ENDELIG TILSYNSRAPPORT

Transkript

1 Barnehage- og utdanningsavdelingen ENDELIG TILSYNSRAPPORT KOMMUNEN SOM BARNEHAGEMYNDIGHET OSLO KOMMUNE, BYDEL VESTRE AKER 2015

2 Innholdsfortegnelse: Sammendrag Innledning Om tilsynet med Oslo kommune, Bydel Vestre Aker Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Tema for tilsyn Om gjennomføringen av tilsynet Om den endelige tilsynsrapporten Kommunen som tilsynsmyndighet på barnehageområdet Rettslige krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon: Krav etter forvaltningsretten Rettslige krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Frist for retting av lovbrudd Kommunens frist for å rette

3 Sammendrag Tema og formål Tema for Fylkesmannens tilsyn med Oslo kommune ved bydel Vestre Aker var kommunen som tilsynsmyndighet og kommunens plikt til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8 og 16. Rapporten omhandler lovbrudd som gjelder for tilsynets tema og som er avdekket under tilsynet, og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet. Det overordnede målet med våre tilsyn er å bidra til at barn får et godt barnehagetilbud både med tanke på omfang og kvalitet. Vi jobber ut fra det utgangspunktet at dagens barnehagelov er med og sikrer dette. Den ønskede effekten av tilsyn er derfor at regelverket skal oppfylles i praksis (regelverksetterlevelse) - hver dag - på barnehageområdet. Tilsynet er verdifullt når det på en effektiv måte fører til at regelverket følges i sektoren. I tillegg skal tilsynet bidra til å øke kommunenes evne til å tolke og etterleve regelverket uten direkte påvirkning fra oss, og generelt fremme kunnskap om regelverket hos ulike grupper i og utenfor sektoren. Gjennomføring Tilsynet ble åpnet gjennom brev av Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner i denne rapporten er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Det ble gjennomført stedlig tilsyn Det ble i tillegg avholdt et intervju med en fagkonsulent den Det stedlige tilsynet ble innledet med et åpningsmøte før Fylkesmannen avholdt intervjuer med sentrale personer i bydel Vestre Aker, se kapittel 2.3 i rapporten. Forhåndsvarsel og foreløpig rapport ble sendt kommunen , og Fylkesmannen avholdt sluttmøte Oslo kommune fikk frist til å uttale seg om innholdet i den foreløpige rapporten. Fylkesmannen har innen fristen mottatt tilbakemeldinger fra bydel Vestre Aker, jf. brev av Bydelen er i all hovedsak enig med det som fremgikk av den foreløpige tilsynsrapporten, men er uenig i spesielt det som er skrevet om årsmeldinger og bydelens oppfølging av dem, se kontrollspørsmål 4 og 5. Bydelen fikk mulighet i brev av om å fremlegge nærmere dokumentasjon om sitt arbeid med årsmeldinger og oppfølging av de i forhold til tre utvalgte barnehager, som bydelen selv bemerket skulle følges opp, jf. logg fra BASIL under saksbehandling 3

4 av årsmeldinger. Bydelens dokumentasjon på oppfølging av årsmeldinger ble mottatt Avdekkede lovbrudd Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i endelig tilsynsrapport: 1. Oslo kommune, Bydel Vestre Aker skal påse og sikre at barnehagene i bydelen drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8 og 16. Pålegget innebærer at: a) Barnehagemyndigheten skal bruke den kunnskapen den har om barnehager for å vurdere behov for veiledning og tilsyn b) Barnehagemyndigheten skal gjennomføre veiledning og tilsyn som svarer til behovet i den enkelte barnehage c) Barnehagemyndigheten skal legge riktig lovforståelse til grunn i sine tilsyn d) Barnehagemyndigheten skal innhente tilstrekkelig informasjon i tilsynet som gjør den i stand til å ta stilling til lovlighet e) Barnehagemyndigheten skal vurdere og konkludere på lovlig/ikke lovlig i tilsynet f) Barnehagemyndigheten skal formidle vurderinger og konklusjoner i tilsynet skriftlig til tilsynsobjektet (barnehagen) g) Barnehagemyndigheten skal følge opp at tiltak for å rette lovbruddene iverksettes av den enkelte barnehage h) Barnehagemyndigheten skal følge opp at lovbruddene blir rettet 2. Oslo kommune, Bydel Vestre Aker skal behandle alle vedtak etter barnehageloven 16 i samsvar med reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven Pålegget innebærer at: a) Den som fatter vedtak etter barnehageloven 16 skal ha vedtakskompetanse som er delegert i samsvar med loven b) Bydelen må sørge for å forhåndsvarsle part i saken før det treffes vedtak om pålegg om retting, jf. forvaltningsloven 16 c) Bydelens pålegg om retting (eller underrettelsen om pålegget) må inneholde informasjon om: 4

5 o Det rettslige grunnlaget for pålegget, jf. forvaltningsloven 24 og 25 o Adgang til å be om utsatt iverksettelse dersom vedtaket kan tenkes gjennomført til skade for parten før klagesak er avgjort, jf. forvaltningsloven 27 tredje ledd, jf. 42 første ledd Status på rapporten og veien videre Oslo kommune har frist 18. desember 2015 for å gi tilbakemelding til Fylkesmannen om at de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten er rettet, jf. kapittel 5. Kommunen skal da erklære at lovbruddene er rettet og kort gjøre rede for hvordan dette er gjort. 5

6 1. Innledning Fylkesmannen i Oslo og Akershus har i perioden fra 30. mars 2015 til dags dato gjennomført tilsyn med Oslo kommune, Bydel Vestre Aker som barnehagemyndighet. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 18. desember Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Oslo og Akershus vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. Fylkesmannen har mottatt bydelens tilbakemelding på vår foreløpige tilsynsrapport innen fastsatt frist. I all hovedsak er bydelen enig i våre vurderinger, funn, observasjoner og konklusjoner. Vurderingene rundt årsmeldinger i kontrollspørsmål 4 og 5 er bydelen i midlertidig uenig i. Etter en konkret vurdering finner vi fortsatt grunnlag for å opprettholde alle de varslede påleggene og korreksjonspunktene, som fremgikk av den foreløpige tilsynsrapporten. 2. Om tilsynet med Oslo kommune, Bydel Vestre Aker 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Av kunnskapsdepartementets embetsoppdrag til fylkesmannen for 2015 fremgår det at fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunene som barnehagemyndighet utfører de oppgaver de er pålagt etter barnehageloven med tilhørende forskrifter. Videre at fylkesmannen skal prioritere arbeid for at kommunene retter lovbrudd, avdekket gjennom fylkesmannens tilsyn. Temaet i tilsyn med Oslo kommune, Bydel Vestre Aker inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er offentlig myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er forvaltningsloven, barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 6

