Plantetraktaten Sortsmangfold og matsikkerhet

Transkript

1 Viktige årstall 1983 Den internasjonale overenskomsten om plantegenetiske ressurser blir vedtatt 1992 Resolusjon om behovet for videre forhandlinger knyttet til sortsmangfold i landbruket blir vedtatt i Rio 1993 FNs mat- og landbruksorganisasjon beslutter å starte forhandlinger om et bindende internasjonalt instrument for forvaltningen av sortsmangfold 2001 Plantetraktaten blir vedtatt 2004 Plantetraktaten trer i kraft 2006 En standardkontrakt for utveksling av plantegenetiske ressurser blir vedtatt som ledd i gjennomføringen av traktaten 2007 Det multilaterale systemet for utveksling av plantegenetiske ressurser for mat og landbruk trer i kraft

2 Kapittel 9 Plantetraktaten Sortsmangfold og matsikkerhet Regine Andersen Det genetiske mangfoldet i jordbruksplantene er grunnlaget for all matproduksjon. Både profesjonelle planteforedlere og tradisjonelle bønder avhenger av dette mangfoldet. Her finner de egenskapene som trengs for å tilfredsstille befolkningens ernæringsbehov, for at åkrene skal unngå sykdommer og skadedyr, og ikke minst for at matproduksjonen skal kunne tilpasses et skiftende klima. Plantemangfoldet er derfor den viktigste enkeltstående miljøfaktoren for landbruket i dag, nettopp fordi det avgjør hvorvidt det vil være mulig å tilpasse matproduksjonen til endrede miljøforhold. Men plantemangfoldet forsvinner i rivende fart, og lovverk og reguleringer gjør tilgangen til disse ressursene stadig vanskeligere. Dermed står matsikkerheten i fare. For å snu denne utviklingen vedtok FNs organisasjon for mat og landbruk Den internasjonale traktaten om plantegenetiske ressurser for mat og landbruk i Den trådte i kraft i Dette er den første juridisk bindende avtalen som er viet utelukkende til plantegenetiske ressurser for mat og landbruk, det vil si genetisk materiale av planteopprinnelse med en faktisk eller potensiell verdi for mat og landbruk. Plantegenetiske ressurser handler om arter (som hvete og ris, epler og pærer), sorter (som hvetesortene Bastian og Møystad) og det genetiske mangfoldet innen sorter. I traktaten er det særlig fokus på genetisk mangfold i plantesortene i jordbruket samt deres ville slektninger. For enkelhets skyld vil vi derfor snakke om sortsmangfold i dette kapitlet, og traktaten med det lange navnet kaller vi plantetraktaten. Formålet med plantetraktaten er at sortsmangfoldet skal bevares og brukes på en bærekraftig måte, samt at godene som oppstår ved bruken av disse ressursene, fordeles rettferdig i tråd med biomangfoldkonvensjonen (se kapittel 8). PLANTETRAKTATEN 151

3 På denne måten skal plantetraktaten bidra til bærekraftig landbruk og matsikkerhet i verden. Dette kapitlet vil først gi en beskrivelse av utfordringene knyttet til bevaring av sortsmangfoldet i landbruket. Deretter presenteres historien bak opprettelsen av samarbeidsordningen før vi går videre til å presentere innholdet i selve plantetraktaten. Selv om traktaten er nokså ny, vil det også bli gitt en vurdering av hvilke effekter den har hatt foreløpig, globalt og i norsk sammenheng. Problemene som søkes løst med plantetraktaten Dyrkingsforholdene i jordbruket er i konstant endring, med plantesykdommer, skadedyr og klimaforandringer, og planteforedlernes store utfordring er å møte disse skiftende betingelsene med de rette plantesortene. For å kunne gjøre dette må de ha tilgang til et rikt sortsmangfold. I de senere årene er forbrukerne i mange vestlige land også blitt mer opptatt av matplantenes ernæringskvalitet og miljøvennlig produksjon. Etter hvert som vi får mer kunnskap om hvilke stoffer som bidrar til god helse og bedre miljø, vil også dette bli en utfordring for planteforedlingen. Enkelte matplanter som ble oppfattet som lite aktuelle for få tiår siden, er allerede på full fart inn i markedet nå. Spelt er et godt eksempel: en nøysom plante som trenger svært lite gjødsel og dermed er et miljøvennlig alternativ til sin slektning hveten. Samtidig er den redningen for mange hveteallergikere. Det finnes mange eksempler fra historien på hvor viktig sortsmangfoldet er for matsikkerheten. Det mest kjente er fra i Irland i 1840-årene, da over en million mennesker døde av sult og nesten to millioner emigrerte til USA. Årsaken var potettørråte, som slo ut potetproduksjonen og dermed den viktigste næringskilden for brede lag av befolkningen i landet. På den tiden var det lite sortsmangfold blant potetene i Irland, og man måtte helt tilbake til potetens vugge i Andesfjellene for å finne potetsorter som hadde motstandskraft mot råten. Først da kunne krisen overvinnes. For de rundt 1,4 milliarder fattige bøndene som driver jorden på tradisjonelt vis i u-land, er sortsmangfoldet avgjørende. For å opprettholde produksjonsnivå og ernæringskvalitet samt unngå plantesykdommer og skadedyr er de avhengige av mangfold i åkeren, både innen sortene og mellom dem. Derfor tar de vare på frø til neste avling, velger det beste plantematerialet til dette formålet, utvikler nye sorter og bytter og selger frø og plantemateriale seg imellom, slik de har gjort siden jordbrukets opprinnelse. Det er denne praksisen som er grunnlaget for det enorme plantemangfoldet vi har i dag. Omtrent 7000 ulike plantearter har vært dyrket eller samlet for mat, og sortsmangfoldet innenfor disse artene har vært stort. Innenfor gamle kulturplanter som ris og hvete kunne det være opptil flere hundre tusen forskjellige sorter. Men 152 INTERNASJONAL MILJØPOLITIKK

