SAMISK SELVBESTEMMELSE

Transkript

1 Tidsskri for urfolks re gheter Nr. 2/2008 SAMISK SELVBESTEMMELSE INNHOLD OG GJENNOMFØRING John B. Henriksen (red.)

2

3 Gáldu Čála Tidsskrift for urfolks rettigheter Nr. 2/2008 SAMISK SELVBESTEMMELSE INNHOLD OG GJENNOMFØRING John B. Henriksen (red.)

4 Gáldu Čála Tidsskrift for urfolks rettigheter Nr. 2/2008 Redaktør: Magne Ove Varsi Samisk selvbestemmelse: Innhold og gjennomføring John B. Henriksen (red.) Gáldu - Kompetansesenteret for urfolks rettigheter Guovdageaidnu/Kautokeino 2008 Omslagsfoto: Kenneth Hætta Grafisk produksjon: Fagtrykk Idé as, Alta Trykk: Fagtrykk Idé as, Alta Redaksjonens adresse: GÁLDU - Kompetansesenteret for urfolks rettigheter NO 9520 Guovdageaidnu/Kautokeino Telefon Fax E-post: mov@galdu.org, galdu@galdu.org Webcast fra konferansen finnes på følgende adresse: < Takk til Philip Burgess og Internationalt fag- og formidlingssenter for reindrift. Konferansen er finansiert med bidrag fra Sametinget i Sverige, Sametinget i Norge og Finnmark fylkeskommune. ISBN ISSN Meningene som kommer til uttrykk i artiklene representerer nødvendigvis ikke oppfatningene til Gáldu - Kompetansesenteret for urfolks rettigheter.

5 Forord Ideen om at et folk har rett til selvbestemmelse har over tid endret seg innholdsmessig, samtidig som den har utviklet seg fra et internasjonalt anerkjent ideologisk og politisk prinsipp til i dag å være anerkjent som en kollektiv rettighet som tilfaller alle folk. FNs forgjenger Folkeforbundet anerkjente retten til selvbestemmelse som et grunnleggende prinsipp, mens FN har formulert selvbestemmelse som en kollektiv menneskerettighet. Selvbestemmelsesretten har siden vedtakelsen av FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter og konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter i 1966 vært anerkjent som en kollektiv menneskerettighet som tilfaller alle folk. Det er imidlertid bare noen få år siden FNs organer omsider begynte å anerkjenne at også urfolk har krav på den samme rett til selvbestemmelse som alle andre folk. Konklusjonen i den internasjonale debatten om hvorvidt urfolk har en slik rett ble avgitt av FNs generalforsamling den 13. september 2007 gjennom vedtakelsen av FNs erklæring om urfolks rettigheter. Erklæringen ble vedtatt med overveldende flertall, og med støtte fra alle nordiske stater. Bare fire medlemsstater stemte mot vedtakelsen. Urfolkserklæringen fastslår at urfolk har rett til selvbestemmelse, og at de i kraft av dette har rett til selv å bestemme sin politiske stilling og til selv å fritt fremme sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling. Erklæringen presiserer også at urfolk har rett til autonomi og selvstyre i saker som vedrører deres interne og lokale forhold, og rett til å få slike selvstyreordninger finansiert. Gáldu - Kompetansesenteret for urfolks rettigheter og Samisk høgskole arrangerte en internasjonal konferanse om samisk selvbestemmelse i Alta i perioden februar 2008: «Samisk selvbestemmelse: Innhold og gjennomføring». Målet med konferansen var å bidra til diskusjonene om samisk selvbestemmelse, med fokus på selvbestemmelsesrettens mulige innhold og praktiske gjennomføring. Denne rapporten er et resultat av konferansen. Den søker på en analytisk måte å gjenspeile de mange komplekse og vanskelig problemstillinger som ble gjenstand for diskusjon under konferansen. Magne Ove Varsi Direktør

6 Innhold DEL I Innledning Oppsummering Sametingspresident Egil Olli Statssekretær Raimo Valle FNs spesialrapportør, professor Rodolfo Stavenhagen Professor James Anaya Professor Martin Scheinin PhD-stipendiat Láilá Susanne Vars PhD-stipendiat Mattias Åhrén Professor Ole Henrik Magga Cand.oecon. Rune Sverre Fjellheim Professor Vuokko Hirvonen og førsteamanuensis Asta Mitkijá Balto Dr. Rauna Kuokkanen Analyse Rettssubjektsproblematikken Det folkerettslige grunnlaget for selvbestemmelsesretten Løsrivningsproblematikken Selvbestemmelsesrettens interne aspekter Autonomi og selvstyre: Interne og lokale forhold Samisk selvbestemmelse: Politiske aspekter Samisk selvbestemmelse: Økonomiske aspekter Samisk selvbestemmelse: Land, ressurser og kultur Samisk selvbestemmelse: Forskning Samisk selvbestemmelse: Utdanning og skole Samisk selvbestemmelse: Kjønns- og likestillingsperspektiv FNs urfolkserklæring som rettskilde Konklusjon DEL II Innlegg og artikler Sametingspresident Egil Olli Statssekretær Raimo Valle FNs spesialrapportør - Professor Rodolfo Stavenhagen Professor James Anaya Professor Martin Scheinin PhD-stipendiat Láilá Susanne Vars PhD-stipendiat Mattias Åhrén Professor Ole Henrik Magga Cand.oecon. Rune Sverre Fjellheim Professor Vuokko Hirvonen og førsteamanuensis Asta Mitkijá Balto Dr. Rauna Kuokkanen Dr. Carsten Smith DEL III Vedlegg Vedlegg 1: Felles artikkel 1 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, og konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter Vedlegg 2: FNs erklæring om urfolks rettigheter Vedlegg 3: Forslag til Nordisk samekonvensjon Vedlegg 4: Konferanseprogram Vedlegg 5: Deltakerliste

7 DEL I Innledning Gáldu Kompetansesenteret for urfolks rettigheter og Samisk høgskole arrangerte en internasjonal konferanse om samisk selvbestemmelse i Alta i perioden februar 2008: Konferansen Samisk selvbestemmelse: Innhold og gjennomføring. Konferansen hadde som målsetting å bidra til pågående politiske og akademiske diskusjoner om problemstillinger knyttet til samisk selvbestemmelse, med særlig fokus på selvbestemmelsesrettens innhold og praktiske gjennomføring. Arrangørene av konferansen ønsket også å bidra til en noe mer nyansert offentlig debatt om samisk selvbestemmelse. Urfolks rett til selvbestemmelse er i dag folkerettslig anerkjent, og er blant annet nedfelt i FNs erklæring om urfolks rettigheter (FNs urfolkserklæring) som ble vedtatt av FNs generalforsamling i september FNs urfolkserklæring fastslår at urfolk har rett til selvbestemmelse, og at de i kraft av denne rett fritt bestemmer egen politisk status, og har rett til å fremme sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling (artikkel 3). Erklæringen slår også fast at urfolk i saker som vedrører deres interne og lokale forhold har rett til å gjennomføre retten til selvbestemmelse i form av autonomi og selvstyre (artikkel 4). Samtlige Nordiske stater stemte for vedtakelse av urfolkserklæringen i FNs generalforsamling i september FNs menneskerettighetskomité, som har til oppgave å overvåke statenes gjennomføring av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP), har også ved flere anledninger uttalt seg til fordel for urfolks rett til selvbestemmelse i henhold til SP artikkel 1. Komiteen har blant annet avgitt slike uttalelser til fordel for samisk selvbestemmelse i Finland, Norge og Sverige, og anmodet disse statene om å redegjøre nærmere for den samepolitiske og rettslige situasjonen i lys av deres folkerettslige forpliktelser etter SP artikkel 1. 2 Det samiske folkets rett til selvbestemmelse er også anerkjent av den nordiske ekspertgruppen (finsk-norsk-svensk-samisk ekspertgruppe) som regjeringene og sametingene i Finland, Norge og Sverige i fellesskap oppnevnte i november Ekspertgruppen fikk i oppdrag å utarbeide forslag til Nordisk samekonvensjon, med utgangspunkt i folkerettslige standarder som de respektive stater er bundet av og internasjonal sedvanerett. Ekspertgruppen er av den oppfatning at samene, som et eget folk, har rett til selvbestemmelse i overensstemmelse med folkerettens regler, og at samene har rett til selv å bestemme over sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling, og for sine egne formål selv å forføye over sine naturressurser, så langt det følger av internasjonale regler og bestemmelser. 3 Finland, Norge og Sverige har alle gjennom vedtakelse av nasjonal lover og politiske beslutninger prinsipielt anerkjent at samene har rett til selv å bestemme over hvordan det samiske samfunn skal utvikles videre, herunder gjennom grunnlovs- 1 United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples: FN-dokument A/61/L.67; erklæringen ble vedtatt 13. september Menneskerettighetskomiteens observasjoner om Norge, FN-dokument CCPR/C/79/Add. 112 (1999): Komiteen ber Norge om å rapportere om det samiske folkets rett til selvbestemmelse, spesielt om selvbestemmelsesrettens naturressursdimensjon. Komiteens observasjoner om Sverige, FNdokument CCCPR/CO/74/SWE (2002): Komiteen kritiserer Sverige for det forhold at Sametinget har begrensede muligheter til å påvirke beslutninger som påvirker samenes tradisjonelle landområder og økonomiske aktiviteter. Komiteen anbefaler at samene bør få en sterkere rolle i beslutningsprosesser som vedrører deres naturlige miljø og næringer. Komiteens observasjoner om Finland CCPR/CO/82/FIN (2004): Komiteen uttrykker bekymring over at regjeringen i Finland ikke har avgitt entydige og klare svar på komiteens spørsmål vedrørende samenes urfolks rettigheter i lys av konvensjonens artikkel 1. Komiteen uttrykker også bekymring over at Finland ikke har avklart og sikret samiske land og reindriftsrettigheter. 3 Nordisk samekonvensjon; Innstilling avgitt av finsk-norsk-svensk-samisk ekspertgruppe 26. oktober 2005, jf. konvensjonsforslagets artikkel 3. 7

