Administrasjonen gis fullmakt til å sende høringssvar, med følgende hovedsynspunkter:

Transkript

1 KS sitt hovedstyre, vedtak i sak 7/15 NOU 2014:14 Administrasjonen gis fullmakt til å sende høringssvar, med følgende hovedsynspunkter: NOU 2014:14 «Fagskolen et attraktivt utdanningsvalg» gir en dekkende situasjonsbeskrivelse av muligheter og utfordringer i dagens fagskolesektor, og mange av tiltakene vil bidra til en mer helhetlig fagskolepolitikk og sikre både attraktivitet, finansielt grunnlag og forutsigbarhet. Dagens fylkeskommunale eierskap av fagskolene er en styrke for arbeidslivstilknytningen og deres relevans for regionene. Forslaget om å overføre ansvaret for fagskolesektoren fra fylkeskommunene til staten vil svekke dette, og er også i strid med ønsket om å overføre oppgaver fra stat til et folkevalgt regionalt eller lokalt nivå. Videre prosesser om ytterligere regionalisering av eierskapet til fagskolene må ses i sammenheng med eventuelle endringer i regionstrukturen som vedtas regionalt og bygger på overføring av flere og større oppgaver fra stat til regionalt folkevalgt nivå. For å styrke fagskoleutdanningenes attraktivitet og tilpasse tilbud til arbeidslivets behov er det behov for å styrke og gjør endringer i finansieringen av utdanningene. Staten må sikre reell kostnadsdekning for fylkeskommunene, og ta hensyn til kostnadsforskjeller for ulike typer utdanningsretninger ved tildeling av rammer. KS er positiv til et finansieringssystem med grunnbevilgning, resultatbasert bevilgning og utviklingsmidler. Tilpasning av et slikt system til gjeldende inntektssystem for fylkeskommunene bør drøftes mellom Regjeringen og KS. KS anbefaler at fagskoletilbudet også kan gjøres 3-årig. KS mener at eierne av fagskolene skal ha frihet i styresammensettingen. Saksframstilling Saksframstillingen i denne saken bygger delvis på saksframstilling fra administrasjonene til politiske organer i Aust Agder fylkeskommune og i Østlandssamarbeidet (de 8 fylkeskommunene på Østlandet). Kunnskapsdepartementet har sendt NOU 2014:14 «Fagskolen. et attraktivt utdanningsvalg» på høring med frist 25.mars. Det er varslet en stortingsmelding høsten 2015 som oppfølging av utvalgsrapporten. Utvalget ble nedsatt av forrige regjering i august Mandatet for utvalget ble noe justert av ny regjering desember 2013, hvor det ble understreket av utvalget skulle «vurdere dagens finansieringsordning for fagskoler og utrede alternative modeller for gjeninnføring av statlig finansiering av fagskolene». Utvalget ble samtidig utvidet med tre medlemmer, etter innspill fra henholdsvis Spekter, YS og KS. Stein Kristiansen, ass fylkesutdanningssjef i Aust-Agder gikk da inn i utvalget etter forslag fra KS. I sin rapport stiller utvalget en «diagnose» på fagskolesektoren med vekt på følgende; «Fagskoleutdanning har en stor betydning for Norges velferd og verdiskapning. Dessverre har verken arbeidslivet eller det politiske Norge fram til nå klart å håndtere fagskolesektoren som

2 et viktig politisk felt, og den mangelen på politisk oppmerksomhet har sektoren lidd under. Det er bakgrunnen for at utvalget ser et uforløst potensial i fagskolen. Fagskolen har en særlig styrke ved at utdanningstilbudet drives og utvikles i nært samarbeid med arbeidslivet. Det gir gode muligheter for å skreddersy til løpende behov for yrkesrettet kompetanse i arbeidslivet. Utdanningstilbudet er fleksibelt ved at en betydelig del av tilbudet er fjernundervisning og på deltid. Fagskolen fungerer både som en selvstendig utdanningsvei og som et videreutdanningstilbud. Fagskolesektoren spiller en sentral rolle