Offentlig-privat samarbeid (OPS)

Transkript

1 Offentlig-privat samarbeid (OPS) SYSTEMATISK Alternativt verktøy HELSE-, for å MILJØ- løse viktige OG SIKKERHETSARBEID samfunnsoppgaver (revidert 2014)

2 2 Forord Offentlig privat samarbeid OPS Samfunnet står overfor store investeringsbehov. Offentlige bygninger og infrastruktur slites ned og forringes der etterslepet på vedlikehold er betydelig. Samtidig fordrer en kraftig befolkningsvekst og krav til mer klimavennlige løsninger også investeringer i ny infrastruktur. Dette krever at vi tenker nytt med hensyn til hvordan vi løser disse utfordringene. Offentlig Privat Samarbeid (OPS) er en av mekanismene som her kan bidra positivt. Vi har mange gode eksempler på samarbeid mellom det offentlige og private hvor leverandørene gis et helhetsansvar for utbygging, drift og vedlikehold. OPS sikrer at livssyklusen til et prosjekt ses i sammenheng, ved at den private aktøren har ansvaret for kostnader i en større del av livssyklusen til prosjektet. Leverandøren vil da gis incentiver til å velge de riktige kvalitetsløsningene for prosjektene. OPS kan gjennomføres både med offentlig og privat finansiering. I denne publikasjonen ønsker NHO å peke på ulike momenter som oppdragsgiver må vurdere dersom OPS skal velges som samarbeidsform. Publikasjonen bygger også på erfaringer som leverandører har gjort gjennom konkrete OPS-prosjekt. Vi håper med dette å øke oppmerksomheten om mulighetene som OPS kan gi samfunnet. Kristin Skogen Lund Administrerende direktør Næringslivets Hovedorganisasjon Publikasjonen ble utarbeidet i 2009 og oppdatert av Deloitte AS i 2014.

3 3 Innledning Nytenking og innovasjon for å løse viktige samfunnsoppgaver Den offentlige infrastrukturen i Norge og ellers i Europa slites ned og forringes. Bevilgningene til vedlikehold i de offentlige budsjettene holder ikke på langt nær tritt med det raskt tiltagende behovet. For å komme det stadig voksende vedlikeholdsetterslepet til livs bør nye gjennomføringsmodeller vurderes, deriblant OPS. Offentlig sektor er bestiller av investeringsprosjekter og står selv ofte for drift av bygg og infrastruktur. Private blir i stor grad bare trukket inn som leverandører av begrensede ansvarsoppgaver over kortere tidsrom, for eksempel arkitekt-, rådgiver-, entreprenør- og driftstjenester. De tradisjonelle gjennomføringsmodellene gir ikke leverandørene et helhetsansvar for utbygging og drift. Et livsløp for et bygg eller et anlegg består av planlegging, prosjektering, selve byggingen og deretter drifts- og vedlikeholdsperioden. Livssykluskostnader (Life Cycle Costs/LCC) til et bygg eller et anlegg er summen av investeringskostnad og alle kostnader til forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling i bruksfasen, fratrukket restverdi ved avhending. OPS sikrer at hele livssyklusen til et prosjekt ses i en sammenheng ved at den private aktøren har ansvar for kostnadene i hele perioden. Dette fører til at leverandøren ikke fristes til å velge lavkvalitetsløsninger som gir reduserte investeringer, dersom dette medfører høyere vedlikeholdskostnader. Det er den totale livssykluskostnaden som teller. Det er flere årsaker til at OPS bør vurderes som alternativ gjennomføringsmodell. Følgende fordeler ønsker vi å fremheve ved OPS i tillegg til livssykluselementet: Større fokus på tjenestene til innbyggerne Mer innovative løsninger Mer hensiktsmessig risikofordeling Raskere gjennomføring av byggefasen Sikret vedlikeholdsstandard Figur 1 viser en sammenligning av OPS med ulike entreprisemodeller. Som figuren viser har Samspillskontrakter visse likhetstrekk med OPS-kontrakter, men her faller finansiering, samt vedlikehold- og driftselementet utenfor kontrakten. Vi viser til anskaffelser.no, sider for Bygg, anlegg og eiendom, for beskrivelse av samspillsentrepriser. I offentlig sektor i Europa er det mye erfaringer med OPSmodellen. En fornuftig bruk av modellen kan bidra til mer innovasjon, økt kvalitet i tjenestene og større fokus på livsløpskostnadene og dermed en mer effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser. I denne publikasjonen finner du kunnskap om muligheter og utfordringer med OPS: Muligheter ved å benytte OPS Utfordringer ved å benytte OPS Erfaringer i Norge Når er OPS aktuelt/mindre aktuelt Sammenligning av OPS med ulike entreprisemodeller B e h o v Finansiering Planlegging Prosjektering Utførelse OPS DBFM(O)* Drift & vedlikehold L e v e r a n s e OPS DBM(O)** Samspillentreprise Figur 1 Totalentreprise * Design, Build, Finance og Maintain og eventuelt Operate. ** Design, Build, Maintain og eventuelt Operate. Utf. entreprise

4 4 Offentlig sektor kan bidra til en mer effektiv OPS-gjennomføring Foto: Øivind Haug GI ET SENTRALT OFFENTLIG ORGAN ANSVARET FOR OPS Ingen sentrale statlige myndigheter har i dag et særskilt ansvar for veiledning og bruk av OPS i Norge, i motsetning til land hvor OPS er mer utbredt. Et slikt organ kan både veilede og gi nødvendig informasjon om gjennomføringsmodellen, tilrettelegge for regelverk- og kontraktsutforming, og være rådgivende organ ved gjennomføring av OPS-prosjekter. Offentlig oppdragsgiver får da mye større grad av trygghet både ved valg av OPS som gjennomføringsmodell, anskaffelse av en OPSkontrakt og gjennomføring av kontrakten. Erfaringer gjort i Storbritannia, gjennom en omfattende revisjon av deres OPSmodell i 2011, viser at det er behov for et sentralt organ med innkjøps- og OPS-kompetanse. NHO mener at DIFI bør ha et særskilt ansvar for veiledning og bruk av OPS og samarbeidsmodeller i Norge. UTARBEIDE VEILEDNINGER OG KONTRAKTSMALER Bestillerkompetanse og kunnskap er den sikreste og beste veien til effektiv gjennomføring av OPS og kvalitet i kontraktene. God veiledning for OPS-bruk vil øke kunnskapen og kunne bidra til å avklare misforståelser. En veileder bør inneholde en beskrivelse av hvilke gjennomføringsmodeller som er best egnet innenfor de enkelte sektorene. Videre bør den inneholde kontraktsmaler og fremgangsmåten ved gjennomføring av et OPS-prosjekt.

