Ingeborg Lund ALKOHOL OG MARKED. Nye utfordringer i kjølvannet av EØS-avtalen m

Transkript

1 AL Ingeborg Lund ALKOHOL OG MARKED Nye utfordringer i kjølvannet av EØS-avtalen m 0 -

2 ALKOHOL OG MARKED. NYE UTFORDRINGER I KJØLVANNET AV EØS-AVTALEN. Ingeborg Lund Statens institutt for alkohol- og narkotikaforskning Oslo 1997 ISBN

3 Forord Denne rapporten inngår som en del prosjektet av " Alkoholpolitikk alkoholkonsum i et EU-perspektiv". og Det norske grossistmarkedet for alkohol har gjennomgått store endringer i løpet av Som en følge av Norges deltakelse i EØS-samarbeidet, har Vinmonopolets eneretter til import og grossistsalg av vin og brennevin blitt avviklet, og et system hvor private aktører kan søke om engrosbevilling for, øl vin og/eller brennevin, eller tilvirkningsbevilling for øl og/eller vin er innført. Dette har medført at antall aktører i handelen med alkohol har økt betraktelig. En tilsvarende utvikling har foregått i våre naboland, Sverige og Finland. I rapporten er det nye bevillingssystemet for engrossalg og tilvirkning av alkohol beskrevet. De nye aktørene og de utfordringer vi står overfor i denne nye situasjonen diskuteres. Hoveddelen av rapporten omhandler norske forhold, men det er også gitt rom for en kortere gjennomgang av bevillingsordningene i Sverige og Finland. Jeg vil gjerne få takke alle som har stilt opp til intervju under arbeidet med denne rapporten. Prosjektmedarbeidere og andre kolleger ved SIFA takkes også for gode råd underveis. Oslo, februar 1997 Ingeborg Lund

4 INNHOLD I BAKGRUNN & FORMALIA i 1 INNLEDNING l 2 FORHANDLINGENE LOVENDRINGEN RUSMIDDELDIREKTORATETS NYE ROLLE FRA TEORI TIL PRAKSIS II AKTØRENE 23 6 VINMONOPOLET BEVILLINGSHAVERNE Behandlingen av bevillingssøknader Overgangsordningen Agentene Geografisk fordeling av bevillingshaverne Hvem søker om bevilling? Distribusjon Markedsforhold SKJENKESTEDENE I

5 III VÅRE NORDISKE NABOER 73 9 BEVILLINGSSYSTEMENE Sverige Finland Oppsummering MARKEDET Antall aktører Distribusjon Priser Utvalg Hvem er bevillingshaverne? FORHOLDET TIL EU /EØS IV AVSLUTNING HVA SKJER VIDERE? OPPSUMMERING OG KONKLUSJON

6 Referanser Appendix Forkortelser BK-avdelingen: RMD Bevillings- og Kontrollavdelingen Rusmiddeldirektoratet iii

7 I BAKGRUNN & FORMALIA 1. INNLEDNING Den 1. januar 1996 ble et nytt kapittel innledet innenfor norsk alkoholpolitikk. A/S Vinmonopolets monopolrettigheter til import, eksport og engrossalg av brennevin og vin ble opphevet, og et lisensbasertsystem hvorprivate aktører kan søke om bevilling til denne type virksomhet ble innført. For første gangpå 74 år kan privatpersoner nå dermed drive handel med brennevin og vin. A/S Vinmonopolet har vært en del av den norske alkoholhverdagen siden Dette betyr blant mange andre ting at alle nordmenn på en eller annen måte har hatt et forhold til denne institusjonen i hele sitt voksne liv. Vinmonopolet har siden opprettelsen spilt en sentral rolle i alkoholpolitikken, særlig har det vært et viktig poeng at det statlige totalmonopolet for brennevin og vin har redusert de privatøkonomiske interesser i omsetningen av disse varene til et minimum. De kontrollmuligheter monopolet har gitt med hensyn til avgifter, omsetning og tilgjengelighet av alkohol har også vært sett på som positive. I tillegg til at de ovennevnte monopoler ble avviklet, ble også produksjonsmonopolet for brennevin skilt ut fra A/S Vinmonopolet. Det vil også i fortsettelsen være monopol på brennevinsproduksjon, men den nyopprettede statseide bedriften Arcus Produkter har nå overtatt disse rettighetene (St. prp. nr 49). A/S Vinmonopolet fortsetter etter 1/1-96 kun som detaljmonopolist, dvs at alt detaljsalg av brennevin, og øl over 4,75% fortsattskal foregå gjennom Vinmonopolets butikker. I