4 dette mangfoldet forsvinner i et rasende tempo. Bare i løpet av de siste hundre årene er så mye som 80 % av sortsmangfoldet av viktige kulturplanter som mais og hvete forsvunnet fra landene der artene hadde sin opprinnelse. Også blant frukt og grønnsaker er tapet av plantesorter de siste hundre årene overveldende, i noen land opp mot 80 og 90 % for enkelte arter, som epler og tomater. En viktig årsak til denne genetiske erosjonen er moderniseringen av jordbruket og den såkalte grønne revolusjonen som vi har opplevd i etterkrigstiden. Disse jordbruksmetodene er basert på bruk av genetisk ensartede, høytytende sorter og stadig færre tilbydere av såvarer og plantemateriale. Da blir noen få sorter enerådende over store arealer og fortrenger det gamle mangfoldet. Resultatet er ofte høyere produksjon, mens kostnadene for framtidige generasjoner i form av tapt genetisk mangfold er vanskelige å overskue. En del av sortsmangfoldet er bevart i genbanker, men også genbankene har hatt store problemer både av teknisk og administrativ art mange steder. I enkelte tilfeller er genbanker blitt plyndret under borgerkrig, eller de har vært utsatt for ødeleggende naturkatastrofer. Derfor har det foregått omfattende genetisk erosjon også fra en del genbanker. I tillegg blir tilgangen til sortsmangfoldet stadig mer begrenset på grunn av ulike typer reguleringer som for en stor del er presset fram av såvareindustrien. Planteforedlere presser på for immaterielle eiendomsrettigheter (det vil si tidsavgrenset monopol på utnyttelse, bruk og salg av en oppfinnelse eller informasjon) som beskyttelse av plantesorter og patenter. Slike rettigheter innføres for tiden raskt rundt om i verden. I tillegg blir de eksisterende lovene på dette området i mange land skjerpet for å gi planteforedlerne styrkede rettigheter. Dette skal dekke kostnader ved moderne planteforedling og stimulere til ytterligere innsats på området. Mens bøndene før betalte lisens på sortsbeskyttede planter én gang når de kjøpte frø fra leverandøren må de nå i mange land, særlig i Europa og Nord-Amerika, betale lisens også hvis de samler frø fra egen åker og bruker dem i neste avling. For mange plantearter er dette til og med forbudt. I tillegg er det i stadig flere land forbudt å omsette frø av beskyttede sorter bønder imellom. Samtidig blir såvarelovgivningen i mange land skjerpet. Bønder blir fratatt sedvanerettighetene til å bytte og selge frø. Disse reglene gjelder alle slags plantesorter, uavhengig av om de er sortsbeskyttet, og omfatter de gamle kultursortene og materiale fra genbanker også. Reglene er blant annet innført for å forbedre plantehelsen og såvarekvaliteten i landbruket. Ifølge slike regler skal omsetning av planter kun skje fra autoriserte såvareforretninger. For de fleste plantearter er det kun sertifiserte såvarer, det vil si såvarer som er godkjente for bruk gjennom et sertifiseringssystem, som er tillatt for omsetning. Gamle kultursorter er kjennetegnet ved genetisk variasjon og oppfyller derfor som regel ikke kravene til sertifisering. Det blir dermed ulovlig å omsette dem. Med slike regler brytes de gamle tradisjonene som førte til det store plantemangfoldet som nå forsvinner så raskt, og det PLANTETRAKTATEN 153