7 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er kommunens plikt til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Rapporten omhandler lovbrudd som er avdekket under tilsynet, og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet. Fylkesmannen i Oslo og Akershus skal ikke gjennom tilsynsarbeid måle kvaliteten i seg selv, men utvikle kvaliteten ved å stimulere og understøtte bydelen som barnehagemyndighet. Det overordnede målet med tilsynsvirksomheten er å sikre at virksomheter som omfattes av barnehageloven drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Tilsynet skal bidra til å sikre at barna får et godt barnehagetilbud med tanke på omfang og kvalitet. Videre skal tilsynet ivareta innbyggernes rettssikkerhet, og sikre at offentlige midler benyttes i tråd med formålet. Fylkesmannens tilsyn skal også bidra til økt kunnskap hos ulike grupper i og utenfor sektoren og tilrettelegge for forbedring. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Oslo kommune, Bydel Vestre Aker, ble åpnet gjennom brev av Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. I dette tilsynet er det først innhentet skriftlig dokumentasjon fra Oslo kommune, Bydel Vestre Aker, som grunnlag for å vurdere om bydelen oppfyller lovkravene som gjelder for tilsynets tema. Etter gjennomgang av dokumentene har Fylkesmannen gjennomført stedlig tilsyn (intervjuer) i bydelen. Tilsynet innebærer at tilsendte dokumenter, samt opplysninger fra intervjuene, blir gjennomgått og vurdert i forhold til lovkrav. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Fra Oslo kommune, Bydel Vestre Aker: 1) Oversikt over organiseringen på barnehageområdet (barnehagemyndigheten) a) Saksframlegg om myndighetsutøvelse etter lov om barnehager - endret organisatorisk plassering 2) Delegasjonsfullmakter i Bydel Vestre Aker 2013, 2014, og 2015 a) Interne styringsdokumenter og fullmakter for 2015, herunder skjema for videredelegasjon 3) Barnehagemyndighetens årsrapport på barnehageområdet 2013 og ) Skriftlige rutiner for saksbehandling knyttet til tilsyn med barnehager / bydelens prosedyrer fra Kvalitetslosen 7

8 5) Bydelens rutine for å skaffe seg oversikt over barnehagene i ) Bydelens tilsynsplan a) Bydelens interne oppfølgingsplan av skriftlige tilsyn gjennomført i ) Bydelens maler for gjennomføring av tilsyn 8) Bydelens tilsynsrapporter fra fem siste varslede tilsyn med barnehager 9) Bydelens tilsynsrapporter fra fem siste uvarslede/uanmeldte tilsyn med barnehager 10)Bydelens enkeltvedtak om stengning 11)Bydelens rutine for å forhindre rolleblanding 12)Dokumentasjon på planlagte og gjennomførte veiledningsmøter 2014 og 2015 Under tilsynsbesøket har vi fått kopi av: Klagen på vedtak om varig stengning av Jeppes familiebarnehage Det ble gjennomført stedlig tilsyn 29. mai 2015 i Oslo kommune, Bydel Vestre Aker. Det ble avholdt intervjuer med følgende personer den 29.mai: Bydelsdirektør Enhetsleder Fagkonsulent I Det ble i tillegg avholdt intervju den 4.juni med: Fagkonsulent II Bydel Vestre Aker har i sitt brev av kommentert den foreløpige tilsynsrapporten. Bydelen er enig i det meste som er omtalt i tilsynsrapporten, men er ikke enig i våre vurderinger som knytter seg til årsmeldinger og bydelens arbeid for oppfølging av dem, se kontrollspørsmål 4 og 5. Det ble ikke lagt ved dokumentasjon som kan sannsynliggjøre at våre funn og vurderinger under kontrollspørsmål 4 og 5 er feil. For at bydelen skulle få mulighet til å fremlegge nærmere dokumentasjon om sitt arbeid med årsmeldinger ble det i brev av gitt anledning til dette, med frist til den Fylkesmannen ba om bydelens oppfølging av tre utvalgte barnehager som hadde lovbrudd pr og som bydelen selv skrev at de skulle følge opp, jf. logg fra saksbehandling av årsmeldinger i BASIL. Dokumentasjonen ble mottatt innen fristen. 2.4 Om den endelige tilsynsrapporten Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av ulovlige forhold avdekket under tilsyn, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 18. desember Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte fristen vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som et enkeltvedtak og vil 8

9 kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 9

10 3. Kommunen som tilsynsmyndighet på barnehageområdet 3.1 Rettslige krav Barnehageloven 8 første ledd: Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Barnehageloven 16, lyder blant annet: Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. [ ] Vedtak om retting og stenging og vedtak om anvendelse av økonomiske reaksjonsmidler kan påklages til fylkesmannen. Kommunen har ansvaret for å påse at barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. Av forarbeidene til barnehageloven 8 og 16 (Ot.prp. nr.72 ( ) fremgår det at kommunen skal ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven. Kommunen har dermed tre virkemidler for å påse regeletterlevelse i barnehagene: 1. Kommunen godkjenner barnehagene. 2. Kommunen fører tilsyn med barnehagene. 3. Kommunen driver veiledning av barnehagene. Fylkesmannens tema for tilsyn er kommunens plikt til å påse regeletterlevelse i barnehager som er godkjent etter barnehageloven. Vi vil derfor vurdere kommunens veilednings og tilsynsvirksomhet. Vi har delt de rettslige kravene som følger av denne plikten inn i 3 faser. Disse er kartlegging av barnehagene og vurdering av behov for veiledning og tilsyn, virkemiddelbruk og kommunens gjennomføring av tilsyn. 10