8 endringene i Finland og Norge, og gjennom vedtakelse av særskilte samelover og etablering av sametingene. Samene i Finland er gjennom grunnlovens 17 (3) anerkjent som urfolk og er gitt et særskilt grunnlovsvern som urfolk. 4 Grunnlovens 121 (4) tilkjenner også samene i Finland kulturell og språklig autonomi innenfor det såkalte samiske hjembygdsområdet. 5 Sameloven 9 etablerer en forhandlingsplikt for sentrale, regionale og kommunale myndigheter i Finland, hvorved disse er forpliktet til å forhandle med Sametinget i alle omfattende og viktige saker som direkte eller særskilt berører samene. Forhandlingsplikten gjelder blant annet i forhold til samfunnsplanlegging, forvaltning og bruk av statens mark, søknader om gruveog mineralvirksomhet, endringer i lovgivning eller forvaltningspraksis i forhold til næringer som berører samisk kultur, undervisning på eller i samisk, og sosiale og helserelaterte saker. Samene i Norge har et særskilt grunnlovsvern gjennom grunnlovens 110a, hvor det fastsettes at det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og samfunnsliv. Sametingets innflytelse og myndighet i Norge har gradvis blitt styrket gjennom lovgivning og politiske beslutninger. Flere etterfølgende regjeringer i Norge har drøftet spørsmålet om samisk selvbestemmelse i sine respektive stortingsmeldinger om norsk samepolitikk. 6 Stortingsmeldingene slår fast at samenes rett til selvbestemmelse må skje i samsvar med folkerettens bestemmelser og internasjonal normutvikling på området, og at selvbestemmelsesrettens nærmere innhold og gjennomføring må avklares gjennom prosesser mellom Sametinget og regjeringen. Samene er også anerkjent som urfolk i Sverige, men har ikke samme type grunnlovsvern som samene i Finland og Norge. 7 En statlig utredning som hadde til oppgave å utrede spørsmål knyttet til sametingets framtidige organisasjon har imidlertid konkludert med at spørsmålet om et særskilt grunnlovsvern for samene bør vurderes på nytt. 8 Regjeringen i Sverige har derimot uttrykkelig anerkjent samene som et eget folk - med rett til selvbestemmelse etter folkeretten. Det kommer til uttrykk i Sveriges seneste periodiske rapport til FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, om Sveriges gjennomføring av FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Den svenske regjeringen gir blant annet uttrykk for følgende: Det är Sveriges regerings uppfattning att urfolk har rätt til självbestämmande då de utgör folk enligt den betydelse som avses i den gemensamma artikel 1 i 1966 års internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och 1966 års internationella konvention om ekonomisk, sociala och kulturella rättigheter. 9 Arrangørene av konferansen hadde samlet internasjonale og nordiske eksperter for å drøfte problemstillinger knyttet til samenes rett til selvbestemmelse. Konferansen som forøvrig var åpen for allmennheten ble møtt med stor interesse, og samlet omtrent 140 deltakere, herunder representanter for regjeringene og sametingene i Finland, Norge og Sverige (se vedlagte deltakerliste). FNs spesialrapportør for urfolks menneskerettigheter og grunnleggende friheter 10, professor Rodolfo Stavenhagen (Mexico), og professor James Anaya fra Universitetet i Arizona (USA) var invitert for å forelese om folkerettens bestemmelser om urfolks rett til selvbestemmelse. Sistnevnte, professor James Anaya, ble forøvrig kort tid etter konferansen (mars 2008) oppnevnt til å overta vervet som FNs spesialrapportør etter professor Rodolfo Stavenhagen. Professor Martin Scheinin fra universitetet Åbo Akademi, som for tiden også er FNs spesialrapportør for menneske- 4 Grundlagen 731/ Det samiske hjembygdsområdet omfatter de tre nordligste kommunene i Finland - Enontekiö, Enare og Utsjoki - samt reinbeiteområdet «Lapin Paliskunta» i Sodankylä kommune. Omtrent 50 prosent av den samiske befolkningen i Finland er bosatt innenfor hjembygdsområdet. 6 Stoltenberg I regjeringens stortingsmelding om samepolitikken: St.meld. nr. 55 ( ), s ; Bondevik II regjeringens tilleggsmelding til St.meld. nr. 55 ( ) om samepolitikken: St.meld. nr. 33 ( ), s. 18; og Stoltenberg II regjeringens stortingsmelding om samepolitikken: St. meld. nr. 28 ( ). 7 Prop. 1976/77:80. 8 SOU 2002:77. 9 Regeringskansliet, Socialdepartementet, rapport S2006/1910/SK, Sveriges rapportering kring efterlevandet av FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Se rapportens UN Special Rapporteur on the Situation of Human Rights and Fundamental Freedoms of Indigenous Peoples. 8

9 rettigheter i kampen mot terrorisme, 11 var invitert til å forelese om samisk selvbestemmelse i et nordisk perspektiv. 12 De øvrige inviterte ressurspersonene holdt forelesninger hvor de fokuserte på samisk selvbestemmelse i forhold til spesielle tematiske problemstillinger eller samfunnssektorer. Følgende eksperter deltok på konferansen: 13 Professor Rodolfo Stavenhagen, ved konferansetidspunkt FNs spesialrapportør for urfolks menneskerettigheter og grunnleggende friheter; Professor James Anaya, Universitetet i Arizona, USA (nå FNs spesialrapportør for urfolks menneskerettigheter og grunnleggende friheter); Professor Martin Scheinin, universitetet Åbo Akademi, Finland, FNs spesialrapportør for menneskerettigheter i kampen mot terrorisme; Professor Ole Henrik Magga, Samisk høgskole, Kautokeino; Professor Vuokko Hirvonen, Samisk høgskole, Kautokeino; Førsteamanuensis Asta Mitkijá Balto, Samisk høgskole, Kautokeino; Dr. Rauna Kuokkanen, Samisk høgskole, Kautokeino; PhD-stipendiat Láilá Susanne Vars, Universitetet i Tromsø; PhD-stipendiat Mattias Åhrén, Universitetet i Tromsø; og Cand. Oecon. Rune Sverre Fjellheim, Leder for Arktisk råds urfolkssekretariat, København I tillegg ble tidligere høyesterettsjustitiarius i Norge, nåværende medlem i FNs Permanente forum for urfolkssaker, Dr. Carsten Smith, invitert til å bidra med en artikkel til konferansepublikasjonen UN Special Rapporteur on the Promotion and Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms while Countering Terrorism. 12 Professor Scheinin var medlem i den nordiske ekspertgruppen som utarbeidet forslaget til Nordisk samekonvensjon. 13 Professor Gudmundur Alfredsson (Universitetet i Lund, Sverige) var også invitert. Han hadde akseptert invitasjonen, men måtte dessverre trekke seg fra deltakelse kort tid før konferansen ble avholdt. Arrangørene maktet ikke å finne en erstatter for ham i løpet av den korte tiden som var igjen før konferansen skulle avholdes. 14 Dr. Carsten Smith var leder for det første Samerettsutvalget i Norge ( ), han var også leder for den nordiske ekspertgruppen som utarbeidet forslag til Nordisk samekonvensjon ( ), og Kystefiskeutvalget for Finnmark ( ). 9