for både rekruttering til og faglig utvikling i blant annet helsesektoren, sjøfarten og industrien. Høykompetente selvstendige fagarbeidere er blitt et konkurransefortrinn i kunnskapssamfunnet. Økte krav til omstillinger og etter-og videreutdanning, gjør at fagskolens særegne trekk kommer mer til sin rett. Trepartssamarbeidet om fag-og yrkesopplæringen gir et godt utgangspunkt for å tilpasse fagskolen til nye utfordringer. Det finnes veldig mye god fagskoleutdanning i Norge, men det er fortsatt rom for å bli bedre. I flere sektorer og bransjer er det stor etterspørsel etter fagskolekandidater, mens andre deler av arbeidsmarkedet fortsatt ikke har fått øynene opp for den kompetansen fagskolene tilbyr. Målet er en samlet fagskolesektor som er effektiv, tilbyr utdanning med kvalitet og relevans og som har en hensiktsmessig arbeidsdeling, både internt og sett i sammenheng med de øvrige delene av utdanningssystemet. Et løft for fagskolen i tråd med det målet må komme gjennom de tre helt sentrale aktørene som alle har roller og forpliktelser som må følges opp. De tre aktørene er myndighetene, arbeidslivet og fagskolene. I dag ser vi en sektor som ikke er utviklet etter en langsiktig strategisk tenkning, en sektor som blant annet har en uheldig styringslinje, med et uhensiktsmessig finansieringssystem og en struktur som ikke er ideell med tanke på kvalitet. Sektorens hovedutfordringer må løses gjennom koordinert innsats fra de tre aktørene, og utfordringene er som følger: -Fagskolens uklare plass og svake status i det norske utdanningssystemet -Arbeidslivets manglende eierskap til fagskolen -Behov for å styrke kvaliteten i fagskoleutdanningene -Uhensiktsmessig og for svak styring av fagskolesektoren, herunder uhensiktsmessig struktur -Utilstrekkelig finansiering gjennom et utilfredsstillende finansieringssystem» (NOU 2014:14 side 123) Utvalgsrapporten fremmer deretter 49 forslag til tiltak, som utvalget understreker må ses i sammenheng, og Kunnskapsdepartementet ønsker at høringssvarene struktureres rundt disse. Tiltakene retter seg mot statlige myndigheter, fagskolene og arbeidslivet/partene i arbeidslivet. Se vedlegg til saken. Administrasjonen har vurdert tiltakene ut fra fylkeskommunenes eier-og forvaltningsrolle for fagskoleutdanning i dag. Administrasjonen har også vurdert tiltakene utfra kommunesektorens rolle som arbeidsgivere og avtakere av kandidater fra utdanningene. Dette gjelder særlig innen helse-og omsorgstjenestene. KS har i innspill til utvalget lagt forvaltningsreformen til grunn, samt KS standpunkt om nødvendigheten av og behovet for et regionalt nivå i forbindelse med kommunereformen. KS har i innspill til utvalget påpekt behovet for fagarbeidere i sektoren, og understreket fagskoleutdanningers betydning som videreutdanninger på tertiært nivå for fagarbeidere. Om fagskolen Fagskoleutdanning er yrkesrettete utdanninger som bygger på fullført videregående opplæring eller

3 tilsvarende realkompetanse. Utdanningene har et omfang på et halvt til to studieår og er en del av tertiærutdanningen, det vil si utdanning på nivået etter videregående opplæring. Fagskoleutdanning skiller seg fra høyere utdanning på en del områder, blant annet ved at det for eksempel ikke stilles krav om studiekompetanse ved opptak. Det er heller ikke krav om at undervisningen i fagskolene skal være forskningsbasert, slik det er for høyere utdanning. En fagskoleutdanning skal i større grad være direkte koblet til arbeidslivets behov, noe som også presiseres i Fagskolelovens 1. «Med fagskoleutdanning menes yrkesrettede utdanninger som bygger på videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse, og som har et omfang tilsvarende minimum et halvt studieår og maksimum to studieår. Med yrkesrettet utdanning menes utdanning som gir kompetanse som kan tas i bruk i arbeidslivet uten ytterligere generelle opplæringstiltak.» Fagskolesektoren har utviklet seg fra å være en sektor av få, teknisk rettede utdanninger til en dynamisk og allsidig utdanningssektor. Noe av bakgrunnen for denne utviklingen har vært behov for videreutdanning og spissing av fagkompetanse hos de som har ervervet seg fag-og yrkeskompetanse fra videregående opplæring. Ved utgangen av 2013 hadde Norge 111 fagskoler, hvorav 46 offentlige og 65 private. Fagskolesektoren hadde ca. 750 utdanningstilbud, og ca studenter. Over halvparten av fagskolene er lokalisert i østlandsområdet. Oslo alene har 28 fagskoler. Nord-Norge har 11 fagskoler, i Trøndelag 12, Oppland/Hedmark 5, Vestlandet har 25 og på Sørlandet er det 5 fagskoler. Sørlandets fagskoler er fordelt med to offentlige og 3 private. Om lag 44 % av fagskolene har under 50 studenter. Åtte fagskoler har over 500 studenter. Forvaltningsreformen Fylkeskommunene har i lang tid vært eiere av fagskoler. Med St.meld. nr. 12 ( ) Regionale Fortrinn - regional framtid, foreslo regjeringen Stoltenberg II at ansvar for drift og finansiering av fagskoleutdanning i framtiden ble overført til fylkeskommunene. Forut for Forvaltningsreformen, dvs. for perioden fra 2003 til 2010, lå finansieringsansvaret for fagskolene til Kunnskapsdepartementet. Fylkeskommunene hadde i denne perioden det øvrige ansvar for de offentlige fagskolene. Bakgrunnen for at fylkeskommunene, med forvaltningsreformen, overtok også det finansielle ansvaret for fagskoleutdanning, var at de ble vurdert til å ha bedre forutsetninger enn staten for å gjøre prioriteringer og tilpasse denne type utdanning til lokalt, regionalt og nasjonalt arbeidsliv og kompetansebehov. Stortingsflertallet sluttet seg også til at fylkeskommunene i hovedsak skal finansieres gjennom rammeoverføringer og skatt, dvs. deres frie inntekter. Dette for å sikre fylkeskommunene et handlingsrom til å forvalte sine oppgaver i tråd med fylkeskommunenes behov. Fylkeskommunene kan på den måten prioritere midler til fagskoletilbydere uavhengig av om de har fått penger før, og utelukkende fokusere på behovene i fylket. Fagskolens arbeidslivsrelevans Et arbeidsliv i endring krever at medarbeidere i alle ledd har tilgang til løpende oppdatering i sine fag. Fagskolens største styrke og kjernen i dens egenart er den nære relasjonen til aktørene i arbeidslivet, herunder både arbeidslivets parter, organisasjoner og avtagere. Dette gir fagskolene en viktig kobling til arbeidslivets lokale, regionale og nasjonale kompetansebehov. Helsesektoren peker på at fagskoleutdanningene er viktige som yrkesrettet videreutdanning for fagarbeidere i sektoren. Her vil fagskoletilbud innenfor eksempelvis geriatri, demens, kreftomsorg, rus og psykiatri være særlig viktig. Endringene i kommunehelsetjenesten som følge av Samhandlingsreformen har betydning for hvilken kompetanse helsearbeiderne bør ha. Helsefagarbeidere med fagskoleutdanning innenfor helse-og sosialfag vil være et viktig bidrag i arbeidet med å imøtekomme morgendagens behov for helsetjenester i kommunene. En rapport utarbeidet på oppdrag av NUFHO viser at