5 blir ikke lenger mulig for bøndene å ta vare på det på gårdene over tid. Det vil framskynde den genetiske erosjonen ytterligere. Dette er et stort paradoks, for nettopp sortsmangfoldet gir jo de genetiske egenskapene som trengs for å ta vare på plantehelsen ut over rene plantehygienetiltak. Som en reaksjon mot patentsystemene som er innført i mange vestlige land, har en rekke u-land innført egne reguleringer på tilgang til genetiske ressurser etter mønster fra biomangfoldkonvensjonen. Dette betyr at den som ønsker tilgang til sortsmangfold i et slikt land, må søke om slik tilgang og være med på å framforhandle betingelsene for en kontrakt. Dette tar ofte lang tid, og det er mange betingelser som skal oppfylles, noe som bidrar til å redusere tilgjengeligheten til sortsmangfoldet fra en annen kant. Vi har fått en situasjon der mange aktører er i stand til å hindre hverandres tilgang til sortsmangfoldet. Dette utgjør i seg selv en trussel mot dette mangfoldet siden det i hovedsak består av kultiverte planter, som trenger nettopp kultivering for å bli bevart. Selv om de tas vare på i genbanker, kan ikke dette over tid erstatte den aktive bruken av plantesortene i deres «rette» omgivelser og den levende kunnskapen forbundet med denne bruken. Derfor er utviklingen av disse reguleringene, sett i sammenheng, en trussel mot sortsmangfoldet i dag. I mange u-land representerer denne utviklingen også en fare for tradisjonelle bønders muligheter til å livnære seg. Da 75 % av jordens 1,2 milliarder fattigste mennesker bor på landsbygda, ofte i karrige strøk, og er avhengige av disse ressursene for å overleve, sier det seg selv at sortsmangfold er en avgjørende betingelse for fattigdomsbekjempelse. Selv om det er høy grad av vitenskaplig enighet om årsakene til problemene på dette området, er det ikke lett å gjøre noe med dem. Kryssende hensyn er én grunn. Man må dyrke genetisk ensartede, høytytende plantesorter på størst mulige arealer for å kunne møte matbehovet til en raskt voksende befolkning, hevdes det. Motstanderne av dette argumentet mener at det er mulig å ernære verdens befolkning på en økologisk bærekraftig måte som tar bedre vare på sortsmangfoldet, men at forskningen er ensrettet og har ført oss i feil retning. Her står påstand mot påstand. Det stadig flere blir enige om, er at småbønder i marginale strøk ikke kan bruke ensartede, høytytende sorter fordi disse rett og slett ikke er tilpasset deres forhold. Så her er uansett sortsmangfold og økologisk bærekraft sentrale faktorer for matsikkerheten. En annen viktig grunn til at det er vanskelig å gjøre noe med problemene, er de sterke økonomiske interessene som ligger i den multinasjonale såvareindustrien, kombinert med privatiseringsbølgen i planteforedlingen. I løpet av de siste tre fire tiårene er store deler av den offentlige planteforedlingen i verden blitt overført til private bedrifter, som ofte igjen er blitt kjøpt opp av større firmaer. Vi ser en sterk konsentrasjon i markedet. Et premiss for at de private aktørene skulle 154 INTERNASJONAL MILJØPOLITIKK

6 ta over, var blant annet at planteforedlingen lot seg finansiere, og at det lå økonomiske insentiver, det vil si profittmuligheter, i markedet. Dette er bakgrunnen for mange av reglene som gir større inntekter til planteforedlerne, men samtidig hindrer bevaring og bærekraftig bruk av sortsmangfoldet. Som vi ser, utgjør genetisk erosjon som følge av moderne landbruksmetoder sammen med regulering av tilgang til sortsmangfoldet en alvorlig trussel mot matproduksjonen i verden både for nålevende og framtidige generasjoner. Kryssende hensyn og sterke økonomiske interesser er bakgrunnen for denne situasjonen. Plantetraktaten har ingen enkel oppgave i dagens situasjon. Historien bak plantetraktaten Plantetraktatens røtter strekker seg tilbake til 1948, men vi vil starte i 1971, da Den rådgivende gruppen for internasjonal landbruksforskning (CGIAR) ble opprettet på initiativ fra Ford Foundation og Rockefeller Foundation for å samle privatfinansierte internasjonale jordbruksforskningsinstitutter med deres genbanker under én paraply. I 1974 opprettet CGIAR Det internasjonale rådet for plantegenetiske ressurser. Nå kom det fart i innsamlingen av frø og genetisk materiale fra plantesorter rundt om i verden, og særlig i u-land. Det var en kamp med tiden i mange tilfeller, for den grønne revolusjonen feide over kontinenter med sine ensartede, høytytende sorter og førte med seg massiv genetisk erosjon. Det internasjonale rådet for plantegenetiske ressurser bestemte også hvor det genetiske materialet skulle oppbevares, og det aller meste (85 %) fant veien til vestlige i-land og til genbankene i CGIAR-systemet. Begrunnelsen var at u-landene hadde få genbanker, og at de ikke var i god nok teknisk stand. I tillegg manglet kunnskap om riktig dokumentasjon og lagring. Resultatet var at mange sorter ble reddet fra utryddelse. Samtidig ble mange u-land fratatt mulighetene til å bestemme over sine genetiske ressurser. Denne situasjonen ga opphav til boken Seeds of the Earth: Private or Public Resources? av Pat Roy Mooney i Boken provoserte til debatt, og det antas at den var en viktig faktor for initiativet til den første internasjonale avtalen om sortsmangfold i Den meksikanske delegasjonen til Generalkonferansen i FNs organisasjon for mat og landbruk foreslo i 1981 å utarbeide utkast til en avtale om opprettelse av en internasjonal genbank. Dette fikk bred støtte blant u-landene, som var bekymret for den voldsomme genetiske erosjonen og tapet av kontroll over genressursene på grunn av genbankvirksomheten. De fleste vestlige land var sammen med frøindustrien skeptiske til en slik avtale, da de var redde for en politisering av temaet og tap av kontroll over genbankene. Likevel ble det vedtatt at muligheten skulle utredes. PLANTETRAKTATEN 155