8 2. FORHANDLINGENE Bakgrunnen for den partielle oppløsningen av alkoholmonopolet er Norges medlemskap i det europeiske økonomiske samarbeidsområdet, EØS. EØS-avtalen inneholder flere punkter som har som mål å sikre like forhold for konkurransen mellom medlemslandene, og det norske alkoholmonopolet ble sett på som uforenelig med enkelte av disse. Felles for de lovartiklene som førte til endringen i alkoholloven, er at de har motstykkeri EUs lovverk. I følge avtalen skal det i de tilfeller hvor EØS-avtalen og EU-loven stemmer overens, tas utgangspunkt i rettspraksisen i EU. I forhandlingene mellom Norgeog EFTAs overvåkningsorgan ESA' om A/S Vinmonopolets videre skjebne, ble derfor tidligere dommer i EF-domstolen lagt til grunn for argumentasjonen. De artiklene som fra ESAs side ble trukket fram som viktige, var art. 11, 12, 13 og 16 i EØS-avtalene. Art. 11 forbyr kvantitative restriksjoner - og tiltak med samme effekt som slike - på import. Tilsvarende forbys det i art. 12 kvantitative restriksjoner-og tiltak med samme effekt som slike- eksport. på Art. 13 gir på den annen side anledning til unntak fra artiklenel l og 12, under forutsetning av at unntaket er begrunnet i et ønske om å bevare: ' EFTA Surveillance Authority (ESA) overvåker at EFTA-landene overholder EØS-avtalen. 2 De korresponderende artikler i Romatraktaten er henholdsvis art. 30, 34, 36 og 37. 2

9 "..public morality, public policy or public security; the protection of health and life of humans, animals or plants; the protection of national treasures possessing artistic, historic or archaeological value, or the protection of industrial and commercial property." Et slikt unntak krever dessuten at det ikke forskjellsbehandles mellom innenlandske og utenlandske varer, og at det såkalte "proporsjonalitetsprinsippet" er oppfylt. Proporsjonalitetsprinsippet går i korthet ut på at et tiltak ikke skal igangsettes dersom målet kan nås med virkemidler som er mindre restriktive for handelen. Art. 16 i EØS-avtalen omhandler spesielt statsmonopoler, og monopoler gitt til andre av staten. Artikkelen forbyr ikke slike monopoler, men stiller krav om at monopolene må organiseres på en slik måte at diskriminering av varer produsert i andre medlemsland ikke er mulig. Det er altså i følge artikkelen ikke nok at diskriminering i realiteten ikke forekommer. Diskriminering må gjøres umulig å gjennomføre. 3

10 Tabell 1: Viktige artikler i EØS-avtalen, og de korresponderende artiklene i Romatraktaten. EØSavtalen Korresponderende art. i Romatraktaten Innhold 11 er 30 Forbyr kvantitative restriksjoner - og tiltak med samme effekt som slike - på import. 12 Er 34 Forbyr kvantitative restriksjoner - og tiltak med samme effekt som slike - på eksport. 13 mr 36 Anledning til unntak fra art. 11 og 12 gitt visse betingelser, bl.a. proporsjonalitetsprinsippet. 16 er 37 Statsmonopoler skal være ikkediskriminerende. Forhandlingene om endringene i alkoholloven startet formelt med åpningsbrevet3 av 20. juli 1994 fra ESA til norske myndigheter. Her framholdt ESA at A/S Vinmonopolets særrettigheter til import, eksport og engrossalg, samt at samme selskap både hadde detalj- og 3 Letter of formal notice: Skriftlig melding fra ESA til et medlemsland om et området deresa mener at landet bryter EØS-avtalen. Brevet kan ses på som et utgangspunkt for videreforhandlinger. 4

