Anskaffelser i forbindelse med sikkerhetsoppgraderingen av Munch-museet

Transkript

1 Oslo kommune Kommunerevisjonen Granskingsrapport Anskaffelser i forbindelse med sikkerhetsoppgraderingen av Munch-museet 9. juni 2006

2

3 Anskaffelser sikkerhetsoppgradering Munch-museet Forord Denne rapporten er et resultat av Kommunerevisjonens undersøkelser ved Munchmuseet. Undersøkelsene ble igangsatt etter at det ved revisjon ble avdekket at regelverket ikke var fulgt ved de omfattende ombyggingsarbeidene ved museet. Undersøkelsen er utført av Kommunerevisjonen som en gransking. En gransking skal utrede de faktiske saksforhold innenfor området og gi uttalelse om ansvarsforhold til bruk for administrasjonen. Saken rapporteres til kontrollutvalget. En gransking innebærer bl.a.: å vurdere mulige feil og brudd på lover og regelverk, å vurdere mulige, forsømmelser eller andre klanderverdige forhold, å foreslå tiltak som kan hindre uheldige forhold i fremtiden. Byrådsavdeling for næring og kultur, ledelsen ved Kultur- og idrettsetaten og avdelingsdirektør for kunst og kultur har fått anledning til å kommentere rapporten. Kommentarene er vedlagt. Mai 2006 Johnny Pedersen avdelingsdirektør Torhild Weium prosjektleder Kommunerevisjonen 1

4 Granskingsrapport Innhold Sammendrag og vurderinger Innledning Problemstillinger Metode og fremgangsmåte Bruken av sikkerhetsloven, sikkerhetsforskriften og offentlighetsloven 6 a Bakgrunn Sikkerhetsloven Vurdering Offentlighetsloven 6 a Vurdering Gjennomgang av de største anskaffelsene Revisjonskriterier Bakgrunn Fakta leverandør nr Oppdrag A Vurdering...18 Oppdrag B (oppdraget gjelder Vigelands-museet) Vurdering Fakta leverandør nr Vurdering Fakta leverandør nr Vurdering Fakta leverandør nr Vurdering Fakta leverandør nr Vurdering Fakta leverandør nr Vurdering Fakta leverandør nr Vurdering Fakta leverandør nr Vurdering Fakta leverandør nr Vurdering Fakta leverandør nr Vurdering Fakta leverandør nr Vurdering Fakta leverandør nr Vurdering Fakta leverandør nr Vurdering Fakta leverandør nr Vurdering Roller - myndighet og ansvar Revisjonskriterier Fakta Vurdering Kommunerevisjonen

5 Anskaffelser sikkerhetsoppgradering Munch-museet 5. Høringsuttalelser Uttalelse fra Byrådsavdeling for næring og kultur av (vedlegg 1) Uttalelse fra Kultur- og idrettsetaten av (vedlegg 2) Uttalelse fra Kultur- og idrettsetaten, Munch-museet av (vedlegg 3) Kommunerevisjonen 3

6

7 Anskaffelser sikkerhetsoppgradering Munch-museet Sammendrag og vurderinger I forbindelse med ombyggingsarbeidene etter ranet ved Munch-museet har Kommunerevisjonen gjennomgått leveranser for ca. 33 mill kr fra 14 leverandører. Vi har konstatert gjennomgående brudd på grunnleggende krav i lov om offentlige anskaffelser. Det gjelder spesielt konkurranseprinsippet, likebehandlingsprinsippet og krav til etterprøvbarhet gjennom hele anskaffelsesprosessen. Drifts- og sikkerhetssjefen som var prosjektleder og avdelingsdirektør for kunst og kultur hevder at sikkerhetsloven og 6 a i offentlighetsloven hjemler fremgangsmåten som er valgt. Revisjonen mener at sikkerhetslovens bestemmelser om sikkerhetsgraderte anskaffelser ikke kan komme til anvendelse for Munch-museet. Dette i hovedsak på grunn av at sikkerhetslovens formål er "beskyttelse av rikets selvstendighet og sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser." Museene har ikke en slik karakter at de berører rikets sikkerhet. Revisjonen er kritisk til Munch-museets håndtering av anskaffelsene, gitt at de faktisk mente at det var sikkerhetsgraderte anskaffelser som skulle gjøres på Munch-museet. Revisjonens oppfatning er at Munch-museet for de gjennomførte anskaffelsene heller ikke har fulgt kravene i sikkerhetsloven. Revisjonen mener det er mulig å gjennomføre en anskaffelsesprosess etter lov om offentlige anskaffelser selv om virksomheten velger at deler av dokumentasjonen skal unntas offentlighet. Undersøkelsen har konstatert svakheter ved det anskaffelsesfaglige arbeidet. Bl.a. er en stor del av arbeidene gjort som regningsarbeid uten at det foreligger kvitterte timelister. Ved regningsarbeid er det viktig at byggherrens representant kvitterer på originale timelister. Det er også viktig at de originale timelistene følger fakturaen. I følge Munch-museet måtte alle som arbeidet på museet i den aktuelle perioden skrive seg inn og ut i besøksprotokollen. Ved gjennomgang av timelister fra leverandør nr 2 og besøksprotokollene ble det konstatert at det var fakturert timer på personer som ikke hadde skrevet seg inn på de datoer som var angitt på timelistene. Vi avdekket 32 tilfeller av dette til sammen 197,5 timer. Munch-museet er angitt som arbeidssted på timelistene. Videre er det avdekket at 409 timer er fakturert to ganger fra leverandør 2, hvor fakturaene er godkjent for utbetaling. Dette er gjennomført ved at mange timelister fra en tidligere faktura er kopiert og benyttet som fakturagrunnlag for en senere fakturering. Vi anbefaler Kultur- og idrettsetaten (KIE) å undersøke nærmere årsakene til de to forholdene omtalt ovenfor. Dersom dette dreier seg om urettmessig fakturering bør etaten fremme krav om tilbakebetaling. Kommunerevisjonen vil bidra til oppklaring av disse forhold. Drifts- og sikkerhetssjefen var nyansatt, og hadde begrenset kjennskap til anskaffelsesreglene. Likevel ble han valgt til prosjektleder for et relativt komplisert prosjekt med sterkt tidspress uten at prosjektet ble styrket med anskaffelsesfaglig Kommunerevisjonen 5