5 5 OPS - en alternativ gjennomføringsmodell Gjennomføring av OPS med eller uten privat finansiering B e h o v Finansiering Planlegging Prosjektering Utførelse OPS DBFM(O) Drift & vedlikehold L e v e r a n s e Figur 2 OPS DBM(O) Samspillentreprise Offentlig Privat Samarbeid (OPS) er en gjennomføringsmodell som er basert på tidlig involvering av leverandørene. Basert på byggherrens behov vil et OPS-selskap i tillegg til å utføre prosjektering og bygging, ta ansvar for eierskap, drift og vedlikehold i en definert periode, samt eventuelt finansiering. OPS kan gjennomføres med eller uten privat finansiering. Som figur 2 over viser, er det også OPS-modeller hvor oppføring og drift av infrastruktur blir gjennomført av leverandøren og hvor finansieringen kommer fra den offentlige oppdragsgiveren. Sistnevnte versjon av OPS innebærer at en leverandør får i oppgave å planlegge, prosjektere, utføre og vedlikeholde (og eventuelt drifte) et anlegg i et livsløpsperspektiv. Kontrakten kalles da DBM(O) (Design, Build, Maintain og eventuelt Operate). Den offentlige oppdragsgiveren står her for finansieringen av ytelsen. Hvis den private part også finansierer prosjektet, kalles modellen en DBFM(O)-kontrakt (Design, Build, Finance og Maintain og eventuelt Operate). Leverandørens oppgave blir da å finansiere, planlegge, prosjektere, utføre, drifte og vedlikeholde investeringen i den tidsperioden som kontrakten omfatter. Vederlaget til leverandøren (tilbakebetaling av finansieringselementet, samt betaling for drift og vedlikehold) betales ved en avtalt leiepris og/eller bruker-betaling. I de aller fleste tilfeller er det vedlikehold og drift av bygget som inngår i OPS-kontrakten, men alternativt kan også servicetjenester som eventuelt skal foregå i bygget, inngå i en OPS-kontrakt. Eksempel på slike tjenester kan være kantine, renhold og vaktmestertjenester. VIRKEMIDDEL FOR EN EFFEKTIV OG MÅLRETTET Totalentreprise GJENNOMFØRINGSMODELL Når en oppdragsgiver Utf. entreprise skal benytte en OPS-kontrakt, følges i all hovedsak samme fremgangsmåte som ved tradisjonelle kontrakter. Det er regelverket for offentlige anskaffelser som gir rammebetingelsene for kontraktinngåelsen. Ved utvikling av OPS-prosjektet, må den offentlige oppdragsgiveren definere omfang og mål for anskaffelsen. Målene beskrives i form av krav til hvordan leveransen skal fungere (funksjonelle krav). Det vil si at det er funksjonen som leverandøren skal oppfylle for innbyggerne som etterspørres. Leverandøren gis så frihet til å løse oppgaven så effektivt som mulig. I en OPS-kontrakt endres offentlig sektors rolle fra å være byggherre til å bli en bestiller. OPS MED OFFENTLIG FINANSIERING I en OPS-modell med offentlig finansiering vil det være ekstra fokus på samarbeidet mellom oppdragsgiver og leverandør i planleggingsfasen i motsetning til en OPS med privat finansiering hvor dette i hovedsak er overlatt til leverandør. Det velges tidlig i prosjektet en leverandørgruppe bestående av arkitekter, rådgivere og entreprenør, og denne gruppen utarbeider prosjektet sammen med oppdragsgiver. I tillegg til planlegging og bygging, har leverandør også drift og vedlikeholdsansvar for prosjektet. Det benyttes åpen bok i denne modellen. Leverandører konkurrerer typisk på kompetanse, erfaring, samarbeidsegenskaper og pris (påslag).

6 6 Kommunen OPS-kontrakt Lån (banker) OPS-selskap Egenkapital (sponsorer/eiere) Kontrakter med underleverandører Entreprenør (bygging) Operatør (drift og vedlikehold av bygg) Service Figuren viser kontraktstrukturen i en OPS-kontrakt med privat finansiering. Den offentlige oppdragsgiveren har bare én kontraktspart. Den valgte leverandøren inngår på sin side flere kontrakter med underleverandører for å løse oppgavene i alle faser som selskapet har påtatt seg. Figur 3 OPS MED PRIVAT FINANSIERING I en tradisjonell gjennomføringsmodell (utførelsesentreprise) er betalingen knyttet til enhetspriser, mengder og innsatsfaktorer (detaljert kravspesifikasjon). I en OPS-modell er betalingen avhengig av at bygningen eller anlegget gjennom hele kontraktsperioden imøtekommer de funksjoner og kvaliteter som er avtalt. Betalingen for bygget/anlegget skjer ved en avtalt leiepris. Den årlige leien er et avtalefestet beløp som utbetales fra den dagen bygget står klart til bruk og gjennom hele avtaleperioden. Det finnes også muligheter for tredjepartsinntekter ved for eksempel at leverandøren eller oppdragsgiver leier ut deler av bygningsmassen. Forskjellen på betaling i en tradisjonell gjennomføringsmodell og i en OPS-modell med privat finansiering kan fremstilles som vist i figur 4. Ved en tradisjonell modell er den offentlige oppdragsgiverens utbetalinger høye i byggeperioden. I byggeperioden bærer oppdragsgiver normalt risikoen for overskridelser på tid og kostnad. I driftsperioden ligger gjerne risiko og ansvar for inngåelse av drifts- og vedlikeholdskontrakter også hos oppdragsgiver. Det samme gjelder ved ekstraordinært vedlikehold på grunn av eventuelle mangler etter utløp av garantiperioden.

