåndsaksess i sluttbrukermarkedet. På den annen side er det fortsatt slik at tekniske forhold gjør det vanskelig å gi tilgang til kabel-tv-nett. For mobilmarkedet (marked 15) har hovedformålet med markedsreguleringen vært å oppnå konkurranse mellom flere nett. Tilrettelegging for en tredje aktør med eget nett har vært og er fremdeles et sentralt mål med reguleringen. Telenor er utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling i dette markedet, og regulert tilgang til Telenors nett i områder hvor nye netteiere ikke har egen dekning, er i denne sammenheng sentralt Betydning for PT Markedsanalyse og -regulering PT vil fortsatt foreta jevnlige analyser av bredbåndsmarkedene og mobilmarkedet og vurdere behovet for videre markedsregulering. I tillegg til at PTs markedsregulering skal legge til rette for virksom konkurranse, legger PT også sterk vekt på å sikre at tilbyderne har insentiver til investeringer i infrastruktur. Økt kapasitetsbehov og dermed behov for investeringer i ny og eksisterende infrastruktur vil således være et viktig element i vurderingene som gjøres i forbindelse med markedsreguleringen. Utbygging av ny infrastruktur er ikke likt fordelt utover i landet. For bredbåndsmarkedene vil gradvis avvikling av Telenors kobberbaserte bredbåndstilbud kunne skape lokale monopoler hvor eneste alternativ vil være fiber- eller kabel-tv-basert bredbånd. Andre steder vil det være sterk konkurranse mellom ulike nett. PT vil kunne vurdere en geografisk oppdeling av Norge i 36

37 sin tilnærming til eventuell regulering av bredbåndsmarkedene i fremtiden. Dette vil kunne føre til at enkelte områder med virksom konkurranse blir deregulert, mens i andre tilfeller vil aktører med en dominerende posisjon innenfor et avgrenset geografisk område kunne bli utpekt til å ha sterk markedsstilling. PT vil også vurdere om videre teknologisk og markedsmessig utvikling tilsier at eventuell tilgangsregulering også bør gjelde kabel-tv-nett. De tradisjonelle aktørene forventes å møte økt konkurranse fra OTT-tjenesteleverandører fremover. Spesielt er det viktig at PT er oppdatert på utviklingen i konkurransen mellom tilbydere av nettaksess og tilbydere av innhold. PT vil også måtte vurdere i hvilken grad konkurranse fra mobilt bredbånd påvirker markedene for fast bredbånd. For mobilmarkedet må PT vurdere om det er behov for å opprettholde markedsreguleringen etter hvert som nye mobilnett bygges ut. I et lengre perspektiv er siktemålet at konkurransen mellom netteiere skal drive innovasjon og videre utbygging av infrastruktur og at særskilt markedsregulering ikke lenger skal være nødvendig. PT har ansvar for utdeling av statlige midler for bredbåndsutbygging. Økning av kapasitet er et av kriteriene for å motta midler til prosjekter. Mottak av midler for utbygging av bredbånd vil føre med seg tilgangsforpliktelser. 3.6 Styring av Internett Hva skjer? Internett er en kompleks og stadig mer omfattende infrastruktur og er i dag en forutsetning for økonomisk vekst og innovasjon. Det er ingen overordnet aktør som styrer alle aspekter og elementer ved Internett. Det er et uoversiktlig landskap av interesseorganisasjoner, akademia, private aktører og ulike lands myndigheter som har en rolle inn i den såkalte «multi stakeholder»-modellen for videreutvikling og styring av Internett. Det er en pågående dragkamp mellom ulike interessegrupper, regioner og nasjoner når det gjelder etablering av overordnede prinsipper, styringsregler og internasjonal/mellomstatlig regulering på internettområdet. Debatten om nettnøytralitet er en del av dette bildet. Det er også en stadig større del av verdenssamfunnet som krever mer internasjonalisering og mindre dominans fra USA over Internett og rotsonen. PT deltar aktivt i internasjonale organisasjoner/fora som er sentrale innen ressursforvaltning og fremtidig utvikling av Internett: The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN): Amerikansk selskap som forvalter rotsonen og nummerressursene på Internett. I de siste årene har ICANN spesielt arbeidet med to store hovedprosjekter: a) utvidelse av DNS til også å 37