8 Granskingsrapport kompetanse. Revisjonen mener det er et klart ansvar for virksomhetsleder å se til at aktiviteten i virksomheten følger lover og regler for anskaffelser, og at den nødvendige kompetanse er til stede hos personer som får delegert myndighet på etatens vegne. Revisjonen mener at etterfølgelse av regelverket for offentlige anskaffelser ble vektlagt for lavt i organisering, planlegging og gjennomføring av prosjektet, og at dette er en årsak til de omfattende regelbrudd. Revisjonen mener det allerede ved planleggingen av arbeidene, parallelt med Veritas gjennomgang i oktober 2004, burde vært en drøfting av hvilke ressurser og hvilken kompetanse museet trengte for å gjennomføre et slikt komplisert prosjekt. Revisjonen mener videre at de omfattende bruddene på lov om offentlige anskaffelser burde vært håndtert på en annen måte av KIE. KIE sentralt ble oppmerksom på prosjektet og problemstillingene omkring anskaffelsesregelverket tidlig i 2005, og har slik revisjonen ser det ikke gjort tilstrekkelig for å følge opp Kunstsamlingenes gjennomføring av anskaffelsesprosessen og sikre at anskaffelsene ble gjort i tråd med regelverket. Revisjonen vil også understreke at omfattende brudd på lov og forskrift om offentlige anskaffelser øker risikoen for misligheter. Rapporten har vært på høring hos Byrådsavdeling for næring og kultur (vedlegg 1), Kultur- og idrettsetaten sentralt (vedlegg 2) og Kultur- og idrettsetaten, Munch-museet (vedlegg 3): Det går frem at det ikke ble rapportert noe til byrådsavdelingen som indikerte at regelverket for offentlige anskaffelser ikke ble fulgt eller at det var behov for bistand til dette (vedlegg 1). KIE sentralt slutter seg til rapportens hovedkonklusjoner om at sikkerhetslovens bestemmelser ikke var relevant å vektlegge på den måten som ble gjort i forbindelse med anskaffelsene som ble foretatt på Munch-museet. Kultur- og idrettsetaten deler også revisjonens oppfatning om at det ville vært mulig å gjennomføre en anskaffelsesprosess etter lov og forskrift om offentlige anskaffelser, selv om deler av dokumentasjonen hadde vært unntatt offentlighet (vedlegg 2). Uttalelsen fra Munch-museet inneholder en rekke kommentarer til rapporten. Kommunerevisjonen har justert rapportutkastet i forhold til noen av dem. Bl.a. er det brakt inn ny dokumentasjon om taushetserklæringer i høringsutkastet som vi måtte ta hensyn til (vedlegg 3). 6 Kommunerevisjonen