4 fagskoleutdanning i helse-og sosialfag gjør arbeidsplassen mer attraktiv og personellsituasjonen stabiliseres. Finansiering Samlet ble det i statsbudsjettet for 2014 satt av om lag 548 mill. kroner til offentlige og private fagskoler. De fleste private fagskolene finansieres gjennom egenbetaling fra studentene, og ved disse fagskolene betalte studentene samlet sett om lag 590 mill. kroner i egenbetaling i Med forvaltningsreformen i 2010, ble finansieringsansvaret på overført til fylkeskommunene. Det følger av det finansielle ansvarsprinsippet for fordeling av oppgaver mellom forvaltningsnivåene at når fylkeskommunen har en lovpålagt oppgave, så bør fylkeskommunen også ha det helhetlige finansieringsansvaret. I 2014 utgjør midlene i statsbudsjettet til fylkeskommunal finansiering av fagskoler om lag 396 mill. kroner. Midlene har vært gitt med en særskilt fordeling, dvs. at de fordeles til fylkeskommunene utenfor utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Midlene er likevel frie midler for fylkeskommunene. Fylkeskommuner har over tid påpekt både et etterslep en underfinansiering av fagskoleutdanning, og fylkeskommuner har prioritert ytterligere midler til sine fagskoletilbud enn det som er overført fra staten til drift av skolene. I en rapport fra 2014 konkluderer NIFU2 med at fylkeskommunene i svært liten grad har inntatt en aktiv rolle som forvalter av tilbudene. Utviklingen bærer preg av at fylkeskommunene fortsetter som de alltid har gjort. med å støtte de fagskolene de selv eier og driver. Det ser ikke ut som fylkene har funnet det verdt å gjøre noen omprioriteringer, og det ser heller ikke ut som de skaffer seg faktagrunnlag for å vurdere om slike omprioriteringer kunne vært nødvendig. Finansieringssystemet for fagskolene ser ut til å bidra til å konservere dagens fagskoletilbud. Rapporten viser videre at fylkeskommunene totalt sett bruker mer penger på fagskoler enn det som overføres fra staten til fagskoledrift gjennom rammeoverføringen til fylkene. Enkelte fylker opplever gjennomgående at rammetilskuddet ikke dekker utgiftene knyttet til drift av fagskoler. Det er fylkene med svært lav (fylkeskommunal) fagskoleaktivitet (og dermed svært lite tilskudd fra staten) som har de høyeste driftsutgiftene per student. Analysene viser en stordriftsfordel/ smådriftsulempe i drift av fagskoler. 1 Fagskolen: Hva får arbeidsgiver igjen? 2 Fylkeskommunene og fagskolen: tilrettelegging for fagskoletilbud og kostnader ved fagskoledrift Administrasjonens vurdering Administrasjonen mener at tiltakene i NOU 2014:14 Fagskolen. et attraktivt utdanningsvalg i hovedsak vil bidra til en mer helhetlig fagskolepolitikk og sikre både attraktivitet, finansielt grunnlag og forutsigbarhet. Administrasjonen mener imidlertid at det ikke er riktig å iverksette en prosess med overføring av ansvaret for fagskolesektoren fra fylkeskommunene til staten. Det er heller ikke riktig med en regionalisering av de offentlige fagskolene til mellom fem og ni. Ansvaret for fagskolene må sees i sammenheng med en forestående kommunereform. I tillegg mener administrasjonen at både overføring av eierskap til staten og en sterk regionalisering vil svekke fagskolenes arbeidslivstilknytning og relevans. Dette er stikk i strid med fagskoleutdanningenes formål. Øke synlighet og omdømme Utvalget mener at fagskolesektoren er lite oversiktlig, har et uoverskuelig mangfold og et uklart omdømme. Selv om den systematiske kunnskapen om fagskolene har vært liten, har det de siste årene kommet noen rapporter og statistikk om tilbud, omfang og resultater. Etter administrasjonens oppfatning må både synlighet og omdømme styrkes. Dette krever en kompetanseheving om sektoren som fanger bredt. Fylkeskommunene, både gjennom videregående opplæring og gjennom karrieresentrene, er en viktig arena for å bidra til synlighet og rekruttering til fagskoleutdanning.