11 produksjonsmonopol, innebar et brudd med artiklene,12 11 og 16 i EØSavtalen, og de anmodet Norge om å rette opp dette forholdet. I sitt meget grundige og omfattende svar til ESA4 tok den norske regjering i bruk en todelt argumentasjon for å forsvare Vinmonopolets stilling. For det første hadde Vinmonopolet ingen handelsdiskriminerende effekt. Norge er ved siden av Luxembourg det land innenfor EØS-systemets som har den laveste egenproduksjonen av alkohol. Regjeringen så derfor ingen grunn til å tro /S at AVinmonopolet verken kunne eller ville diskriminere produkter fra andre -land EU til fordel for norskproduserte varer. Konsekvensen av denne ikkediskrimineringen var, sett med norske øyne, at vårt alkoholmonopol ikke var i strid med artiklene om handelsmonopoler, importmonopoler og eksportmonopoler. I tillegg til dette ble hensynet til folkehelsa framhevet sterkt. Denne delen av argumentasjonen tok utgangspunkt i /S at Vinmonopolet A virkelig var et monopol i traktatens forstand, og at det altså var snakk om kvantitative restriksjoner slik de behandles i artiklene 11 og 12, og statsmonopol som i artikkel 16. Her støttet man seg til nettopp proporsjonalitetsprinsippet i artikkel 13 i EØS-avtalen. Norge burde, etter regjeringens mening, få beholde sitt alkoholmonopol siden dette var det eneste brukbare alternativet for å holde alkoholkonsumet i Norge under kontroll. Viktige deler av denne argumentasjonen var priskontrollen, mulighetene til å begrense tilgjengeligheten og fraværet av private profittinteresser. Man kan si at denne delen av det norske forsvaret for Vinmonopolet var et sikkerhetsnett. Dersom man ikke fikk 4 Brev datert 3. oktober 1994 fra norske myndigheter til ESA. 5 EØS-landene Norge, Island og Liechtenstein pluss EU-landene. 5

12 gjennomslag for at monopolet ikke innebar et brudd med artiklene 11, 12 og 16, måtte man subsidiært sørge for å få godkjent monopolet som et lovlig unntak til monopollovene under artikkel 13. Nå viste det seg at ESA ikke delte den norske forståelsen av situasjonen på noen av de ovennevnte punktene. For det første ble det gjort klart at Vinmonopolet monopollovgivningen i sin daværende form var å betrakte som et brudd på i EU/EØS. ESAs oppfatning var altså at det norske systemet ga muligheter for diskriminering av andre lands varer. For det andre fant ESA at det ikke var proporsjonalitet mellom hensynet til folkehelsa og de tiltak som var satt i verk. Det ble hevdet at de effekter som Vinmonopolet hadde på alkoholforbruket i Norge også kunne oppnås gjennom andre tiltak, spesielt ble avgiftspolitikken trukket fram. Siden disse andre tiltakene var mindre inngripende på økonomien som sådan enn et monopol, var det derfor ESAs mening at Norge ikke kunne få unntak fra artikkel 16, om statlige handelsmonopoler, artiklene 11 og 12, om import og eksportmonopoler. og Resultatet av forhandlingene med ESA ble som kjent at Norge bøyde seg for ESAs krav. Import-, eksport- og engrosmonopolet ble oppløst. Produksjonsmonopolet på brennevin og detaljmonopolet for brennevin, vin og sterkt øl ble imidlertid beholdt. Medvirkende til den norske beslutningen om å oppløse de nevnte monopolene var først og fremst konklusjonen i ESAs brev datert 30. desember 1994, der de i en grunngitt uttalelse' krever at Norge avvikler import- eksport- og engrosmonopolet, samt at produksjonsmonopolet skilles ut fra detaljmonopolet. 6 Reasoned opinion : Brev fra ESA til medlemslandene som markerer slutten på forhandlingene. Dersom partene fortsatt ikke blir enige, er EFTAdomstolen neste steg. 6