7 Avtalen partene kom fram til, ble Den internasjonale overenskomsten om plantegenetiske ressurser, og dens hovedmål var bevaring av og tilgang til sortsmangfold. Etter at den ble vedtatt i 1983, signerte 113 land, mens en rekke vestlige land som hadde vært vesentlige for at avtalen skulle få effekt, avsto fra å signere. Dermed ble dette en svak overenskomst med magre resultater. Det aller viktigste resultatet var en avtale med forskningsinstituttene i CGIAR-systemet om at alle genbanksamlingene deres skulle legges under kontrollen til FNs organisasjon for mat og landbruk. Dermed kom de rundt frøprøvene i dette systemet under multilateral kontroll og ble tilgjengelige for planteforedling på betingelser fastsatt av FNs organisasjon for mat og landbruk. Siden det største problemet for overenskomsten var at sentrale vestlige land ikke ville signere, gikk debatten i FNs organisasjon for mat og landbruk framfor alt på hva som kunne gjøres for å få disse landene til å endre syn. Dersom bare planteforedlerrettigheter (sortsbeskyttelse) kunne bli anerkjent som forenlige med overenskomsten, mente man, ville disse landene også bli med. U-landene protesterte og krevde bønders rettigheter som mottrekk, for det var jo bøndene som hadde framskaffet hele det mangfoldet som planteforedlerne nå arbeidet med, og det var bøndenes arbeid som sikret bevaring av mangfoldet i åkrene. Deres rettigheter til bruken av disse ressursene for fellesskapets beste måtte ikke innskrenkes. Tvert imot måtte bøndene få kompensajon og belønnes for sine bidrag til den globale genbasen og for sin innsats for fellesskapet. Enden på visa ble to resolusjoner som ble vedtatt samtidig i 1989, og som anerkjente både planteforedlerrettigheter og bønders rettigheter. En ytterligere tolkning av overenskomsten i 1991 slo fast at hvert land hadde suverenitet over de ressursene som befant seg innenfor dets landegrenser, og at formuleringen i overenskomsten om at sortsmangfold var menneskehetens fellesarv, måtte tolkes i lys av dette. Partene ble enige om at det sentrale målet i overenskomsten om tilgang til genetiske ressurser etter disse vedtakene var blitt temmelig uklart, nå som sortsbeskyttelse og suverenitet kunne gjøres gjeldende og innskrenke den frie tilgangen til disse ressursene. På denne tiden var forhandlingene om biomangfoldkonvensjonen nesten i mål. Da teksten til denne konvensjonen ble vedtatt, ba man FNs organisasjon for mat og landbruk identifisere muligheter for at overenskomsten kunne samordnes med konvensjonen, samt å løse to spørsmål som ikke var dekket i konvensjonen: (1) hvordan tilgang skulle reguleres til genbankmaterialer som var samlet inn før biomangfoldkonvensjonen trådte i kraft, og (2) spørsmålet om bønders rettigheter. FNs organisasjon for mat og landbruk opprettet på denne bakgrunnen et forhandlingsforum for harmonisering av overenskomsten med konvensjonen i 1993 prosessen som skulle føre fram til plantetraktaten. Forhandlingene skulle 156 INTERNASJONAL MILJØPOLITIKK

