UPPDATERING AV HALVTIDSUTVÄRDERINGEN

Transkript

1 UPPDATERING AV HALVTIDSUTVÄRDERINGEN INTERREG IIIA KVARKEN-MITTSKANDIA EUROPEISKA REGIONALA UTVECKLINGSFONDEN C(2001) 559 CCI: 2000 RG 16 0 PC 002

2 1 Forord Interreg IIIA är ett av EU:s så kallade gemenskapsinitiativ som syftar till att utveckla samarbetet över nationsgränser och se till att gränserna inte utgör hinder för utveckling. Under programperioden deltar Sverige i fem Interreg IIIA-program. Ett av programmen rör gränsregionalt samarbete mellan Sverige, Finland och Norge. Interreg IIIA Kvarken-Mittskandia Programmet omfattar totalt cirka 495 miljoner kronor varav cirka 209 miljoner kronor (24,3 miljoner euro) i EU-finansiering. Enligt rådets förordning (EG) nr 1260/1999 skall en utvärdering efter halva tiden genomföras. I enlighet med strukturfondernas regelverk ska Europeiska kommissionen tillsammans med medlemsstaten tillse att de program som genomförs inom ramen för EG:s strukturfonder följs upp och utvärderas. En av Övervakningskommitténs uppgifter är att svara för uppföljning och utvärdering. Denna rapport innehåller uppdatering av Halvtidsutvärderingen för Interreg IIIA Kvarken- Mittskandia. Uppdraget består av två delar: En värdering av programmets genomförande de två sista åren. Ett arbete som baseras på underlag från förvaltningsmyndigheten En analys om vad som kännetecknar framgångsfaktorer och hinder i utvalda projekt NIBR, Nordisk Institutt för By-og Regionalforskning (NIBR) har utfört rapporten på uppdrag av Verket för Näringslivsutveckling (Nutek), som står som uppdragsgivare åt övervakningskommittén för Interreg IIIA Kvarken-Mittskandia. En arbetsgrupp med följande personer har följt arbetet: Leif Forsling, Förvaltningsmyndighet Eva-Maria Forsberg, Näringsdepartementet Odd Godal, Kommunal -och Regionaldeartementet Hans Beijar, Kvarkenrådet Birgitta Svensson och Håkan Tingstorp, Nutek Kauppi Virkkala, Mellersta Österbottens förbund Tove Bergmann Nordlands fylkeskommune Rapporten har diskuterats på övervakningskommitténs möte i november. Rapporten har genomförts av Sigrid Skålnes, projektledare och Bjørn Moen, NIBR. En sammanfattande bedömning är att Interreg IIIA Kvarken-Mittskandia är ett välskött program och att man kommer att nå de uppställda målen. Utvärderingen är finansierad av Nutek, Kommunal- og Regionaldepartementet och Europeiska unionen gemensamt. Stockholm i december 2005

3 2 Innhold Forord...0 Sammendrag...4 Summary Programmet og oppdateringen Oppdraget Beskrivning av programmet Programmet omfatter tre innsatsområder Oppfølging og resultat Gjennomføringen av programmet Genomförandet i förhållande till programmets mål Åtgärd 1.1 Infrastruktur och kommunikationer Åtgärd 1.2 Kompetens och marknad Åtgärd 2.1 Gemensamma värden Programmets mulige måloppfyllelse Programindikatorer og måloppfyllelse så langt Grad av måloppfyllelse Kostnadseffektivitet (efficiency) Halvtidsutvärderingens rekommendationer och forvaltningens åtgärder med anledning av dessa Rekommendation Rekommendation Rekommendation Rekommendation Rekommendation Rekommendation Rekommendation Rekommendation Rekommendation Rekommendation Rekommendation Kjennetegn ved gode prosjekt og strategier for et videre program Innsatser som håndterer grensesamarbeid godt Geografi Kultur, språk og administrative forhold Hva kjennetegner de vellykkede prosjektene? Mulige strategier for det framtidige samarbeidet? Oppsummering Tilrådinger for framtidig samarbeid...44

4 3 Tabelloversikt Tabell 2.1 Prosjektfordeling innenfor programmet...14 Tabell 2.2 Prosjektfordeling og beviljade medel pr land...15 Tabell 2.3 De 20 största prosjektägarna...16 Tabell 2.4 Projektägarskap finansiering och %...16 Tabell 3.1 Forventninger på programnivå per Tabell 3.2 Forventninger og utfall på programnivå per Tabell 3.3 Registrerte utfall for avsluttede prosjekter...23