10 1. Oppsummering 1.1 Sametingspresident Egil Olli Sametingspresident Egil Olli holdt et åpningsinnlegg på vegne av Sametinget i Norge og Samisk parlamentarisk råd. Hans hovedpoeng var at det samiske folket i henhold til folkeretten har samme rett til selvbestemmelse som alle andre folk. Han sa at regjeringen i Sverige gjennom sin rapportering til FN uttrykkelig har erkjent dette. Sverige erkjenner at urfolk, herunder samer, har rett til selvbestemmelse i henhold til felles artikkel 1 i FN-konvensjonene av Han oppfordret regjeringene i Finland og Norge til å avgi tilsvarende anerkjennelser. Dette ble framhevet som viktig fordi ordlyden i felles artikkel 1 i FNkonvensjonene, etter sametingenes oppfatning, danner det rettslige utgangspunktet for fortolkningen av selvbestemmelsesrettens materielle innhold. Han sa i den forbindelse at stater ikke fritt kan fortolke, avgrense eller definere urfolks rett til selvbestemmelse i strid med folkerettslige bestemmelser. Han viste forøvrig også til at ekspertgruppen som utarbeidet forslaget til Nordisk samekonvensjon har konkludert med at det samiske folket har rett til selvbestemmelse i samsvar med folkeretten. Sametingspresidenten framhevet vedtakelsen av FNs erklæring om urfolks rettigheter som en historisk milepæl i anerkjennelsen av urfolks menneskerettigheter, blant annet fordi erklæringen uttrykkelig fastslår at urfolk har rett til selvbestemmelse. Sametingspresidenten tok også for seg løsrivelsesproblematikken, og om spørsmålet om samisk selvbestemmelse bør avgrenses opp mot løsrivelse og statsdannelse. Han var av den oppfatning at det ikke er nødvendig med en slik avgrensning. Han begrunnet det med at folkeretten ikke hjemler ensidig løsrivelse og statsdannelse. Han framhevet også at det heller aldri fra samisk side har vært fremmet noe ønske om løsrivelse fra eksisterende nasjonalstater. Han sa at den sterke fokuseringen på løsrivelsesproblematikken virker hemmende for debatten om samisk selvbestemmelse. Sametingspresidenten sa at man i stedet for løsrivelse bør fokusere på selvbestemmelsesrettens kjerneinnhold, det samiske folkets rett til å bestemme over sin økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling, og deres rett til fritt å forføye over egne naturressurser. Han sa at det er viktig at de nordiske stater og sametingene i fellesskap gjennom forhandlinger identifiserer selvbestemmelsesrettens nærmere innhold. Sametingspresidenten var også av den oppfatning at selvbestemmelsesrettens nærmere innhold og gjennomføring må konkretiseres og sikres gjennom nasjonal lovgivning. 1.2 Statssekretær Raimo Valle Statssekretær Raimo Valle i Arbeids- og inkluderingsdepartementet holdt et åpningsinnlegg hvor han redegjorde for den norske regjeringens syn på spørsmål vedrørende samisk selvbestemmelse. Han innledet med å framheve at retten til selvbestemmelse er et dynamisk konsept, og at selvbestemmelsesrettens innhold og gjennomføring dikteres av den aktuelle situasjonen i hvert enkelt tilfelle. Statssekretæren understreket at samisk selvbestemmelse ikke kan defineres på samme måte som i avkoloniseringsprosessene på tallet, hvor utøvelsen av selvbestemmelsesretten normalt resulterte i etablering av nye nasjonalstater. Han sa at urfolks rett til selvbestemmelse har et vesentlig annet innhold, dannelse av stater blir sett på som lite relevant, og hva som konstituerer et folk blir ikke definert av territorielle grenser, men av felles historie, språk, kultur og institusjoner. 10

11 Statssekretæren sa at FNs erklæring om urfolks rettigheter er en viktig kilde for fastsettelsen av det rettslige innholdet i samisk selvbestemmelse. Han sa at urfolks rett til selvbestemmelse, slik den er uttrykt i erklæringen, krever at urfolk har full og effektiv deltakelse i et demokratisk samfunn, og i beslutningsprosesser som er relevante for dem. Valle sa at dette innebærer at samene gjennom Sametinget har rett til innflytelse på alle saker som berører samene som gruppe. Han sa at avtalen mellom regjeringen og Sametinget om konsultasjonsordninger allerede sikrer samisk innflytelse i slike saker. Når det gjelder saker som bare er relevante for samer, skal samisk selvbestemmelse ifølge Valle utøves gjennom Sametingets egen beslutningsmyndighet. Statssekretæren viste for øvrig også til at forslaget til Nordisk samekonvensjon inneholder konkrete eksempler på hvordan samisk selvbestemmelse kan gjennomføres, og ga uttrykk for en forventning om at selvbestemmelsesrettens innhold og gjennomføring vil finne en nærmere avklaring i forbindelse med konvensjonsforhandlingene. Felles artikkel 1 i FN-konvensjonene av 1966 ble ikke omtalt i statssekretærens innlegg, og man fikk derfor ikke noen avklaring i forhold til spørsmålet om den norske regjeringen er av den samme oppfatning som regjeringen i Sverige, som erkjenner at urfolk, herunder samer, har rett til selvbestemmelse i henhold til felles artikkel 1. Det er med andre ord uklart om regjeringen i Norge anerkjenner at samene har krav på den alminnelige retten til selvbestemmelse i henhold til bestemmelsene i FN-konvensjonene, eller om den norske regjering er av den oppfatning at urfolks rett til selvbestemmelse har et annet eller mer begrenset innhold. 1.3 FNs spesialrapportør, professor Rodolfo Stavenhagen FNs spesialrapportør for urfolks menneskerettigheter, professor Rodolfo Stavenhagen, holdt et foredrag hvor han fokuserte på utfordringer knyttet til gjennomføringen av urfolks menneskerettigheter, herunder retten til selvbestemmelse. Han behandlet spørsmålet om urfolks rett til selvbestemmelse med utgangspunkt i artikkel 3 og 4 i FNs erklæring om urfolks rettigheter. Han begrenset omtalen av felles artikkel 1 i FN-konvensjonene av 1966 til kun å fastslå at retten til selv-bestemmelse slik den er nedfelt i disse konvensjonene er å anse som en universell kollektiv menneskerettighet. Stavenhagen konstaterte at urfolkserklæringen ikke etablerer nye rettigheter for urfolk, men i stedet bekrefter rettigheter som allerede er nedfelt i eksisterende menneskerettslige instrumenter. Han anså erklæringen som svært viktig, til tross for at den ikke etablerer nye rettigheter, fordi den er meget tydelig med hensyn til hvordan slike rettigheter skal gjennomføres i forhold til urfolk under hensyntagen til deres spesielle situasjon. Han betegnet urfolkserklæringen som et oppgjør med fortidens overgrep mot urfolk, og sa at erklæringen er en forpliktende handlingsplan for staters gjennomføring av urfolks menneskerettigheter. Han viste i den forbindelse til at urfolkserklæringen allerede, kort tid etter at den ble vedtatt i FNs generalforsamling i september 2007, framstår som et viktig referansedokument for rettslige og politiske beslutninger vedrørende urfolks rettigheter blant annet har høyesterett i Belize anvendt erklæringens bestemmelser i en sak vedrørende urfolks landrettigheter. Stavenhagen sa at urfolkserklæringen fastslår at urfolk har rett til selvbestemmelse, og at statene er forpliktet til fullt ut å gjennomføre urfolks rett til selvbestemmelse. Han sa at denne rett som hovedregel må gjennomføres gjennom autonomi og selvstyreordninger innenfor rammen av eksisterende demokratiske nasjonalstater noe som han betegnet som intern selvbestemmelse. Han understreket imidlertid at ekstern selvbestemmelse i form av løsrivelse ikke er utelukket i tilfeller hvor vedkommende stat er udemokratisk og i situasjoner hvor urfolks menneskerettigheter og grunnleggende friheter krenkes på en alvorlig måte. Stavenhagen framhevet at det ikke finnes noen standardisert måte å gjennomføre selvbestemmelsesretten på, og at den praktiske gjennomføringen er avhengig av situasjonen i det enkelte land. Han sa at stater og urfolk i fellesskap, på grunnlag av den faktiske situasjonen i landet, må bli enige om den 11