7 7 Når OPS-modellen med privat finansiering benyttes, betaler ikke offentlig oppdragsgiver for investeringen i byggefasen. Først når bygget står ferdig, betaler den offentlige oppdragsgiveren det årlige vederlaget som er avtalt. Størstedelen av vederlaget skal dekke renter og avdrag for investeringselementet og en mindre del dekker kostnadene for drift og vedlikehold. Leverandøren får trekk i vederlaget hvis bygget/anlegget ikke er ferdig til avtalt tid, driftsstandarden er dårligere enn avtalt, eller hvis deler av bygget/anlegget er utilgjengelig. Alle kostnadsoverskridelser ved drift og vedlikehold tar leverandøren normalt risikoen for. Det er også mulig for oppdragsgiver å betale en del av investeringskostnaden til utbygger ved ferdigstillelse av anlegget. Slik kan finansieringskostnadene holdes nede. Det årlige vederlaget blir da tilsvarende lavere. MYTE: «Økonomisk fortjeneste for leverandøren er uforenlig med forsvarlige tjenester for innbyggeren» FAKTA: Økonomiske insentiver for leverandøren fungerer som en drivkraft for levering av bedre tjenester, og er ikke uforenlig med en forsvarlig tjeneste for innbyggerne. Ved å gi leverandøren anledning til å tjene på kostnadsreduksjoner, gis det insentiver til å løse oppgaven på en måte som også medfører innsparinger som begge parter tjener på. Dersom oppdragsgiver velger en OPS-modell uten privat finansiering, vil det være viktig å sikre en kontraktsmodell hvor leverandør stiller garanti for hele driftsperioden. Det vil i dette tilfellet være viktig å skape gode insentiver for at leverandør ivaretar livssyklusperspektivet. Tradisjonell Tradisjonell anskaffelse anskaffelse OPS anskaffelse OPS anskaffelse Kostnad Kostnadsoverskr. Kostnadsoverskr. Kostnad Kostnad Kostnad Beregnede Beregnede kapitalkostnad kapitalkostnad Forsinkelser Forsinkelser Kostnadsoverskridelser Beregnede Beregnede drifts- og drifts- og vedlikeholdskostnader vedlikeholdskostnader Tid Tid Ingen Ingen betaling betaling før før fasiliteter fasiliteter ferdigstilt ferdigstilt Betaling for Betaling tilgjengelighet for tilgjengelighet drift og vedlikehold drift og vedlikehold Betaling for Betaling investeringen for investeringen Tid Tid Byggefase Byggefase Drifts -og Drifts vedlikeholdsfase -og vedlikeholdsfase Byggefase Byggefase Drifts -og Drifts vedlikeholdsfase -og vedlikeholdsfase Her betaler offentlig oppdragsgiver for investering, drift og vedlikehold i separate kontrakter, og tar risiko for kostnadsoverskridelser og for sen levering både i byggefasen og de etterfølgende driftsårene. Ved bruk av OPS betaler offentlig oppdragsgiver når tjenesten leveres, mens leverandøren finansierer. Leverandørs inntekter er avhengig av kvaliteten på tjenesten. Figur 4

8 8 Muligheter ved å benytte OPS STØRRE FOKUS PÅ TJENESTENE TIL INNBYGGERNE OPS kan være et virkemiddel til å skaffe bedre tjenester til innbyggerne. Det kommer av at modellen gir økonomiske insentiver for å oppnå målene sett i et livsløpsperspektiv. En leverandør får bare betalt fullt vederlag dersom kvalitet og tilgjengelighet til tjenesten er som avtalt. Innbyggerne tjener på dette ved at tjenestene som leveres til enhver tid er av avtalt kvalitet. I tillegg jobber en samlet leverandørgruppe med felles mål, på tvers av tradisjonelle verdikjedeposisjoneringer. Arkitekter, konsulenter og underleverandører jobber sammen med entreprenør for å optimalisere produktet som til slutt skal komme innbyggerne til gode. MYTE: «Politikerne mister styringen» FAKTA: OPS-kontraktene varer som regel i år, og vil ikke bli endret i perioden uten at dette er nærmere avtalt i kontrakten. Så lenge kontraktsforholdet dreier seg om levering av en tjeneste eller et bygg/anlegg til innbyggerne, eksempelvis et skolebygg eller en vei, er det ikke et politisk tema om tjenesten skal opprettholdes eller ikke, etter et politisk skifte. Politikere kan ved bruk av OPS sikre styringen av innbyggernes tjenester i et langt tidsperspektiv. Politikernes handlefrihet kan derimot bli begrenset i de tilfeller der alle offentlige investeringstiltak gjennomføres som OPS prosjekter, og hele offentlig oppdragsgivers investerings- og driftsbudsjett blir bundet opp i årlige avtalefestede vederlag. En slik teoretisk ytterlighet kan føre til at politikerne mister handlefrihet og ikke lenger kan prioritere mellom ulike tiltak. MER INNOVATIVE LØSNINGER OPS-kontrakter gir insentiver til innovasjon. Fordi leverandørene er ansvarlig for hele prosjektets livssyklus, fra design via bygging til drift, gis det muligheter for å tenke effektive og nyskapende løsninger allerede i designfasen som vil gi fordeler i bygge- og driftsperioden. Leverandørene konkurrerer på å bygge best kvalitet (mindre vedlikeholdskrevende) for å få de mest effektive drifts- og vedlikeholdsløsningene. DRIFTSFASEN - E39 Lyngdal-Flekkefjord: OPS-selskapet Allfarveg valgte å legge et lysere tilslag i asfalten. Hensikten var å redusere energiutgiftene i driftsfasen (strøm utgjør anslagsvis 30 prosent av kostnadene i driftsfasen), og finne mer miljøvennlige løsninger. En lys asfalt reflekterer lyset slik at funksjonskravet på belysning og refleksjon ble ivaretatt, og løsningen var energisparende. Det lyse tilslaget var dyrere enn ordinære tilslag, men løsningen viste seg likevel lønnsom fordi man kunne se investeringen i et helhetlig perspektiv i livssyklusperspektivet. Lyngdal ungdomsskole: Det var i prosjektet et sterkt fokus på livssykluskostnader per elevplass. I samspill mellom bruker, kommunen, de prosjekterende og entreprenørene ble det utredet og installert et varmeanlegg som benytter grunnvannet som varmekilde. Investeringene økte, men de årlige driftskostnadene ble betydelig redusert. I et livssyklusperspektiv var tilleggsinvesteringen ubetinget lønnsom. I et levetidsperspektiv er det imidlertid skolevirksomheten som genererer de største kostnadene. Effektiv logistikk og arealeffektive løsninger ble derfor et hovedfokus i Lyngdalsprosjektet. Dette ble løst gjennom intensiv brukerinvolvering i hele prosessen fra behov- og kravdefineringen til komplett detaljprosjektering.