5 4 Sammendrag NIBRs hovedkonklusjon er at Kvarken-MidtSkandia-programmet er et veldrevet Interregprogram som vil nå de aller fleste av de målene en satte seg innenfor de ulike områdene av programmet. En av programmets store fordeler er at det tok utgangspunkt i erfaringer fra forrige program, i tillegg til at flere av prosjekteierne i programmet er svært erfarne med å drive regionalt utviklingsarbeid, noe som danner et solid grunnlag for å oppfylle målsettingen. Det er likevel grunn til å stille spørsmål ved de indikatorene som ble valgt for å registrere resultatene av prosjektaktiviteten, både når det gjelder presisjonen i formuleringene og med hensyn til graden av omforente tolkninger i programmets ulike ledd. Programmets praksis med å rapportere om måloppfyllelse verbalt, så vel som kvantitativt, rommer mange gode anslag til en fornuftig praksis, og bør videreutvikles slik at det blir mer tilgjengelig enn det er i dag. Programmet har på tross av dette lyktes godt i å få fram godt gjennomarbeidede prosjektsøknader. Prosjektporteføljen er også godt balansert på programmets innsatsområder og åtgjerder, og særlig har programmet lykkes med å få fram prosjekter der universitet og høyskoler spiller en ledende rolle, og gjerne samarbeider med næringslivet eller med ulike organisasjoner. Programmet bygger på erfaringene fra forrige programperiode, og alt i starten fantes det konkrete ideer om hvordan programmets strategi skulle virkeliggjøres gjennom ulike aktiviteter. Planleggingen av programmet skjedde med god innsikt om hvilke målsettinger man kunne forvente å oppfylle, noe som blir bekreftet av at det i dag stort sett finnes aktiviteter innenfor alle programområder som vil bidra til å oppfylle de oppsatte målene. Å bygge systematisk på kjennskap til regionen og på erfaringene fra forrige programperiode har vært til en stor fordel for programmet, på samme måte som erfarne, og til dels store, prosjekteiere er til gode for aktivitetene i programmet. De aller fleste av de 54 igangsatte prosjektene er mellom to land, i fem av prosjektene deltar både Finland, Sverige og Norge. Det er flest samarbeidsprosjekter mellom Sverige og Finland, ikke minst gjelder dette om vi ser på bevilgede midler, gjennomsnittlig er de svensk-finske samarbeidsprosjektene nærmere fire ganger så store enn de svensk-norske. Dette kan forklares med at den svensk-norske delen av programmet er mindre enn 20 prosent av hele programmets omsetning, og dermed er det sannsynlig at prosjektene også er betydelig mindre. Det er ingen finsk-norske samarbeidsprosjekter, mens det er fem prosjekter der alle tre landene deltar. Det er langt færre prosjekteiere enn prosjekter i programmet, og åtte prosjekteiere har ansvar for mer enn ett prosjekt. Her utmerker særlig Kvarkenrådet seg med ansvar for ni prosjekt og til sammen for mer enn halvparten av de bevilgede midlene. Sammenfatningsvis kan vi konstatere at gjennomføringen av programmets ulike aktiviteter fungerer på en god måte. Dette gjelder innholdet i de ulike innsatsområdene, det organisasjonsmessige og det administrative og det finansielle med rekvirering og utbetaling av EU-midler.

6 Nivået på prosjektgenereringen har vært høyt. Det er fattet beslutninger om å starte prosjekter som tilsvarer godt over åtti prosent av den opprinnelige budsjettrammen. Programmet har i to omganger omfordelt midler mellom innsatsområder og åtgjerder. Den høye prosjektgodkjenningstakten fører i sin tur til at rekvireringer og utbetalinger av EU-midler ligger på et høyt nivå. Forvaltningsmyndighetens vurdering er at programmet vil klare å overholde N+-2 regelen også i resten av programperioden. Fram til 30. juni 2005 var bare ti prosjekter avsluttet. Dette er heller små prosjekter som samlet omfattet vel fire prosent av bevilgede midler. Ut fra dette er det svært vanskelig å trekke konklusjoner om måloppfyllelse for programmet, men prosjektene rapporterer om å ha avskaffet to grensehindringer, slik målet var, men rapporterer samtidig om å ha etablert langt færre arbeidsplasser enn målsetningen tilsa. Hvilken betydning de har hatt for miljø, likestilling og hvordan involverte aktører oppfatter merverdien av det grenseregionale samarbeidet blir det ikke rapportert noe om. Overvåkingskomiteen har i stor grad fulgt opp anbefalingene fra midtvegsevalueringen, der man vurderte at disse var relevante for programmet. Det gjelder for eksempel i forhold til å rydde opp i indikatorsystemet, ved å redusere antallet indikatorer, og ikke minst ved å definere innholdet av de ulike indikatorene. Vi konstaterer at gjennomføringsorganisasjonen har tatt anbefalingene på alvor, og at organisasjonens ulike deler har lagt mye arbeid i å utforme og iverksette relevante tiltak for å imøtekomme anbefalingene. Det er NIBRs klare vurdering at det er gjort et grundig og godt arbeid med oppfølgingen av midtvegsevalueringen, men at det fremdeles gjenstår å finne gode alternativer for rapportering av framgang og resultat som ikke kan rapporteres kvantitativt. Ansvaret for å utarbeide et slikt system må ligge utenfor programmet, men programmet har ansvar for å gi innspill til hvordan et slikt oppfølgingssystem bør utformes. NIBRs vurdering er at programmet preges av manglende integrering av de to horisontale kriteriene om miljø og likestilling. Hensynet til disse to viktige, gjennomgående kriteriene synes ikke å ha fått den vekt de fortjener, selv om programmet har gjennomført utdannings- og informasjonstiltak på dette feltet. Det har likevel ikke medført rapporterte resultater på prosjektnivå, og av den grunn er det vanskelig å trekke klare slutninger her. Vi mener likevel det er viktig å skjerpe programmets likestillings- og miljøprofil, og at denne må prioriteres høyere i kommende programperiode. Det som gjelder er å være bevisst på disse to viktige kriteriene allerede i programskrivingen. Disse kriteriene er ment å skulle gjennomsyre hele det kommende programdokumentet og den aktiviteten som det legger grunnlag for. Skal en lykkes i å få dette til, må den kjønns- og miljøblindhet som det foreliggende programdokument/-komplement preges av, erstattes av en bevisst integrering av disse hensynene i alle ledd og nivåer av programarbeidet og styringen. Flere av de indikatorene som er anvendt i inneværende Interreg-periode, har vist seg å være vanskelige å tolke. Det gjelder for eksempel indikatoren nettverk som benyttes relativt mye. Det er selvsagt gunstig at programmet medfører mange nye nettverk, men indikatoren forteller ingenting om hva som er innholdet i nettverket og hva det innebærer å være i et nettverk, og hvilke fordeler det eventuelt har medført eller medfører for prosjektene. Dette er etter vår vurdering uheldig. Noe av den samme kritikken kan rettes mot indikatorer som undervisning og fjernede grensehindringer. Indikatorene måler omfanget av virksomheten, men gir ingen informasjon om innholdet, vi vet for eksempel ikke uten videre hva slags undervisning det er snakk om, eller hvilke typer grensehindringer som er fjernet, om det gjelder for prosjektet eller vil ha verdi for flere 5