38 omfatte internasjonaliserte domenenavn og b) etablering av nye generiske toppdomener. ICANN retter seg nå inn mot nye områder, blant annet stabil og sikker drift av DNS, internasjonalisering av rotsonen, etablering av nye regionskontorer og mer åpen dialog overfor stakeholders og myndigheter utenfor USA. PT deltar på ICANN-møter som representant for norske myndigheter og tilsynsmyndighet for nasjonal domenenavnsadministrasjon. International Telecommunications Union (ITU): Koordinerer blant annet frekvensbruk, satellitt-posisjoner og global standardisering innenfor telekommunikasjonsområdet. ITU har ingen styrende rolle innen Internett, men ønsker en posisjon innen «Multi Stakeholder»-modellen og den globale fordelingen av internettressurser. Norske myndigheter er medlem av ITU. Internet Governance Forum (IGF): Ble opprettet av FNs generalsekretær etter beslutning på WSIS 28 i IGF er et verdensomspennende møte som arrangeres én gang i året som en plattform for dialog om Internet Governance. Her møter offentlige myndigheter, private næringsinteresser, ulike interesseorganisasjoner og akademia. Flere land, herunder Norge v/pt, arrangerer også egne nasjonale IGF for dialog mellom nasjonale aktører. I Europa arrangeres European Dialogue on Internet Governance (EuroDIG) for europeisk koordinering. EU/EU-kommisjonen: Ønsker økt innflytelse og rolle som koordinator innen Internet Governance i Europa. EU-kommisjonen har ingen formell myndighet på feltet, men fremhever fordelene ved at Europa står samlet. Det er nå etablert jevnlige koordineringsmøter i Brussel, den såkalte High Level Group of Internet Governance (HLIG) og Internet Informal Group (IIG), forut for ICANN møter. PT deltar i begge grupper Betydning for PT Det alt vesentlige av fremtidige ekomtjenester vil være IP-basert, og mange tjenester vil tilbys over det åpne Internett. PT er som ekommyndighet ansvarlig for å legge til rette for gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester. Deltakelse fra PT innen Internet Governance og administrasjon av internettressurser er en forutsetning for å kunne være en nasjonal pådriver for markedsutvikling på Internett og utvikling av fremtidige ekomtjenester. Det er økt interesse for Internet Governance hos de fleste fagdepartementer og nasjonale myndigheter PT samarbeider med. Det vil bli behov for mer nasjonal koordinering og utarbeidelse av nasjonale strategier for arbeidet som utføres i internettrelaterte fora. 28 WSIS- World Summit on the Information Society 38

39 3.7 Nettnøytralitet og Internett som plattform Hva skjer? IP-protokollen fungerer som en plattform for produksjon av ulike applikasjoner, som e-post, webtilgang og liknende. På Internett fungerer forholdet mellom applikasjonslaget og nettverkslaget (IP) som en «løs kobling» hvor applikasjoner fritt kan utvikles, tilbys og brukes. Dette omtales ofte som over-the-top (OTT) siden applikasjoner og innhold overføres uten eksplisitt «kobling» til det underliggende nettverkslaget. Dette har ført til at stadig nye applikasjoner tilbys over Internett, og noen av disse er særs vellykkede, også som erstatninger til tradisjonell telefoni og fjernsyn. Velkjente eksempler på generelle anvendelser er Facebook og Twitter, eksempler på erstatningstjenester for tradisjonell telefoni er Skype, Viber og Google Voice, og eksempler på erstatningstjenester for tradisjonell fjernsyn er YouTube, itunes og Netflix. IP-protokollen brukes også i andre «lukkede» nett som ikke utgjør en del av Internett. I disse nettene tilbys ofte applikasjoner og tjenester ved «hard kobling» til nettverkslaget, typisk for å kunne gi tjenestekvalitetsgarantier. Slike applikasjoner/tjenester omtales i regulatorisk sammenheng som «spesialiserte tjenester» 29. Eksempler på spesialiserte tjenester er infrastrukturbasert IP-telefoni og IPTV, som i økende grad tilbys som erstatning for linjesvitsjet telefoni og kabel-tv. Et avgjørende utviklingstrekk ved fremtidens elektroniske kommunikasjon vil være hvordan internettbaserte applikasjoner og spesialiserte tjenester utvikler seg i forhold til hverandre. Frem til i dag har internettbaserte applikasjoner opplevd en rivende utvikling, noe som igjen har vært en driver for etterspørselen etter båndbredde på internettaksessen. Samtidig ser vi at krav til differensiert tjenestekvalitet øker. I disse dager gjennomfører de tradisjonelle ekomtilbyderne en overgang fra linjesvitsjet teknologi til IP-basert kommunikasjon. Mange tilbydere ønsker å migrere sitt tjenesterepertoar over på spesialiserte tjenester, men vi ser også eksempler på at man prøver å satse på OTTapplikasjoner. OTT-applikasjoner som tilbys av rene OTT-tilbydere, vil kunne føre til tapte inntekter for de tradisjonelle ekomtilbyderne, og disse kan vurdere å beskytte seg ved enten å begrense bruken av OTT-applikasjoner eller ved å taksere bruken av disse. For å forhindre at slike tiltak skal begrense sluttbrukenes frihet og innovasjonen på nettet, vurderer myndighetene i ulike land regulering av nettnøytraliteten. September 2013 lanserte EU-kommisjonen forslag til regulering av nettnøytraliteten som en erstatning for en relativt ensidig satsing på transparens som virkemiddel for å oppnå 29 Jf. BEREC Quality or service guidelines in the scope of net neutrality, 39

