Ressursbruk i pleie- og omsorgssektoren Betydningen av organisering, ledelse og kultur

Transkript

1 Advisory Ressursbruk i pleie- og omsorgssektoren Betydningen av organisering, ledelse og kultur hege.gabrielsen@pwc.com

2 Store forskjeller mellom storbyene når det gjelder ressursbruk innenfor pleie- og omsorg Ressursbruk per innbygger ift. gjennomsnitt ASSS 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% 97% Forskjellen utgjør over en halv milliard kroner på årsbasis 86% 115% Har noen av storbyene organisert 101% tjenestene på en måte som fremmer effektiv drift i større grad enn andre måter å organisere seg på? Er det ulikheter i organisasjonskultur og ledelsesutøvelse mellom storbyene som kan forklare at tjenestene leveres med ulik ressursbruk? 92% Oslo Kristiansand Stavanger Bergen Trondheim

3 Mandat og problemstillinger 1. Er det utgiftsforskjeller mellom kommunene som ikke i tilstrekkelig grad justeres for i ASSS-rapportene? 2. Har noen av storbyene organisert tjenestene på en måte som fremmer effektiv drift i større grad enn andre måter å organisere seg på? 3. Er det ulikheter i organisasjonskultur og ledelsesutøvelse mellom storbyene som kan forklare at tjenestene leveres med ulik ressursbruk?

4 Metode Data er innhentet fra følgende kilder: Utvikling av hypoteser i tett samarbeid med nettverksgruppen Kvantitative analyser Dokumentgjennomgang av utvalgte offentlig tilgjengelige dokumenter Casestudie om forvaltningspraksis Gruppeintervjuer med storbykommunene i to omganger Spørreundersøkelse om kultur og verdier (Barrets Value Survey)

5 Tverrfaglig kompetanse Oppdragsansvarlig partner Fageksperter Kjetil Rykkje Partner Rune Haukaas Direktør Kommunal økonomi og KOSTRA Kathrine Melheim Senior Manager Kommunal økonomi og KOSTRA Ingunn Vagstein Direktør Kultur/endringsledelse Kjerneteam Hege Gabrielsen Direktør Prosjektleder Knut Arne Askeland Direktør Trond Solbakken Senior Manager Dr. Cathrine Arnesen Senior Manager Forskningsmetode Helga Lunde Manager Lege. Medisinsk fagekspert Hilde Ulvik Hordnes Manager Sykepleier. Områdeleder Voss kommune Cecilie B. Ellingsen Manager Legevaktsjef. Medisinsk fagekspert

6 Kommunene og bydelene i utvalget Trondheim Bergen Stavanger Kristiansand Spesielt om Oslo kommune: Oslo St. Hanshaugen Nordre Aker Østensjø Stovner Søndre Nordstrand I ASSS-sammenheng er Oslo fremstilt som èn by, selv om kommunen består av 15 bydeler. Bydelene er svært forskjellige, både når det gjelder innbyggertall, levekår, organisering, finansieringsmodell og kultur. Derfor gir det begrenset verdi å se på tallene for Oslo kommune samlet, slik vi gjør i de øvrige fire storbyene. Vi har derfor valgt ut ut fem bydeler, som representerer noe av dette mangfoldet, til å delta i studien.

7 Avgrensninger og presiseringer Kvalitet Kvalitetsdimensjonen er vesentlig for problemstillingene som belyses i dette prosjektet. Helsedirektoratet og KS arbeider for tiden med å utvikle nye nasjonale kvalitetsindikatorer for PLO-tjenestene. Dette arbeidet er ikke ferdigstilt og det gjør at vi ikke kan sammenlikne kommunene ut fra nye og mer gjennomarbeidende kvalitetsindikatorer. Ut fra eksisterende kvalitetsindikatorer er det ikke mulig å dokumentere åpenbare sammenhenger mellom ressursbruk og kvalitet. I tillegg vet vi at det er svakheter ved de eksisterende kvalitetsindikatorene, både når det gjelder datakvalitet og hvor treffsikre disse indikatorene er. Befolkningens behov for PLOtjenester Fremstillingen av forskjeller i ressursbruk blir korrekt dersom kostnadsnøkkel treffer kommunenes reelle behov for PLO-tjenester. Familieomsorg og heltid/deltid Graden av familieomsorg vil kunne påvirke etterspørselen av tjenestene, og dermed forklare noe av ulikhetene i ressursbruk. Vi har ikke belyst denne problemstillingen nærmere, utover at vi har kartlagt omfanget av heltids- og deltidsstillinger i pleie- og omsorgssektoren i de fem kommunene.