7 6 områder og for framtiden. Foran neste Interreg-periode bør det foretas en grundig gjennomgang av de indikatorene som er brukt i denne perioden. Siktemålet må være å få færre og betydelig mer presise indikatorer som så langt råd er, også gir et mål på innholdet i den virksomheten som blir gjennomført. Programmet har flere prosjekter som kan karakteriseres som vellykkede så langt. Dette er ulike prosjekter med tanke på tematisk fokusering og størrelse, men de har visse fellestrekk eller kjennetegn. Det er framfor alt at prosjektorganisasjonen kan karakteriseres ved å inneha kompetanse og erfaring, både om tema og ikke minst om prosjektarbeid. Når så profesjonelle prosjektaktører fra to eller tre sider av nasjonsgrensene skal samarbeide viser det seg at kjennskap til hverandre ikke er avgjørende, det er viktigere å inneha kunnskap om prosjekttemaet slik at man for eksempel kan utfylle hverandres kompetanseområde, og å inneha kunnskap om det å drive fram et prosjekt. Det er prosjektaktørene som skal drive fram arbeidet, ikke programsekretariatet, og det er avgjørende for programmet å sikre seg at tilstrekkelig kompetanse finnes, og at det kun er det spesielt Interreg-spesifikke programsekretariatet skal bidra med. Nettopp profesjonalitet og kompetanse på prosjektnivå er noe programmet bør ta med videre i framtidig samarbeid, gjerne ved å tilby erfaringsoverføring eller opplæring på et konkret og praktisk nivå i form av seminarer om hva det er å drive grenseregionalt samarbeid i regionen. En viktigere erfaring er likevel det som går på samarbeidsområde, og det som har vist seg som svært vellykket i dette programmet er samarbeid mellom utdanningsinstitusjoner, og da også i forhold til næringslivet eller ulike organisasjoner. Utdanning, på ulikt nivå, er svært viktig i vårt samfunn, og vil bli det framover. Det er også viktig å kunne tilby tilpasset utdanning, og når både målgruppene og behovene vil kunne variere sterkt sier det seg selv at det vil være viktig å utvikle tilbud med konkurransefortrinn framover. Her kan det ligge store verdier i å kunne samarbeide mellom landene, og ved hjelp av det utvikle attraktive tilbud. Når det gjelder muligheter for å finne utgangspunkt for strategier for et neste Interregprogram i dette programmet, så mener vi disse mulighetene hovedsakelig finnes på to felt, enten ved å ta utgangspunkt i det som har vist seg vellykket i dette programmet, og videreføre disse innsatsene, eller ved å satse på områder som i liten eller ingen grad har en plass i dagens program, og som samtidig er utfordringer for regionen. Både det som er vellykket med hensyn til dagens arbeidsmåte og inneværende innsatsområder bør videreføres. En analyse og vurdering av innsats og resultater ved programslutt vil gi pekepinner for en slik satsing, men alt nå viser for eksempel samarbeidet mellom utdanningsinstitusjoner og andre seg å være vellykkede. Et annen mulig strategi er å satse sterkere på det som har fått liten eller ingen plass i dagens program. Dette kan være utvikling og konkretisering av målsettinger som man til nå ikke har gjort noe med, eller innsatser som ikke har vært inkludert i programmet så langt. Eksempler her er slikt som satsing på tiltak for ungdom, og utvikling av en grenseregional profil. Et framtidig Interregprogram må i stor grad bygge på erfaringer fra grenseregionalt samarbeid som alt er oppnådd, slik det også ble gjort ved overgangen til dette programmet. For Kvarken-MidstSkandiaprogrammet gjelder det å ta med de gode erfaringene både fra tematisk satsing og når det gjelder organisasjonsform og arbeidsform. En framtidig strategi må vurdere om programmet bør siktes inn mot å nettopp videreføre gode prosjektinnsatser fra inneværende program, etter vår mening er dette viktig. I tillegg må det være rom for nye aktiviteter, både med tanke på tema og

8 målgrupper. En gruppe som har fått heller liten plass i inneværende program er ungdommene, her bør neste program utvides vesentlig, både i forhold til kultursatsing, næringsutvikling og i forhold til utdanningssamarbeid over grensene. Programmet bør stille spørsmål om hva det er som gjør regionen attraktiv slik at ungdom velger å bli i regionen, eller for ungdom utenfra å besøke regionen som utdanningssøkende eller som turist. I lys av dette bør man også vektlegge å trekke fram det regionspesifikke, som ren natur og rent miljø, ren mat og friske produkter, og vektlegge dette både internt og i markedsføringen eksternt, for eksempel innenfor reiselivet, og da spesielt overfor ungdom. 7

9 8 Summary NIBR s main conclusion is that the Kvarken-MidtSkandia programme is a well-run Interreg programme, which will comfortably reach most of the projected objectives. One of the great advantages of the programme is that it was based on the experiences from the previous programme. In addition, several of the programme s project owners have extensive experience in running regional development projects, which forms a solid basis for achieving the targets. However, there is reason to question the indicators chosen to measure the results of the project activities, both in terms of the precision of the wording and the degree of mutually accepted interpretations in the various stages of the programme. The practice of verbal as well as quantitative reports of target achievement seems very sensible, and should be developed further so that it becomes more accessible than is the case today. Despite this, the programme has succeeded in producing well-prepared project applications. The project portfolio is also well balanced in that it covers all of the programme s target areas. The programme has been especially successful in that it has developed projects in which universities and colleges play a leading role, often in cooperation with local businesses or various organisations. The programme is based on experiences from the previous programme period, and from the very beginning, there were concrete ideas as to how one might realise the programme s strategy through various activities. The planning stage took place against a backdrop of good insight into which objectives one might reasonably expect to reach. This is confirmed by the present situation, which is that there are activities within almost all programme areas that will contribute to reaching the projected objectives. Systematically building on knowledge about the region and experiences from the previous programme period has been greatly advantageous for the programme, in the same way that experienced, and to some extent large, project owners are beneficial to the programme s activities. Most of the 54 initiated projects are projects where two countries co-operate. Five of the projects are united efforts by Finland, Sweden and Norway. Most of the projects involve co-operation between Sweden and Finland, and this is not least true if we look at the figures for granted funds. On average, the Swedish-Finnish projects are almost four times as large as the Swedish-Norwegian projects, due to the fact that less than 20 percent of the programme s financial resources are to be spent in Swedish-Norwegian projects, and as a consequence of this the Swedish-Norwegian project usually are smaller than the Finnish-Swedish projects. There are no Finnish-Norwegian projects. There are far more projects than project owners in the programme, and eight project owners are responsible for more than one project. The Kvarken council stands out, with its nine projects accounting for more than half the funds allocated. To sum up, the programme s various activities are well-run. This goes for the content of the projects in the target areas, the organisational and administrative aspect, and the financial aspect in terms of requisitions for and receival of EU funding.