40 nettnøytralitet. I april 2014 ble dette forslaget til regulering av nettnøytraliteten ytterligere skjerpet av Europaparlamentet, og saken er nå under behandling i EUs råd. Denne dreiningen i reguleringen er dels en reaksjon på brudd på nettnøytraliteten blant europeiske tilbydere, og dels en oppdemming mot sprikende nasjonale reguleringer innen området Betydning for PT Selv om de norske retningslinjene for nettnøytralitet har fungert relativt godt for å ivareta nettnøytraliteten i Norge så langt, er det ingen garanti for at dette vil fortsette. Balansegangen mellom å sikre nettnøytralitet på Internett og samtidig legge til rette for økt tjenestedifferensiering for spesialiserte tjenester i nettene, forventes å utfordre nettnøytalitetsprinsippene. Denne problemstillingen blir stadig mer aktuell ettersom tjenestediversiteten øker og bruksområdene utvides. Forholdet mellom de tradisjonelle ekomtilbyderne og nye tilbydere av nett, tjenester og innhold bidrar til å gjøre bildet mer komplekst og utfordrende å forholde seg til. PT må fortsette å følge opp det regulatoriske arbeidet med nettnøytralitet, både nasjonalt og på europeisk nivå. I tillegg må PT forstå og følge utviklingen av Internettbaserte applikasjoner og spesialiserte tjenester tett nok til å være en viktig premissgiver for utviklingen i Norge og Europa. Særlig måten spesialiserte tjenester defineres på og hvordan disse skiller seg fra internettaksesstjenesten er viktig å klargjøre for å sikre regulatorisk forutsigbarhet når det gjelder nettnøytralitet i årene fremover. 40

41 4 Satsingsområder Denne rapporten har omtalt sentrale utviklingstrekk innen elektronisk kommunikasjon og den betydning utviklingen forventes å få for PT. Det blir viktigere å sikre grunnleggende god kvalitet, kapasitet, robusthet og sikkerhet i nett og utstyr. En sektor i rask endring, der hele ekomverdikjeden blir stadig mer kompleks krever at ekommyndigheten er faglig sterk, gir råd, informerer og veileder andre myndigheter, aktører, forvaltning, næringsliv og sluttbrukere i større grad enn i dag. Markedets kamp om begrensede ressurser (nummer, frekvenser) vil intensiveres og stille større krav til effektiv ressursforvaltning. Og ikke minst vil fremveksten av nye aktører, globalisering og tjenesteutsetting få stor betydning for dagens markeds- og konkurransesituasjon og utfordre dagens regelverk og måten PT arbeider på. Oppsummert bør PT satse spesielt på følgende områder de neste årene: styrke rollen som fagmyndighet. Dette innebærer i større grad å bistå aktuelle departement, bransjeaktører, næringsliv, offentlig forvaltning og sluttbrukere med faglige råd og innspill. styrke arbeidet med å sikre robust elektronisk kommunikasjon. bygge opp cyberkompetanse i egen organisasjon. ta en mer aktiv rolle som premissgiver og tilrettelegger for markeds- og næringsutvikling. effektiv forvaltning av frekvenser, nummer og domenenavn (ressursforvaltning). 4.1 Fagmyndighet Hvorfor satsingsområde? Ekomverdikjeden blir stadig mer kompleks. Flere teknologier, tjenester og utstyr skal virke sammen, flere aktører konkurrerer om de samme kundene og sluttbrukerne skal gjøre fornuftige valg i markeder som er i rask endring. PT har med den bredden av oppgaver vi allerede i dag forvalter, en god posisjon og kompetanse til i større grad å ta en rådgiverrolle og bistå aktuelle departement, bransjeaktørene, næringslivet og sluttbrukere med informasjon, veiledning og faglige råd. PTs myndighetsansvar som ekomtilsyn og ressursforvalter er relativt godt kjent og forankret hos sentrale myndigheter, aktører, næringsliv og sluttbrukere. PTs funksjon som fagmyndighet er derimot ikke like kjent eller godt definert. Dette er en funksjon der PT på flere områder i 41