11 Kartlegging av barnehagene og vurdering av behovet for veiledning og tilsyn Kommunens plikt til å påse regeletterlevelse i den enkelte barnehage forutsetter at kommuner driver aktiv kartlegging av alle barnehagene i kommunen for deretter å kunne vurdere behovet for tilsyn eller veiledning i den enkelte barnehage. Dette kan være innhenting av informasjon gjennom årsplaner og/eller evalueringsrapporter, årsmelding, vedtekter, brukerundersøkelser og lignende. Rapporteringer fra barnehagene til barnehagemyndigheten kan også inngå i dette arbeidet. Det samme gjelder møter med barnehagene der lovlig og forsvarlig barnehagedrift er et tema. Kommunen har også rett til innsyn i dokumenter og adgang til barnehagelokaler i den utstrekning dette anses nødvendig for å ivareta kommunens oppgaver, jf. barnehageloven 8. På bakgrunn av kartleggingen av barnehagene må kommunen ta stilling til i hvilke barnehager risikoen for lovbrudd er størst, innenfor hvilke lovtema sannsynligheten for lovbrudd er størst, for deretter å ta stilling til hvor alvorlige konsekvensene av et eventuelt lovbrudd er. Denne kunnskapen må brukes til å vurdere behovet for veiledning og tilsyn i den enkelte barnehage. For at kommunen skal kunne utføre sin plikt til å påse regeletterlevelse, må den altså ha definert behovet for å føre tilsyn og/eller veiledning i barnehagene i kommunen. Virkemiddelbruk Etter at kommunen har skaffet seg oversikt over barnehagene og hvor risiko for lovbrudd anses størst, må kommunen vurdere de virkemidler den har til rådighet for å påse regeletterlevelse i den enkelte barnehage. Etter barnehageloven 8 og 16 kan kommunen gi veiledning og/eller føre tilsyn med barnehagene. I barnehageloven 16 fremgår det at Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. I henhold til forarbeidene til barnehageloven innebærer tilsynsansvaret at kommunen gjennom veiledning og pålegg skal se til at virksomheter som omfattes av barnehageloven drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlig. Videre fremgår det av forarbeidene til barnehageloven 8 at kommunen har som nevnt under merknaden til 8 et veiledningsansvar overfor barnehageeier. Ved god veiledning kan man ofte få endret forhold til det bedre slik at det ikke blir nødvendig med pålegg om retting eller stengning. Det er derfor kommunen som skal ta stilling til hvilket virkemiddel den vil benytte for å påse regeletterlevelse. De fleste kommuner vil måtte gjennomføre tilsyn for å oppfylle kravet i barnehageloven 8 om å påse regeletterlevelse. Dersom kommunen gjennomfører veiledning i stedet for tilsyn, er det avgjørende om denne veiledningen er tilstrekkelig for sikre regeletterlevelse i barnehagene, sett hen til det behovet som er kartlagt. Kravet til å påse regeletterlevelse gjennom veiledning og tilsyn innebærer at kommunen må kunne vise hvordan de anvender sine virkemidler og hvorfor de har valgt denne løsningen, for å oppfylle kravet i 8. Det vil ikke være tilstrekkelig at en kommune kun gjennomfører veiledning, uten å ha foretatt en vurdering av om dette er 11

12 tilstrekkelig for å ivareta kommunens ansvar for å påse regeletterlevelse. Bruken av virkemidler må være forsvarlig. Selv om kommunen ikke har en ubetinget tilsynsplikt, kan det imidlertid tenkes mange tilfeller hvor kommunen likevel vil ha en plikt til å føre tilsyn. Det kan oppstå en konkret tilsynsplikt i det enkelte tilfellet. Et eksempel kan være der kommunen gjennom sin kartlegging har avdekket brudd på regelverket, og har gjort barnehagene oppmerksom på lovbruddene gjennom veiledning. Dersom barnehagene til tross for veiledning ikke har rettet lovbruddene, og kommunen kun fortsetter med veiledning, vil det på et tidspunkt inntreffe en tilsynsplikt. Dette fordi bruk av veiledning ikke har fungert og kommunen har et strengere virkemiddel til rådighet, som de ikke har anvendt. Tilsyn vil i slike tilfeller være nødvendig for å oppnå regeletterlevelse. En annen situasjon kan være at kommunen avdekker alvorlige lovbrudd ved en barnehage. Her vil det kanskje være større grunn til at kommunen bør gå direkte på tilsyn som virkemiddel. Igjen er det sentrale spørsmålet om kommunen har gjort en forsvarlig vurdering av hvilket virkemiddel som er nødvendig for å påse regeletterlevelse i barnehagen. Kommunen må gjennomføre tilsyn og veiledning på en måte som gjør tilsynet egnet til å påse regeletterlevelse i den enkelte barnehage. Dette forutsetter at kommunens veiledning og tilsyn er basert på riktig forståelse av lovgrunnlaget. Gjennomføring av tilsyn/pålegg om retting og stenging For at tilsynet skal være egnet til å påse regeletterlevelse må kommunen ha oversikt over hvilke lovkrav kommunen fører tilsyn med etter barnehageloven 16. Kommunen må innhente opplysninger som gjør den i stand til å vurdere om kravene etterleves i den enkelte barnehage. For å kunne påse regeletterlevelse i den enkelte barnehage må kommunen ta stilling til lovlighet i tilsynet. Der kommunen har konkludert med ulovlige eller uforsvarlige forhold, må barnehagene få tilbakemelding om dette, og kommunen må følge opp at lovbruddene rettes. Dette for å påse etterlevelse av regelverket. Kommunen kan gi pålegg om retting etter barnehageloven 16 andre ledd, dersom den oppdager ulovlige eller uforsvarlige forhold i barnehagen. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Pålegget skal gis i form av et enkeltvedtak, og forvaltningslovens regler skal følges. Kommunen må følge opp at den enkelte barnehage retter ulovlige/uforsvarlige forhold i samsvar med pålegget. Kommunen må deretter konkludere med om pålegget er innfridd og tilsynet kan avsluttes. 12

13 Kommunens tilsynsvirksomhet er utøvelse av offentlig myndighet. Utøvelse av disse oppgavene må derfor skje i samsvar med forvaltningsrettslige prinsipper som habilitet og forsvarlighet. Kommunens tilsyn må være innrettet slik at det er betryggende skille mellom kommunens oppgave som barnehagemyndighet og kommunens oppgave som barnehageeier. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har fått tilsendt Oslo kommune, Bydel Vestre Akers plan og rutiner for bydelens arbeid med tilsyn og veiledning, diverse maler for tilsynsarbeidet, samt dokumentasjon knyttet til gjennomførte tilsyn i bydelen. Denne skriftlige dokumentasjonen, samt opplysninger vi fikk på intervju, danner grunnlaget for Fylkesmannens undersøkelser. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen har vurdert kommunens plikt til å påse regeletterlevelse i 3 faser, ref. rettslige krav punkt 2.1. Den første er kommunens kartlegging av barnehagene og vurdering av behovet for veiledning og tilsyn. Den andre er kommunens valg av virkemiddel for å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Den tredje fasen er kommunens gjennomføring av tilsyn, herunder konsekvenser av ulovlige eller uforsvarlige forhold som er avdekket gjennom kommunens tilsyn. Hver fase er utformet med kontrollspørsmål på bakgrunn av de rettslige kravene. Dersom vi konkluderer med at kommunen ikke oppfyller kravene som ligger i det enkelte spørsmål, er konklusjonen at kommunen ikke oppfyller sin forpliktelse med å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Fase 1: Kartlegging av barnehagene og vurdering av behovet for veiledning og tilsyn 2) Har bydelen oversikt over barnehager det skal føres tilsyn med? For å oppfylle sitt ansvar som barnehagemyndighet for å påse regelverketterlevelse i barnehagene, er det et minstekrav at kommunen/bydelen har kjennskap til hvilke barnehager som befinner seg i kommunen/bydelen. Uten kjennskap til barnehagene, kan den ikke oppfylle sin plikt etter bestemmelsen i barnehagelovens 8. Bydelen viser til at deres aktive barnehager er registrert i SATS og HYPERNET (datasystemer), jf. bydelens rutine for å skaffe seg oversikt over barnehagene i I forbindelse med kontroll av årsmeldinger sjekkes listene fra BASIL opp mot lister fra SATS. 13