13 Den grunngitte uttalelsen: "Norge har unnlatt å oppfylle sine forpliktelser etter EØSavtalens artikkel 11, 12 og 16 ved å opprettholde eneretten til import, eksport og engrossalg av alkoholholdige drikker samt ved å opprettholde den institusjonelle forbindelsen mellom detaljmonopolet og produksjonen av alkoholholdige drikker." ESA skriver også at de ikke kan se at Norge har framlagt noe bevis for at alkoholmonopolet er nødvendig for å oppnå en effektiv beskyttelse av menneskers liv og helse. Av andre faktorer som bidro til å endre det norske standpunktet kan særlig nevnes den såkalte "Restamarksaken", der Finland i desember 1994 ble dømt for avtalebrudd fordi en finsk alkoholimportør hadde blitt nektet å importere et parti alkoholdrikker til landet (D. Søe og Chr. Tigerstedt, 1995)'. Denne dommen førte til at det oppsto usikkerhet om det norske synspunktet ville vinne frem i en eventuell rettssak. Dersom Norge hadde fortsatt å stå på sitt etter ESAs brev av 30. desember ville det resultert i at Norge hadde blitt stevnet for EFTA-domstolen, noe som kunne ha ført til at det hadde blitt satt spørsmålstegn ved flere deler av alkoholmonopolet. For å sitere en uttalelse i NOU 1995:24, Alkoholpolitikken i endring: "Om en hadde gått til sak om de øvrige elementene i monopolsystemet, ville en etter regjeringens mening også skapt usikkerhet omkring detaljmonopolet, og dette ville den unngå." Videre hadde folkeavstemningen om EU-medlemskap nå blitt avholdt, ' EFTA-domstolens dom av 16. des. 1994, i sak E-1/94; Ravintoloitsjijain Liiton Kustannus Oy Restamark, nr 47. 7

14 og det norske folk hadde valgt å fortsatt stå utenfor EU. I følge en forskningsrapport fra SIFA (Ugland, 1996) spilte også dette inn på regjeringens avgjørelse. At ESA i sin grunngitte uttalelse nevnte at "overvåkningsorganet fortsetter å vurdere det norske detaljmonopolet og vil senere avgjøre dets forenlighet med avtalen", bidro nok også til å øke usikkerheten om utfallet av en rettssak. I tillegg hadde både Sverige og Finland avviklet sine tilsvarende monopoler uten at saken der heller hadde gått så langt som til domstolen. For den norske regjering var det i den situasjonen som hadde oppstått viktig å berge det som berges kunne av alkoholmonopolet. Heller enn å risikere alt ved å holde fast på sitt syn på import-, eksport- og engrosmonopolet, fant den det bedre å gi opp disse delene mot en større sikkerhet for at detaljmonopolet ville bestå. Samtidig var det et ønske at den systemforandring som måtte til i størst mulig grad skulle ivareta slike alkoholpolitiske hensyn som ble ansett for viktige, noe man forsøkte å oppnå "ved å etablere alternative former for regulering av alkoholomsetningen" (Ot. prp. nr 51, ). 3. LOVENDRINGEN Avviklingen av import-, eksport- og engrosmonopolet og utskillelsen av produksjonsmonopolet i et eget selskap ble vedtatt 23. juni 1995, og trådte i kraft 1. januar 1996 (Besl. O. nr. 83, ). Det gamle monopolsystemet ble avløst av et lisensbasert system, tilsvarende det som ett år tidligere ble innført i Sverige og Finland. Grunnprinsippene i systemet er at det nå er tillatt for bedrifter som oppfyller visse krav å søke om engros- eller tilvirkningsbevilling for øl, vin og/eller brennevin. 8

15 Tilvirkningsbevilling for brennevin gis riktignok kun til en bedrift, ettersom produksjonsmonopolet for brennevin er beholdt. - Monopolist og bevillingsinnehaverer det fra A/S Vinmonopolet Produkter. utskilte Arcus Både engros- og tilvirkningsbevilling " gis til den for hvis regning virksomheten bevillingsinnehaveren drives " (Ibid, 3A-3). Dette tolkes som at er den fysiske eller den juridiske eieren av bedriften. Ved eierskifte, f.eks. pga salg av store aksjeposter, sammenslåing av flere bedrifter etc. må det søkes om ny bevilling i den nye eierens navn. Engrosbevilling innebærer at bedriften far importere, eksportere og drive partisalg av alkohol til andre grossister/tilvirkere, og til restauranter /detaljister8. Hvilke typer alkohol bevillingen omfatter angis i den enkelte bevilling. Man kan dermed få bevilling som gjelder både for øl, vin og brennevin, men også for en eller to av disse. Innehaver av engrosbevilling har anledning til å tappe alkohol dersom dette er angitt i bevillingen, men blandinger9. det gis antagelig ikke mulighet til å lage egne Tilvirkningsbevilling gir bedriften rett til å produsere egne merker. Denne type bevilling kan i praksis kun gisfor øl og vin, ettersom produksjonsmonopolet for brennevin er beholdt. Riktignok skal også brennevinsprodusenten inneha en tilvirkningsbevilling, men tilvirkningsbevillingfor brennevin gis altså bare til en produsent. Denne 8 Lovteksten ( 3A-2) sier at de kun kan selge til andre bevillingshavere. 9 Se avsnittet "Fra teori til praksis " for en nærmere diskusjon av dette spørsmålet. 9