10 The level of project generation has been very high. Decisions have been made to start projects amounting to well over 80% of the original budget limits. On two occasions, the programme has redistributed funding between target areas and activities. The high rate if project approval in turn leads to a high level of requisitions for and receival of EU funding. The management authority s opinion is that the programme will be able to comply with the N+2 rule for the rest of the programme period. As of June 30, 2005, only 10 projects were completed. These were rather small projects, which together amounted to just over 4% of the funding granted. Based on this it is very difficult to draw conclusions about the programme s level of target achievement. The projects report that they have been successful in removing two obstacles to cross-border co-operation, as was the goal, but at the same time, there have been far fewer jobs created than the objective called for. There is no mention of the programme s influence on issues concerning the environment, equal opportunities or on whether the actors involved consider the co-operation in the cross-border regions to be beneficial. The monitoring committee has largely followed up on the recommendations made in the mid-term evaluation, where these were considered relevant for the programme. These included efforts to improve the indicator system, both by reducing the number of indicators and not least by more clearly defining the content of the various indicators. We find that the implementation organisation has taken the recommendations seriously, and that the various parts of the organisation have put down a considerable effort in developing and implementing relevant measures to comply with the recommendations. NIBR is convinced that the halfway evaluation has been thoroughly followed up, but that there is still work to be done to find good alternatives for reporting successes and results that cannot be measured quantitatively. The responsibility for developing such a system must be placed outside the programme, but the programme must provide ideas as to the content and structure of it. NIBR considers that the programme is characterized by a lack of integration of the two horizontal criteria of sustainable development and equal opportunities. These two important general criteria have not been given due consideration, although there have been activities designed to educate and inform about these issues. Despite these measures, no project level results have been reported, and it is therefore difficult to draw firm conclusions. In any case, it is our opinion that the programme s equal-opportunities and environmental profile must be more clearly defined and emphasised in the coming programme period. These two criteria must be considered already at the programme invention stage, as they are meant to pervade the coming programme charter and the activities for which it provides the basis. If this is to succeed, one must replace the gender and environmental blindness characterising the present programme charter and complement by a conscious effort to integrate these considerations on all levels of the programme work and in the programme management at all levels. Several of the indicators used in the present Interreg period have proved difficult to interpret. This is the case, for instance, for the indicator network, which is used to a relatively large extent. It is of course positive that the programme creates many new networks, but the indicator does not say anything about the content of the network or what it means to be in a network. Nor does it say whether the networks have been beneficial to the projects. In our opinion, this is unfortunate. Similar criticisms might be directed at the indicators education and elimination of obstacles to cross-border cooperation. The indicators measure the extent of the activity, but give no information as to the content. For example, it is not immediately clear what type of education is in 9

11 10 question, or what type of obstacle has been removed. Nor is it clear if this is valid only for the programme, or if it is true for other areas and for the future. Before the next Interreg period, there should be a thorough evaluation of the indicators used in this period, with the aim of arriving at fewer and more precise indicators that also measure the content of the activities. There are several projects in the programme that can be characterised as successful so far. These are different projects in terms of their thematic focus and size, but they have certain common characteristics. Above all, the project organisation is characterised by having access to competence and experience, both in terms of the subject matter and, not least, about project work. It has been shown that co-operation between such professional project actors from two or three different nations is not dependent on the actors knowing each other in beforehand. It is more important that they have knowledge about the subject matter of the project, so that, for instance, they complement each other in terms of competence. It is also important that they know how to develop and run a project, as this is the responsibility of the project actors and not of the programme secretariat. It is essential for the programme to ensure that there is adequate competence in the organisation, and that the programme secretariat only contributes what is Interregspecific. These two aspects, professionalism and competence, should be included in future co-operative projects. One way of achieving this might be to offer concrete and practical seminars on what it means to run cross-border projects in the region. However, even more important is the experience gained as regards the field of cooperation. What has proved very successful in this programme is the co-operation between institutions of higher education, and between such institutions and local business or other organisations. Education, on different levels, is very important in today s society, and will continue to be so in the future. It is important to offer teaching that is adapted to the needs of the students. Since both target groups and needs may vary greatly, it is obvious that one must develop courses with a competitive edge. This is also an area where financial gain may result from international co-operation, if this results in courses, which are attractive to students. It is our opinion that the present programme can be used as a starting-point for developing strategies for a new Interreg programme. There are two primary areas where the present programme can contribute: Either one could further develop those areas in which the present programme has been successful, or one could emphasise areas that are largely ignored in the present programme but that involve challenges for the region. There should be a continuation both of the successful aspects of the present working methods and of the present target areas. A programme-final analysis and evaluation of efforts and results would provide guidelines for this continued work, but it is already evident that the cooperation between institutions of higher education and others is a success. Another possible strategy is to place more emphasis on what has largely been ignored in the present programme. This includes further developing concrete intentions that have not been acted on so far, as well as new efforts that have not been part of the objectives up until now. Examples are efforts directed at youngsters, and the development of a crossborder regional profile. A future Interreg programme must largely be based on experiences of previous crossborder regional co-operation, as was the case for the present programme. For the Kvarken-MidtSkandia programme this means knowledge both about the thematic focus of the projects and about the method of organising and working on the projects. A future strategy must consider whether the programme should be directed precisely at continuing