9 9 Eksempel på hvordan risiko kan fordeles: Risikofordeling Risiko bør allokeres til parten som best forstår og kan påvirke dem Offentlige Delt Private Tomteervervelse Etterspørsel Endrede krav/rammebetingelser Latente fei Skatt Figur 5 Inflasjon Regulatoriske rammebetingelser Force Majeure Design & konstruksjon Ferdigstillelse Drifts- og vedlikeholdskostnader Operativ ytelse Latente feil (nye) Tredjepartsinntekter MER HENSIKTSMESSIG RISIKOFORDELING SOM IGJEN KAN GI GEVINSTER Risiko bør alltid plasseres hos den part som mest effektivt kan håndtere den. En part som ikke har styring på et risikoelement priser risiko høyere enn den parten som kan styre den. Ved en tradisjonell gjennomføringsmodell bærer offentlig sektor normalt risikoen for overskridelser på tid og kostnad som følge av for eksempel prosjekteringsfeil eller gråsoner mellom delprosjekter og faser. I OPS er dette leverandørens ansvar. Leverandøren tar risikoen knyttet til utbyggingskostnader, ferdigstillelsestidspunkt, drifts- og vedlikeholdskostnader (elementer de selv kan påvirke i større grad enn det offentlige). Det offentlige beholder ofte deler av risikoen for inflasjon og offentlige endringer (skatt, avgift, lover og forskrifter, standarder, egne planendringer m.m.). Dette er faktorer som en leverandør ikke kan påvirke. MYTE: «Risikoen forblir på offentlig oppdragsgivers hender, mens leverandøren tar fortjenesten» FAKTA: I et OPS-prosjekt påtar leverandøren seg ofte prosjekteringsrisiko, byggerisiko, leveranserisiko og driftsrisiko. Den offentlige oppdragsgiveren holder så den risikoen som han er best rustet til å håndtere, så som politisk risiko (vedtak om investering og finansiering av årlige vederlag), planleggingsrisiko (grunnerverv, arkeologi), og i noen tilfeller finansiell risiko (om renten er fast eller flytende). Det er eksempler på at OPS har feilet fordi for mye risiko har vært overført til leverandøren og dette vil gi urimelig dyrt prosjekt. Å gi leverandøren større ansvar for gjennomføringen og større finansiell handlefrihet fører til et sterkt fokus på risikostyring og dermed reduksjon av sannsynlighet for uheldige utfall ved bygging og drift.

10 10 STØRRE FOKUS PÅ LIVSSYKLUSKOSTNADER OG MILJØMESSIGE KONSEKVENSER Etter regelverket for offentlige anskaffelser skal offentlig oppdragsgiver ta hensyn til livssykluskostnader og miljøkonsekvenser når prosjekter planlegges. Ved tradisjonell gjennomføringsmodell kommer disse hensynene inn ved behovsvurderingen og ved for eksempel valg av bygningsmessige kvaliteter ved utforming av bygget. Det er derfor vanskelig å skape insentiver som å ta hensyn til livssykluskostnader og miljøkonsekvenser i drifts- og vedlikeholdsfasen siden dette ikke er knyttet til oppføringen av bygget/anlegget. Leverandøren i en OPS-kontrakt har en sterk egeninteresse i å prosjektere og tegne bygget, slik at de fremtidige FDVU-kostnadene (forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling) blir lavest mulig. Livsløpsperspektivet gjennomsyrer hele gjennomføringsmodellen. I tillegg kan oppdragsgiver stille konkrete krav til energiforbruk og energimerking som leverandøren må ta hensyn til ved valg av tekniske løsninger og drift av bygget. RASKERE TILGANG PÅ TJENESTER TIL INNBYGGERNE Leverandøren i en OPS-kontrakt med privat finansiering mottar først betaling fra det tidspunktet prosjektet er ferdigstilt og anlegget er klart for bruk. Leverandøren har således en åpenbar egeninteresse i å fullføre prosjektet tidligst mulig. Kortere byggetid har samfunnsøkonomiske gevinster. Tidspunktet for når brukerne kan høste gevinsten av prosjektet i form av bruk fremskyndes. Når leverandøren har et totalansvar for planlegging, prosjektering, innkjøp og gjennomføring, bidrar det til en effektivisering av de enkelte ledd i produksjonsrekken. Erfaringene fra OPS-bruken i veisektoren viser at byggetiden blir vesentlig redusert sammenlignet med tilsvarende veiprosjekter utført etter tradisjonell gjennomføringsmodell. Sikret vedlikeholdsstandard Det har de siste årene vært stor oppmerksomhet rettet mot vedlikeholdsetterslepet på offentlige bygg og anlegg. På grunn av presset på de offentlige budsjettene blir vedlikehold ofte prioritert ned, og det skapes et vedlikeholdsetterslep. Dette fører til et ikke realisert finansieringsbehov på offentlig side som øker og øker. Se figur 6 for en fremstilling av hvordan vedlikehold prioriteres i tradisjonelle anskaffelser versus OPSanskaffelser. Figuren viser hvordan man ved bruk av OPS unngår vedlikeholdsetterslepet, fordi det er kontraktfestet at investeringen skal holde en forhåndsdefinert standard gjennom hele avtaleperioden. Tradisjonell Tradisjonell anskaffelse anskaffelse OPS anskaffelse OPS anskaffelse Vedlikehold Vedlikehold Vedlikehold Vedlikehold Vedlikeholdsbehov Vedlikeholdsbehov Vedlikeholdsetterslep Vedlikeholdsetterslep Vedlikeholdsbehov = Faktisk = Faktisk vedlikehold vedlikehold Faktisk Faktisk vedlikehold vedlikehold År År År År Drifts- og Drifts- vedlikeholdsfase og vedlikeholdsfase Drifts- og Drifts- vedlikeholdsfase og vedlikeholdsfase I en tradisjonell gjennomføringsmodell er standarden på eksempelvis bygget (representert ved y-aksen) høyest når bygget er ferdig reist. I etterkant synker ofte standarden på grunn av manglende prioritet av vedlikehold i de offentlige budsjetter. Ved bruk av OPS er standarden på eksempelvis bygget (y-aksen) like høy gjennom hele driftsfasen (x-aksen) fordi den private parten ikke får betalt hvis vedlikeholdet ikke er slik kontrakten forutsetter. Figur 6