5 Administrasjonen vil videre peke på viktigheten av at det allerede godt etablerte partssamarbeidet kan ha en rolle her. For å sikre både økt synlighet og positiv omdømme støttes innføringen av en grad som fagskolekandidat. Administrasjonen er imidlertid i tvil om dette kun kan oppnås etter to års fagskolestudier, og mener derfor at en slik gradsbetegnelse kan gis etter ett års studier, jf. tiltak 6 hvor det foreslås tilleggspoeng etter minimum ett års fagskoleutdanning. Fagskolen kan selv bidra mer enn tidligere både ved at de i sterkere grad satser på kompetanseutvikling, hospiteringsordninger i samarbeid med arbeidslivet og markedsføring. Men kompetanseutviklingstiltak og solid markedsføring koster, det samme gjør en intensivering av samarbeid med lokalt/regionalt arbeidsliv. Økonomi både hos private arbeidsgivere og i offentlig sektor har over tid vært en begrensende faktor for studentdeltakelse i fagskoleutdanningen. Administrasjonen deler utvalget oppfatning av at det er et potensiale for både å gjøre fagskoleutdanninger og kompetanse bedre kjent i arbeidslivet, og øke antall studenter fra ulike sektorer til utdanningene. Arbeidslivet - både privat næringsliv og offentlig sektor - må i større grad bidra til å øke skoleslagets attraktivitet. Et slikt bidrag kan både være gjennom etablerte nasjonale fagrådordninger, regionalt samarbeid og lokalt engasjement på virksomhetsnivå. Privat næringsliv har i større grad enn offentlig sektor hatt et engasjement i sektoren, særlig innenfor tekniske fag. Eierskap og regional organisering Utvalget foreslår både å iverksette en prosess om tilbakeføring av de offentlige fagskolene til staten og å regionalisere fagskolene til robuste enheter innenfor et omfang på mellom fem og ni. Utvalget begrunner forslaget spesielt med at en ikke har fått en positiv utvikling av sektoren etter forvaltningsreformen i Administrasjonen mener utvalget her tar til orde for en radikal endring som det ikke kan gis støtte til. I en tid hvor det diskuteres en kommunereform som kan gi et helt annet regionalt bilde enn dagens fylkesstruktur og hvor oppgavefordeling er en naturlig del av en slik debatt, blir det etter administrasjonens vurdering ikke riktig å støtte forslaget. En kan imidlertid se at forvaltningsreformen ikke ga et tilstrekkelig trykk for at fylkeskommunene kunne ivareta fagskolesektoren på en sterk og offensiv måte. Å fjerne denne oppgaven fra fylkeskommunene og overføre den til staten, vil ikke gi noen garanti for at fagskolesektoren får et nytt løft. Regionsnivået kan gi sektoren et løft gitt at staten tar et langt større ansvar for utdanningens status og finansielle grunnlag, og at arbeidslivet - både offentlig og privat tar i bruk fagskoleutdanningen som en viktig kompetanse for tjeneste-og kvalitetsutvikling. Å overføre eierskap av fagskolene fra fylkeskommunene til staten vil etter administrasjonens vurdering distansere utdanningene fra arbeidslivet på en måte som ikke er i overensstemmelse med fagskoleutdanningenes formål. Når det gjelder en mulig regionalisering av de offentlige fagskolene til mellom fem og ni, kan heller ikke dette støttes. En slik tanke må henge sammen med andre prosesser som går knyttet til kommunereform og regionalisering. Næringsutvikling og regional utvikling tilsier at ansvaret bør være geografisk spredt og forankret rundt i landet. Fagskolene bør få muligheter til å være dynamiske i forhold til endringer i arbeidslivet, og dette tilsier nærhet til studenter og arbeidsgivere. Sammenslåinger av fagskoler til større og mer robuste enheter må vurderes av eierne, enten de er offentlig eller private, da det er skoleeier og fagskolens styre som har ansvar for tilbud og kvalitet i fagskolen. Finansiering og dimensjonering Utvalget mener at det er mangel på sammenheng i de forskjellige finansieringsordningene. Ordningene spriker, og det er lite logisk samsvar i ordningene. Samtidig er det et offentlig ansvar å fremme fagskoleutdanning gjennom økt aktualitet og rekruttering. Noen ordninger går tilnærmet i motsatt retning. Utvalget kom frem til at fagskolesektoren har en utilstrekkelig finansiering gjennom