8 vise seg å bli svært vanskelige, av ulike grunner. For det første mente mange forhandlere, særlig fra u-land, at en ny avtale måtte styre klar av immaterielle eiendomsrettigheter til sortsmangfold. Dette var særlig en reaksjon på avtalen om handelsrelaterte aspekter ved immaterielle eiendomsrettigheter under Verdens handelsorganisasjon, som vi hørte om i kapittel 8. For det andre hadde mange u- land allerede etablert lover og regler etter mønster av biomangfoldkonvensjonen som gjorde den frie tilgangen til sortsmangfold vanskeligere enn før. Dette var ikke en modell som kunne brukes i det nye regimet, siden det ikke var egnet for kulturplanter. Det gjaldt å finne en annen måte å regulere tilgang på som ivaretok behovet for rettferdig fordeling av goder, samtidig som den muliggjorde fri og enkel tilgang til disse ressursene og fortsatt var i tråd med konvensjonen. På toppen av det hele skulle man enes om bønders rettigheter. Men hva skulle de bestå i? Hvordan kunne man sikre disse uten å komme i konflikt med allerede etablerte sortsrettigheter for planteforedlere? Og hvilke forpliktelser skulle statene pålegges? Her var det store uoverensstemmelser, og forhandlingene slo høye bølger. Helt inntil de siste dagene før plantetraktaten ble vedtatt, var store deler av teksten i klammer, det vil si at de ikke var omforent. Det kom som en stor overraskelse for mange da partene til slutt klarte å oppnå enighet og plantetraktaten ble vedtatt i I skrivende stund har 116 land tiltrådt avtalen. Plantetraktaten har en lang og brokete forhistorie. Den ble framforhandlet i en tid da flere andre internasjonale avtaler med delvis overlappende saksområder alt var etablert og i ferd med å bli iverksatt. Dette gjorde forhandlingene ekstra utfordrende, og iverksettingen av traktaten vil ikke bli mindre vanskelig. Men la oss først se litt nærmere på innholdet i plantetraktaten. Plantetraktatens innhold De viktigste bestemmelsene i plantetraktaten kan sammenfattes i fire hovedområder. Det er bestemmelser om å (1) sikre bevaring og bærekraftig bruk av sortsmangfoldet, (2) beskytte og fremme bønders rettigheter knyttet til sortsmangfold, (3) tilrettelegge for tilgang til sortsmangfoldet for en rekke definerte arter gjennom et multilateralt system og (4) sørge for fordeling av godene fra bruken av disse ressursene gjennom det multilaterale systemet (se nedenfor). Å sikre bevaring og bærekraftig bruk av sortsmangfoldet Partene skal fremme en integrert tilnærming til bevaring og bærekraftig bruk av sortsmangfoldet i henhold til sine lover og i samarbeid med andre parter der det er naturlig. Dette handler om kartlegging av plantesorter og innsamling av frø og prøver fra sorter som står i fare for å forsvinne eller kan være av potensiell nytte. PLANTETRAKTATEN 157

9 Det handler også om å fremme og støtte bønders innsats for å ta vare på sortsmangfoldet i åkrene. Partene skal videre samarbeide for å fremme utviklingen av et sikkert genbanksystem med særlig vekt på behovet for god dokumentasjon og for at plantene dyrkes fram regelmessig for å høste nye frø før spireevnen til de gamle frøene forsvinner. Sist, men ikke minst skal partene så langt det er hensiktsmessig, sørge for å minimere eller om mulig eliminere trusler mot sortsmangfoldet. Bestemmelsene gir et visst rom for tolkning: De skal iverksettes innenfor rammen av nasjonal lovgivning, det vil si i den grad det ikke kommer i konflikt med landenes lovgivning. Bærekraftig bruk av sortsmangfoldet skal fremmes ved at partene utvikler og opprettholder hensiktsmessige politiske og juridiske tiltak. En rekke tiltak blir foreslått. For eksempel kan partene fremme diversifiserte jordbrukssystemer som styrker forvaltningen av sortsmangfoldet blant bøndene, og de kan styrke forskning som bidrar til økt bruk av sortsmangfold. I denne sammenhengen nevnes såkalt deltakende planteforedling som et hensiktsmessig tiltak. Det innebærer at bønder og planteforedlere samarbeider om utvikling av plantesortene med henblikk på størst mulig tilpasningsdyktighet i miljøet der plantene dyrkes, og på andre behov bøndene legger vekt på. Generelt anbefales det at flere sorter kommer i bruk, og det er særlig viktig å fremme bruken av lokalt tilpassede sorter. Partene har også anerkjent at et tiltak kan være å tilpasse sine planteforedlingsstrategier til disse tiltakene og å gjennomgå sine lover og forskrifter om såvarer, slik at disse samsvarer på en hensiktsmessig måte med bestemmelsene og forslagene i plantetraktaten. Det legges vekt på samarbeid om iverksettingen av bestemmelsene om bevaring og bærekraftig bruk, særlig med tanke på støtte til u-land og land i en økonomisk overgangfase, noe som også innebærer bilateralt eller multilateralt bistandssamarbeid. Å beskytte og fremme bønders rettigheter knyttet til sortsmangfold Bønders rettigheter utgjør en hjørnestein i plantetraktaten fordi det er bøndene som tar vare på og utvikler sortsmangfoldet i åkrene, og de er avhengige av visse rettigheter for å kunne fortsette dette arbeidet. De må kunne bruke, bytte, utvikle og omsette såfrøene sine, slik de alltid har gjort. Om ikke disse rettighetene kan sikres, vil heller ikke bøndene være i stand til å fortsette med sin innsats, og det vil få massiv genetisk erosjon til følge. Dessuten har det vært internasjonalt anerkjent siden 1989 at bøndene som gjør denne innsatsen for fellesskapet og framtidige generasjoner, bør få kompensasjon og/eller belønnes for dette. Likevel var bønders rettigheter blant de temaene som var mest omdiskutert i forhandlingsfasen. Selv om alle var enige om bøndenes uvurderlige innsats for utviklingen av plantemangfoldet og om at traktaten skulle omfatte bestemmelser om bønders rettigheter, hadde de svært vanskelig for å komme til enighet om hva disse rettighetene 158 INTERNASJONAL MILJØPOLITIKK