12 mest tjenlige gjennomføringsmåten. 1.4 Professor James Anaya Professor James Anaya sa at urfolks rett til selvbestemmelse, slik den er fastslått i FNs erklæring om urfolks rettigheter, bekrefter at den universelle retten til selvbestemmelse også gjelder for urfolk uten forbehold. Han viste til at urfolkserklæringens artikkel 3 er identisk med felles artikkel 1 (1) i FNkonvensjonene av med den forskjell at artikkel 3 uttrykkelig bekrefter at også urfolk har rett til selvbestemmelse. Hans hovedpoeng var at urfolks rett til selvbestemmelse ikke er en annerledes eller svakere form for selvbestemmelsesrett enn det folkeretten tilkjenner alle andre folk med andre ord at urfolks rett til selvbestemmelse ikke er en sui generis rettighet. Han poengterte at urfolk har krav på den alminnelige universelle retten til selvbestemmelse. Anaya framhevet imidlertid at selvbestemmelsesretten er en dynamisk rettighet, og at det ikke finnes noen uniformert standard med hensyn til hvordan den skal gjennomføres. I følge Anaya må urfolks rett til selvbestemmelse gjennomføres på den måte som best svarer til slike krenkelser av retten til selvbestemmelse som vedkommende folk står overfor - han betegnet slike krenkelser som «sui generis violation of self-determination». Han begrunnet dette med at FNs urfolkserklæring, i likhet med folkeretten forøvrig, foreskriver en adekvat løsningsorientert selvbestemmelse for å avhjelpe spesifikke krenkelser av urfolks rett til selvbestemmelse han betegnet dette som «remedial selfdetermination». Anaya sa at urfolks rett til selvbestemmelse slik den kommer til uttrykk i urfolkserklæringen blant annet gir urfolk rett til autonomi og selvstyre i saker vedrørende deres interne og lokale forhold. Han understreket at urfolks rett til å styrke egne institusjoner ikke reduserer deres rett til fullt ut å ta del i landets politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle liv. Han framhevet også at selvbestemmelsesretten også forplikter staten til å sikre urfolks rettigheter til deres tradisjonelle landområder og naturressurser. Anaya understreket at urfolks rett til selvbestemmelse ikke kan fortolkes til fordel for en rett til ensidig løsrivelse fra eksisterende stater, men at statsdannelse heller ikke utelukkes på noen annen måte enn det som allerede følger av folkeretten. Dette er en konsekvens av at urfolks rett til selvbestemmelse ikke er annerledes eller svakere enn det som for øvrig gjelder for andre folk. Anaya framhevet at retten til selvbestemmelse som en universell kollektiv menneskerettighet gir alle folk rett til å bestemme over egen framtid og til å leve innenfor styreordninger som er tilpasset deres spesielle situasjon, selvbestemmelsesretten gir derfor urfolk rett til å ta del i etableringen og utviklingen av samfunns- og styringsordninger som gjelder for dem, og til å ha styringsordninger som gir dem anledning til å utvikle seg i samsvar med egne prioriteringer. 1.5 Professor Martin Scheinin Professor Martin Scheinin holdt et foredrag om samisk selvbestemmelse med utgangspunkt i gjeldende folkerett og nordisk statspraksis. Han innledet med å fastslå at det faktiske grunnlaget for samenes rett til selvbestemmelse iht folkeretten er det forhold at samene er et «folk» - og ikke som følge av samenes «opprinnelighet» («indigenousness»). Scheinin viste til at Finland, Norge og Sverige har anerkjent samene som både «urfolk» så vel som «folk», og sa at dette utgjør det rettslige grunnlaget for det samiske folkets rett til selvbestemmelse - fordi dette er å anse som fast nordisk statspraksis. Han sa at de nordiske stater gjennom statspraksis også har akseptert de statlige forpliktelser som følger av folks rett til selvbestemmelse (opinio juris). Scheinin viste til tre forskjellige former for nordisk statspraksis, som i følge ham viser at de tre nordiske land har akseptert at det samiske folket har rett til selvbestemmelse: (1) Grunnloven i Finland anerkjenner samene som landets «urfolk», mens grunnloven i Norge anerkjenner samene som en «folkegruppe»; (2) Finland, Norge og Sverige har gjennom sin rapportering til FNs overvåkingsorganer i prinsippet akseptert at felles artikkel 1 i FN-konvensjonene av 1966 også gjelder for samene. Han viste forøvrig også til at FNs menneskerettighetskomité ved flere 12

13 anledninger har understreket at retten til selvbestemmelse iht felles artikkel 1 ikke bare gjelder for landets samlede befolkning, men også for mange urfolk, herunder samene i de tre nordiske land; (3) Nordiske stater har gjennom sin aktive støtte for vedtakelsen av FNs erklæring om urfolks rettigheter på en forpliktende måte anerkjent det samiske folkets rett til selvbestemmelse. Scheinin anførte at forslaget til Nordisk samekonvensjon er i samsvar med den statspraksis som allerede er etablert i de nordiske land. Han viste til at konvensjonsforslagets artikkel 3 slår fast at samene har rett til selvbestemmelse som «et folk», og redegjorde for de bestemmelsene i konvensjonsutkastet som er mest relevante for spørsmålet om samisk selvbestemmelse. Han framhevet også at konvensjonsforslaget gir det samiske folket en status som innebærer at ratifikasjon og eventuelle endringer i konvensjonen bare kan finne sted dersom sametingene samtykker til dette. Scheinin tok også for seg løsrivingsproblematikken. Han sa at retten til selvbestemmelse ikke gir en absolutt rett til å løsrive seg fra eksisterende stater. Han understreket at løsrivelse bare kan finne sted under helt spesielle forhold, som militær okkupasjon, kolonisasjon og andre former for undertrykkelse og krenkelser av menneskerettighetene. 1.6 PhD-stipendiat Láilá Susanne Vars PhD-stipendiat Láilá Susanne Vars presentasjon omhandlet selvbestemmelsesrettens politiske aspekter. Hun konstaterte at felles artikkel 1 i FN- konvensjonene av 1966 danner det folkerettslige grunnlaget for selvbestemmelsesrettens politiske dimensjon. Hun viste til at det her framgår at alle folk har rett til å fritt bestemme sin politiske stilling. Hun fastslo at samene er rettssubjekter i forhold til felles artikkel 1, og viste i den forbindelse til at FNs menneskerettighetskomité har tatt opp spørsmål knyttet til samisk selvbestemmelse med Finland, Norge og Sverige, under henvisning til artikkel 1 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter. Vars sa også at urfolks rett til selvbestemmelse, slik den er formulert i FNs erklæring om urfolks rettigheter, er identisk med den rett som tilskrives andre folk i felles artikkel 1 i FN-konvensjonene av Hun poengterte at urfolks rett til selvbestemmelse, slik den kommer til uttrykk i urfolkserklæringen, ikke er en sui generis rett. Vars viste til at noen stater setter sterkt fokus på løsrivingsproblematikken i debatten om urfolks rett til selvbestemmelse. Hun beklaget dette fordi en slik tilnærming etter hennes oppfatning overskygger selvbestemmelsesrettens potensiale som virkemiddel for fredelige løsninger på konflikter. Hun understreket at folkeretten ikke hjemler en ubetinget og ensidig løsrivelse fra eksisterende stater, og at løsrivelse normalt bare legitimeres dersom helt ekstraordinære omstendigheter foreligger. Hun viste også til at det ikke finnes noen form for samisk separatistbevegelse, og at samer heller aldri har ytret noen ønske om selvstendighet i form av en egen stat. Vars var av den oppfatning at samene i dag ikke har politisk selvbestemmelse i samsvar med folkerettens krav. Hun sa at gjennomføring av reell samisk politisk selvbestemmelse i Finland, Norge og Sverige forutsetter omfattende lovendringer og endringer i de respektive lands samepolitikk. Vars konkluderte med at det samiske folket har samme rett som alle andre folk til å velge sin politiske stilling, herunder med hensyn til ekstern selvbestemmelse. Hun sa at ekstern politisk selvbestemmelse blant annet innebærer at de respektive sametingene har rett til å representere samene internasjonalt og i forhold til andre folk. Hun poengterte at samenes rett til selvbestemmelse ikke ensidig kan begrenses fra statlig side, fordi folkeretten ikke hjemler begrensninger i den alminnelige retten til selvbestemmelse med mindre samene samtykker til dette. 1.7 PhD-stipendiat Mattias Åhrén PhD-stipendiat Mattias Åhréns presentasjon befattet seg med spørsmål knyttet til selvbestemmelsesrettens ressursdimensjon og kulturelle aspekter. Han ga uttrykk for at vedtakelsen av FNs erklæring om urfolks rettigheter må anses som en konklusjon i debatten om hvorvidt urfolk, herunder det samiske folket, har rett til selvbestemmelse, 13