14 Godkjente barnehager, både kommunale og ikke-kommunale, skal etter bydelens rutine meldes til Brønnøysundregisteret. Virksomheter som kan være godkjenningspliktige etter barnehageloven fanges opp gjennom bydelens rutine «Henvendelser fra publikum», eller ved melding fra Enhet for miljørettet helsevern. Det er Fylkesmannens vurdering at Oslo kommune, Bydel Vestre Aker har den nødvendige oversikten over alle godkjenningspliktige barnehager i bydelen. 2. Har bydelen oversikt over hvilke lovkrav bydelen fører tilsyn med? For å oppfylle sitt ansvar som barnehagemyndighet om å påse regelverketterlevelse i barnehagene, må kommunen/bydelen ha oversikt over hvilke lovkrav den veileder om og fører tilsyn med. Dersom det er deler av lovverket kommunene/bydelen ikke kjenner til, vil den ikke kunne oppfylle sin plikt til å påse regelverksetterlevelse av de aktuelle bestemmelsene på barnehagenivå (jf 8). Det går fram av en oversikt over delegert myndighet, hvilke lovkrav enhetsledere og konsulenter for barnehageområdet skal forholde seg til. I et informasjonsbrev av , om skriftlig tilsyn i alle kommunale og ikkekommunale barnehager, vises det til 8, jf 11 i barnehageloven. I skjemaet som blir brukt ved skriftlig tilsyn, vises det til at 16 ligger til grunn for tilsyn, det kom også tydelig fram i bydelens varselbrev om stedlig tilsyn. Barnehagemyndighetens ansvar for å gi veiledning og å føre tilsyn med barnehageeiernes plikter, ble bare i noen grad omtalt i intervjuene. Bydelen gir bl.a. noe veiledning angående eierplikter i separate møter for styrere i ikke-kommunale barnehager. Styrerne i de kommunale barnehagene har egne møter med barnehagemyndigheten. Ingen felles møter for alle styrerne. Bydelen fører ofte stedlige tilsyn sammen med konsulent for Miljørettet helsevern i barnehage og skole, men de har et bevisst skille på lovverkene og rapporteringene (de ser dette som nyttig). Det er Fylkesmannens vurdering at Oslo kommune, Bydel Vestre Aker har tilstrekkelig oversikt over hvilke lovkrav bydelen fører tilsyn med. 3. Har bydelen tilstrekkelig kunnskap om barnehagen til å vurdere behov for veiledning og tilsyn? Plikten til å påse regelverksetterlevelse på barnehagenivå, innebærer både en aktivitet til å vurdere risiko for lovbrudd, og en plikt til å bruke virkemidlene sine slik at kommunen/bydelen påser regelverksetterlevelse (jf 8). Dette forutsetter at kommunen har nødvendig kunnskap om barnehagene. Bydelen skaffer seg kunnskap om barnehagene gjennom følgende kilder: 14

15 Skjemaet til bruk ved skriftlig tilsyn i alle barnehagene. Skjemaet rommer svært mange spørsmål, så svarene vil kunne gi grunnlag for oppfølging av enkelte barnehager ved veiledning eller tilsyn etter en risikovurdering. Bydelen ser på det skriftlige tilsynet som et viktig kartleggingsverktøy. Bekymringsmeldinger fra foreldre og andre, ses på som en viktig kilde til kunnskap om uheldige og uforsvarlige forhold i barnehager. Det kom tydelig fram i intervjuene også. Bydelen har standardiserte prosedyrer for registrering av bekymringsmeldinger i Kvalitetslosen og i Public 360 (datasystemer). Disse sakene følges opp med tilsyn (alle meldingene det ble vist til var angående ikke-kommunale barnehager). Årsmeldingsskjemaene gir en oversikt over mange forhold ved den enkelte barnehages drift, som igjen kan gi grunnlag for behov for å gi veiledning eller å føre tilsyn med barnehager. Møter med barnehager. Bydelen har regelmessige møter med ikke-kommunale barnehager. Dette er egnet fora for å skaffe seg informasjon om den enkelte barnehage. Det er Fylkesmannens vurdering at Oslo kommune, Bydel Vestre Aker har tilstrekkelig kunnskap til å vurdere behov for veiledning og tilsyn. 4. Bruker bydelen denne kunnskapen til å vurdere behov for veiledning og tilsyn? På bakgrunn av informasjon om regelverksetterlevelsen på barnehagenivå, må kommunene/bydelen vurdere behovet for veiledning og tilsyn. Dette innebærer at kommunen/bydelen må kartlegge risiko for regelverksbrudd ved bruk av de kildene som sier noe om regelverksetterlevelse (jf 8). Deretter må kommunen foreta en forsvarlig vurdering av hvilke virkemiddel som er egnet til å påse regelverksetterlevelse i den aktuelle barnehagen. Fylkesmannen har ovenfor konkludert med at Bydel Vestre Aker har tilstrekkelig kunnskap om barnehagene. Det som skal vurderes nå er om barnehagemyndigheten bruker denne kunnskapen til å vurdere behovet for tilsyn eller veiledning. Bydelen har hatt 2 skriftlige tilsyn med alle barnehagene, med stor bredde i spørsmålene. I samme skjema er det mange spørsmål knyttet til paragrafer i barnehageloven (uten at det er vist til hvilke det gjelder), spørsmål angående forskrift om miljørettet helsevern (internkontroll m.m.) og spørsmål som angår Oslobarnehagene. Kunnskapen dette tilsynet har gitt, er ikke synliggjort i en risikovurdering, og har ikke ført til veiledning eller oppfølgingstilsyn. I alle fall ikke fremkommet i dokumentasjonen som er mottatt eller i intervjuene som er foretatt. Bydelen har en oversikt over gjennomførte tilsyn, men den gir ingen annen informasjon enn datoer. 15