42 økende grad forventes å bidra, og som bør sidestilles med PTs myndighetsansvar som ekomtilsyn og ressursforvalter. Dette er illustrert i figur 4.1. Figur 4.1 PTs tredelte rolle som tilsyn, ressursforvalter og fagmyndighet Suksesskriterier PT må få klart definert innholdet i denne funksjonen og få den forankret og akseptert av SD kanalisere mer ressurser mot strategisk utredningsarbeid med langsiktig perspektiv øke innsatsen som tilrettelegger, pådriver og rådgiver for sentrale myndigheter, offentlig forvaltning, næringsliv og sluttbrukere etablere og/eller delta på arenaer for faglig utveksling av informasjon med alle bransjeaktører ha tett dialog med SD og andre relevante myndigheter og tilsyn styrke dialogen og kunnskapsutvekslingen med relevante FoU-miljø sikre nasjonal forankring av internasjonalt arbeid rekruttere og beholde den rette kompetansen 4.2 Robust ekom Hvorfor satsingsområde? Samfunnet blir i økende grad avhengig av at nett og tjenester virker overalt og alltid. Hendelser de siste årene som har ført til større nettutfall, har vist hvor viktig robust ekominfrastruktur i et moderne samfunn faktisk er. Flere utviklingstrekk omtalt i denne rapporten peker på at robusthet og sikkerhet blir enda viktigere i tiden fremover. Utkontraktering av nett og tjenester på tvers av landegrenser, «alt til skyen» og bruk av ekom på alle områder er eksempler på dette. Suksesskriterier PT må ha god oversikt over tjenesteproduksjon og topologi i ekomnettene ha oppdaterte data med oversikt over viktige ekomanlegg, hvordan de er sikret, hvem som er leverandører 42

43 ha god kjennskap til sårbarheter i ekomverdikjeden og til hvilke type tiltak som gir best samfunnseffekt ha et moderne, effektivt og oppdatert regelverk med nødvendige hjemler og sanksjonsmidler ha tilstrekkelig tilsynskompetanse innen egen organisasjon og på alle aktuelle fagfelt, både innen teori, metodikk og praksis ha tett dialog med ekomaktørene, andre relevante myndigheter og tilsyn og FoUmiljø ha tilstrekkelig egeninnsats og kompetanse i arbeidet med styrking av kritisk infrastruktur 4.3 Cybersikkerhet Med den økte betydningen av elektroniske kommunikasjonstjenester generelt, og utbredelsen av Internett spesielt, har cyberfeltet de senere år vokst frem som et av de sentrale områder for ekommyndigheten. Mange av aspektene av cybersikkerhet, kan sies å være dekket opp av en fortsatt og utvidet satsing på robuste nett og tjenester. Det er imidlertid en del forhold som trenger ekstra oppmerksomhet i tiden som kommer, og som understreker behovet for å synliggjøre cybersikkerhet som eget satsningsområde. I Nasjonal strategi for informasjonssikkerhet (2012) konstateres det at informasjonssikkerhet først og fremst er et virksomhets- og sektoransvar, men at det i økende grad krever en helhetlig tilnærming. Dette grepet er tatt, gjennom at Justis- og beredskapsdepartementet siden 1. april 2013 har hatt det overordnede ansvar for samordning av det forebyggende arbeidet med IKT-sikkerhet i sivil sektor. PT har, som myndighetsorgan under Samferdselsdepartementet, et særskilt ansvar knyttet til sikkerhet og beredskap i elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester. Suksesskriterier PT må gjøre nødvendige rolleavklaringer i forvaltningen og mot tilbyderne bygge opp relevant cyberkompetanse i egen organisasjon ha god kjennskap til trusler og sårbarheter videreutvikle eksisterende evne til hendelseshåndtering til også å omfatte cyber være pådriver for dialog og ta en koordinerende rolle mellom tilbydere og sentrale sikkerhetstjenester og -myndigheter videreutvikle internasjonalt samarbeid på området 43