6 et utilfredsstillende finansieringssystem. Idet ligger også at store deler av finansieringssystemene har en uforutsigbarhet som vanskeliggjør satsing på utdanningstiltak som i de aller fleste tilfeller er årsovergripende. Det er avgjørende viktig at finansieringen ivaretar reell kostnadsdekning for de ulike fagskoleutdanninger. En del tekniske og maritime utdanninger er sterkt utstyrsintensive og følgelig har høye kostnader. Modellen kalt «kandidat-studentmodell med utviklingsmidler» synes å være hensiktsmessig og ser ut til å ivareta behov for tilpasninger. Enkelt fortalt er dette en modell med grunnbevilgning, resultatbasert bevilgning og utviklingsmidler. Det er en utfordring å innføre en ny finansieringsordning i dagens fagskolebilde i og med at det er så mange små skoler. Tiltakene under nytt finansieringssystem vil til en viss grad henge sammen med andre tiltak som innebærer robuste administrative enheter og eventuelt også sammenslåinger i selskapsdannelser (private fagskoler). Administrasjonen legger til grunn at utvalgets foreslåtte tiltak imøtekommer de utfordringer skoleeierne i dag har knyttet til finansiering, herunder insentiver for å sikre et hensiktsmessig antall fagskoler og rimelig tilgjengelighet til utdanningstilbudet lokalt. Godkjenning og akkrediteringsbestemmelser Utvalget foreslår å etablere en godkjenningsordning bygd på institusjonsakkreditering og at akkrediterte fagskoler selv kan beslutte å gjøre endringer i utdanningstilbudene innenfor statlige finansielle rammer. En ordning som i prinsippet er det som dagens ordning i U/H-sektoren. Utvalget bygger opp en løsning hvor også de private fagskolene stimuleres til dannelse av robuste enheter gjennom utforming av vilkårene for akkreditering. NOKUT foreslås gitt akkrediteringsmyndighet. Administrasjonen mener det er fornuftig i dannelsen av en slik akkrediteringsordning. Skal en slik ordning fungere praktisk og oversiktlig vil det trolig innebære langt færre selvstendige fagskoler særlig de mange små private fagskolene bør kunne finne frem til ordninger som innebærer andre organiseringer administrativt. Ordningen vil også kunne stimulere offentlig fagskoler til et nærmere samarbeid og sannsynligvis i noen grad administrative sammenslåinger der dette er åpenbart hensiktsmessig. Sikre hensiktsmessig overgang og læringsutbytte Utvalget har gjennom sitt arbeid sett at det i varierende grad eksisterer et faglig samarbeid mellom fagskoler og universitet/høyskoler som utdanning på tertiært nivå. Utvalget har også konstatert at det er variasjoner knyttet til hvordan en vurderer og godkjenner overgang mellom studieslagene. Utvalget peker på at det er behov for å utvikle mer forutsigbare innpassordninger som baserer seg på vurderinger av læringsutbytte. Administrasjonen mener det er behov for bedre samarbeid og innpass når det gjelder overgang mellom skoleslagene. Nasjonale fagorgan og kvalitetsordninger Utvalget tydeliggjør behov for at staten tar et sterkere grep om nasjonale organer som både kan forsterke samarbeidet med arbeidslivet for å øke oppslutningen om, og rekrutteringen til, fagskoleutdanning. Nasjonale fagorgan kan bedre dimensjonere fagskoleutdanninger som det er behov for. Nasjonalt fagskoleråd bør kunne ta en fremtredende rolle både i forhold til forsterket samarbeid med arbeidslivet og å sikre en aktiv politikkutforming for fagskolesektoren. Utvalget peker på NOKUT som det mest hensiktsmessige organet for å godkjenne fagskolene kvalitetssystemer. Administrasjonen ser behovet for at NOKUT, nasjonale fagorgan og at Nasjonalt fagskoleråd bidrar til å styrke fagskolesektoren både i form av øket aktualitet, riktig og hensiktsmessig dimensjonering av sektorens portefølje og også bidrar til å styrke politikkutforming på feltet. Lasse Hansen Helge Eide