16 Bydelens kunnskap om enkeltbarnehager gjennom konkrete bekymringsmeldinger inngår heller ikke i en helhetlig eller langsiktig planlegging av arbeidet med å påse regelverksetterlevelse. I forbindelse med Fylkesmannens kontroll av årsmeldinger oppdaget vi regelverksbrudd i ca. 14 % av barnehager. Dette er årsmeldinger som bydelen hadde godkjent, uten å konstatere lovbrudd. Samtlige lovbrudd gikk ut på overtredelse av godkjent oppholdsareal og manglende pedagogisk bemanning i henhold til loven. I sin tilbakemelding i BASIL har bydelen flere steder vist til at bydelen skal følge opp lovbruddet i den enkelte barnehage. Når lovbruddene er av den karakter at det ikke er mulig å rette dem umiddelbart, er det etter Fylkesmannens vurdering nødvendig at bydelen har et system for oppfølging av disse barnehager. Dette bør være et skriftlig system, som til enhver tid kan gi bydelen oversikt og innsikt i hva som har blitt gjort og hvor i prosessen barnehagen er for å etablere lovlig drift. I den foreløpige rapporten skrev Fylkesmannenat, Vi kan ikke av innsendt dokumentasjon eller av intervjuene se at disse barnehager (som hadde regelverksbrudd), er risikovurdert og/eller fulgt opp av bydelen gjennom veiledning eller tilsyn. Basert på ny dokumentasjon oversendt Fylkesmannen den ser vi at bydelen har fulgt opp barnehager med lovbrudd pr ved å videreformidle Fylkesmannens bemerkninger og til en viss grad ved å gi veiledning. I Fylkesmannens brev av ga vi bydelen mulighet til å fremlegge dokumentasjon på sin oppfølging av tre utvalgte barnehager som ikke drev i tråd med barnehageloven pr Denne dokumentasjonen viser at: Hamborg barnehage, kommunal, ble fulgt opp muntlig når det gjelder manglende areal i forhold til antall barn i barnehagen pr Hvitveisen barnehage, privat, ble fulgt opp i e-post ved at bydelen videreformidlet meldingen fra Fylkesmannen om manglende areal i forhold til antall barn i barnehagen pr og viste til at kravet er selvsagt å holde seg innenfor. Rishaven barnehage, privat, har fått et brev hvor Fylkesmannens kommentar om manglende areal og pedagogisk bemanning i forhold til antall barn i barnehagen pr er videreformidlet. Bydelen understreker at det stadig er feil i meldingene om antall barn og årskull i barnehagen. Bydelen skriver at de forventer at den ansvarlige i barnehagen til enhver tid har oversikt over antall barn og barnas alder, og at det ikke tas inn flere barn enn barnehagen er godkjent for. Dette brevet avsluttes med at bydelen ber om oppklaring av hva barnehagen har av årsverk for pedagogisk bemanning. Dokumentasjon på oppfølging av Bamsehagen barnehage, privat, er også oversendt oss. Kommunikasjonen mellom bydelen og barnehagen pr e-post viser at det ble bedt 16

17 om tilbakemelding på hva som er riktig pedagogressurs, da barnehagen opererte med prosentvis stilling på ped.leder. Barnehagen viser til at bydelen ikke kommenterte dette i sin tilbakemelding på tilsynsrapporten, men at de skal øke ressursen ved å lyse ut stillingen. Basert på det overnevnte endrer vi vår tidligere vurdering om at bydelen ikke følger opp barnehager som har regelverksbrudd pr (årsmeldinger), men vi er fortsatt uenig i bydelens virkemiddelbruk. Barnehagenes manglende etterlevelse av krav fastsatt i lov om barnehager med tilhørende forskrifter er så alvorlige forhold at disse kan ikke følges opp muntlig eller ved at bydelen kun videreformidler at det er fastslått lovbrudd. Videre mener vi at dersom bydelen over tid registrerer at en barnehage til tross for veiledning fortsetter å gi feil opplysninger om antall barn og årskull, slik at vurdering av areal og pedagogisk bemanning vanskeliggjøres, kan ikke bydelen fortsette å gi veiledning, jf. Rishaven barnehage. Det vil på et tidspunkt inntreffe en tilsynsplikt. Dette fordi bruk av veiledning ikke har fungert og bydelen har et strengere virkemiddel til rådighet, som ikke er anvendt. På bakgrunn av dette mener vi at bydelens vurdering av virkemiddelbruk for å påse regelverksetterlevelse ikke er god nok. Det er Fylkesmannens vurdering at Oslo kommune, Bydel Vestre Aker ikke bruker kunnskapen de har fått gjennom kartleggingskildene, godt nok, til å vurdere bydelens behov for å gi veiledning og til å føre tilsyn. Fase 2: Virkemiddelbruk, barnehageloven 8 og Gjennomfører bydelen veiledning og tilsyn som svarer til behovet? Dersom kommunene/bydelen har skaffet seg tilstrekkelig kunnskap om barnehagene og på bakgrunn av dette har vurdert behovet for veiledning og tilsyn, vil kommunen/bydelen ha dannet seg et bilde av hvor regelverksetterlevelsen eventuelt er mangelfull (risikovurdering). På bakgrunn av denne informasjonen, må kommunen/bydelen bruke sine virkemidler (veiledning og tilsyn) Bydelen har mange kilder til informasjon som kan gi et bilde av hvor regelverksetterlevelsen eventuelt er mangelfull. Årsmeldingsskjemaene har avdekket manglende regelverksetterlevelse, men oppfølgingen av disse viser at virkemiddelbruken er feil. Ved bekymringsmeldinger ble problemene tatt tak i og stedlige tilsyn ble iverksatt. Konklusjonene var ofte mangelfulle og oppfølgingen kunne trekke ut i tid, viser dokumentasjonen som skriftlige tilsynsrapporter og bydelens oppfølgingsplan. Kontrollspørsmål 3 viser at bydelen har tilstrekkelig kunnskap om barnehagene til å vurdere veiledning og tilsyn, men kontrollspørsmål 4 viser at denne kunnskapen ikke brukes godt nok, derfor blir det vanskelig for bydelen å gjennomføre veiledning og tilsyn som svarer til behovet. I den foreløpige tilsynsrapporten skrev vi at, bydelen ikke hadde et bevisst forhold til veiledning som et virkemiddel for å påse regelverksetterlevelse. Begrunnelsen for 17