14 og at framtidige diskusjoner om det samiske folkets rett til selvbestemmelse derfor må fokusere på selvbestemmelsesrettens rekkevidde, innhold og gjennomføring. Åhrén sa at urfolks rett til selvbestemmelse ikke er å anse som en sui generis rettighet fordi den ikke er forskjellig fra den alminnelige retten til selvbestemmelse, som blant annet er hjemlet i felles artikkel 1 i FN-konvensjonene av Han var av den oppfatning at FNs urfolkserklæring er å anse som en bekreftelse på at urfolk har rett til selvbestemmelse iht FN-konvensjonenes felles artikkel 1. Åhrén ga uttrykk for at det interne aspektet av urfolks rett til selvbestemmelse innebærer noe mer enn deres rett til deltakelse i de alminnelige demokratiske prosessene i landet hvor de bor, og viste i den forbindelse til at de interne aspektene ved urfolks rett til selvbestemmelse i urfolkserklæringens artikkel 4 er formulert som en rett til autonomi og selvstyre. Åhrén sa at urfolk i kraft av retten til selvbestemmelse har rett til for sine egne formål å fritt råde over sine naturrikdommer og forekomster, og at ikke i noe tilfelle kan urfolk bli berøvet sitt livnæringsgrunnlag (selvbestemmelsesretten ressursdimensjon). Han sa at dette blant annet innebærer at det samiske folket har rett til å bestemme over egne tradisjonelle landområder og ressurser, blant annet reindriftsressurser, jakt- og fiskeressurser og ressurser som tradisjonelt ikke har vært utnyttet av samene, eksempelvis olje, mineraler og skogdrift. Åhrén sa at urfolkserklæringen også anerkjenner at urfolk har rett til å fremme sin egen kulturelle utvikling, herunder til å bevare, kontrollere, beskytte og utvikle sin kulturarv, tradisjonelle kunnskap og kulturelle uttrykk. Åhrén konkluderte med at det samiske folkets rett til selvbestemmelse ikke er forskjellig fra den rett som det finske, norske, russiske og svenske folket har til selvbestemmelse. Dette innebærer at alle disse folk må ta hensyn til hverandres rettigheter, og ved gjennomføringen av samisk selvbestemmelse må det derfor også tas hensyn til at samene i dag deler omtrent hele sitt tradisjonelle territorium med andre folk, som også har rett til selvbestemmelse. 1.8 Professor Ole Henrik Magga Professor Ole Henrik Magga holdt et foredrag om samisk selvbestemmelse innenfor forskningsområdet. Han sa at det fram til nå har vært vanskelig å få aksept for urfolks kollektive rett til selvbestemmelse på forskningsområdet, men at man nå forhåpentligvis vil oppleve en radikal positiv endring som følge av at FNs generalforsamling i september 2007 vedtok en særskilt erklæring om urfolks rettigheter. Magga sa at selvbestemmelsesretten gir et folk rett til å gjøre grunnleggende valg mht deres egen framtidige kollektive utvikling, herunder mht egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling. Dette har vist seg vanskelig å gjennomføre i praksis fordi stater ofte aktivt har forsøkt å hindre urfolks økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling på deres egne premisser enten åpenlyst eller på en fordekt måte. Magga sa at formålet med samisk forskning må være å framskaffe forskningsresultater som kan være til nytte i forhold til bevaring og utvikling av det samiske samfunn, og for å sikre samisk språk og kultur. Han sa videre at samisk forskning må skaffe kunnskapsgrunnlaget for de valg som det samiske samfunn må ta på kort og lang sikt, og at slik forskning primært må ha det samiske samfunn som objekt og oppdragsgiver. Magga begrunnet behovet for samisk forskning blant annet med at det samiske samfunn, som alle andre samfunn, er avhengig av å ha en kunnskapsbasis for egne beslutninger. Samiske beslutningstakere må kjenne forutsetningene og konsekvensene av de valg som de foretar. Han sa at man på samisk side for øvrig også har mange erfaringer med hensyn til hvor viktig det er å kunne belegge sine argumenter med forskningsbasert viten. Magga framhevet også at kunnskap til tider brukes som politisk maktmiddel gjennom at flertallsbefolkningen ofte bevisst legger vekt på den kunnskap som de selv har frambrakt eller besitter, og at samisk kunnskap ofte ignoreres med bakgrunn i bakenforliggende maktmotiv. Det burde derfor ifølge Magga være enkelt å se hvordan samisk selvbestemmelse i hverdagen er avhengig av samisk forskning 14