11 11 De viktigste utfordringene ved å benytte OPS KRAV OM ANNEN BESTILLERKOMPETANSE OPS krever at både offentlig oppdragsgiver og leverandør har nødvendig kunnskap om hvordan modellen skal praktiseres. Dersom OPS ikke struktureres optimalt, skaper det økt risiko for ikke å nå de mål/krav som er stilt. Oppdragsgiver må inneha kunnskap om fremgangsmåten for valg av leverandør, utforming av kontrakten og ikke minst hvordan partene skal forholde seg til hverandre ved gjennomføringen av kontrakten. Det er viktig at begge parter forstår hverandres rolle i prosjektgjennomføringen. Erfaringer har vist at i de tilfeller hvor modellen ikke har vært tilstrekkelig forankret på bestiller- og leverandørsiden, har samarbeidet og prosjektgjennomføringen vært mindre vellykket. FARE FOR HØYERE TRANSAKSJONSKOSTNADER Kostnader i forbindelse med rådgivere på økonomisk, teknisk og juridisk side har ofte ført til at oppdragsgiver har vært tilbakeholden med å gjennomføre OPS. Erfaringer har imidlertid vist at standardisering av konkurransegrunnlag og kontrakter kan redusere kostnadene, og at anskaffelseskostnadene er større enn ved andre gjennomføringsmodeller. Det å stille opp funksjonsbaserte krav krever betydelig mindre ressurser enn å utvikle en detaljspesifikasjon. Et annet viktig moment er at en langvarig OPS-kontrakt betyr at transaksjonskostnadene over tid blir relativt lave. FINANSIERINGSKOSTNADER ER DYRERE VED VALG AV PRIVAT FINANSIERING Normalt vil offentlig oppdragsgiver oppnå gunstigere finansieringsvilkår enn en privat aktør. Erfaringer fra de senere år viser at renten på privat finansiering er mellom 0,5 til 1 prosent høyere enn offentlig finansiering. Denne ulempen reduseres noe ved at private kan utnytte skatte- og avgiftsmessige posisjoner på annen måte enn offentlig sektor. Erfaringer viser at forskjellen i rentenivået ikke nødvendigvis er stor så lenge risikoen er håndtert på best mulig måte. I OPS-prosjektet E39 Lyngdal-Flekkefjord ligger lånekostnaden til leverandøren under 1 prosent over NIBOR i byggeperioden, og reduseres til under 0,5 prosent over NIBOR etter at anlegget er ferdigstilt. Erfaringen fra eiendomsprosjekter tyder også på at en best mulig privat finansieringsmodell har resultert i gunstigere husleie enn statens interne krav til avkastning på husleien. OPS-prosjekter er normalt svært attraktive som finansieringsobjekter ettersom langvarige leieavtaler med offentlig sektor innebærer lav risiko for finansinstitusjonen. Dette er forhold som offentlig oppdragsgiver må sørge for å gjøre seg mest mulig nytte av. En optimalt tilpasset finansieringsmodell får ofte større innvirkning på leien som offentlig oppdragsgiver skal betale, enn størrelsen på den totale prosjektkostnaden. 1) NIBOR står for Norwegian Interbank Offered Rate. NIBOR kan noe unøyaktig defineres som den rente storbankene tar seg imellom og renten er derfor ikke vesentlig høyere enn den risikofrie renten.