12 good project efforts from the present programme. In our opinion, this is important. Additionally, there must be room for new activities, both in terms of topic and in terms of target groups. In the present programme there have been few projects directed at youngsters. The next programme should involve a substantially larger effort directed at this group, culturally as well as concerning business innovation and cross-border cooperation between educational institutions. The programme should question what it is that makes the region attractive so that youngsters choose to stay in the region, or to make people elsewhere visit the region, as tourists or as students. In view of this, one should also emphasise the region s particular qualities, such as the clean environment and nature, and unpolluted and fresh produce. This should be emphasised both internally and in external marketing, for instance in the travel industry, particularly when directed at youngsters. 11

13 12 1 Programmet og oppdateringen 1.1 Oppdraget I følge utlysningsteksten fra Nutek er overordned mål for oppdateringen av Interreg IIIA Kvarken-Mittskandiaprogrammet følgende:... är att undersöka om det finns några förbättringar i genomförandet av programmet, som kan göras under den resterande perioden samt input till framtida samarbete. Oppdateringen skal deles inn i tre deler. NIBR er ansvarlig for del II og III, mens del I skal sammenstilles av forvaltningsmyndighetene. Underlagsmaterialet for evalueringens del II skal tas fram av forvaltningsmyndighetene, og NIBRs arbeid bygger på det. Oppdragets del II er å dra sluttsatser om programmets effektivitet og påvirkning fram til 30. juni Spørsmålene som skal besvares er som følger: Slutsatser avseende programmets genomförande och effektivitet (inklusive implementering av halvtidsutvärderingens rekommendationer) Slutsatser (t o m 30/6 2005) avseende måluppfyllelse och resultat Förslag till eventuella justeringar under den senare delen av programperioden Visa inom vilka områden programmets har mest påverkan (programmets mervärde) Slutsatser och rekommendationer för framtida samarbete som kan leda till framtida förändringar i mål och strategier I del III som omhandler fordypningsspørsmål skal det gjennomføres en undersøkelse av utvalgte prosjekt i programmet, for å besvare hvilke framgangsfaktorer og hindringer som eksisterer for de aktuelle prosjektene. Kapitlene I-IV omhandler del I og del II, mens kapitel 5 svarer på del III. I kapitel 6 presenteres tilrådingene. Sammendraget er å finne foran i rapporten. 1.2 Beskrivning av programmet Programmet for IIIA Kvarken-MittSkandia ble godkjent av overvåkingskomiteen den 21. mars 2001, og pågår til ut Til sammen har programmet en ramme på 57,5 millioner Euro fra offentlig og privat finansiering fra de to medlemslandene Finland og Sverige.

14 13 24,3 millioner Euro kommer fra EUs strukturfond. I tillegg bidrar Norge med 6,02 millioner Euro. Kvarkenregionen omfatter Västerbottens län, Örnsköldsviks kommune i Sverige, samt landskapet Österbotten, Mellersta Österbotten og Södra Österbotten i Finland. MittSkandia består av Västerbottens län og kommunene på Helgeland i Norge Programmet omfatter tre innsatsområder Insatsområde 1 Gemensamma funktioner där tyngdpunkten ligger på att förbättra kommunikationerna mellan de tre länderna och att öka aktiviteten i fråga om kompetensoch näringslivssamarbete. Insatsområdet är indelat i två åtgärder: Åtgärd 1.1 Infrastruktur och kommunikationer, där målet är att skapa snabba och goda trafikförbindelser mellan regionerna i Kvarken-MittSkandia som kan underlätta samarbete, kontakter och kommunikationer samt god infrastruktur för energiöverföring mellan länderna. Åtgärd 1.2 Kompetens och marknad har som mål att kompetensen i regionen samt näringslivets konkurrensförmåga har höjts. Samarbetet beträffande energinätverk har intensifierats. Insatsområde 2 Gemensamma värden fokuserar på åtgärder som ökar samhörigheten mellan länderna och stärker den regionala identiteten. I tillegg til dette kommer teknisk støtte. 1.3 Oppfølging og resultat Ved start av programmet ble det valgt indikatorer både på programnivå og såkalte åtgjerdsspesifikke indikatorer. Programkomplementet presenterer en hel rekke av slike indikatorer, der det finnes lister prosjektene kan velge fra. I det praktiske arbeidet i programmet anvender prosjektaktørene indikatorer fra disse listene, og velger de som man synes passer best. Samtidig blir det også sett et tall på forventet resultat. Dette innebærer at det ikke er sikkert at alle indikatorene som finnes i listen kommer til å anvendes i programmet. Prosjektene kan videre velge egne indikatorer utenom listen, men disse kan ikke legges inn i Stins, men lever sitt eget liv ved siden av dette systemet, og blir mer et verktøy for prosjektets egen oppfølging. Resultatene fra STINS-registreringer kan slik ikke sammenliknes direkte med listene over indikatorer i programkomplementet. Listene blir mer oppfattet som et utgangspunkt for valg, der man bruker det som passer best. At noen indikatorer ikke er i bruk er dermed ikke uten videre noe tegn på at programmet ikke kan vise til oppfyllelse, men like gjerne det at indikatoren ikke passet for prosjektet. Programledelsen er videre nokså kritiske til programmets indikatorer og bruken av disse, fordi de er snarare en överföring från andra typer av strukturfondsprogram och det samma gäller för miljö och jämställdhet. Slutsatsen blir alltså att vi egentligen saknar bra och relevanta indikatorer som mäter mot huvudmålet. (Forvaltningsmyndigheten, november 2005). Indikatoren og bruken av disse ble omtalt i midtveisevalueringen, og er senere tatt opp av programledelsen. Vi kommer tilbake til dette senere i rapporten.