16 produsenten er i tillegg utpekt av Stortinget, slik at det for alle andre bedrifter ikke er mulig å søke om slik bevilling. Det har også tidligere vært tillatt for private bedrifter å tilvirke øl og vin. For å bli ølprodusent var da kravet at bedriften skulle være godkjent som bryggeri, mens det ikke ble stilt krav til vinprodusentene. Alle som ønsket det kunne med andre ord starte produksjon av vin. Det at det nå kreves bevilling for øl- og vinproduksjon kan forsåvidt ses på som en innstramming i forhold til tidligere. På den annen side innebærer en tilvirkningsbevilling mer enn kun retten til å produsere varen. Har man tilvirkningsbevilling kan man nemlig også importere, eksportere og drive grossistsalg av de alkoholtypene bevillingen gjelder for. Tilvirkningsbevilling gir mao de samme rettigheter som engrosbevilling i tillegg til retten til produksjon av alkoholholdig drikk. En tilvirker av vin er dermed også pr definisjon en vingrossist. Det er ikke gitt noe tak på totalt antall bevillinger som kan gis. Alle som oppfyller de formelle kravene vil få bevilling. At det stilles krav til søkerne har sammenheng med at man i størst mulig grad ønsker å sikre seg mot useriøse aktører, og aktører som av andre årsaker ikke egner seg som alkoholgrossister10. Søkere skal derfor levere opplysninger om økonomi, vandel, andre aktiviteter etc, samt at den planlagte grossistvirksomheten skal beskrives. Særlig er man der interessert i logistikksiden: lagerlokaler, transport osv. Av de kravene som stilles til søkerne, nok kravet om uplettet vandel det strengeste. Søkere skal levere vandelsattest, og dersom denne 10 Aktører som ikke regnes som egnete alkoholgrossister kan f eks. være idrettslag. Man anser i dette eksemplet at driften av et idrettslag er en aktivitet som er uforenelig med alkoholhandel. 10

17 avslører tidligere lovbrudd, kan bevilling ikke gis. Nå skal vandelsattest imidlertid leveres for kun en person i bedriften, dvs. bevillingshaver. Dersom bedriften har flere enn en eier, skal likevel kun en vandelsattest leveres. Bedriftene har dermed anledning til å la den eieren med best vandelsattest stå som søker". Ved planleggingen av det nye systemet, var det visse punkter som ble særlig vektlagt. Disse punktene var (Ot. prp. 51, , s 14-15): Unngå nye illegale kanaler inn i markedet Sikre avgiftsinnbetalingen Ikke-diskriminering Likebehandling av alle alkoholdrikker Opprette kontrollordninger som dekker hele varebevegelsen fra import til forbruker Tett og fleksibel oppfølging av kravene til omsetning Som vi ser framhever de fleste av disse punktene kravet til kontroll og sikkerhet i alkoholmarkedet. At man har inkludert et ønske om ikkediskriminering er et utslag av EØS-avtalen. De før nevnte kravene som stilles til bevillingssøkerne er viktige virkemidler på kontroll - og sikkerhetssiden. I tillegg skal alle bevillingshavere kontrolleres jevnlig, og de er pålagt å levere regnskaper og oversikter over driften regelmessig til forskjellige instanser enkelte tilfeller har det vist seg nødvendigå finne andre personer som kan stå som søkere for at bedriften skal kunne fa bevilling. (informantintervju). 11