15 og hvilken status ulike typer kunnskap har. Magga sa at det er nødvendig å etablere en samisk samfunnsvitenskapelig database for å imøtekomme det samiske samfunnets kunnskapsbehov. Videre sa han at det er nødvendig å sikre bedre finansiering for samisk forskning, og at det er påkrevd med etablering av samiske organer for høyere utdanning og forskning for å sikre samisk autonomi innenfor samisk høyere utdanning og forskning. 1.9 Cand.oecon. Rune Sverre Fjellheim Cand.oecon. Rune Sverre Fjellheim holdt et foredrag om samisk selvbestemmelse og økonomi, hvor han tok sikte på å belyse status for Sametingets evne til, og mulighet for, å utøve en aktiv økonomisk politikk i samsvar med prinsippet om urfolks rett til selvbestemmelse. Sametinget i Norge dannet utgangspunktet og rammen for presentasjonen. Fjellheim ga uttrykk for at FNs erklæring om urfolks rettigheter (artikkel 3 og 4) danner grunnlaget for samisk selvbestemmelsesrett, herunder samisk selvstyre og dets finansiering. Han sa at det er nødvendig å vurdere alternativer til dagens modell for finansiering av samepolitikken med den hensikt å komme fram til ordninger som er mer i tråd med folkerettslige minstestandarder for urfolks rettigheter. Fjellheim konstaterte at Sametinget i dag bare forvalter 40 prosent av de samlede bevilgninger til samiske formål, mens staten forvalter de resterende 60 prosent. Han konstaterte også at kun 22 millioner kroner av virkemiddelpostene på Sametingets budsjett på omtrent 300 millioner er initiert av Sametinget selv. Dette utgjør 7 prosent av Sametingets eget budsjett, og 2,9 prosent av de totale årlige statlige overføringer til samiske formål. Han konkluderte med at staten derfor initierer og utformer 97 prosent av de samlede økonomiske virkemidlene på det samepolitiske området, og 93 prosent av den samepolitikk som forvaltes av Sametinget. På denne bakgrunn konkluderte Fjellheim med at Sametinget i Norge anno 2008 ikke forvalter egen samepolitikk, men i stedet er en avansert forvalter av statens samepolitikk. Han sa at dagens system ikke er innenfor det som man med rimelighet kan betegne som samisk selvbestemmelse, og at det derfor er nødvendig med en ny ordning for finansiering av samepolitiske tiltak. Fjellheim sa det er nødvendig med en finansieringsordning som gjenspeiler størrelsen av den samiske befolkningen i forhold til landets samlede befolkning, som antas å være omtrent 1.5 prosent av den samlede befolkningen. Han sa at staten og Sametinget i fellesskap må identifisere saksområder i statsbudsjettet som ikke skal inngå i beregningen av Sametingets budsjettandel, m.a.o. fellestjenester der det ikke er nødvendig med egne samiske løsninger. Sametingets inntekt vil etter den modell som han foreslår utgjøre 1.5 prosent av det beløp som framkommer etter at man i statsbudsjettet har trukket fra budsjettpostene for fellestjenestene. Han sa at Sametingets inntekt i 2008 ville vært omtrent 3,7 milliarder kroner dersom en slik andelsmodell benyttes. Dette ville gitt en femdobling av de samlede bevilgninger til samiske formål sammenlignet med overføringene i 2008 som var på omtrent 750 millioner kroner Professor Vuokko Hirvonen og førsteamanuensis Asta Mitkijá Balto Professor Vuokko Hirvonen og førsteamanuensis Asta Mitkijá Balto holdt et felles foredrag om samisk selvbestemmelse innenfor utdannings- og skolesektoren. De framhevet at utdannings- og skolesektoren, til tross for at den er en sentral samepolitisk sak, ikke har fått den oppmerksomhet den fortjener - spesielt ikke i en samisk selvbestemmelseskontekst. De sa at utdanningsog skolesektoren, sammenlignet med andre sentrale samepolitiske saksområder, har blitt gjenstand for en nedprioritering, særlig i forbindelse med bevilgning av ressurser til offentlige utredninger og forskning, til tross for at utdannings- og skolesektoren er helt sentral i formidlingen av samisk språk og kultur til framtidige generasjoner. Hirvonen og Balto konstaterte at FNs erklæring om urfolks rettigheter anerkjenner urfolks rett til selvbestemmelse. Det ble også framhevet at erklæringens artikkel 14 fastslår at urfolk har rett til å etablere og kontrollere sine egne utdanningssystemer og institusjoner, for å gi utdannelse i deres eget språk, og utdanning og opplæring på en måte som er 15

16 tilpasset deres kulturelle læringsmåter. De viste også til at erklæringens artikkel 31 (1) anerkjenner at urfolk har rett til å bevare, kontrollere, beskytte og videreformidle sin tradisjonelle kunnskap. De viste videre til at ILO-konvensjon nr. 169 inneholder flere bestemmelser som gir urfolk spesielle rettigheter innenfor utdannings- og skolesektoren. De konkluderte med at dette innebærer at sametingene innenfor utdannings- og skolesektoren må få særlig myndighet og økte ressurser. Hirvonen og Balto sa at man ikke kan snakke om samisk selvbestemmelse innenfor denne sektoren med mindre samene gis anledning til selv å utforme og fastsette innholdet i utdanningen og utdanningsinstitusjonenes oppgaver og virksomhet. Dagens situasjon er at nasjonale utdanningsplaner danner normen for utdanningen, og at samisk utdanning hele tiden må tilpasse seg de nasjonale planene. De ga uttrykk for at statens medvirkning i styringen av samisk utdannings- og skolesektor bør begrenses til en rolle hvor statlige myndigheter i samarbeid med sametingene fastsetter minstenormer for samisk utdannings- og skolesektor. De sa videre at de nordiske statene må bidra til å sikre utviklingen av et grenseoverskridende samisk utdannings- og skolesystem. Hirvonen og Balto konkluderte med at samene har rett til å etablere, forvalte og utvikle felles og grenseoverskridende samisk utdanning på alle nivåer - i tråd med samisk kultur og sedvane. De sa at det er nødvendig å prioritere en felles samisk lærerutdanning fordi det samiske samfunn har et stort behov for nye lærere. Etablering av et felles samisk universitet ble også framhevet som viktig for å sikre at behovene på lavere utdanningsnivå oppfylles Dr. Rauna Kuokkanen Dr. Rauna Kuokkanen holdt et foredrag hvor hun belyste urfolkskvinners kritikk av eksisterende ordninger for urfolks selvbestemmelse. Hun viste til at urfolkskvinner i stigende grad stiller seg kritiske til dagens ordninger for urfolks selvbestemmelse fordi disse ofte er rene kopier av storsamfunnets strukturer som ikke tar hensyn til kvinner og bidrar til å reprodusere ulikhetene mellom kjønnene. Hun sa også at dagens selvbestemmelsesordninger ofte er fanget av de globale økonomiske markedskreftene. Kuokkanen sa at kvinners bekymringer og behov normalt ignoreres i diskusjonene om urfolks selvbestemmelse, og at dette ofte søkes begrunnet med den ideologi at individuelle rettigheter for kvinner er uforenlige med urfolks kollektive rettigheter. Hun understreket imidlertid at man ikke kan diskutere selvstyre-ordninger uten å ta hensyn til ulikhetene mellom kjønnene og det forhold at kvinner marginaliseres innenfor slike ordninger. Kuokkanen viste til at kvinnelige samiske politikeres synspunkter ofte søkes gjort uvesentlige dersom de søker innflytelse på saksområder som er dominert av menn, som for eksempel løyve til motorisert ferdsel i utmark, reindriftspolitikk og forvaltning av naturressurser. Hun sa at mannlige kolleger i slike sammenhenger til tider gir uttrykk for at kvinner mangler kompetanse eller at de ikke vet hva de snakker om. Kuokkanen ga uttrykk for at urfolk i stor grad har mistet deres kollektive autonomi, og urfolkskvinner deres individuelle autonomi som følge av den kapitalistiske markedsøkonomien. Hun sa at opprettholdelsen av tradisjonelle autonomistrukturer og tradisjonell økonomi i mange tilfeller ikke er mulig fordi urfolk ikke har tilgang til og kontroll over egne landområder og at de derfor ofte blir tvunget inn i markedsøkonomien. Hun viste til markedsøkonomien i mange tilfeller har ført til at urfolks tradisjonelle økonomi har kollapset - med tap av både kollektiv så vel som individuell autonomi, sult, fattigdom og økologisk ubalanse som resultat. Kuokkanen konkluderte med at urfolks selvbestemmelse vanskelig kan utvikle seg til noe mer enn ord og et visst internt selvstyre med mindre det tas hensyn til urfolkskvinners oppfatninger og kritikk av eksisterende selvstyreordninger. Hun sa også at det er viktig å sikre at urfolks autonomiordninger ikke reproduserer koloniale hierarkier eller påtvinger patriarkalske konsepter for hva som er «tradisjon». Hun konkluderte videre med at kvinner må ha en ledende rolle i utviklingen og gjennomføringen av urfolks autonomi - 16