10 skulle inneholde, og hva slags bestemmelser traktaten skulle ha på dette området. Sterke økonomiske interesser sto på spill, særlig hos den multinasjonale såvareindustrien. Kompromisset ble en anerkjennelse av bøndenes enorme innsats for sortsmangfoldet som grunnlag for mat- og landbruksproduksjon verden over og av at ansvaret for å realisere bønders rettigheter ligger hos regjeringene i de enkelte land. Rettighetene blir ikke definert, men hvert land bør treffe tiltak for å beskytte og fremme bønders rettigheter i henhold til egne behov, prioriteringer og lovgivning samt slik det er hensiktsmessig, står det. Disse bestemmelsene er hyppig blitt kritisert for å være for lite forpliktende. Andre igjen synes de er hensiktsmessige nok fordi forholdene for bønder er svært ulike fra land til land og det derfor vil være vanskelig å enes om bestemmelser som er relevante for alle. Man kan heller satse på å utvikle innholdet i begrepet bønders rettigheter og forventningene til deres realisering i forbindelse med den internasjonale gjennomføringen av plantetraktaten, mener disse. Bestemmelsen om bønders rettigheter har også noen prioriterte forslag til hva landene bør gjøre for å beskytte og fremme bønders rettigheter. De kan beskytte tradisjonell kunnskap som er relevant for sortsmangfold, sørge for retten til å delta på en rettferdig måte i fordelingen av goder fra bruken av sortsmangfoldet og sørge for at bønder kan delta i relevante beslutningsprosesser på nasjonalt plan. I tillegg står det at ingenting i bestemmelsen skal tolkes til å begrense de rettighetene bønder har til å oppbevare, bruke, utveksle og selge frø og plantemateriale fra egen avling, i henhold til nasjonale lover og slik det måtte være hensiktmessig. Svakere kan det kanskje ikke sies? For stridens kjerne her dreier seg om bønders rettigheter til å ta vare på, bruke og omsette sine egne såvarer slik de selv ønsker. Da disse rettighetene er fjernet i mange land og en sterk frøindustrilobby ønsker at denne politikken skal få større utbredelse, var det ikke mulig for partene å bli enige om å sikre disse sedvanerettighetene, som bøndene har hatt de siste årene. Det eneste denne bestemmelsen bekrefter, er at det finnes slike rettigheter rundt omkring. Det er jo også en form for anerkjennelse, om enn den svakest tenkelige. Til gjengjeld har innledningen til traktaten noen formuleringer som framhever viktigheten av slike rettigheter for at bønders rettigheter som sådanne skal kunne ivaretas. Å tilrettelegge for tilgang til sortsmangfoldet gjennom et multilateralt system Tilgang til genetiske ressurser anses som det viktigste gode ved bruken av sortsmangfoldet fordi det er grunnlaget for all videre generering av goder. Bestemmelsene om dette omhandler det multilaterale systemet for utveksling av plantegenetiske ressurser for mat og landbruk. For enkelhets skyld vil vi her kalle det det multilaterale systemet. PLANTETRAKTATEN 159