15 14 2 Gjennomføringen av programmet Ved utgangen av juni 2005 var det godkjent 54 prosjekter, som er fordelt på innsatsområdene slik som vist nedenfor. Tabell 2.1 Prosjektfordeling innenfor programmet Antal st Beviljade medel SEK Insatsområde Gemensamma funktioner Åtgärd Infrastruktur och kommunikationer Åtgärd Kompetens och marknad Insatsområde Gemensamma värden Åtgärd Gemensamma värden Projektfinansieringen sammanlagt Jämfört med tillgången på EU-medel den 30 juni 2005 i de olika åtgärderna, när man beaktar de överföringar från åtgärd 1.1 till åtgärderna 1.2 och 2.1 samt de indexmedel för åren som tillfördes programmet, ser man att åtgärd 1.1 Infrastruktur och kommunikationer förbrukat 64,8 % av sina medel, åtgärd 1.2 Kompetens och marknad 89,9 % av medlen och åtgärd 2.1 Gemensamma värden 91,9 % av medlen. Under denna tid hade 83,1 % av de för projektfinansiering avsedda medlen använts. Efterfrågan på medel från åtgärderna 1.2 Kompetens och marknad och 2.1 gemensamma värden har varit fortsatt hög. I tabellen ovan syns inte de anspråk som pågående projekt hade den 30 september. Det är här frågan om projekt som ej fått beslut på ansökningarna gällande medel för 2005 och/eller Ett antal av dessa projekt godkändes på styrkommittémötet den 22 september 2005 varför förverkligande på åtgärd 1.2 är 101,1 % och på åtgärd ,2 %. Överskridningen av tillgängliga medel har skett i vetskap om att beslut kommer att fattas om den använda växelkursen (euro-sek), som medför att mer pengar kan beviljas i Sek än tidigare beräknats. Intresset från framför allt universitet och högskolor att genomföra projekt mellan varandra eller med näringslivet eller organisationer har varit betydligt större än förväntat. Åtgärd 1.2 Kompetens och marknad tillfördes vid övervakningskommittens möten i juni ,5 Meuro och i november ,5 Meuro.

16 Lokala projekt med inriktning på bl.a. miljö- och kulturfrågor har gjort att efterfrågan på medel i åtgärd 2.1 också varit relativt stor. Åtgärden tillfördes 0,5 Meuro när kommissionen godkände en förändring av programmet i juli Åtgärden har också tillförts indexmedel. Efterfrågan på medel från åtgärd 1.1 har varit låg. De projekt som beviljats medel har med ett par undantag varit små utrednings- eller marknadsföringsprojekt. Det har saknats insatser i större skala. Det har funnits få initiativ för denna typ av insatser. Några av de stora projekt som initierats har inte erhållit nationell medfinansiering. I oktober 2005 har styrkommitténs sekretariat inte kunskap om projektidéer som skulle medföra stor efterfrågan på medel från åtgärden. Medel har överförts till åtgärd 1.2 med 2,5 + 0,5 Meuro och till åtgärd 2.1 Gemensamma värden 0,5 Meuro (se ovan). 15 Tabell 2.2 Prosjektfordeling og beviljade medel pr land Antal Beviljade medel SEK Sverige-Finland Sverige-Norge Finland-Norge 0 0 Sverige-Finland-Norge Projektfinansieringen sammanlagt Programmet har en indikativ fördelning av medel för projekten med norsk medverkan som närmast styrs av den norska finansieringsramen. Denna är fn. i det närmaste fylld varför endast några mindre projekt med norskt deltagande kan godkännas. Programmet har förverkligats i stort enligt förväntningarna. De svensk-finländska projektens andel i relation till de norsk-svenskas andel kan anses tillfredsställande. Antalet trelandsprojekt är relativt litet medan de finländsk-norska projekten helt saknas. Detta förklaras främst av svårigheterna att genomföra sådana projekt över långa avstånd och svårigheterna att hantera medfinansiering och administration i tre länder. De svensk-finländska projektens medelstorlek är betydligt större än de övriga. EUandelen i de svensk-finländska projekten är i medeltal 4.9 Meuro medan de svensk-norska är på i medeltal 1,0 Meuro och trelandsprojekten 1,8 Meuro. De svensk-norska projekten har dock på vanligtvis 25 % och trelandsprojekten ännu lägre medan EU-andelen för de svensk-finländska projekten är ca. 50 %. Projekten har antingen svensk eller finländsk projektägare. Per den 30 juni 2005 har 34 projektägare ansvarat för de 54 projekten som påbörjats. Åtta projektägare har vardera ansvarat för mera än ett projekt. Kvarkenrådet (9), Vilhelmina kommun (5) och Storumans kommun (4) för mer än 2 projekt. Räknat på beviljade EU-medel är Kvarkenrådet den överlägset största projektägaren som ansvarat för mer än hälften av de beviljade medlen. Programområdet omfattar förutom de av kommissionen och norska staten utsedda regionerna: Österbotten, Mellersta Österbotten, Västerbotten och Helgeland, två områden i enlighet med kommissionens riktlinjer för Interreg III, punkt 10: Södra österbotten och Örnsköldsviks kommun. Dessa områden deltar under förutsättning att de inte tilldelas mer än 20 % av EU-medlen. En uppskattning av dessa områdens medverkan i programmet ger vid handen att Södra Österbotten tilldelats ca. 2 % av medlen och Örnsköldsvik ca. 1,5 %. Tillsammans ca. 3,5 %.