18 Bevillings- og kontrollmyndigheten for engros- og tilvirkningsbevilling er av Stortinget lagt til Rusmiddeldirektoratet (RMD), hvor det er opprettet en ny avdeling som skal ta seg av dette. Den nye avdelingen, Bevillings- og Kontrollavdelingen (BK-avdelingen), har blitt tildelt 15 faste og 3 midlertidige stillinger. Bevillings- og Kontrollavdelingen forutsettes å være selvfinansierende. I startfasen av avdelingens virksomhet, vil størstedelen av utgiftene gå til behandling av søknader. Etter hvert ventes at kontrollvirksomheten vil bli den mest ressurskrevende delen av arbeidet. Det vil bli foretatt stikkprøver hos bevillingshaverne. For å dekke utgiftene ved søknadsbehandling og kontrollvirksomhet trenger avdelingen inntekter, og disse er det meningen at bevillingshaverne selv skal skaffe til veie. I den forbindelse er det utarbeidet to typer avgifter: Søknadsgebyr og bevillingsgebyr. Søknadsgebyrene varierer etter hvilke alkoholtyper det søkes om bevilling for, men er like enten det gjelder engrosbevilling eller tilvirkningsbevilling. For søknader som omfatter øl er gebyret kr, for søknader som omfatter vin er gebyret kr, og for søknader som omfatter brennevin er gebyret kr. Søknadsgebyret skal betales før søknaden kan behandles. Dersom endring i eierforhold eller annet gjør at en grossisttilvirker må søke om ny bevilling, må det betales nytt søknadsgebyr. Dersom en søker har mer enn ett lager, skal det betales tilleggsgebyr for dette. Tilleggsgebyret er på henholdsvis kr, kr og kr for lager godkjent for øl, vin og brennevin12. Ønsker en bevillingshaver å utvide bevillingen til å gjelde 12 Det stilles strengere krav til sikkerhet og kontrollfor brennevinslager enn for vinlager, og for vinlager enn forøllager. Et lager som er godkjent for brennevin er dermed også pr. definisjon godkjent for øl og vin, forutsatt at 12

19 flere typer alkoholdrikk, må han søke spesielt om dette. For søknader som gjelder utvidelse av ølbevilling til også å omfatte vin, eller av vinbevilling til også å omfatte brennevin, betales da et søknadsgebyr på kr. En søknad om utvidelse fra øl til brennevin, eller til både vin og brennevin, krever at det betales kr i søknadsgebyr. Skulle en bevillingsinnehaver ønske å få utvidet bevillingen til også å gjelde svakere alkoholtyper, skal han betale et søknadsgebyr på kr. Bevillingsgebyreter en avgift som beregnes ut fra bedriftens omsetning, differensiert etter alkoholtype. Gebyrsatsene fastsettes årlig av Sosialog helsedepartementet (Lov om endringer i alkoholloven av 23. juni 1995 nr 42). For 1996 er avgiftene fastsatt til 7 øre pr liter øl, 12 øre pr liter vin og 41 øre pr liter brennevin (Forskrift om engrossalg og tilvirkning av alkoholholdig drikk mv, 1995). Til grunn for beregningen av disse taksteneligger en forutsetning om at inntektene fra gebyrene skal dekke kostnadene ved driften av BK-avdelingen. I tillegg til BKavdelingens totale kostnader og andre inntektskilder (søknadsgebyret), gjøres derfor anslag på grossistenestotale omsetning av alkohol i løpet av året, dvs. total import og innenlandsk produksjon, samt antall transaksjoner pr liter før varen når forbruker. Bevillingsgebyret legges på hvert grossistledd. En liter brennevin som selges fra en grossist til en annen, blir dermed totalt belastet med 2x41 øre = 82 øre. Bevillingsgebyret skal betales til skattefogden på månedsbasis, og innen den 18. den påfølgende måned. Det skal samtidig leveres en oppgave over gebyrpliktig omsetning til Rusmiddeldirektoratet (Forskrift om engrossalg og tilvirkning av alkoholholdig drikk mv, 1995, 9-4). bevillingen omfatter disse alkoholtypene. 13