11 Det multilaterale systemet er en sentral del av plantetraktaten. I stedet for at brukere av genressurser må søke hvert enkelt land om lov og framforhandle betingelsene for dette i hvert enkelt tilfelle, slik biomangfoldkonvensjonen legger opp til (se kapittel 8) sørger man her for langt enklere tilgang. Søkeren henvender seg til en genbank eller annen institusjon som har genressurser, skriver under på en standardkontrakt som er ferdig framforhandlet internasjonalt, og mottar materialet. FNs organisasjon for mat og landbruk er tredjepart i transaksjonen og holder oppsyn med at betingelsene i kontrakten overholdes. Mottakerne av genressursene forplikter seg til å betale en fastlagt prosentandel av utbyttet fra salg dersom de tar ut patent eller plantesortsbeskyttelse på produktet som er utviklet på grunnlag av ressursene fra det multilaterale systemet, og kommersialiserer det. Dersom de ikke velger slik immaterialrettsbeskyttelse, står det dem fritt å betale inn til systemet dersom de kommersialiserer produktet. I tillegg forplikter de seg til ikke å søke om immaterielle eiendomsrettigheter til materiale fra det multilaterale systemet i den formen de har mottatt det fra systemet. Likevel gjelder ikke det multilaterale systemet for alle matplanter. Det gjelder for frø og materiale av 35 matplanteslekter og 29 fôrplanteslekter som er under forvaltning og kontroll av partene og offentlig tilgjengelige. I praksis vil det ofte være snakk om frøprøver som befinner seg i nasjonale genbanker. 64 planter høres ikke så mye ut, men mange av de viktigste matplantene i verden er med, slik som ris, hvete, mais, poteter, bønner og bananer. Det er likevel mange planter som faller utenfor, for eksempel soya, tomater, oljepalmer, bomull, sukkerrør, kakao og mange grønnsaker, i tillegg til viktige tropiske fôrplanter. Grunnen er at en del land hadde betydelige ressurser av enkelte matvekster som de mente å ha opphavsrett til, og dermed muligheter til gode fortjenester. De kunne således få flere goder ut av å forvalte dem selv enn ved å plassere dem i det multilaterale systemet. For eksempel ønsket Kina full kontroll over sine soyagenressurser i håp om å kunne inndrive større fortjeneste ved bilaterale avtaler om tilgang til disse ressursene enn de trodde de ville fått gjennom det multilaterale systemet. Dermed har vi fått en spesiell situasjon for reguleringen av tilgang til sortsmangfoldet i verden. For plantene som er omfattet av det multilaterale systemet, gjelder reglene som er nedfelt i plantetraktaten for dette systemet. Til frø og plantemateriale fra disse plantesortene vil man få tilgang raskt og ubyråkratisk gjennom standardkontrakten. Det finnes imidlertid ingen bestemmelser i traktaten for regulering av tilgang til det øvrige plantemangfoldet. Det betyr at tilgang til disse plantene i hovedsak reguleres internasjonalt gjennom biomangfoldkonvensjonen. Dermed reguleres tilgangen til disse plantene av det enkelte land som har dem, og betingelsene for slik tilgang framforhandles bilateralt. Avhengig av hvilke systemer som er etablert i det enkelte land for å sikre rettferdig fordeling av godene ved bruk av ressursene, vil tilgang være mer eller mindre byråkratisk. Ofte er slike 160 INTERNASJONAL MILJØPOLITIKK

12 systemer tungrodde og vanskeliggjør tilgangen til sortsmangfoldet. Den forenklede tilgangen innen traktaten er også kun forbeholdt formål innen mat og jordbruk. Dersom materialet skal benyttes hovedsakelig til andre formål, for eksempel til bioenergi, vil det være landenes eget regelverk som gjelder. Heller ikke alle de øvrige plantene omfattes av konvensjonen. Det plantematerialet som ble samlet inn i genbanker før konvensjonen trådte i kraft i 1993, og som ikke omfattes av det multilaterale systemet, er verken regulert av plantetraktaten eller konvensjonen. Dette mangfoldet har ingen internasjonal regulering i det hele tatt, og det er fullstendig opp til landene som har slikt materiale, om de vil dele det med andre, og hvilke betingelser de ønsker å sette. Denne situasjonen anses som en stor svakhet ved plantetraktaten. Likevel blir alt plantematerialet som er samlet i de internasjonale genbankene før traktaten og konvensjonen, gjort tilgjengelig på tilnærmet samme vilkår som det multilaterale systemet på basis av egne avtaler med styringsorganet for traktaten (se under). I dag er det slik at alle land er nettomottakere av genetiske ressurser: Vi mottar langt mer fra de andre landene til sammen enn det vi gir av våre egne genressurser. Slik er vi alle i høyeste grad avhengige av hverandre når det gjelder utveksling av disse ressursene. Det at en såpass stor andel av plantemangfoldet fortsatt er utenfor det multilaterale systemet, er derfor et stort problem. Landene som tror at de skal få større goder ut av å holde tilbake ressursene, har ikke merket noe til dette ennå. På sikt kan effekten bli motsatt ved at de mister det viktigste godet: tilgangen til plantemateriale fra disse artene. En del av landene i sør anklager landene i nord for å satse alt på å få gjennomført det multilaterale systemet slik at de kan få tilgang til verdens genressurser, men uten å følge opp sine forpliktelser med hensyn til resten av plantetraktaten, særlig når det gjelder finansielle ressurser for bevaring av plantemangfoldet i åkrene, bærekraftig bruk av dette og bønders rettigheter i u-land. Denne mistilliten er ikke grunnløs, og det har så langt vist seg vanskelig å skaffe til veie disse ressursene. Å begrense antall arter som omfattes av det multilaterale systemet, er kanskje det viktigste (og eneste) forhandlingskortet u-landene har for å få på plass et effektivt fordelingssystem. Å sørge for fordeling av godene fra bruken av disse ressursene gjennom det multilaterale systemet Fordelingen av goder fra bruken av genressurser er en sentral bestemmelse i det multilaterale systemet. Traktaten poengterer at det viktigste godet er tilgang til genetiske ressurser. I tillegg til dette er informasjonsutveksling, teknologioverføring, kapasitetsutvikling og fordeling framhevet. Disse fire forholdene er alle relatert til de plantene som omfattes av det multilaterale systemet. PLANTETRAKTATEN 161