8 Er det utgiftsforskjeller mellom kommunene som ikke i tilstrekkelig grad justeres for i ASSS-rapportene? Hovedkonklusjonen er at de avdekkede forskjellene i regnskapsføring ikke er av en slik størrelse at det endrer hovedbildet i ASSS-rapportene knyttet til regnskapsførte kostnader og ressursbruk. Vi har funnet ulik praksis og også feil bruk av funksjoner, men dette er ikke nok til å kunne forklare de vesentlige forskjeller i ressursbruk som påvises i ASSSrapportene* * For hypoteser og hovedfunn, se appendix

9 Organisering 1

10 Section 1 Organisering Har noen av storbyene organisert tjenestene på en måte som fremmer effektiv drift i større grad enn andre måter å organisere seg på? Det er vesentlige forskjeller med hensyn til hvordan storbykommunene har organisert tjenestene: Generelle områder Tjenesteprofil Forskjeller i enhetskostnader Forvaltningspraksis Spesifikke områder Organisering av tjenester til utviklingshemmede (UH) Spesialisert sengedrift Omfang av konkurranseutsetting og kjøp fra private 2

11 Section 1 Organisering Fordelingen mellom institusjons- og hjemmetjenester er en viktig forklaringsfaktor Fordeling av netto driftsutgifter innen pleie og omsorg 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % 42% 50% 43% 45% 43% 5% 3% 4% 7% 5% 46% 38% 49% 44% 43% 7% 7% 4% 7% 7% Oslo Kristiansand Stavanger Bergen Trondheim 3

12 Section 1 Organisering Kristiansand peker seg ut som «hjemmetjenestekommunen» Andel netto driftsutgifter, tjenester til hjemmeboende brukere 52% 50% 50% 48% 46% 45% 44% 43% 43% 42% 42% 40% 38% 36% Oslo Kristiansand Stavanger Bergen Trondheim 4

13 Section 1 Organisering Forskjeller i forvaltningspraksis Case-studien ble gjennomført ved at samtlige kommuner behandlet åtte ulike saker («case»), basert på reelle søknader innenfor eldreomsorgen. Hensikten med dette var å avdekke om det eksisterer store forskjeller i tildelingspraksis mellom de ulike kommunene. Funnene fra case-studien viser: Det er størst variasjon i tildelingspraksis vedrørende søknader knyttet til langtidsopphold i institusjon Det er ulikheter i tildelingspraksis mellom forvaltningskontorer innad i kommunene (Oslo og Stavanger) Det er forholdsvis lik praksis mellom kommunene i tildeling av tjenester knyttet til praktisk bistand og helsehjelp i hjemmet Det er svake indikasjoner på lavere terskel for tildeling av enkelte tjenester i Oslo, Stavanger og Bergen enn hva som er tilfelle i Kristiansand og Trondheim 5

14 Section 1 Organisering Betydelige forskjeller i kostnadsnivå for tjenester til utviklingshemmede Netto kostnader per utviklingshemmet fordelt på UH-tjenester (MNOK) 6

15 Section 1 Organisering En kommune skiller seg ut. Hva skyldes det? Netto kostnader per utviklingshemmet fordelt på UH-tjenester (MNOK) 7

16 Section 1 Organisering Konkurranseutsetting og kjøp fra private Figur 21 Fordeling av kommunale og private plasser i institusjon, behovskorrigert pr innbygger Hverken våre funn eller tidligere studier viser klare sammenhenger mellom omfang av konkurranseutsetting og ressursbruk. Figur 22 Andel av brutto driftsutgifter for f254 (hjemmeboende) som omhandler kjøp fra private Det overordnede bildet blant kommunene i denne studien viser at ressursbruken er lavest i de kommunene med lavest omfang av konkurranseutsetting og lavest andel kjøp fra private. Det er likevel umulig å fastslå med sikkerhet at forskjellene i ressursbruk skyldes konkurranseutsetting. 8