12 12 STØRRE FOKUS PÅ VALG AV RIKTIG LEVERANDØR Valg av leverandør i en OPS-modell er enda viktigere enn ved tradisjonelle gjennomføringsmodeller. Ved OPS velger den offentlige oppdragsgiveren samarbeidspartner for en mye lengre periode gjerne opptil år fremover. I tilbudsprosessen må det derfor jobbes mye med å finne frem til riktig leverandør. Foruten å stille krav til økonomisk soliditet og gjennomføringsevne må offentlig oppdragsgiver forsikre seg om at tilbudt nøkkelpersonell har den kompetanse, oppgaveforståelse, og ikke minst samarbeidsegenskaper, som trengs i et langvarig kontraktsforhold. Oppdragsgiver må imidlertid ta hensyn til at tilbudsprosessen for leverandør er tid- og kostnadskrevende. For høye krav til dokumentasjon og revisjoner av tilbud kan føre til urimelig høye kostnader for leverandørene. Dette kan føre til at leverandørene vegrer seg for å delta i nye OPS-konkurranser. MYTE: «I OPS plukker de private ut den mest lønnsomme delen av tjenestene» FAKTA: Den offentlige aktøren setter krav til og spesifiserer tjenestene som skal ytes av den private leverandøren i en OPS-modell. Det skjer i forkant av anskaffelsesprosessen. I en god anskaffelse er kontraktforhold priset på et nivå som gir en god avtale for innbyg-gerne og en forretningsmessig levedyktig avtale for potensielle leverandører. Avtalen er bindende ved kontraktsinngåelsen. Selv om kontrakten spesifiserer leveranse av ulønnsomme deler av de offentlige tjenestene, må disse utføres. Det blir kontraktsbrudd dersom leverandøren ikke leverer disse ytelsene, og det vil i sin tur føre til sanksjoner. Ved OPS-kontrakter bør partene i størst mulig grad konsentrere seg om å bruke «resultatbaserte kontrakter», som lønner leverandører basert på deres prestasjoner. Dette tilsier at avkastningen direkte knyttes til prestasjon, og resulterer i en samlet besparelse for innbyggerne. MYTE: «OPS har en tendens til å utkonkurrere små og mellomstore bedrifter fra markedet» FAKTA: Noen vilkår for å delta i enkelte OPS-prosjekter kan muligens bli for store til å være oppnåelig for små og mellomstore bedrifter. Det kan gjelde krav til økonomisk soliditet og relevant erfaring fra større avtaler. Imidlertid er det nettopp det å dele risiko og søke garanti for ytelse i det lange løp, som er formålet til et OPS-selskap. Om et mindre selskap ikke er i posisjon til å møte garantikravene alene, har de mulighet til å inngå som en part i et samarbeid (konsortium) med større leverandører eller som underleverandør. Det som mindre lokale leverandører mangler av tyngde og erfaring fra store kontrakter, tar de igjen på for eksempel lokalkunnskap. Norske erfaringer viser at hvis modellen er godt nok tilrettelagt, finner små og mellomstore leverandører hverandre i forkant av konkurransen. De inngår samarbeidsavtaler for å imøtekomme kravene til økonomisk soliditet og gjennomføringsevne. Erfaringer fra veiprosjektene har vist at de store entreprenørene benytter seg av de nærliggende bedriftene med lokal erfaring, arbeidskraft og utstyr i prosjektenes bygge- og driftsfaser. HØYERE KRAV TIL GARANTIER OG HÅNDTERING AV EVENTUELL KONKURS Som følge av langvarig avtaleforhold og omfattende kontraktsforpliktelser må det stilles høyere krav til sikkerhet for gjennomføring av OPS-kontrakten enn hva tilfellet er ved en tradisjonell gjennomføringsmodell. Krav til økt sikkerhet er vanligvis prisdrivende. Det er viktig at offentlig oppdragsgiver vurderer hvilke former for sikkerhet som er nødvendig ved utarbeidelse av slike krav. I tillegg må det vurderes om det er forhold ved leverandøren som tilsier at man eventuelt kan lempe på sikkerhetskravene. Risikoen for konkurs hos leverandøren og stans i tjenestene til offentlig oppdragsgiver må også ivaretas på betryggende måte. En mulig mekanisme kan være å avtale rett til inntreden i leverandørens avtaler slik at eierrådighet og drift sikres på offentlig sektors side. LANGVARIGE KONTRAKTER SKAPER ØKT BEHOV FOR Å REGULERE UKJENTE FORHOLD Risikoen forbundet med fremtidige og ukjente forhold gjør at mange er skeptiske til langvarige OPS-kontrakter. Noe av denne risikoen kan håndteres ved god planlegging og forespørsel om fleksible løsninger. Prosjektet bør på planleggingsstadiet analysere konsekvensene av eventuelle endringer i behovet, og sørge for at OPS-kontrakten har mekanismer som ivaretar endringsbehovet underveis i kontraktsperioden. Prosjekter på områder med stor teknologisk utvikling, egner seg mindre godt til OPS med lang kontraktsperiode.

13 13 Når er OPS aktuelt og når bør man avstå fra OPS? OPS egnethetsvurdering OPS er ikke egnet som gjennomføringsmodell for alle offentlige oppgaver. Erfaringer har vist at OPS først og fremst er aktuelt for å dekke offentlig oppdragsgivers behov for infrastruktur, slik som utbygging og drift av skoler, sykehjem, veier osv. Det må avklares så tidlig som mulig om et prosjekt er egnet for OPS eller ikke. Dette gjøres ved å foreta en egnethetsvurdering. På basis av de erfaringer som er gjort i Norge, er elementene i egnethetsvurderingen for det enkelte prosjektet blant annet disse: 1. Er det politisk grunnlag for å gjennomføre OPS, og vil den politiske beslutningen kunne foreligge før konkurransen kunngjøres? 2. Er prosjektet stort nok til at det er interesse i markedet for å levere tilbud på prosjektet? Det krever til dels store ressurser fra leverandør å levere tilbud på et OPS-prosjekt, prosjektet bør derfor være av en viss størrelse for at det skal være interessant. 3. Kan risikoelementene overskues og fordeles på en hensiktsmessig måte? 4. Er det mulig å fremstille behovene som foreligger i form av funksjonskrav, og er det mulig å kunne måle om funksjonskravene oppfylles? 5. I hvilken grad kan eksempelvis bygging, drift og vedlikehold betraktes som en helhet? 6. Vil det kunne sikres konkurranse og interesse fra private leverandører vil det kunne etableres et velfungerende marked? Finnes det et lokalt leverandørmarked for drift og vedlikehold? 7. Kan offentlig oppdragsgivers behov for styring ivaretas i OPS? Dersom det ikke er mulig å oppfylle flere av disse kriteriene, er det vanskelig å ta ut potensialet til en OPS-modell. Det er mange forhold som kan gjøre at OPS ikke er egnet, for eksempel tjenestens art, geografiske forhold, markedsmessige forhold osv. En gunstig konklusjon i egnethetsvurderingen er heller ingen garanti for en god gjennomføring av et OPS-prosjekt. En «bestått» egnethetsvurdering er en nødvendighet, men ikke en tilstrekkelig forutsetning. Det er strukturen til OPS-modellen i hvert enkelt prosjekt som vil være avgjørende for om prosjektet vil være vellykket.