9 Anskaffelser sikkerhetsoppgradering Munch-museet 1. Innledning Munch-museet ble ranet den I etterkant av ranet ble det iverksatt en omfattende sikkerhetsoppgradering på museet. I byrådssak 295/04 "Utbedringer av Munch-museet med sikte på økt sikkerhet" ble det bevilget 37,9 mill kr til investeringstiltak, som bl.a. skulle omfatte forebyggende tiltak mot ran, brann og vanninntrenging. Anskaffelsene har ikke vært kunngjort i henhold til de generelle bestemmelsene som er gitt i regelverket for offentlige anskaffelser. Indikasjoner på at anskaffelsene kunne ha blitt gjennomført i strid med regelverket førte til at Kommunerevisjonen valgte å gjennomgå prosessen og dokumentasjonen for anskaffelsene. Undersøkelsen er utført av Kommunerevisjonen som en gransking. En gransking skal utrede de faktiske saksforhold innenfor området og gi uttalelse om ansvarsforhold til bruk for administrasjonen. Saken rapporteres til kontrollutvalget. En gransking innebærer bl.a.: å vurdere mulige feil og brudd på lover og regelverk, å vurdere, forsømmelser eller andre klanderverdige forhold, å foreslå tiltak som kan hindre uheldige forhold i fremtiden. 1.1 Problemstillinger Revisjonen har i prosjektet fokusert på følgende problemstillinger: Er anskaffelsene gjort i henhold til gjeldende regelverk? Hvordan var ansvarsdelingen og oppfølgingen av anskaffelsene? 1.2 Metode og fremgangsmåte Revisjonskriteriene i undersøkelsen er hentet fra lov og forskrift om offentlige anskaffelser, Oslo kommunes anskaffelsesreglement samt veiledere for anskaffelser. Vi har også foretatt vurderinger av virksomhetens henvisninger til sikkerhetsloven og offentlighetsloven. Undersøkelsen er gjort gjennom intervjuer og gjennomgang av tilgjengelig dokumentasjon av materiale fra anskaffelsesprosessen. På grunn av mangler i anskaffelsesdokumentasjonen er det også gjort en gjennomgang av fakturagrunnlaget på noen av de største leveransene. Totalt er det gjennomført ni intervjuer. Analysen er gjort gjennom en systematisering og sammenstilling av tilgjengelig materiale. Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i Munch-museets oppgradering etter ranet. Vi har i tillegg sett på ytterligere noen anskaffelser som er relatert, men ikke er direkte knyttet til prosjektet sikkerhetsoppgradering. Dette gjelder inneklimaanlegg på Munch-museet og overvåkingsutstyr på Vigelandsmuseet. Kommunerevisjonen har tidlig i undersøkelsene etterspurt all dokumentasjon om anskaffelsene og prosessen fra Munch-museet. Da undersøkelsene var avsluttet fikk avdelingsdirektør for kunst og kultur og drifts- og sikkerhetssjefen ved Munch-museet anledning til å gå gjennom faktabeskrivelsen i rapporten. I svaret ble det vedlagt Kommunerevisjonen 7

10 Granskingsrapport forskjellig dokumentasjon som var en del av tidligere etterspurt materiale. Med denne oversendelsen forutsatte vi at dokumentasjonen fra Munch-museet var uttømmende, men i forbindelse med høringen har vi mottatt ny dokumentasjon fra Munch-museet Vi har gjennom hele undersøkelsen hatt problemer med å få uttømmende dokumentasjon fra museet. Rapporten ble sendt på høring til Byrådsavdeling for næring og kultur, Kultur- og idrettsetaten og Kultur- og idrettsetaten, Munch-museet. 8 Kommunerevisjonen

11 Anskaffelser sikkerhetsoppgradering Munch-museet 2. Bruken av sikkerhetsloven, sikkerhetsforskriften og offentlighetsloven 6 a Munch-museet har vist til at sikkerhetsloven 1 og offentlighetsloven 6 a 2 ble lagt til grunn ved valg av anskaffelsesprosess for sikkerhetsoppgraderingene. 2.1 Bakgrunn Avdelingsdirektør for kunst og kultur i KIE, tidligere direktør for Kunstsamlingene, er ikke kjent med at Munch-museet tidligere har benyttet sikkerhetsloven som grunnlag for anskaffelsesprosesser forut for ranet den Hun viste videre til at museet ikke hadde hatt anskaffelser i den størrelse siden begynnelsen av 1990-tallet. I den forbindelse påpekte hun at medarbeiderne ikke var de samme som den gang og at trusselbildet er endret. Hun viste videre til at man ønsket å skjerme mest mulig informasjon om den aktuelle sikkerhetssituasjonen for museet for å unngå kriminelle handlinger før museet hadde fått gjennomført strakstiltakene slik at museet fikk et akseptabelt sikkerhetsnivå. Juridiske avklaringer ble ikke gjort av museet, men de vurderte det slik at sikkerhetsloven og offentlighetsloven 6 a kunne benyttes. Avdelingsdirektøren viste videre til at museet hadde kontakt med Nasjonal sikkerhetsmyndighet og at utlevering av tegninger og annet dokumentasjonsmateriale ble begrenset til det mest nødvendige. Fra den sentrale innkjøpsenheten i KIE ble det i midten av februar 2005 stilt spørsmål til Munch-museet om sikkerhetsloven og offentlighetsloven 6 a var korrekt grunnlag for denne typen anskaffelser. Spørsmålet ble blant annet tatt opp i e-postutveksling og i møte mellom økonomi/innkjøpsavdelingen i KIE og Munch-museet tidlig i mars Det ble ikke vist til noen juridisk vurdering eller annen dokumentasjon som underbygget Munch-museets syn. Munch-museet hevder at alle kontraktene etter dette tidspunktet ble oversendt KIE sentralt. En ny meningsutveksling mellom Munch-museet og KIEs innkjøpssjef i starten av juni angående sikkerhetslovens anvendelse, endte med at avdelingsdirektør for kunst og kultur tilbakeviste behovet for å avklare dette, blant annet med henvisning til rundskriv 17/2005 "Lov om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven) - oppfølging i Oslo kommune". Munch-museet har vist til at de ut fra innholdet i dette rundskrivet fra juni 2005 følte seg trygge på at "de fulgte det rette anskaffelsesreglementet" (sikkerhetsloven). I midten av juni, like før gjenåpningen, ble tema tatt opp på nytt i møte mellom KIEs innkjøpssjef og prosjektansvarlig på Munch-museet, angående en av de pågående leveransene. I referatet fra møtet står det at prosjektansvarlig muntlig ga en bekreftelse på at det var inngått sikkerhetsavtale og graderingsspesifikasjon for anskaffelsen. Driftsog sikkerhetssjefen viste til at det var inngått sikkerhetserklæringer og taushetserklæringer for leverandørene. KIE sentralt henvendte seg etter dette til Kommuneadvokaten for å få en uttalelse om saken. Kommuneadvokatens vurdering ble oversendt KIE i september 2005, med konklusjon om at sikkerhetsloven ikke kan brukes som grunnlag for anskaffelser i kommunens museer. 1 Lov nr 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven) 2 Lov nr 69 om offentlighet i forvaltningen Kommunerevisjonen 9