17 Organisasjonskultur og ledelse 9

18 Section 2 Organisasjonskultur og ledelse Hvordan få frem forskjeller i organisasjonskultur og ledelse? Teoretisk forankring Hva karakteriserer effektive organisasjoner? Validert spørreundersøkelse (Barrett Values Center). Personlige verdier, organisasjonens nåværende kulturelle verdier og ønskede kulturelle verdier. Gruppeintervjuer med ansatte på ulike nivåer i organisasjonen i de fem kommunene. 10

19 Section 2 Organisasjonskultur og ledelse Kommuner med kulturelle særtrekk som fremmer effektivitet bruker mindre ressurser 1. Relasjonen mellom bestiller og utfører betyr mer enn finansieringsmodell, rutiner og prosedyrer «Er ikke tilliten til stede smører man litt ekstra på» 2. Ledere er de viktigste kulturbærerne «Vi produserer ikke klienter for hverandre.» «Det er ikke noe vi og dem hos oss. Tjenesten eier brukeren sammen» 3. Dersom politisk og administrativ ledelse samarbeider godt, fremstår resten av organisasjonen som samlet «Et godt samarbeid med politikerne er kritisk for at tjenesten utvikler seg i ønsket retning» 11

20 Section 2 Organisasjonskultur og ledelse Samhandlingskultur og helhetstenkning Silo mentality may be a reflection of disconnection, lack of knowledge sharing and hindered capability for achieving common goals and community (Barrets) I flere kommuner er det utfordringer knyttet til silotenkning innenfor PLO. Alle byene etterlyser mer samhandling på tvers og mener dette vil være viktig for å gi brukerne det beste tilbudet, og få kontroll med ressursbruken på lang sikt. Likevel oppleves det som vanskelig i praksis. Det handler bl.a. om: ugunstig organisasjonsstruktur mangel på egnede fora og arenaer liten kapasitet kortsiktig fokus i tjenesten «Behov for å se PLO mer i sammenheng! Mer helhet kunne gjort oss mer effektive og mer engasjerte. Men, jo mer press, jo mer silotenkning. Makter ikke å se utover» (Stavanger kommune) 12

21 Oppsummering 13

22 Section 3 Oppsummering Ressursbruk i pleie og omsorg følgende forklarer mye av forskjellene: Organisering Satsing på hjemmebaserte tjenester Forutsigbar, enhetlig og stram forvaltningspraksis Organisering og dimensjonering av UHtjenester (bofelleskap) Fleksibel bruk av personell - bofellesskap og dagsenter Nærhet og samhandling -bestiller og utfører Kultur og ledelse Samarbeid på tvers som preges av respekt og gjensidig tillit Visjonære ledere med tydelige verdier som går foran som rollemodeller Nær og velfungerende relasjon mellom politisk og administrativ ledelse 14

23 Section 3 Oppsummering Anbefalinger til kommunene 15

24 Section 3 Oppsummering Hvordan møte framtiden, og sikre en bærekraftig pleieog omsorgstjeneste med god kvalitet? Tjenesten må arbeide annerledes og bedre: prioritere forebyggende virksomhet, ta i bruk velferdsteknologi, drive tjenesteinnovasjon (boligpolitikk, pårørendepolitikk, frivillighet) Forventningsstyring gjennom tydelig kommunikasjon fra politikere og administrasjon rundt det faglige fundamentet for kommunenes tjenestetilbud og -nivå til innbyggere. Måten kommunene gjennomfører omstillingene på: Klare og tydelige mål som er forankret og operasjonalisert i hele tjenesten En organisasjonskultur som bygger opp under målene som er satt. 16

25 Takk for meg! Hege Gabrielsen Direktør Mobile: Switchboard: ( ) PricewaterhouseCoopers AS Gravane 26, 4664 Kristiansand P.O, Box 447, NO-4664 Kristiansand