18 dette var at bydelen må være i stand til å vise hvorfor de velger det virkemiddelet som de gjør for å påse regelverksetterlevelse. Bak vurderingen må det foreligge en forsvarlighetsvurdering. Relevante momenter i bydelens vurdering vil blant annet være lovbruddets alvorlighet, tidsaspektet, samt barnehagens evne og vilje til å etterleve regelverket. Verken dokumentasjon eller informasjon som vi fikk av intervjuobjektene kunne gjøre rede for valg av virkemiddelet. Vi opprettholder derfor vår vurdering. I tilbakemelding på den foreløpige tilsynsrapporten sier bydelen at de ikke kjenner seg igjen i det overnevnte sitatet og legger til at, Vi vurderer det som sterke ord i forhold til det faktiske, ikke dokumenterte, arbeidet som gjøres kontinuerlig. ( ) Bydelen vil heretter bruke begrepet «veiledning» i all korrespondanse med barnehagene for å tydeliggjøre at det nettopp er det vi gjør. Som barnehagemyndighet skal bydelen gi veiledning for å heve den generelle regelverksforståelsen hos barnehagene, jf. bhl. 8, og kan benytte veiledning som virkemiddel for å påse regelverksetterlevelse i konkrete barnehager, jf. bhl. 16. Utgangspunktene for veiledning er forskjellige. Derfor kan ikke all korrespondanse med barnehager kalles for veiledning, uten at bydelen har et bevisst forhold til hvilken type veiledning de bedriver. Det er Fylkesmannens vurdering at Oslo kommune, Bydel Vestre Aker ikke gjennomfører veiledning og tilsyn som svarer til bydelens behov. 6. Er kommunens veiledning og tilsyn basert på riktig lovforståelse av lovgrunnlaget? For at kommunen skal oppfyller sin plikt til å påse regelverksetterlevelse, må den sørge for å ha riktig forståelse av regelverket selv. Dette gjelder også når kommunen gir pålegg om retting av ulovlige forhold, jf. bhl. 16. Fylkesmannen har sett på bydelens lovforståelse av enkeltbestemmelser i barnehageloven på bakgrunn av tilsynsrapporter vi har fått tilsendt fra bydelen. Fylkesmannen har dermed ikke en fullstendig oversikt over alle sider av bydelens lovforståelse på barnehagelovens bestemmelser. Fylkesmannen har sett at bydelen i flere tilfeller ikke har basert tilsynet sitt på en riktig forståelse av lovgrunnlaget. Dette gjelder blant annet bydelens forståelse av barnehagelovens 16. Tilsyn med Montessoribarnehagen Solsikken, avd. Gladheim, jf. tilsynsrapport av Det blir gitt pålegg om at eier må fremlegge dokumentasjon på følgende punkter: Begrunnelsen for å be om foreldrerådets tilslutning til unntak fra maksimalsatsen Redegjørelse for/ dokumentasjon på hvordan saken om unntak fra maksimalsatsen ble kunngjort for foreldrene. 18

19 Pålegget er gitt med hjemmel i barnehageloven 16 og forskrift om foreldrebetaling 4. Bydelen har imidlertid ikke konkludert med at barnehagen driver ulovlig i henhold til forskrift om foreldrebetaling, men velger å gi pålegg for å undersøke dette nærmere. Dette viser feil forståelse av barnehageloven 16, da det etter denne bestemmelsen kun kan gis pålegg dersom det dreier seg om ulovlige eller uforsvarlige forhold i barnehagen. Det samme gjelder tilsyn med Grimelund familiebarnehage, avd. Tennisveien, jf. tilbakemelding etter skriftlige og uanmeldt tilsyn med pålegg om retting av Barnehageeier blir pålagt å dokumentere for foreldreråd/samarbeidsutvalg at månedlige kostpenger tilsvarer selvkost. Barnehagen blir videre pålagt å sørge for at barnehagens vedtekter finnes tilgjengelig på nett. Dette knytter seg ikke til et ulovlig eller uforsvarlig forhold med barnehagedriften, noe barnehagemyndigheten på intervju med Fylkesmannen også var klar på. Dette viser igjen feil forståelse av barnehageloven 16 ved at det er gitt pålegg uten at det er avdekket ulovlige eller uforsvarlige forhold ved barnehagen. Bydelen viser også mangelfull lovforståelse i forhold til enkeltbestemmelser i barnehageloven med forskrifter. Dette gjelder blant annet barnehageloven 17 krav til styrer. Etter tilsyn med Amigos familiebarnehage, jf. tilbakemelding på skriftlig tilsyn 2014 av , blir barnehagen anmodet om å øke styrerressursen til rundt 0,1 årsverk/3.75 timer i uka innen august Det fremgår ikke av tilsynsrapporten om det er vurdert om barnehagen oppfyller barnehagelovens krav til forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse eller ikke. På Fylkesmannens intervju med barnehagemyndigheten fremkom det at barnehageloven ikke sier noe om størrelsen på styrerressursen i den enkelte barnehage. Etter Fylkesmannens vurdering viser dette at bydelen har feil lovforståelse ved at det ikke stilles krav til barnehagene vedrørende dette. Selv om ikke barnehageloven gir en presis angivelse av hva som er lovlig og ulovlig etter 17, er det barnehagemyndighetens oppgave å vurdere dette etter en tolking av bestemmelsen. Forarbeidene til bestemmelsen gir god informasjon i forhold til hvordan lovbestemmelsen skal tolkes. Det vesentlige er at styrerressursen er tilstrekkelig til at de oppgavene som ligger til styrer blir ivaretatt. Dette er en konkret vurdering i den enkelte barnehage. Etter tilsynet med Amigos, kan det fremstå som at styrerressursen ikke er tilstrekkelig, men at dette ikke følges opp på grunn av manglende forståelse av lovgrunnlaget. Bydelens tilsynsvirksomhet er dermed ikke egnet til å påse regeletterlevelse når det gjelder barnehageloven 17. Fylkesmannen har videre sett på bydelens tilsyn med barnehageloven 2 og 3. Etter bekymringsmelding fra foreldre ble det gjennomført tilsyn med Montessoribarnehagen Solsikken, avd. Gladheim, jf. rapport etter varslet tilsyn av Konklusjonen er at det kan stilles spørsmål ved om det i tilstrekkelig grad gis rom for barnas egen påvirkning av sin barnehagehverdag og videre at tilsynsmyndigheten savner dukker, utkledningskrok eller andre naturlige arenaer for rollelek og lek som springer spontant ut fra barns egne impulser. Når det gjelder barnehagens uteområde blir det konkludert med at førsteinntrykket virker kaotisk, og det er uklart om et område fylt 19

20 med skrot er en del av barnehagens godkjente uteareal. Konklusjonen er at barnehagemyndigheten ikke finner grunn til å fatte vedtak om pålegg. Barnehagen blir anmodet om å sørge for at barn kan få utfolde seg i rollelek og annen spontan lek, samt at uteplassen blir ryddet. Fylkesmannen kan ikke se at bydelen har utledet de rettslige krav som følger av barnehageloven 2 og 3, annet enn en kort gjengivelse av ordlyden i bestemmelsene. For at tilsynet skal være egnet til å påse regeletterlevelse i barnehagen må faktiske forhold avdekket under tilsynet vurderes opp mot rettslige krav. Selv om loven ikke gir noen presis angivelse av grensen mellom hva som er lovlig og ikke lovlig må lovteksten tolkes slik at kravene som stilles til barnehageeier er tilstrekkelig konkrete til at de kan anvendes på de faktiske forholdene som blir oppdaget under tilsynet. Det fremstår som at barnehagemyndigheten finner det vanskelig å utlede rettslige krav fra disse bestemmelsene, hvilket fører til at det heller ikke blir konkludert under tilsynet. Bydelens observasjoner og drøftelser gjør at Fylkesmannen stiller spørsmål ved om barnehagen driver i samsvar med barnehageloven. Bydelens drøftelser av forholdene i barnehagen, gir Fylkesmannen grunn til å tvile på om barnehagen oppfyller barnehagelovens krav til pedagogisk innhold og barns medvirkning. Vi stiller også spørsmål ved om barnehagens uteareal gir barna et fysisk miljø som de etter barnehageloven har krav på. Spørsmålet om barnehagen driver innenfor sin godkjenning, er heller ikke besvart. Det er etter vår vurdering ingen naturlig sammenheng mellom bydelens drøftelser og den endelige konklusjonen. Etter Fylkesmannens vurdering har ikke bydelen en riktig forståelse av barnehageloven 2 og 3, og kan dermed ikke påse barnehagenes regeletterlevelse etter disse bestemmelsene. Fylkesmannens konklusjon er at bydelens tilsyn ikke er basert på en riktig forståelse av lovgrunnlaget. Fase 3: Gjennomføring av tilsyn, barnehageloven 8 og Har bydelen en tilsynsvirksomhet som gir likebehandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager? Dette er ikke et krav som fremgår direkte i lov, men er et ulovfestet prinsipp i forvaltningsretten. All myndighetsutøvelse skal være basert på likebehandling. Oslo kommune ved Bydel Vestre Aker har først fra 01.juni 2015 et organisatorisk skille mellom kommunen som eier og kommunen som barnehagemyndighet. Det vil være to enheter med hver sin enhetsleder som vil ivareta kommunens ulike roller, som eier og myndighet. Før den organisatoriske endringen har det vært to konsulenter med en enhetsleder for bydelsdirektørens stab, som har hatt ansvar og myndighet til å utføre tilsyn etter lov 20