12 Granskingsrapport Revisjonen har fått opplyst at museet la vekt på å invitere potensielle tilbydere til museet på befaring for å begrense spredningen av sensitivt materiale. Revisjonen fikk opplyst at alle som arbeidet på bygget undertegnet taushetserklæringer og sikkerhetsklareringer, viste identitetskort og ble registrert inn og ut av bygningen. Revisjonen har mottatt to permer med taushetserklæringer og sikkerhetsklareringer fra Munch-museet som bekrefter dette. Taushetserklæringene er basert på mal for taushetserklæring i Oslo kommune. Kopi av id-kort er vedheftet de fleste dokumentene. Sikkerhetsklareringene er utarbeidet av Munch-museet og omfatter en rekke atferdsregler for håndverkerne, blant annet når det gjelder bevegelser i museet og taushetsplikt. Det er i skjemaet lagt opp til at arbeiderne skal fremvise vandelsattest. I tillegg er det opplyst at brudd på atferdsreglene vil medføre straffeansvar og politianmeldelse. Forskrift til sikkerhetsloven om sikkerhetsgraderte anskaffelser (forskrift av nr. 753) krever at det skal utarbeides en graderingsspesifikasjon dersom anskaffelsesmyndigheten anser behov for å sikkerhetsgradere. Revisjonen har ikke mottatt noen graderingsspesifikasjoner eller sikkerhetsavtaler på noen av de gjennomgåtte anskaffelsene. Håndtering av sikkerhet er i liten grad tema i det avtalematerialet revisjonen har mottatt. I en av de 15 leveransene revisjonen har gjennomgått er det kontraktsfestet at leverandøren skal fremlegge vandelsattester for egne montører, samt å fremskaffe oversikter over egne og underleverandørers folk som skal inn i bygget. Revisjonen har etterspurt, men ikke mottatt noen dokumentasjon på at vandelsattester er fremlagt. En av de største leveransene gjelder elektronisk sikring og sikkerhetssystemet. Denne leveransen er tildelt en leverandør som ifølge Nasjonal sikkerhetsmyndighet ikke er sikkerhetsklarert av dem. 2.2 Sikkerhetsloven Revisjonen tar i dette avsnittet utgangspunkt i sikkerhetsloven og forskrift om sikkerhetsgraderte anskaffelser, og det tas utgangspunkt i lovens kapittel 7 der sikkerhetsgraderte anskaffelser omtales. En sikkerhetsgradert anskaffelse er definert i sikkerhetsloven 3 nr 14: "anskaffelse, foretatt av anskaffelsesmyndighet, som innebærer at leverandøren av varen eller tjenesten vil kunne få adgang til skjermingsverdig informasjon eller objekt, eller som innebærer at anskaffelsen må sikkerhetsgraderes av andre årsaker". Med skjermingsverdig informasjon menes det etter lovens 3 nr 8 informasjon som skal merkes med sikkerhetsgrad etter 11. Gradene går fra "BEGRENSET" til "STRENGT HEMMELIG". Grunnleggende krav for graderingsgraden BEGRENSET er at informasjonen må beskyttes av "sikkerhetsmessige grunner" og at det "kan medføre skadefølger for Norges eller dets alliertes sikkerhet, forholdet til fremmede makter eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser om informasjonen blir kjent for uvedkommende". Skjermingsverdig objekt er etter 3 nr 12: 10 Kommunerevisjonen