17 16 Tabell 2.3 De 20 största prosjektägarna Projektägare Antal projekt SEK % Kvarkenrådet ,1 Storumans kommun ,0 Keski-Pohjanmaan maaseutuakatemia ,3 Svenska yrkeshögskolan ,6 Geologiska forskningscentralen ,5 Helsingfors universitet ,4 FR Service ,3 Umeå universitet ,0 Sveriges lantbruksuniversitet ,5 Vilhelmina kommun ,4 Vasa sjukvårdsdistrikt ,1 Vasa yrkeshögskola ,0 Akademi Norr ,5 Skellefteå kommun ,2 Expolaris ,0 MittSkandia ,9 Västerbottensteatern ,9 Concordia ,8 Tärnafjällens flygplats ,7 Att gruppera projekten enligt projektägare ger endast en bild av hur ansvaret för de beviljade EU-medlen fördelar sig. En mer rättvis bild skulle man få om man beaktade alla de partners som deltagit i projekten. En sådan tabell är dock omöjlig att visa eftersom antalet partners i projekten inte statistikförts. Partners deltagande kan också variera beroende på aktivitet. En del partners deltar som finansiärer, andra har endast en obetydlig medverkan i projektet. Projektägarskapet innehåller också en annan felkälla. I ett antal fall tar projektägaren en administrativ roll för projektets aktiva partners. Några av de stora projektägarna har också helt eller delvis tagit den här rollen. Detta gäller t.ex. Kvarkenrådet, Storumans och Vilhelmina kommuner samt Vasa yrkeshögskola. Att endast visa projektägarna tar inte heller fram aktiviteten i Norge eftersom norska partner inte kan vara projektägare. Om man grupperar projektägarna enligt ägarskap kan man se att de två gränsöverskridande organisationerna Kvarkenrådet och MittSkandia ansvarar för mer än 50 % av de beviljade medlen, universitet och högskolor för drygt 20 %. Universitetens och högskolornas engagemang är dock i verkligheten betydligt större eftersom de medverkar i projekt ledda av Kvarkenrådet och näringslivets organisationer. Tabell 2.4 Projektägarskap finansiering och % Gränsöverskridande organisationer ,30 Universitet och högskolor ,51 Kommuner, samkommuner och landsting ,36 Näringslivsorganisationer och företag ,00 Statliga myndigheter ,28 Andra frivilliga organisationer , ,00

18 Genomförandet i förhållande till programmets mål Redan vid tillkomsten fanns konkreta idéer om hur programmets strategier skulle förverkligas genom olika aktiviteter. Flera av idéerna utgick ifrån IIAprogrammet, men också helt nya hade tillkommit under planeringen. I programkomplementet finns för varje åtgärd ett antal mål angivna med aktiviteter (strategiska projektområden) listade som exempel på tänkbara insatser för att föra programmet mot de uppställda målen. En enkel analys visar att det genomförts eller är aktiviteter under genomförande inom de flesta av de tänkta områdena. Man kan med fog säga att planeringen inför programmet skett med god insikt om vilka aktiviteter som kunde förväntas. I några fall har stora aktiviteter inte kommit till stånd på grund av att förutsättningarna ändrades väsentligt efter det att programmet fastställdes. I ett fall, inom åtgärd 1.1 Infrastruktur och kommunikationer, har förutsättningarna ändrats ganska radikalt genom att en förutsedd aktivitet inte kommit till stånd. Man försökte inte att i förväg göra någon fördelning av programmets resurser per mål eller aktivitetsområde inom respektive åtgärd. Det låter sig därför inte bedöma om utfallet kan sägas vara det förväntade. Programmet har dock för åtgärderna 1.2 Kompetens och marknad och 2.1 Gemensamma värden tvingats till att göra prioriteringar när det blivit tydligt att den totala efterfrågan på medel varit på väg att bli större än tillgången på medel. I två omgångar har medel omfördelats mellan insatsområden och mellan åtgärder inom insatsområde och en tredje omfördelning inom insatsområde 1 Gemensamma fuktioner planeras. I det följande avsnittet kommenteras utfallet per åtgärd i relation till de förväntade aktiviteterna enligt programkomplementet. Klassificeringen av projekten per mål och aktivitetsområde är inte alltid helt självklar. I några fall där projekt omfattar insatser som berör flera aktiviteter har de redovisats på fler än ett aktivitetsområde. Sammanställningen gjorde ursprungligen till hjälp för styrkommittén vid fördelningen av de sista tjugo procenten av programbudgeten Åtgärd 1.1 Infrastruktur och kommunikationer Åtgärden var från början programmets största, men kommer förmodligen (efter ytterligare omfördelning inom insatsområde 1 Gemensamma funktioner) vid avslutet att vara den minsta. Det kan tyckas vara en dramatisk förändring men den är inte resultatet av några ändringar i programmets strategier. Vid tillkomsten fanns tankar om att utveckla samverkan mellan Finland och Sverige kring en räddningshelikopterservice för Kvarkenområdet. Bakom detta låg erfarenheter från tragiska olyckor i Kvarkenarkipelagen. Projektet skulle ha krävt betydande finansiering från programmet och kalkylerades in i budgeten för åtgärden. Det kom dock aldrig till verkställighet vilket frigjorde medel i