20 Bevillingshaverne har ansvaret for at bevillingsgebyret blir betalt, og det skal også svares gebyr for svinn eller manko som oppstår fra lager eller ved transport. Unntatt fra denne regelen er såkalt driftsmessig svinn, dvs. svinn som oppstår i forbindelse med selve produksjonsprosessen (Ibid, 9-2). Ved å gjøre svinn og manko til gjenstand for gebyrplikt håper man å redusere insentivene til illegal omsetning av alkohol fra godkjente engroslagre. I tillegg til at bevillingsgebyret avhenger av omsetning, er det fastsatt et minimumsbeløp på kroner. Dette skal bedriften betale inn på forskudd innen 1. februar hvert år. Det første driftsåret, dvs. det året bedriften får bevilling, skal forskuddet være innbetalt før bevillingen kan tas i bruk. Tabell 2: Gebyrer som skal betales en rbevilling kan tas i bruk. Gebyr øl Vin Brennevin Ord. søknadsgebyr Tillegg for ekstra lager Utvide bev. 1 steg' Utvide bev. 2 steg** Utvide bev. til svakere uavhengig av alkoholtyper Forskudd, bevillingsgebyr alkoholtype uavhengig av alkoholtype * 1 stegs utvidelse vil si enten utvidelse fra øl til vin, eller utvidelse fra vin til brennevin.. både vin og brennevin. * * 2 stegs utvidelse vil si utvidelse fra øl til brennevin, eller til alkoholholdig drikk mv, kap. 6 og 9. Kilde: Forskrift om engrossalg og tilvirkning av 14

21 Både søknadsbehandlingen og kontrollvirksomheten regnes for å ha viktige politiske funksjoner, og BK-avdelingen legger mye arbeid i dette. Et viktig poeng ved behandlingen av søknader er å best mulig sikre seg mot useriøse aktører i markedet. Særlig gjelder dette i forhold til aktørenes evne og vilje til å følge lovverket, og til å betale de avgifter som loven pålegger. En av årsakene til at dette har vært sett på som viktig, er den økte risiko for at alkohol kan bli omsatt illegalt som man frykter kan bli resultatet av at det nå er tillatt å etablere private lagre av vin og brennevin. Flere aktører gir økte muligheter til lekkasje fra systemet. I tillegg er det en vanlig oppfatning at privatiseringen kan føre til større vanskeligheter med å få innkrevd alkoholavgiften. For å minimere disse vanskelighetene ønsker man å sikre at de nye aktørene holder en viss kvalitet. Det er Tolldirektoratet som har ansvaret for å kreve inn alkoholavgiften. I prinsipp skal alkoholavgiftene betales når varen krysser grensen, men i praksis vil det ikke egentlig være slik. I steden er det vanlig at importørene gir en bankgaranti som sikkerhet for at alkoholavgiften vil bli betalt13. Bankgarantien beregnes ut fra antatt omsetning i en tomånedersperiode, og fungerer som en form for kreditt. Alkoholavgiften skal ved bankgaranti betales hver andre måned. Ønsket om å likestille de forskjellige alkoholdrikkene har ført til at det har blitt gjort endringer- og i praksis innstramminger - i forhold til ølog vinmarkedet. Blant annet har det tidligere ikke vært krevd bevilling for produksjon av vin, eller produksjon og import av øl. Dette er nå endret slik at det kreves engros - eller tilvirkningsbevilling også her. 13 Dette gjelder kun bedrifter som er registrert som avgiftspliktige hos toll- og avgiftsdirektoratet. Uregistrerte importører må betale avgiften ved grenseovergang. 15