13 Anskaffelser sikkerhetsoppgradering Munch-museet "eiendom som må beskyttes mot sikkerhetstruende virksomhet av hensyn til rikets sikkerhet eller alliertes sikkerhet eller andre vitale nasjonale interesser." Dersom en virksomhet vurderer at hele eller deler av en anskaffelse bør sikkerhetsgraderes skal det utarbeides en graderingsspesifikasjon 3. Ved sikkerhetsgraderte anskaffelser skal det inngås sikkerhetsavtale med leverandøren der ansvar og plikter reguleres 4. Dette skal gjøres før leverandøren får tilgang til skjermingsverdig informasjon. Videre skal leverandører og personer ha gyldig leverandørklarering for angitt sikkerhetsgrad på anskaffelsen 5. I Oslo kommunes rundskriv 17/2005, Lov om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven) - oppfølging i Oslo kommune, er utgangspunktet for rundskrivet sikkerhetslovens bestemmelser om å beskytte rikets selvstendighet og sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser, jamfør beskrivelsen av sikkerhetsloven ovenfor. Det vises til at i tillegg til staten forvalter også kommunene skjermingsverdig informasjon, planer og bygninger, og at kommunen plikter å følge lov og forskrifter når formålet for loven og forskriftene er berørt. Beredskapsetaten har en sentral rolle i å være pådriver og foreta nødvendig tilsyn med prosessen i kommunens virksomheter Vurdering Revisjonen mener at sikkerhetslovens bestemmelser om sikkerhetsgraderte anskaffelser ikke kommer til anvendelse for Munch-museet. Dette i hovedsak på grunn av at sikkerhetslovens formål er "beskyttelse av rikets selvstendighet og sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser." Museene har ikke en slik karakter at de berører rikets sikkerhet. Revisjonen er kritisk til Munch-museets håndtering av anskaffelsene gitt at de faktisk mente at det var sikkerhetsgraderte anskaffelser som skulle gjøres på Munch-museet. Bestemmelser om sikkerhetsgraderte anskaffelser i sikkerhetslovens kapittel 7 sier at det skal inngås sikkerhetsavtale med leverandøren, og at leverandøren skal inneha gyldig leverandørklarering for angitt sikkerhetsgrad ut fra en graderingsvurdering for hver anskaffelse. Det er ikke dokumentert graderingsvurderinger på noen av anskaffelsene og Munch-museet har ikke inngått sikkerhetsavtaler med noen av leverandørene i forbindelse med sikkerhetsoppgraderingen. Drifts- og sikkerhetssjefen og avdelingsdirektør for kunst og kultur hevder det var inngått sikkerhetsklareringer og taushetserklæringer for leverandørene. Vi har mottatt en perm med undertegnede erklæringer og klareringer der dateringen av dokumentene går fra mai 2005 til dags dato. De fleste av arbeidstakerne fra leverandør nr 2 stod ikke i permen, og vi konkluderer da med at ikke alle som har arbeidet på Munch-museet har undertegnet slike erklæringer. Revisjonen ser at sikkerhetsklareringer og taushetserklæringer først er utarbeidet fra mai Revisjonens oppfatning er at Munch-museet for de gjennomførte anskaffelsene ikke har fulgt kravene i sikkerhetsloven, til tross for at sikkerhetsloven har blitt påberopt som grunnlag for valg av anskaffelsesprosedyre. 3 Forskrift om sikkerhetsgraderte anskaffelser Sikkerhetsloven 27 (tidligere 25). 5 Sikkerhetsloven kapittel 6 og kapittel Kommunerevisjonen 11

14 Granskingsrapport I diskusjoner med det sentrale innkjøpsmiljøet i KIE har sikkerhetsloven og offentlighetsloven slik revisjonen ser det blitt benyttet som en begrunnelse for ikke å innrette seg etter det gjeldende anskaffelseslovverket, se drøftinger i kapittel 3 nedenfor. Dette er slik revisjonen oppfatter det i strid med forskrift om sikkerhetsgraderte anskaffelser 2-3. Bestemmelsen lyder slik: Utvelgelse av leverandør for sikkerhetsgradert anskaffelse skal skje i samsvar med de alminnelige bestemmelser som gjelder for forvaltningens anskaffelsesvirksomhet. Anskaffelsesmyndigheten skal ved anbudsinnbydelse begrense spredningen av skjermingsverdig informasjon til det som er høyst nødvendig. Anskaffelsesmyndigheten skal orientere aktuelle leverandører om hvilke sikkerhetsmessige krav som stilles i forbindelse med utførelsen av den sikkerhetsgraderte anskaffelsen. Revisjonen mener håndteringen av anskaffelsene tyder på en manglende forståelse for at det alminnelige regelverket for offentlige anskaffelser i utgangspunktet skulle følges ved utvelgelse av leverandør selv om man mente anskaffelsene var hjemlet i sikkerhetsloven. 2.3 Offentlighetsloven 6 a Opplysninger hvor unntak er påkrevd fordi offentlighet ville lette gjennomføringen av straffbare handlinger, kan unntas fra offentlighet. Dette er en såkalt kan-bestemmelse, dvs. det foreligger ikke plikt til å unnta dokumentasjonen fra offentlighet Vurdering At deler av dokumentasjonen er unntatt offentlighet er ikke til hinder at virksomheten kan gjennomføre anskaffelser etter lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Det er heller ingen begrunnelse for å ikke følge lov og forskrift. Museet har behov for å begrense spredningen av informasjon. Revisjonen mener dette kan ivaretas gjennom å stille krav i anskaffelsesprosessen, innen rammen for lovverket for offentlige anskaffelser. Dette kan omfatte krav om taushetsplikt for alle involverte og prosedyrer for sikker håndtering av dokumentasjon. Slike krav må nedfelles i anbudsgrunnlaget, eller for anskaffelser under terskelverdiene, i inngåtte avtaler. Kravene må stå i saklig sammenheng med de hensyn de er ment å ivareta. Revisjonen vil vise til at det ikke er adgang til å stille vilkår som innebærer at anskaffelsesregelverkets prinsipper om forretningsmessighet, likebehandling, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ikke etterleves. Revisjonen mener de involverte på Munch-museet og virksomhetsleder i KIE burde vært mer lydhøre overfor de spørsmål som ble stilt fra innkjøpsavdelingen. Allerede i mars 2005 ble det gjort oppmerksom på at innkjøpsenheten kunne gjennomføre anskaffelser i henhold til regelverket for offentlige anskaffelser på under to måneder, og på en måte som ivaretok behovet for å begrense spredning av sensitiv informasjon. 12 Kommunerevisjonen