21 om barnehager. Myndighetsoppgavene har vært felles for kommunale og ikkekommunale barnehager. I 2014 gjennomførte bydelen to skriftlige tilsyn med egne barnehager og ett skriftlig tilsyn med ikke-kommunale barnehager, jf. bydelens tilsynsplan. De skriftlige tilsynene var hovedsakelig begrunnet med kartleggingsbehov. Alle barnehager fikk et felles informasjonsskriv og et felles tilsyns-/kartleggingsskjema som skulle besvares uavhengig av eierform. Over 70 % av barnehagene i bydelen var per privateide. De stedlige tilsynene som bydelen har gjennomført er også til dels preget av dette. Det er gjennomført flere stedlige tilsyn med ikke-kommunale barnehager enn kommunale barnehager. Bakgrunn for de stedlige tilsynene har vært konkrete hendelser som bydelen har blitt kjent med gjennom bl.a. bekymringsmeldinger fra foreldre om enkeltbarnehager. Da det er tillatt med saklig forskjellsbehandling og utvelgelsen av stedlig tilsyn heller ikke synes å bero på tilfeldigheter, mener vi at bydelen i sin tilsynsvirksomhet ivaretar kravet om likebehandling. Det er Fylkesmannens vurdering at Oslo kommune, Bydel Vestre Aker har en tilsynsvirksomhet som gir likebehandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager. 8. Innhenter bydelen informasjon i tilsynet som gjør bydelen i stand til å ta stilling til lovlighet? Barnehageloven 8 og 16 jf. forvaltningsloven 17. Kommunen må ha et riktig og fullstendig informasjonsgrunnlag for å gjøre riktige vurderinger av om det foreligger uforsvarlige eller ulovlige forhold på barnehagenivå, jf. barnehageloven 16 annet ledd. Dette er nødvendig for å påse regelverksetterlevelse. Bydelen har en mal for innhenting av opplysninger i forbindelse med tilsyn. Denne malen har vi i midlertidig ikke sett brukt i de tilsynene vi har fått tilsendt dokumentasjon fra. Vi legger derfor til grunn at malen er ny, og per i dag ikke i bruk. Innholdsmessig er den ganske lik de skriftlige tilsynene bydelen har gjennomført. Med utgangspunkt i bydelens tilsynsrapporter, uavhengig av om de knytter seg til skriftlige eller stedlige tilsyn, og vedtak om pålegg registrerer vi at i enkelte tilfeller er det fattet vedtak om pålegg, som knytter seg til å fremlegge nærmere informasjon og dokumentasjon fra barnehager. Det er i enkelte saker også konkludert med lovlighet, uten at bydelen har hatt tilstrekkelig informasjon om dette. Eksempler på dette er: -I tilsynsrapporten av til Montessoribarnehage avd. Gladheim har bydelen som tilsynsmyndighet gitt pålegg i henhold til 4 i forskrift om foreldrebetaling. Pålegget til barnehagen går ut på å fremlegge informasjon og dokumentasjon om hvorvidt foreldrerådet har sluttet seg til unntak fra maksimalsatsen, og videre om hvordan saken om unntak fra maksimalsatsen ble kunngjort for foreldrene. Et lignende 21

22 pålegg ble også gitt til Grimelund familiebarnehage avd. Tennisveien, jf. rapport av Til Grimelund familiebarnehage ble det også gitt pålegg om å fremlegge tydelig oversikt over hvordan styrer og pedagogisk veileder ivaretar sine funksjoner. Antall timer pr uke/stillingsprosent for hver funksjon og hvordan arbeidet fordeles i løpet av en arbeidsuke. Når det gjelder assistenter i Grimelund familiebarnehage, har bydelen gitt pålegg om å fremlegge en bemanningsplan i forhold til barnehagens åpningstid. -I tilbakemeldingen på det skriftlige tilsynet med Rønningen barnehage i brev av skriver bydelen at, på spørsmål om alle barnehagens ansatte har forevist politiattest, tyder svaret på at barnehagen ikke har gode nok rutiner på dette. Det at bydelen fatter vedtak om pålegg uten at man har fullstendig og konkret informasjon og dokumentasjon, eller opplysninger som ikke er kvalitetssikret, er i strid med forvaltningsloven saksbehandlingsregler jf. 17. Bydelen er dermed ikke i stand til å gjøre en reell vurdering av om forholdene på barnehagenivå er ulovlige eller uforsvarlige. Det er Fylkesmannens konklusjon at Oslo kommune, Bydel Vestre Aker ikke innhenter tilstrekkelig informasjon i tilsynet som gjør kommunen i stand til å ta stilling til lovlighet. 9. Vurderes og konkluderes det på lovlig/ikke lovlig i tilsynet? Barnehageloven 8 jf. 16. For å påse regelverksetterlevelse med tilsyn som virkemiddel, må kommunen vurdere forholdene i barnehagen opp mot aktuelle krav i loven og konkludere på om forholdene i barnehagen er i tråd med disse. På kontrollspørsmål om bydelen innhenter tilstrekkelig informasjon i tilsynet som gjør kommunen i stand til å ta stilling til lovlighet har vi konkludert med at, bydelen ikke gjør dette. Bydelen er dermed heller ikke i stand til å gjøre en reell vurdering av om forholdene på barnehagenivå er ulovlige eller uforsvarlige. I informasjonsbrevet i forbindelse med de skriftlige tilsynene gjøres alle barnehager kjent med at, kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjent eller godkjenningspliktige virksomheter. Videre er det henvisninger til barnehageloven i selve skjemaet for de skriftlige tilsynene og de konkrete områdene bydelen ønsker å se nærmere på. Men i rapporten drøftes og vurderes ikke forholdene i barnehagen opp mot loven. I tillegg er bydelen heller ikke konsekvente på at den konkluderer med lovlig eller ikke lovlig innenfor de temaene som den har undersøkt. I de stedlige tilsynene blir de konkrete forholdene i større grad vurdert opp mot loven og konkludert, men det er også mangler her, da dette ikke gjøres systematisk. 22