22 Engrossalg av øl, som tidligere krevde kommunal salgsbevilling, har også blitt inkludert i det nye systemet. Rene ølgrossister må ha engrosbevilling på linje med andre alkoholgrossister. I tillegg har bryggerienes rett til å drive direkte salg til forbruker blitt fjernet". Resultatet av disse endringene er at reglene for engrossalg og tilvirkning av de forskjellige typene alkoholholdig drikk har blitt harmonisert, og på den måten mer oversiktlige. Endringen i alkohollovgivningen medfører ingen forandring i lovene for skjenkebevilling eller bevilling for salg til forbruker av øl under 4,75% alkohol. Det nye systemetgir oss dermed 4 former for bevilling, og to monopoler: Tilvirkningsbevilling, engrosbevilling, skjenkebevilling og salgsbevilling, detaljhandelsmonopol for brennevin, vin og øl over 4,75%, og produksjonsmonopol for brennevin. Alle bevillingsformene gis for 4 typer av alkoholholdig drikk: Brennevin, vin, sterkøl og øl mellom 2,5% og 4,75% alkohol. De nye bevillingstypene skiller seg fra de gamle på ett vesentlig punkt: De gis på ubestemt tid. Det betyr i praksis at en grossist eller tilvirker når som helst kan fratas bevillingen, dersom man finner at bevillingshaver ikke lenger oppfyller kravene. 14 I likhet med andre tilvirkere kan de nå kun selge til innehavere av engros-, tilvirknings-, salgs- eller skjenkebevilling for alkohol. Det er imidlertid ingenting i veien for at samme person kan ha både engros- /tilvirkningsbevilling og kommunalsalgsbevilling. Bryggerier eller andre bevillingshavere som ønsker å selge (øl) direkte til forbruker kan altså fa anledning til dette hvis de skaffer seg salgsbevilling. 16

23 Tabell 3 : Bevillingsformer. Bevillings- Tidsperiode Konkurranseform type Brennevin vin sterkøl øl Tilvirkning ubestemt tid Monopol FK FK FK Engros ubestemt tid FK FK FK FK Skjenking 4 år FK FK FK FK Salg 4 år Monopol Monopol Monopol FK (FK = Fri konkurranse) 4. RUSMIDDELDIREKTORATETS NYE ROLLE Tradisjonelt har Rusmiddeldirektoratets arbeid på alkoholområdet i stor grad vært preget av problematikken omkring alkoholens betydning for folkehelsa. Forebygging og holdningsskapende virksomhet har blitt vektlagt, og har spilt sentrale roller. Et eksempel på dette er den nylig avsluttede kampanjen mot kjøp av smuglersprit, og salg av alkohol til ungdom (Aas, 1996). I lys av dette skiller Rusmiddeldirektoratets nye avdeling, Bevillings- og Kontrollavdelingen, seg klart ut fra helheten. Om resten av direktoratet legger et folkehelseperspektiv til grunn for sitt arbeid, så legger Kontrollavdelingen i stor utstrekning hensynet til konkurransevilkårene til grunn for sitt. Det er også viktig for Norges forhold til EØS at Kontrollavdelingen gjør dette. Norge er bundet av EØS-avtalen til å avvikle import-, eksport- og grossistmonopolene. En for stor grad av byråkratisk styring og kontroll i markedet kan i praksis bety at det fortsatt eksisterer handelshindringer. Importører som føler seg 17

24 urettferdig behandlet vil kanskje stevne saken inn for EFTA-domstolen, noe som kan bety at hele monopolsystemet settes under, med lupen den risiko dette innebærer for det fortsatte detaljmonopolet. I forbindelse med endringene i alkoholloven var det stor uenighet på Stortinget om opprettelsen av Kontrollavdelingen (Stortingsforhandlinger nr 34, , s ). Enkelte mente at det hadde vært bedre å danne et uavhengig alkoholtilsyn, og avgjørelsen om å legge bevillings- og kontrollmyndigheten til Rusmiddeldirektoratet kan ses på som et kompromiss mellom en restriktiv gruppe som ønsket et eget alkoholtilsyn, og en liberal gruppe som ikke fant det nødvendig å bygge alkoholomsetningen. ut et større kontroll - og sikkerhetsapparat omkring Til tross for at utgangspunktet for Kontrollavdelingens virksomhet er noe annet enn for resten av Rusmiddeldirektoratet, er det ikke tvil om at det også fins likheter mellom dem. Både Kontrollavdelingen og de andre avdelingene i direktoratet er primært opptatt av kontroll og sikkerhet på alkoholområdet, og av å redusere forekomsten av uregistrert forbruk og omsetning av alkohol. 5. FRA TEORI TIL PRAKSIS Et problem Kontrollavdelingen støtte på i startfasen av sitt arbeid knytter seg til en søknad fra et svensk firma. Firmaet kunne antas å oppfylle alle kravene for å få bevilling, ettersom det allerede var godkjent som grossist i Sverige. Norske og svenske regler og krav til bevillingshavere er omtrent like. Det som skapte vanskeligheter var særlig kontrollspørsmålet og skatteinnbetalingen. Hvordan kunne BK- 18