15 Anskaffelser sikkerhetsoppgradering Munch-museet Revisjonen kan ikke se at museets ansvarlige gjorde noen tiltak for å tilpasse seg denne muligheten for de gjenstående anskaffelsene. Kommunerevisjonen 13

16 Granskingsrapport 3. Gjennomgang av de største anskaffelsene Tabell 1 nedenfor viser omfanget fakturert fra de leverandører som har hatt størst omsetning på de gjennomgåtte tiltakene. Siden det for mange av leveransene i liten grad foreligger kontrakter eller spesifikasjoner som avgrenser omfanget, er gjennomgangen satt opp per leverandør og ikke per anskaffelse. Revisjonen har fått opplyst fra Munch-museets ansatte at de var i kontakt med Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) for å få avklart problemstillinger, og har fått kopi av en e- post utveksling mellom drifts- og sikkerhetssjefen og en ansatt ved NSM og E-postene er ikke registrert i postjournal og datert etter anskaffelsene ved Munch-museet og gir ingen støtte for at lov om offentlige anskaffelser kan fravikes. Revisjonen har ikke mottatt noen graderingsspesifikasjoner eller sikkerhetsavtaler på noen av de gjennomgåtte anskaffelsene. Tabell 1 Fakturert beløp H04-mars 06 eks Type leveranse mva Leverandør nr 1 A Varer og tjenester 5,6 Leverandør nr 1 B Varer og tjenester 1,1 Leverandør nr 2 Varer og byggtjenester 5,0 Leverandør nr 3 Tjenester 3,7 Leverandør nr 4 Varer (og installasjon) 2,2 Leverandør nr 5 Tjenester (installasjon) 1,7 Leverandør nr 6 Varer og tjenester 1,6 Leverandør nr 7 Varer (og installasjon) 1,5 Leverandør nr 8 Varer (og installasjon) 1,4 Leverandør nr 9 Tjenester (rådgivning) 0,7 Leverandør nr 10 Varer 0,6 Leverandør nr 11 Varer (og installasjon) 0,6 Leverandør nr 12 Varer (og installasjon) 0,5 Leverandør nr 13 Varer (og installasjon) 2,3 Leverandør nr 14 Varer (og installasjon) 4,8 Sum leverandør ,4 I avsnittene nedenfor tar vi først opp revisjonskriterier og faktabeskrivelse før siste avsnitt oppsummerer revisjonens vurderinger. 3.1 Revisjonskriterier Revisjonens gjennomgang av anskaffelsene i tabellen over tar utgangspunkt i lov om offentlige anskaffelser 5 der de grunnleggende kravene til offentlige virksomheters anskaffelsesprosess er beskrevet. "Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. 14 Kommunerevisjonen

17 Anskaffelser sikkerhetsoppgradering Munch-museet Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Oppdragsgiver skal ikke a. diskriminere mellom leverandører på grunnlag av nasjonalitet, b. bruke standarder og tekniske spesifikasjoner som et virkemiddel for å hindre konkurranse, eller c. dele opp en planlagt anskaffelse i den hensikt å unngå at bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov kommer til anvendelse". Lovens hovedprinsipper gjelder alle anskaffelser, uavhengig av om det er anskaffelser som er omfattet av det øvrige regelverket eller ikke. Forskrift om offentlige anskaffelser 11-2 angir i hvilke tilfeller direkte anskaffelser (anskaffelse som skjer ved direkte henvendelse til en eller flere leverandører) kan anvendes. Bestemmelsens første ledd lyder slik: a. prisen på anskaffelsen ikke overstiger kr eks. mva. (endret til kr ved forskriftendring ), b. anskaffelsen bare kan skje hos en leverandør i markedet, c. det foreligger et usedvanlig fordelaktig tilbud som gjør det mulig å anskaffe ytelser til en pris som ligger vesentlig under normale markedspriser, og en anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandling ikke lar seg gjennomføre i det tidsrommet tilbudet foreligger, d. anskaffelsen på grunn av uforutsette omstendigheter ikke kan utsettes i den tiden det tar å gjennomføre en konkurranse, e. uforutsette omstendigheter gjør det nødvendig å utføre tilleggsytelser som er strengt nødvendige for kontraktens fullføring, forutsatt at tildelingen skjer til samme leverandør, f. det i en forutgående anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandling ikke foreligger tilbud, eller de tilbud som foreligger ikke er egnet, g. det gjelder varer eller tjenester som kjøpes på børs/ råvarebørs eller lignende marked, eller h. oppdragsgiver skal inngå kontrakt om utførelse av helse- og sosialtjenester med en ideell organisasjon. 3.2 Bakgrunn Etter ranet i august 2004 ble Veritas engasjert av Munch-museet for å gjøre en sikkerhetsanalyse av museet med tanke på innbrudd, ran, vanninntrenging og brann. Rapporten var ferdig i november Museet hadde møter med Veritas der tiltakene Kommunerevisjonen 15