17 2. Analyse fordi urfolkssamfunn alltid har vært avhengige av deres kunnskap og virksomhet. 2.1 Rettssubjektsproblematikken Debatten under konferansen viser at det fremdeles hersker en viss uenighet med hensyn til hvem som er å anse som rettssubjekt for den alminnelige retten til selvbestemmelse. Dette fører til at det heller ikke er full statlig enighet med hensyn til om urfolks rett til selvbestemmelse, slik den er nedfelt i FNs erklæring om urfolks rettigheter (FNs urfolkserklæring), er forskjellig fra selvbestemmelsesretten slik den er formulert i felles artikkel 1 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, og konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (FN-konvensjonene). Sametingspresident Egil Olli, som under konferansen også representerte Samisk parlamentarisk råd, framhevet at fortolkningen og ordlyden i felles artikkel 1 i FN-konvensjonene er å anse som det rettslige grunnlaget og rammen for det samiske folkets rett til selvbestemmelse. Dette betyr at sametingene er av den oppfatning at det samiske folket er å anse som et folk i konvensjonenes forstand, og at samene derfor har rett til den alminnelige retten til selvbestemmelse. Den svenske regjering har i 2006 overfor FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter gitt uttrykk for den samme fortolkningen som sametingene, nemlig at urfolk herunder det samiske folket har rett til selvbestemmelse i henhold til felles artikkel Regjeringene i Finland og Norge har imidlertid ikke gitt uttrykk for en like klar posisjon med hensyn til rettssubjektsproblematikken. Den norske regjeringens politiske representant, statssekretær Raimo Valle, gjorde under konferansen ingen henvisninger til felles artikkel 1, men framhevet i stedet FNs urfolkserklæring som den sentrale kilden for å bestemme det rettslige innholdet i samisk selvbestemmelse. Den norske regjeringens melding til Stortinget om norsk samepolitikk - St.meld. nr. 28 ( ) omtaler heller ikke felles artikkel 1. Stortingsmeldingen refererer utelukkende til FNs urfolkserklæring i behandlingen av spørsmålet om samisk selvbestemmelse, og det sies her at Norge i forbindelse med avstemningen i generalforsamlingen avga en tolkningserklæring om urfolks rett til selvbestemmelse der man blant annet ga uttrykk for at samisk selvbestemmelse i Norge «anses ivaretatt gjennom gjeldende ordninger og rettigheter i henhold til norsk lov.» 16 Scheinin konkluderte med at samene er et folk, og at felles artikkel 1 i FN-konvensjonene utgjør det folkerettslige grunnlaget for det samiske folkets rett til selvbestemmelse. Han sa at samenes rett til selvbestemmelse ikke følger av deres opprinnelighet (indigenousness) med andre ord ikke av det forhold at samene er ansett som opprinnelige fordi de har bebodd landet eller regionen før erobring eller kolonisering fant sted, men av det forhold at samene er å anse som et eget folk i henhold til folkeretten. Han avviste det syn som enkelte teoretikere til tider anfører, nemlig at retten til selvbestemmelse er av territorial karakter og at den derfor etter deres syn bare tilfaller territoriets samlede befolkning. Scheinin var av den oppfatning at Finland, Norge og Sverige på ulike måter allerede har anerkjent samene som folk, og sa at dette er av rettslig betydning i vurderingen av det folke- 15 Regeringskansliet, Socialdepartementet: Sveriges rapportering kring efterlevandet av FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, Rapport S2006/1910/SK. Se rapportens paragraf 7 16 St.meld. nr. 28 ( ), kapittel FN-erklæringen om urfolks rettigheter 17

18 rettslige grunnlaget for det samiske folkets rett til selvbestemmelse, dette fordi statspraksis anses som en viktig rettskilde i fortolkningen av folkerettslige bestemmelser. Han anførte også at de nordiske stater for øvrig også gjennom statspraksis har akseptert de statlige forpliktelser som følger av folks rett til selvbestemmelse (opinio juris). Scheinin viste til tre forskjellige former for nordisk statspraksis, som i følge ham viser at de tre nordiske land har akseptert at det samiske folket har rett til selvbestemmelse: (1) Grunnloven i Finland anerkjenner samene som landets urfolk, mens grunnloven i Norge anerkjenner samene som en folkegruppe; (2) Finland, Norge og Sverige har gjennom sin rapportering til FNs overvåkingsorganer i prinsippet akseptert at felles artikkel 1 i FN-konvensjonene også gjelder for samene. Han viste forøvrig også til at FNs menneskerettighetskomité ved flere anledninger har understreket at retten til selvbestemmelse i henhold til felles artikkel 1 ikke bare gjelder for landets samlede befolkning, men også for mange urfolk, herunder samene i de tre nordiske land; (3) Nordiske stater har gjennom sin aktive støtte for vedtakelsen av FNs erklæring om urfolks rettigheter, herunder urfolks rett til selvbestemmelse, på en forpliktende måte anerkjent det samiske folkets rett til selvbestemmelse. Åhrén henviste i sin behandling av rettssubjektsproblematikken til at selvbestemmelsesretten har utviklet seg fra å være ansett som en rettighet som tilfaller den samlede befolkningen i kolonier og stater, til i dag å være anerkjent som en rettighet som også kan tilfalle flere folk innenfor samme territorium. Han viste også til at FNs menneskerettighetskomité ved flere anledninger har behandlet urfolks rettigheter under henvisning til felles artikkel 1, og at komitéen blant annet har bedt Finland, Norge og Sverige om å rapportere om samiske forhold under artikkel 1. Oppfatningen om at den alminnelige retten til selvbestemmelse også kan tilfalle mindre folkegrupper innenfor en nasjonalstat kommer meget tydelig til uttrykk i Kanadas høyesteretts behandling av saken om Quebecs løsrivelse (1998). Domstolen uttrykte i den forbindelse at det er klart at også en mindre del av den samlede befolkningen i en stat kan utgjøre et folk i forhold til retten til selvbestemmelse. Domstolen sier også at retten til selvbestemmelse i stor grad har utviklet seg som en menneskerettighet, og at retten normalt kommer til uttrykk i instrumenter som samtidig inneholder referanser til konseptene nasjoner og stater. Kanadas høyesterett er av den oppfatning at det forhold at disse tre begrepene sidestilles i internasjonale instrumenter er en sterk indikasjon på at referansen til folk ikke nødvendigvis betyr statens samlede befolkning. Dette begrunnes med at dersom definisjonen av begrepet folk begrenses til å omfatte landets samlede befolkning, så vil anerkjennelsen av deres rett til selvbestemmelse framstå som duplisering fordi internasjonale instrumenter også understreker at det er nødvendig å beskytte eksisterende staters territorielle integritet. 17 Det forhold at regjeringene i Finland og Norge ikke uttrykkelig har erkjent at samene er å anse som et folk med rett til selvbestemmelse i samsvar med felles artikkel 1 i FNkonvensjonene skaper åpenbare problemer for framdriften med hensyn til felles nordiske politiske og rettslige løsninger, blant annet i forhold til det forestående arbeidet med en nordisk samekonvensjon, fordi det er vanskelig å se hvordan Sverige kan akseptere en felles nordisk løsning i strid med sin uttalte oppfatning av samenes folkerettslige stilling med hensyn til retten til selvbestemmelse. 2.2 Det folkerettslige grunnlaget for 17 Reference re Secession of Quebec (1998) 2 S.C.R. 217: «It is clear that «a people» may include only a portion of a population of an existing state. The right to self-determination has developed largely as a human right, and is generally used in documents that simultaneously contain references to «nation«and «state». The juxtaposition of these terms is indicative of the fact that the reference to «people«does not necessarily mean the entirety of a state s population. To restrict the definition of the term to the population of existing states would render the granting of a right to self-determination largely duplicative, given the parallel emphasis within the majority of the source documents on the need to protect the territorial integrity of existing states, and would frustrate its remedial purpose..» «While international law generally regulates the conduct of nation states, it does, in some specific circumstances, also recognize the «rights» of entities other than states such as the right of a people to self-determination.»./.. 37: «The existence of the right of a people to self-determination is now so widely recognized in international conventions that the principle has acquired a status beyond «convention» and is considered a general principle of international law.» 18