44 4.4 Markeds- og næringsutvikling Hvorfor satsingsområde? I tråd med formålsparagrafen til ekomloven skal PT stimulere til næringsutvikling og innovasjon. Dette kan oppfylles på mange vis, f.eks. ved å arbeide for virksom konkurranse og bedre utnyttelse av eksisterende infrastruktur, ved å modernisere og forenkle regelverket, ved å være tilrettelegger for aktører, ved å innføre incentivordninger for å investere i nye nett og tjenester og ved å drive informasjonsarbeid. Flere utviklingstrekk omtalt i rapporten, som økt bruk av IoT/M2M, skytjenester, fremveksten av nye aktører, globalisering, tjenesteutsetting og innføring av smarte nett og utstyr som selv tilpasser seg omgivelsene, viser at ekommarkedet er i sterk endring. Dette vil kreve endringer i måten PT må arbeide på for effektivt å bidra til næringsutvikling og innovasjon. Suksesskriterier PT må ha tilgang på gode og relevante markedsdata, herunder data på bruk av applikasjoner og tjenester som ikke er omfattet av dagens statistikk, og kunne analysere, forstå og bruke disse dataene forstå forretningsmodellene til de kommersielle aktørene som inngår i verdikjeden, og på hvilke arenaer konkurransen og markedsutviklingen skjer forstå driverne for markedsutviklingen og hvordan regulering eller fravær av regulering kan påvirke disse. etablere og/eller delta på arenaer for faglig utveksling av informasjon med relevante aktører ha god innsikt i samfunnets nytte av å bruke ekom på nye områder, og kjenne til teknologiens muligheter og begrensninger stimulere til næringsutvikling innen vårt virkeområde, og bruke virkemidler fleksibelt kontinuerlig bidra til et regelverk som er tilstrekkelig fleksibelt til å utforme en hensiktsmessig regulering videreutvikle kompetanse innen egen organisasjon på aktuelle fagfelt som analyse, konkurranseregulering og virkninger ved bruk av ulike regulatoriske verktøy 4.5 Ressursforvaltning Hvorfor satsingsområde? Flere av de nevnte utviklingstrekkene utfordrer dagens ressursforvaltning. Innføring av IoT/M2M vil øke behovet for nummer, IP-adresser og frekvenser og utfordre dagens forvaltningsregime. I tillegg vil økt bruk av mobilkommunikasjon føre til krav om enda mer effektiv utnyttelse av frekvensene og sannsynligvis medføre behov for flere frekvensressurser 44

45 til mobile bredbåndstjenester. Bruk av kognitiv radioteknologi kan gi nye muligheter for bedre utnyttelse av frekvensspektrum. Suksesskriterier PT må ha totalansvaret for forvaltning av ressurser (frekvenser, nummer, domenenavn) følge opp og delta i internasjonalt arbeid knyttet til forvaltning av frekvenser, nummer og domenenavn ha tett samarbeid med relevante aktører for å være oppdatert på utviklingen som kan påvirke ressursforvaltningen føre tilsyn med at vilkårene for ressursforvaltningen etterleves 4.6 Kompetanseutvikling Det regulatoriske arbeidet i PT har tradisjonelt langt på vei vært bemannet av personer med dedikert kompetanse innen eget felt for å løse oppgaver innen eget ansvarsområde. Slike vertikale prosesser bidrar til å sikre kvalitet innen et gitt fagområde. Den gjensidige avhengigheten mellom fagområdene er imidlertid stadig viktigere. For eksempel vil markedsregulering kunne påvirke arbeidet med robusthet i nettene, og motsatt vil et vedtak som sikrer økt robusthet ofte kunne påvirke markedet og konkurransesituasjonen. Utviklingen går mot et mer sammenvevd ekomunivers der god regulering, tilrettelegging og rådgivning i langt større grad enn før innebærer å se effekten av regulering/manglende regulering, rådgivning etc. i en total sammenheng, på tvers av tradisjonelle reguleringsområder. Dette betyr at PT må: forstå samfunnets krav til ekomsektoren forstå konsekvensene av egen regulering og hvordan den påvirker markedene og samfunnet forstå forretningsmodellene til de kommersielle aktørene som inngår i verdikjeden forstå hva som driver utviklingen av Internett, mobil, fiber og bredbånd ha kompetanse til å føre et effektivt tilsyn på nett, tjenester og utstyr ha kjennskap til nettenes potensiale og begrensninger ha kjennskap til trussel- og sårbarhetsbildet ha kjennskap og forankring til relevante politiske prosesser ha tilgang på gode og relevante markedsdata og evne til å analysere og forstå dem Figur 4.2 viser satsingsområdene og nødvendig kjernekompetanse for å lykkes. Satsingsområdene i figuren under er vist som vertikale søyler mens fagkompetansen er vist som horisontale rader på tvers av satsingsområdene. 45

46 Figur 4.2 Satsingsområder og fagkompetanse Avslutning Denne rapporten vil være et styringsdokument for PT og grunnlag for diskusjon med både bransjeaktører, næringsliv og myndigheter. PT verdsetter innspill både om de utvalgte problemstillingene og om andre perspektiver som burde vært belyst. 46