18 Granskingsrapport ble drøftet underveis, siden det er mange spesielle hensyn å ta i forbindelse med byggets formål som museum. Tiltakene som er beskrevet i Veritas-rapporten ble konkretisert gjennom innsamling av informasjon og erfaringer fra en rekke museer. Drifts- og sikkerhetssjefen på Munch-museet innhentet foreløpige prisforespørsler fra leverandører parallelt med Veritas arbeid for å få oversikt over kostnadene ved å gjennomføre tiltakene. Museet fikk klarsignal fra byrådet ved årsskiftet, og 38 mill kr ble bevilget gjennom bystyrets vedtak i januar Planen for gjennomføring ble lagt ut fra sterke krav om at museet skulle kunne åpne i juni 2005 for å få med sommersesongen. Driftsog sikkerhetssjefen ble valgt som prosjektleder for å gjennomføre tiltakene. Direktør for kunst og kultur i KIE og drifts- og sikkerhetssjefen på Munch-museet har vist til at gjennomføringen av anskaffelsene var sterkt preget av at sikkerheten ble prioritert. Det var ikke ønske om å offentliggjøre spesifikasjoner av tiltakene i anskaffelsesprosessen, derfor ble det valgt å begrense henvendelsene til tre leverandører. De viste videre til at enkelte anskaffelser var spesialutstyr der få leverandører var aktuelle å kontakte. Leveringsevne, tidsaspektet og pris ble vurdert som viktig i valgene. Det ble ikke gjort noen anskaffelsesfaglig vurdering ut over dette, og de viste til at det var liten bistand fra det nyetablerte KIE i forbindelse med prosjektet. Drifts- og sikkerhetssjefen viste til at det generelt ble stilt krav til sikkerhet i gjennomføringen av oppgraderingstiltakene gjennom sikkerhetsklareringer, taushetserklæringer, kopi av legitimasjon, ingen bevegelsesfrihet for håndverkerne utenom arbeidsområdene, at håndverkerne måtte innrette seg etter vaktenes instruksjoner, fysisk avskjerming fra all kunst, bestemte arbeidstider og at håndverkerne ble fulgt rundt av vakter. Gjennomgang av leveransene, se tabell 1 over: Fakta leverandør nr 1 Firma: Leverandøren er et firma med 8 ansatte som i 2004 hadde en omsetning på 7,2 mill kr. Leveransene omfatter elektronisk sikring og sikringssystemer, kabling og låsmontering. Oppdrag A Omfang oppdrag(eks mva): Fakturert: 5,6 mill kr (pr april 2006) Kontrakt: 4,77 mill kr Anskaffelsesprosess: Ifølge drifts- og sikkerhetssjefen mottok Munch-museet høsten 2004 tilbud på deler av denne leveransen fra en annen leverandør som tidligere var benyttet. Han var ikke fornøyd med priser og løsninger fra tilbyder, og kontaktet derfor leverandør nr 1 som leverte et tilbud. Drifts- og sikkerhetssjefen viste til at leverandør nr 1 ble kontaktet på grunn av at denne hadde vært brukt på Nasjonalmuseet. Leverandøren har i en e-post til drifts- og sikkerhetssjefen oppgitt følgende referanser Kunstindustri-museet, Frammuseet, Ibsen museet, Glomdalsmuseet og Eidsvollsbygningen. Drifts- og sikkerhetssjefen har ikke gitt ytterligere informasjon om kontroll av disse referansene. Revisjonen har fått opplyst fra Nasjonal sikkerhetsmyndighet at leverandør nr 1 ikke er sikkerhetsklarert av dem. Revisjonen har mottatt en e-post fra leverandør nr 1 datert der det redegjøres for at firmaet "har "sikkerhetsklarerte" ansatte personer (teknikere/installatører) med lang erfaring". 16 Kommunerevisjonen

19 Anskaffelser sikkerhetsoppgradering Munch-museet Det er ikke dokumentert hva sikkerhetsklareringen omfatter eller hvem den gjelder for. Det er videre redegjort for at "All informasjon, beskrivelse og tegninger, bilder eller annen kommunikasjon vedr Munch-museet for øvrig vil bli behandlet på største konfidensielle måte og oppbevares etter oppdragsgivers pålagte regler". Ifølge drifts- og sikkerhetssjefen ble den alternative leverandøren kontaktet etter at tilbudet fra leverandør nr 1 var mottatt, og at prisene i tilbudet var så lave at den alternative leverandøren ikke ønsket å komme med konkurrerende tilbud. Revisjonen har mottatt en redegjørelse fra den alternative leverandøren som ikke er helt i overensstemmelse med drifts- og sikkerhetssjefens fremstilling. Anskaffelsesprotokoll: Protokoll foreligger og er signert av prosjektleder med dato Tre tilbud fra leverandør nr 1 er satt opp som mottatte tilbud, med datering , og I tillegg er det ført opp to tilbud fra en leverandør som tidligere var benyttet, datert 16. og Omfanget i disse to tilbudene er vesentlig mindre enn omfanget på tilbudene fra leverandør nr 1. Frist for innlevering av tilbud er satt til I feltet "anskaffelsesprosedyre" er det anført: "Av sikkerhetsmessige årsaker kunne ikke Munch-museet utgi offentlig noen detaljerte kravspesifikasjoner. Leverandørvalg etter prekvalifisert søk i markedet som til slutt endte på Leverandør 1. Munch-museet var nødt til å handle raskt vedrørende gjenåpning av museet og det nye trusselbildet. Produktog prisforhandlinger ble inngått både med leverandør 1 og konkurrenten, sluttført Videre prisforhandlinger fortsatte med leverandør og sluttført På bakgrunn av det økte trusselbildet ranet representerte og de enorme nasjonale verdiene museet har i sine samlinger, har offentlighetsloven 6a og Sikkerhetsloven kommet til anvendelse". Valget av leverandør nr 1 er begrunnet ved produkt, tidsmessig gjennomføringsevne og sikkerhet (jf. anskaffelsesprotokollen). Kontraktsmateriale: Revisjonen har mottatt kontrakt datert , kontraktssum er 4,77 mill kr eks mva. I kontrakten er tre tilbud fra leverandøren datert , og satt som kontraktsdokumenter. Revisjonen har mottatt de to tilbudene som er datert og Disse er prisrevisjoner som begge har samme omfang, delt i åtte del-leveranser: Adgangskontroll, låsarbeider, TVovervåkingssystem, innbruddsalarm, besøksregistrering, brannalarm, gjenstandssikring og diverse leveranser. Kontrakten er signert av økonomisjef i KIE. Ifølge opplysninger fra økonomisjefen ble kontrakten først signert i slutten av mai Drifts- og sikkerhetssjefen viste til at kontrakten hadde ligget i KIE sentralt 2-3 mnd før signering. Ferdigstillelse er i kontrakten satt til Revisjonen har mottatt skatteattest datert , årsregnskap for selskapet for 2003 og 2002 der foretakets balanseposter for gjeld/egenkapital ikke er kommet med, samt HMS egenerklæring datert Ifølge offentlig tilgjengelige regnskapstall er egenkapitalen i selskapet pr 2003 ca kr. Det foreligger ikke Kommunerevisjonen 17