19 18 programmet. Ett annat aktivitetsområde där det inte uppkommit någon efterfrågan är startstöd till ny gränsöverskridande trafik. Att det togs upp i programmet berodde troligen på en missuppfattning om möjligheterna att använda programmets medel till stöd till trafikanordnare. Huvuddelen av insatserna inom åtgärd 1.1 Infrastruktur och kommunikationer riktas mot att förbättra trafikförbindelserna över gränserna. Här ingår också insatser för att förbättra IT-förbindelserna. Merparten av projekten är inriktade mot partner i Helgeland. Här finns också två trelandsprojekt (Crossroad Kvarken och Nordgas). Tyngdpunkten i de ekonomiska insatserna ligger dock på utveckling av färjetrafiken över Kvarken. Ytterligare insatser som kan förväntas inom åtgärden riktas mot förbättring av IT-kommunikationerna under Kvarken. Det är dock troligt att det inte finns efterfrågan på alla återstående medel varför en överföring till åtgärd 1.2 Kompetens och marknad där efterfrågan är betydligt större kommer att aktualiseras innan programmet avslutas. Nordgas kan betecknas som ett visionärt projekt. Transporterna av naturgas från fälten utanför nordnorska kusten till marknaderna i Europa är en ännu ganska öppen fråga. Nordgas visar på hur man på ett så skonsamt sätt som möjligt skulle kunna dra en gasledning tvärs över Sverige till Österbottenskusten. Om den kommer till stånd får framtiden utvisa. Här finns hinder som exempelvis Sveriges syn på användningen av naturgas som en av källorna till ökningen av växthusgaser i atmosfären Åtgärd 1.2 Kompetens och marknad Åtgärden arbetar med inritning mot tre mål: kompetensutveckling, näringslivsutveckling och utveckling av energinätverk. Efterfrågan på stödmedel har varit stor och om åtgärden tillförs ytterligare medel genom överföring från åtgärd 1.1 Infrastruktur och kommunikationer skulle dessa säkert lätt absorberas. I programkomplementet markeras ett klart behov av att öka och fördjupa samverkan mellan universiteten och högskolorna i Kvarken-MittSkandia området. Det har också varit stor efterfrågan på medel för aktiviteter inom detta område. Samarbetet inom högre utbildning kan betecknas som ett framgångsområde för programmet med potential för ytterligare framsteg i ett kommande program. Programmet har också en stark sida i inriktningen mot utveckling av små och medelstora företag. Aktiviteter genomförs för att utveckla direkt företagsamarbete i Gränsöverskridande företagsutveckling. Andra aktiviteter är inriktade mot branschvisa insatser t ex Sten och mineral, Gastro Botnia, Samverkan trä-bygg och en lång rad av turismprojekt. En stor del av insatserna genom programmet, uppskattningsvis två tredjedelar, handlar om utveckling av små och medelstora företag genom att förbättra förutsättningarna för företagandet med utveckling av kommunikationslösningar, kompetensutveckla företagare, skapa gemensamma marknadsplatser, bygga upp nätverk, utveckla produkter eller på annat sätt stödja företagandet. Många aktörer inom turismen har sökt sig programmet. Turismen inom området karaktäriseras av att aktörerna är relativt små. Det verkar dock som att det i vissa

20 19 fall är lättare växla upp verksamheten genom gränsregional samverkan än med aktörer på hemmaplan. Regionen har goda förutsättningar för att utveckla användningen av biobränslen. Framför allt finns mycket skogsråvara, men viss produktion på åkermark är också möjlig. De areella näringarna har visat stort intresse för programmet, så stort att styrkommittén tvingades att sätta ett tak för stödet till området. De aktiviteter inom energiområdet som genomförs handlar främst om produktion av energi som är baserad på lokal råvara för att ersätta olja och el till uppvärmning. Det aktiviteter som genomförts, eller är under genomförande har klar inriktning mot målen för åtgärden och aktiviteterna var förutsedda redan i programkomplementet. Som nämnts tidigare är klassificeringen mot komplementets aktiviteter inte alltid entydig. Befrämjande av gränsöverskridande företagsamhet för kvinnor har enligt sammanställningen inte resulterat i något projekt. Analyserar man projekten lite djupare så upptäcker man många projekt har insatser till gagn för kvinnigt företagande. Gastro Botnia och många av turismprojekten är bara några exempel på projekt som är inriktade mot utveckling av kvinnligt företagande Åtgärd 2.1 Gemensamma värden Det första av åtgärdens tre mål sammanfattar målet för hela programmet. Att minska gränsernas betydelse som hinder och försvårande faktor i det mellanfolkliga samarbetet kan tolkas som definition av det som i programmet på många håll betecknas som gränsregionalitet och som är en röd tråd i genomförandet. Åtgärdens två övriga mål handlar om behovet av att bevara miljö- och kulturvärden och att aktivera unga människor i gränsregional verksamhet. På samma sätt som för åtgärd 1.2 Kompetens och marknad har efterfrågan på stödmedel varit stor och har bemötts bland annat med tillskott av medel från programmets insatsområde 1 Gemensamma funktioner. De aktivitetsområden där efterfrågan på stöd varit störst är kring miljösamarbete, lokal utveckling och kultursamarbete. Liksom för åtgärd 1.1 Infrastruktur och kommunikationer finns ett aktivitetsområde där redan påbörjade samarbeten inte har fullföljts. Kvarkenarkipelagen bedömdes ha sådana kvalitéer att det kunde finnas skäl att utreda förutsättningarna för att bilda ett världsarvsområde. Det visade sig dock att det inte fanns förutsättningar för att driva frågan vidare på den svenska sidan. Den lever dock vidare på finsk sida i samarbete med Vegaområdet i Helgeland. Många av projekten inom åtgärden är inriktade på att skapa förutsättningar för utveckling av företagande. Bra exempel på detta är Turism och infrastruktur i naturreservat, Älg i MittSkandia och Historieturism i Kvarken. Älg i MittSkandia har blivit det kanske mest uppmärksammade projektet i programmet. Älgen är ett djur som väcker intresse både lokalt och internationellt. Upplägget i projektet med kartläggningen av vandringarna i gränsområdet engagerar lokalbefolkningen starkt och möjligheten att följa ett enstaka djurs vandringar och levnadsmönster nästan i realtid väcker också stort intresse hos dom som inte har älg i faunan hemmavid. Möjligheten att följa en älg på sin hemdator och sedan kanske se den livs levande är något som kan dra turister till gränsområdet mellan Västerbotten

21 20 och Helgeland. Ett aktivitetsområden som hittills inte sett några projekt är Gränsöverskridande mediaproduktion. Detta ingår dock som en komponent i UniZonprojektet. Översikten av genomförandet av Kvarken-MittSkandia-programmet visar att med mer än 80 % av medlen intecknade är aktiviteter genomförda eller under genomförande som täcker de flesta aktivitetsområden som beskrivs i programkomplementet. Varför det har blivit så är inte helt enkelt att bedöma men programmet och dess komplement verkar ha fungerat väl som vägledare med de ganska tydliga anvisningar som de ger. Man kan också påstå det är bra utifrån möjligheterna att uppnå målen för programmet. Någon kvalitativ bedömning om insatserna är tillräckligt effektiva för måluppfyllelse går dock inte att göra förrän programmet är genomfört. Att genomförandet har följt planerna så väl kan möjligen också uppfattas som en svaghet. Det har inte kommit fram nya och kanske överraskande idéer om utvecklingen av det gränsregionala samarbetet mellan regionerna som skulle kunna läggas till grund för ett nytt program.