14 14 Erfaringer fra OPS i Norge SKOLE - OG UNDERVISNINGSBYGG Persbråten videregående skole og Høybråten skole i Oslo kommune FAKTA OM PROSJEKTET: Oppdragsgiver: Oslo kommune v/undervisningsbygg Oslo KF Prosjektomfang: Eie, finansiere, utvikle, bygge og drifte to skoler Kontraktslengde: 25 år, etter endt leieperiode kan kommunen overta skolene vederlagsfritt eller forlenge leiekontrakten Kontraktsinngåelse: Juni 2005 Ferdigstillelse: Persbråten vgs tatt i bruk i juli 2007 og Høybråten skole i juli 2008 Total samlet prosjektkostnad: Cirka 800 millioner kroner OPPDRAGSGIVERS ERFARINGER: Positive erfaringer med valgt leverandør i både utviklings-, bygge- og driftsfasen. Dersom omstendighetene gjør det hensiktsmessig, vil oppdragsgiveren gjennomføre flere OPS-prosjekter. Følgende forhold fremheves som sentrale: Gjennomføring av OPS-konkurranser i samsvar med anskaffelsesregelverkets krav om dokumentert likebehandling er krevende, og gjør det nødvendig å ha god nok kompetanse på mange nivåer på oppdragsgiverens side. Forhandlet konkurranse er eneste mulige anskaffelsesform i dette samarbeidsprosjektet. Det kommer blant annet av en etterfølgende fordeling av risiko, som bidrar til enda flere utfordringer i anskaffelsesprosessen. Det må legges til rette for at leverandørene selv kan komme med løsninger på oppdragsgiverens behov. Viktig med klare politiske beslutningsprosesser. Dersom prosjektet ikke er tilstrekkelig forankret, vil dette kunne medføre stans eller avvikling av prosjektet før kontrakt er inngått. Anskaffelseskostnadene var relativt høye. Disse bør kunne reduseres ved gjennomføring av nye anskaffelser ettersom det er gjort flere erfaringer LEVERANDØRENES ERFARINGER: Det er positive erfaringer med OPS og dette prosjektet. Oppdragsgiveren valgte å detaljere kravspesifikasjonen. Det medførte betydelig tids- og ressursforbruk. Denne prosessen kunne ha vært forenklet. OPS bør være fordelaktig for kommunen ettersom kommunen da får rendyrket sine primæroppgaver, og kan overlate ansvaret for skolebygget til en eier som har eiendomsutvikling som kjerneaktivitet. Dette gir skolen god forutberegnelighet og sikkerhet for at lokalene til enhver tid er tilgjengelige og i forsvarlig stand. Modellvalget medførte at leverandøren kunne effektivisere prosjektutviklingen og forenkle prosjektgjennomføringen. Anskaffelsesform og avtaleverk for OPS bør standardiseres.

15 15 SKOLE Lyngdal ungdomsskole FAKTA OM PROSJEKTET: Oppdragsgiver: Lyngdal kommune Oppdrag: Levere ny ungdomsskole for 360 elever, samt en ny flerbrukshall med håndballstørrelse Prosjektomfang: Spesifisere, prosjektere, bygge og drifte skoleanlegget (kommunal finansiering) Kontraktslengde: 2 1/4 års gjennomføring og 5 års drift, med opsjoner for forlengelse med ytterligere 25 år Kontraktsinngåelse: Senvinter 2011 LEVERANDØRENES ERFARINGER: Rasjonell anskaffelsesprosess ved bruk av konkurransepreget dialog, med kun grove forhåndsspesifikasjoner og konseptvurderinger som grunnlag for valg av leverandørorganisasjon. Klare krav til aktørenes tverrfaglige kompetanse hadde betydelig større vekt enn kostnader alene. Modellen premierer bruk av kompetente medarbeidere i planlegging og gjennomføringen av prosjektet. En meget positiv gjennomføringsprosess med solid forankring av løsninger gjennom mange utredninger og sterk brukerinvolvering med tilhørende balanserte valg ga en ryddig prosess med minimale endringer i gjennomføringsfasen der endringene koster. God prosess og bruk av målsum styrket eierskap til prosjektet og ga økt motivasjon. Ferdigstillelse: Forsommer 2013 Total samlet prosjektkostnad: Cirka 174 millioner kroner ekskl. mva OPPDRAGSGIVERS ERFARINGER: En funksjonell, brukerforankret og rasjonell skole, levert 20 millioner kroner under målsum, med gunstige levetidskostnader per elevplass ( kroner). En meget god gjennomføringsprosess, basert på gode felles mål, stor tillit og engasjement. Trygghet for gode valg og løsninger før målsum ble satt (endelig forprosjekt), resulterte i kun én endring: 50 prosent elevtallsøkning (240 til 360) med tilhørende 8 prosent kostnadsøkning!

16 16 SYKEHJEM Sykehjem og bo- og aktivitetssenter på Jessheim FAKTA OM PROSJEKTET: Oppdragsgiver/leietaker: Ullensaker kommune Prosjektomfang: Private skal eie, finansiere, utvikle, bygge og drifte sykehjem og aktivitetssenter Kontraktslengde: 20 år + 10 år, med rett til å leie eller kjøpe på definerte vilkår Kontraktsinngåelse: 2001 Ferdigstillelse/oppstart leieperiode: Desember 2002 Total samlet prosjektkostnad: Cirka 200 millioner kroner LEVERANDØRENES ERFARINGER: Det er positive erfaringer med OPS og dette prosjektet. Prosjektet var godt politisk forankret før det ble kunngjort i markedet. Kommunen hadde forstått sin rolle som leietaker og fokuserte på oppnåelse av funksjonskrav. Kommunen hadde dessuten en formålstjenlig prosjektorganisasjon med lite byråkrati. Dette medførte at prosjektet ved utleier fikk raske beslutninger i prosjektering og byggefasen. Det var et godt samarbeid mellom leietaker, utleier og drifter i prosjektutviklingen hvor alle ivaretok sine interesser. Det ble inngått en separat avtale mellom leietaker og drifter. Dette har vist seg som en meget god løsning. Drifter har ved dette intet avhengighetsforhold til utleier. Erfaringene fra leverandørens drifting av byggene bør komme til nytte i kommunens egen driftsorganisasjon. OPPDRAGSGIVERS ERFARINGER: Etter mer enn 10 års drift er det positive erfaringer i forhold til forvaltning, drift og vedlikehold, mens erfaring knyttet til valgt finansiering med en 20 års rentebinding har vært negativ. Kommunen ble finansielt bundet til en rente i 2002 som etter 10 år har blitt uforholdsmessig høy sammenlignet med markedet. Resultatet er at kommunen betaler nå en overkurs. Hensikten med rentebinding var å sikre en forutsigbarhet. Det er forståelig at forutsigbarhet koster, men kostnaden i dette tilfelle har blitt veldig høy. I dag er det åpenbart at vurderingene knyttet til finansiering ikke har vært gode nok, noe som dessverre har gitt negativ bidrag til oppfatning av dette OPS-prosjektet.