20 Granskingsrapport graderingsspesifikasjon for anskaffelsen eller sikkerhetsavtale med den valgte leverandør. Fakturering: Revisjonen har gjennomgått deler av faktureringen fra leverandør nr 1. Det foreligger omfattende timefakturering der timelister ikke er signert av oppdragsgiver, og for en rekke timer er det heller ikke vedlagt timelister som kan gi grunnlag for kontroll. Det er fakturert en rekke tillegg til opprinnelig kontrakt. Totalt utgjør dette om lag 1 mill kr. Det største tillegget er billettsystem/kassafunksjon til ca kr eks mva som er tatt med i tilbud fra leverandøren, men ikke priset. Vurdering Slik revisjonen ser det har Munch-museet foretatt flere store direkte anskaffelser fra leverandør nr 1. Revisjonen har ikke mottatt noen dokumentasjon for hvordan prekvalifiseringen ble gjort eller hvorfor firmaets tidligere leveranse til Kunst- og håndverksmuseet var utslagsgivende for den omfattende oppgraderingen på Munchmuseet. Munch-museet har vist til sikkerhetsloven og offentlighetsloven som grunnlag for valg av anskaffelsesprosess. Revisjonen mener det er spesielt viktig å vurdere sikkerheten rundt oppbevaring av sensitivt materiale for denne type leveranser, der sensitiv informasjon må oppbevares hos leverandøren. Revisjonen har merket seg at den kontrakten som ble tildelt leverandør nr 1 utgjør 66 % av firmaets omsetning i Etter revisjonens oppfatning kan det stilles spørsmål om ikke også soliditet burde vært et kriterium i prekvalifiseringsfasen med tanke på risiko og hvordan anleggene kan driftes og vedlikeholdes dersom leverandøren går konkurs eller får økonomiske problemer. Revisjonen kan ikke se at denne typen vurderinger er gjort. Anskaffelsesprosessen medfører slik revisjonen ser det brudd på de grunnleggende prinsipper i lov om offentlige anskaffelser 5. Manglende konkurranse. Ut fra mottatt materiale kan vi ikke se at det er innbudt til en reell konkurranse mellom flere leverandører. Pristilbudet fra valgt leverandør nr 1 omfatter en rekke leveranser som det ikke er hentet inn konkurrerende priser på. Manglende likebehandling, forutberegnelighet og etterprøvbarhet. Tilbudene fra de to leverandørene som har vært i kontakt med Munch-museet er hentet inn på ulike tidspunkt, tilbudene er ikke basert på samme kravspesifikasjon. Tilbudene som er oppført fra den alternative leverandøren er slik revisjonen ser det ikke sammenlignbare, siden omfanget på leveransene er svært forskjellige. Leverandør nr 1 har ut fra de grunnlagene revisjonen har mottatt gitt en vesentlig lavere pris på en mindre leveranse (adgangskontroll 4 % av total kontraktssum). Valg av ny leverandør tilsier imidlertid at hele anlegget ville måtte skiftes, og innebærer derfor at leverandør nr 1 kunne påregne en vesentlig større følgeleveranse, noe som ikke ville være tilfelle for den alternative leverandøren. Det foreligger lite dokumentasjon på prekvalifisering, tilbudsinnhentingen og valg av leverandør. Manglende kontraktsdokumenter. I kontrakten er det satt opp tilbud datert som en del av avtalen, men er ikke oversendt revisjonen. Med hensyn på de to gjennomgåtte tilbudene er det sannsynlig at det manglende tilbudet er det endelige 18 Kommunerevisjonen