23 I bydelens rapport etter stedlig tilsyn med Montessoribarnehage avd. Gladheim av er det kun anbefalinger bydelen har kommet med og mener at tilsynsmyndigheten ikke finner grunn til å fatte vedtak om pålegg. Når bydelen vurderer barnehagens innhold etter 2 annet ledd, skriver bydelen i sin drøftelse at, tilsynsmyndigheten savnet inntrykk av rom for mer spontan lek. Det var ingen dukker, utkledningstøy/utstyr og lite muligheter for skjermet lek. I konklusjonen på dette punktet skriver bydelen at, Tilsynsmyndigheten savner dukker, utkledningskrok eller andre naturlige arenaer for rollelek og lek som springer spontant ut fra barns egne impulser. I dette tilsynet ser vi at bydelen verken vurderer/drøfter det konkrete forholdet er i henhold til barnehageloven og rammeplan, eller konkluderer med at forholdet lovlig eller ulovlig. For øvrig vises det til kontrollspørsmål 6 hvor Fylkesmannen konkluderer med at bydelen har manglende lovforståelse, som igjen vanskeliggjør arbeidet med å vurdere og konkludere de enkelte forholdene ved barnehagevirksomheten. Bydelen har heller ikke entydig praksis for bruk av merknader/anbefalinger. I enkelte rapporter er det gitt merknader med rettefrist, som i prinsipp er pålegg om retting, jf. Rønningen barnehage om politiattester. Dette kan også forklare hvorfor bydelen ikke alltid vurderer og konkluderer de enkelte forholdene. Det er Fylkesmannens vurdering at Oslo kommune, Bydel Vestre Aker verken vurderer eller konkluderer på lovlig/ikke lovlig i sin tilsynsvirksomhet. 10. Formidles vurderinger og konklusjoner i tilsynet skriftlig til tilsynsobjektet (dvs. barnehagen)? Barnehagen har gjennom det ulovfestede prinsippet om god forvaltningsskikk krav på å få vite hvilke vurderinger som er gjort i tilsynet, og hvilken konklusjon kommunen har falt ned på. Dette må gjøres skriftlig. Videre tilsier kommunens plikt til å påse regelverksetterlevelse at vurderinger og konklusjoner om eventuelle lovbrudd formidles skriftlig til barnehagene, for å sikre at lovbrudd faktisk blir rettet. Når bydelen ikke systematisk vurderer og konkluderer på lovlig/ikke lovlig i tilsynet, er det også vanskelig å formidle dette til tilsynsobjektet. Men de ganger bydelen til en viss grad har vurdert og konkludert, som oftest er ved lovbrudd, formidles dette til den enkelte barnehage gjennom tilsynsrapporter og vedtak om pålegg om retting. Kravet til vurdering, konkludering og formidling gjelder ikke bare ved lovbrudd, men også der barnehagen har en riktig praksis i forhold til regelverket. I disse tilfeller formidles ikke dette til den enkelte barnehage. Bydelen skriver ofte i sine tilsynsrapporter, slik som Ingen kommentarer eller Svaret tatt til orientering. I intervju ble det vist til at dette var likestilt med at det ikke var noe å bemerke i forhold til undersøkt lovområdet. Når en barnehage har en riktig praksis i forhold til konkrete bestemmelser og det ikke konkluderes med det, fremstår bydelens tilsynsrapporter 23

24 som uklare og ufullstendige. Dette sår tvil om praksisen i den enkelte barnehage er riktig eller ikke. Videre ser vi at bydelen ikke er konsekvente på å gi tilbakemelding til den enkelte barnehage om hvorvidt deres tilbakemelding er tilfredsstillende i forhold til påleggene gitt i vedtaket. Altså vet ikke mottaker om tilsynet er avsluttet eller ikke. I ett tilfelle hadde det gått ca. 5 måneder før bydelen gav tilbakemelding på at tilsynsmyndigheten ikke hadde kommentarer til eiers redegjørelse knyttet til påleggene, jf. Grimelund familiebarnehage avd. Tennisveien. Bydelen bør sørge for at tilsynet avsluttes planmessig og forsvarlig, og at vurderingene og konklusjonene fremkommer tydelig og er etterprøvbare. Det er Fylkesmannens vurdering at Oslo kommune, Bydel Vestre Aker ikke formidler vurderinger og konklusjoner i tilsynet skriftlig til tilsynsobjektet. 11. Følger bydelen opp at tiltak for å rette lovbruddene iverksettes? For at tilsyn som virkemiddel skal ha det resultat at kommunen påser regelverksetterlevelse, må barnehagen korrigere aktuelle lovbrudd. Dersom bydelen i sine vedtak har konkludert med lovbrudd, og har gitt pålegg om retting samt merknader som bydelen mener krever oppfølging, settes det tidsfrister. Eier av barnehagen skal innen en gitt frist dokumentere at forholdene er rettet. Det er ikke alltid barnehageeier gir tilbakemelding på retting innen den fastsatte fristen. I de tilfeller purrer tilsynsmyndigheten eier av barnehagen og tilbakemeldingen kreves med en ny frist. Som ytterst konsekvens har bydelen etter gjentatte purringer sendt varsel om stengning, jf. Jeppes familiebarnehage. Med utgangspunkt i det overnevnte kan en til en viss grad konkludere med at bydelen følger opp at barnehagen har iverksatt tiltak for å rette opp lovbruddene, men når det ikke er sammenheng mellom lovbrudd og frist for utbedring, lar bydelen lovbruddene i enkelte tilfeller stå ukorrigert for lenge. Bydelen påser dermed ikke regelverksetterlevelse etter 8. Nedenfor skal vi vise til eksempler hvor dette er tilfellet. I nevnte eksempler har bydelen ikke gitt lovbrudd, men anbefalinger og merknader. I etterkant ser bydelen at dette burde ha vært utformet som pålegg om retting, jf. intervju med bydelen. I bydelens tilsynsrapport til Rønningen barnehage av ble det bemerket at barnehagen ikke har gode nok rutiner på forevist politiattester, og at det snarest må utarbeides rutiner for behandling av politiattester. Eier viser først i brev av til at rutiner for behandling av politiattester er utarbeidet, ved at skjema er lastet ned fra Kvalitetslosen. I eksemplet over skulle merknaden korrigeres snarest, men det ble først gjort etter 2 måneder. I mellomtiden hadde ikke bydelen hatt oppfølging av barnehagen. 24