17 17 KONTOR- OG LAGERBYGG Politiets data- og materielltjenestes (PDMT) nye kontor- og lagerlokaler på Jaren FAKTA OM PROSJEKTET: Oppdragsgiver/leietaker: Politiets data- og materielltjeneste (PDMT) Prosjektomfang: Private skal eie, finansiere, utvikle, bygge og drifte kontor- og lagerlokaler for PDMTs virksomhet på Jaren Kontraktslengde: 30 år med opsjon på ytterligere leie Kontraktsinngåelse: 2008 Ferdigstillelse/oppstart leieperiode: Desember 2010 Total samlet prosjektkostnad: Cirka 150 millioner kroner LEVERANDØRENES ERFARINGER: Det ble positive erfaringer med OPS og dette prosjektet. Det var attraktivt med offentlige leietakere/ kunder. PDMTs gjennomføringsmodell var svært god. Vi mener det var fornuftig av PDMT å gi beskjed om at de bare ønsket å prekvalifisere tre tilbydere som ble invitert til den forhandlede konkurransen. Dette medfører at de som blir prekvalifisert, ser en relativt stor sjanse til å bli valgt, og vil dermed anstrenge seg litt ekstra. OPS bør være fordelaktig for PDMT. Fordi utvikler også er eier, er det stor sannsynlighet for god kvalitet på utførelse og materialer, samtidig som det blir lave vedlikeholdskostnader og trygge løsninger. Dette kommer leietakeren til gode. Utbyggere er profesjonelle aktører som bør vite at godt/riktig vedlikehold gir god totaløkonomi/levetidskostnader. Dette betyr også høy kvalitet på bygget over hele leieperioden. Leietakeren kan dermed konsentrere seg om sin kjernevirksomhet. OPPDRAGSGIVERS ERFARINGER: Det er utelukkende positive erfaringer. Følgende forhold fremheves som sentrale: 1. Lave interne kostnader i gjennomføringen av anskaffelsen (cirka 1 million kroner mot normalt 10 millioner kroner i en tradisjonell modell). 2. Tilbudt husleie ser ut til å bli lavere enn statens interne krav til husleienivå. 3. Valg av anskaffelsesform (forhandlet konkurranse) viktig for å få frem den beste finansieringsmodellen. 4. Viktig med funksjonsbasert kravspesifikasjon. 5. Viktig med høy kompetanse om OPS. Rådgivere på økonomi, jus og tekniske fag er en forutsetning for å lykkes. I den operasjonelle fasen av OPS-kontrakten fungerer den mer eller mindre som en standard leiekontrakt.

18 18 VEISEKTOREN E39 Klett-Bårdshaug FAKTA OM PROSJEKTET: Oppdragsgiver: Vegdirektoratet Oppdrag: Levere en veistrekning til avtalt standard Prosjektomfang: Prosjektere, finansiere, bygge og drifte 22 km vei Kontraktslengde: 25 år (i tillegg til byggefasen), etter endt leieperiode overlates veien vederlagsfritt til staten Kontraktsinngåelse: 7. april 2003 Ferdigstillelse: 30. juni 2005 Total samlet prosjektkostnad: Cirka millioner kroner - nåverdi OPPDRAGSGIVERS ERFARINGER: Positive erfaringer både i anskaffelsesprosessen, byggefasen og driftsfasen hittil. Sentrale suksesskriterier: Politisk vedtak om at man skulle teste tre veiprosjekter med OPS, førte til at markedet var villig til å bygge opp kompetanse på området. Dette sikret god konkurranse både nasjonalt og internasjonalt. Det ble gjort grundig arbeid i utviklingsfasen i prosjektene for å sikre god målutforming, funksjonsbeskrivelse, kontrakt og betalingsmekanisme. Viktig å bemanne prosjektet med riktig OPS-kompetanse fra starten. Det var viktig at prosjektet hadde riktig risikofordeling, og at partene forsto mekanismene i en OPS-kontrakt. Dette sikret en kommersiell akseptabel kontrakt for begge parter. Prosjektet ble gjennomført innenfor de mål og rammer som ble satt. LEVERANDØRENES ERFARINGER: Det var positive erfaringer i alle faser. Det var avgjørende at oppdragsgiveren hadde god kompetanse på OPS. Følgende forhold fremheves: Det var viktig å gi leverandørene frihet og insentiver til å løse oppgaven gjennom funksjonsbaserte krav og ikke for mye detaljspesifiseringer. Leverandør oppnådde stordriftsfordeler gjennom egen planlegging i alle faser: design, prosjektering, bygging, drift og vedlikehold. Dette var særlig viktig i byggeperioden som kunne gjennomføres på halvert tid og ga den klart beste ressursutnyttelse av maskinparken. Driftstiden på 25 år gir også rom for investeringer som reduserer de totale kostnadene i perioden. Det ble oppnådd besparelser i driftsfasen ved at det ble gjort ekstra investeringer i byggefasen, for eksempel forsterkningslag 30 cm tykkere enn veinormalen, lengre tunneler og justering av linjeføringen. I driftsfasen ble det gjort ekstra tiltak i rom for tekniske installasjoner for å øke sannsynlig total levetid på elektroteknisk utstyr (som har vært et usikkerhetsmoment).

19

20 ISBN Mars 2014 Design: Kaland Marketing Forsidefoto: Øivind Haug Middelthuns gate 27 Postboks 5250 Majorstuen 0303 Oslo Telefon Telefaks