19 selvbestemmelsesretten Den norske regjering synes å legge til grunn at FNs urfolkserklæring alene danner grunnlaget for samisk selvbestemmelse. Dette peker i retning av en oppfatning om at det finnes ulike former for selvbestemmelse: den alminnelige retten til selvbestemmelse slik den er nedfelt i felles artikkel 1 i FN-konvensjonene, og en noe annerledes og mer begrenset form for selvbestemmelsesrett som tilfaller urfolk i henhold til FNs urfolkserklæring. Statssekretær Raimo Valle ga uttrykk for at folks rett til selvbestemmelse ikke kan betegnes som retten til selvbestemmelse (the right to self-determination) fordi den ikke eksisterer i en bestemt form. Han var også av den oppfatning at retten til selvbestemmelse har fått et ulikt uttrykk i de forskjellige relevante internasjonale tekstene. Finland er i likhet med Norge uklar i forhold til denne problemstillingen. Den svenske regjering har derimot som tidligere nevnt overfor FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter uttrykt at urfolk, herunder samene, har rett til selvbestemmelse i henhold til felles artikkel 1 i FN-konvensjonene: 18 «Det är Sveriges regerings uppfattning att urfolk har rätt till självbestämmande då de utgör folk enligt den betydelse som avses i den gemensamma artikel 1 i 1966 års internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och 1966 års internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.» Dette betyr at det er uenighet mellom de nordiske stater med hensyn til om urfolks rett til selvbestemmelse er å anse som en annerledes og spesiell form for selvbestemmelse (sui generis rett), eller om urfolk besitter den alminnelige retten til selvbestemmelse slik den er nedfelt i felles artikkel 1 i FN-konvensjonene av FNs urfolkserklæring gir veiledning i spørsmålet om erklæringen etablerer en sui generis rett til selvbestemmelse, eller om erklæringen begrenser seg til å bekrefte at urfolk besitter den alminnelige retten til selvbestemmelse. Urfolkserklæringens fortale viser til at folks rett til selvbestemmelse er nedfelt i FN-konvensjonene av 1966, samtidig som fortalen også fastslår at erklæringen ikke kan brukes til å nekte noen folk deres rett til selvbestemmelse når denne rett søkes gjennomført i samsvar med internasjonal rett. 19 Dette er tolkningsmomenter som bidrar til å styrke opp under det syn at erklæringen ikke etablerer en sui generis rett til selvbestemmelse, men i stedet bare bekrefter at urfolk har rett til den alminnelige selvbestemmelsesretten. Dette forsterkes i den operative delen av urfolkserklæringen, spesielt i artikkel 2, hvor det framgår at «urfolk og individer tilhørende urfolk» er «likeverdige med andre folk og individer». 20 Dette kan vanskelig tolkes på noen annen måte enn at urfolk også er å anse som likeverdige med andre folk i relasjon til retten til selvbestemmelse, og at erklæringen også nedsetter forbud mot diskriminering av urfolk i forhold til gjennomføringen av retten til selvbestemmelse. Anaya viste til at formuleringen av erklæringens artikkel 3, hvor det fastslås at urfolk har rett til selvbestemmelse, er identisk med hvordan retten til selvbestemmelse er formulert i felles artikkel 1 (1) i FN-konvensjonene, med unntak av at formuleringen «alle folk» i FN-konvensjonene er erstattet med «urfolk» i urfolkserklæringen. 21 Han sa også at bestemmelsen om urfolks rett til selvbestemmelse, slik den er formulert i urfolkserklæringen, også gjenspeiler det som er fastslått om retten til selvbestemmelse i generalforsamlingens resolusjon Anaya konkluderte med at bestemmelsene i FNs urfolkserklæring er grunnlagt på den universelle retten til selvbestemmelse, og at erklæringen bare bekrefter at denne universelle retten også gjelder for urfolk - uten noen form for kvalifikasjoner. Åhrén var av den oppfatning at det bare finnes en bestemt form for selvbestemmelses- 18 Ibid, paragraf 7 19 Fortalens 16 og 17 (paragrafene er ikke nummerert i det offisielle FN dokumentet) 20 Urfolkserklæringens artikkel 2:«Indigenous peoples and individuals are free and equal to all other peoples and individuals and have the right to be free from any kind of discrimination, in the exercise of their rights, in particular that based on their indigenous origin or identity.» 21 Felles artikkel 1 (1):«All peoples have the right to self-determination. By virtue of that right they freely determine their political status and freely pursue their economic, social and cultural development.» Urfolkserklæring artikkel 3:«Indigenous peoples have the right to self-determination. By virtue of that right they freely determine their political status and freely pursue their economic, social and cultural development.» 22 FNs generalforsamling: resolusjon 1514 (XV),

20 rett under henvisning til at folkeretten beskriver selvbestemmelsesretten i bestemt form som the right to self-determination - og altså ikke som a right. Han konkluderte med at man ikke kan operere med to typer folk, og sa at dersom en gruppe anses som et folk i samsvar med urfolkserklæringen, så er denne gruppen også å anse som folk i relasjon til FN-konvensjonenes felles artikkel 1. Åhrén viste til at bare to stater (USA og Storbritannia) under generalforsamlingens vedtakelse av urfolkserklæringen ga uttrykk for at retten til selvbestemmelse i urfolkserklæringen ikke kan anses som å være den samme rett som er nedfelt i de felles FNkonvensjonenes felles artikkel 1. Han sa at en slik reservasjon fra to stater ikke er tilstrekkelig til å fortolke urfolks rett til selvbestemmelse som en sui generis rett. Han konkluderte med at urfolkserklæringen representerer en viktig internasjonal rettslig utvikling i forståelsen av retten til selvbestemmelse fordi den uttrykkelig fastslår at den alminnelige retten til selvbestemmelse også gjelder utenfor klassisk kolonialisme. I følge Åhrén betyr dette at det i situasjoner hvor to eller flere folk deler et bestemt territorium, må retten til selvbestemmelse gjennomføres på grunnlag av etnisitet og en rimelig definert territoriell tilknytning. Vars var også av den oppfatning at generalforsamlingens vedtakelse av FNs urfolkserklæring innebærer at FN nå uttrykkelig har anerkjent at urfolk har samme rett til selvbestemmelse som alle andre folk. Hun sa at det materielle innholdet i urfolks rett til selvbestemmelse, slik den er nedfelt i urfolkserklæringen, er identisk med hvordan denne rett er uttrykt i FN-konvensjonenes felles artikkel 1. Hun konkluderte med at selvbestemmelsesretten, slik den er nedfelt i urfolkserklæringen, derfor ikke er å anse som en sui generis rett. Hun viste også til at den nordiske ekspertgruppens forslag til Nordisk samekonvensjon anerkjenner samene som et folk med rett til selvbestemmelse i samsvar med folkeretten. Stavenhagen drøftet også spørsmålet om hvordan rettighetshaverne til retten til selvbestemmelse skal identifiseres, med andre ord hvem som er å anse som et folk med rett til selvbestemmelse. Han sa at tendensen blant FNs medlemsstater har vært at man søker å identifisere et folk med et bestemt territorium og en felles regjering. Han var kritisk til en slik tilnærming, og betegnet dette som et sirkulært resonnement fordi man ledes tilbake til spørsmålet om hvordan man skal bestemme når en regjering faktisk kan sies å representere alle folk innefor et bestemt territorium. Stavenhagen understreket i sitt innlegg at retten til selvbestemmelse, slik den er nedfelt i felles artikkel 1 i FN-konvensjonene, er en universell kollektiv menneskerettighet. Scheinin viste til at FNs menneskerettighetskomité som har til oppgave å overvåke statenes gjennomføring av FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) ved flere tilfeller har understreket at SP artikkel 1 ikke bare gjelder for landets samlede befolkning, men at den også gjelder for mange urfolk, deriblant samene i de nordiske land. Han viste også til at regjeringen i Sverige gjennom sin 2006-rapport til FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter har akseptert at urfolk har en slik rett, og at dette også gjelder i forhold til samene. Anaya (2004) er av den oppfatning at retten til selvbestemmelse er anerkjent som et sedvanerettslig prinsipp, og langt på vei også som jus cogens som en ufravikelig norm. 23 Wien-konvensjonens artikkel 53 definerer jus cogens som en norm som er akseptert og anerkjent som ufravikelig av alle stater, og som bare kan endres gjennom en norm av tilsvarende trinnhøyde. Canadas høyesterett gir uttrykk for en lignende oppfatning i vurderingen av spørsmålet om Quebecs løsrivelse fra Canada (1998). Domstolen fastslår at folks rett til selvbestemmelse har en så vidt bred internasjonal anerkjennelse at den må anses å ha status som et alminnelig internasjonalt rettsprinsipp. 24 Ekspertene som deltok på konferansen var alle enige i at det ikke foreligger noen folkerettslige holdepunkter for en konklusjon om at urfolks rett til selvbestemmelse materielt og innholdsmessig er forskjellig fra den universelle retten til selvbestemmelse. Det var 23 James Anaya (2004), Indigenous Peoples in International Law,(Second edition), side Reference re Secession of Quebec (1998) 2 S.C.R. 217: «The existence of the right of a people to self-determination is now so widely recognized in international conventions that the principle has acquired a status beyond «convention» and is considered a general principle of international law.» 20