13 Informasjonsutveksling, teknologioverføring og kapasitetsutvikling er generelle forpliktelser og ikke knyttet opp til regulering av tilgang til bestemte ressurser gjennom det multilaterale systemet. Dersom de blir iverksatt i henhold til bestemmelsene, vil de kunne bidra til utstrakt fordeling av goder mellom land og aktører. Fordeling av monetære og andre goder fra den kommersielle bruken av ressursene er derimot knyttet direkte opp mot tilgangen til genetiske ressurser gjennom standardavtalen og de overføringene som skal finne sted som følge av det. Det er ulike meninger om hvor mye dette systemet vil kaste av seg. Mange mener at det kanskje ikke vil bli så mye. Det vil uansett ta tid før vi kan se resultater, siden det ofte tar en del år å utvikle en ny plantesort, markedsføre den og få inntjening. Godene som kommer inn gjennom det multilaterale systemet så vel ikkemonetære som monetære skal kanaliseres til bønder i u-land og land som er i en økonomisk overgangfase, og som bevarer og bruker sortsmangfoldet på en bærekraftig måte. Mens konvensjonen tilgodeser tilbyderne av genetiske ressurser, er det i henhold til traktaten altså de som tar vare på mangfoldet som får del i godene uansett om akkurat deres frø ble brukt i den aktuelle sammenhengen. Deres innsats for sortsmangfoldet er nemlig viktig uavhengig av dette. Styringsorganet i plantetraktaten består av alle landene som har sluttet seg til traktaten. Dette er det høyeste organet for plantetraktaten og møtes hvert andre år for å følge opp iverksettingen av traktaten. Et sekretariat med sete i Roma har ansvaret for å følge opp styringsorganets beslutninger. Med plantetraktaten har det internasjonale samfunnet et viktig redskap til å snu den negative utviklingen knyttet til sortsmangfoldet som truer matsikkerheten i verden. Men vil man klare det? Iverksetting og foreløpige virkninger I skrivende stund har plantetraktaten vært i kraft i fire år og hatt sine første to partsmøter. Den er fortsatt et regime i startfasen til tross for at den har en lang forhistorie, delvis fordi traktaten først ble ratifisert i 2004, og delvis fordi viktige ordninger som standardavtalen først kom på plass i Enkelte sentrale mekanismer, slik som finansieringsstrategien og kapasitetsutviklingsmekanismen, er per i dag fortsatt ikke på plass. Dette er sentrale mekanismer for å få til iverksetting på nasjonalt plan. Skal vi gjøre opp status på et så tidlig stadium, er bildet sammensatt. Forsvinnende lite har skjedd både med tanke på bevaring og bærekraftig bruk av sortsmangfoldet i bondens åker. De færreste land har utviklet en nasjonal politikk på dette området, det finnes knapt insentivstrukturer, og eksisterende regelverk er ofte i veien for slikt arbeid. Bønders rettigheter er på retretten i de fleste land. Her er India et unntak, med sin lov som sikrer bønder rettigheter til all slags 162 INTERNASJONAL MILJØPOLITIKK

14 bruk og omsetning av såvarer så lenge de ikke bruker varemerkene til kommersielle aktører. Det finnes en del initiativ på lokalt plan, ofte drevet av lokale grupper, for å støtte bønder i deres arbeid for å ta vare på og videreutvikle sortsmangfoldet. Det startes lokale genbanker, drives deltakende planteforedling, skaffes markedstilgang, og arbeidet støttes på andre måter. I mange tilfeller har bøndene fått langt bedre produksjon og dermed bedrede levekår som følge av aktiv bevaring og bruk av sortsmangfoldet. Likevel er dette bare små initiativ, og spørsmålet er hvordan dette arbeidet kan skaleres opp på nasjonalt plan. Bevaring av sortsmangfoldet i genbanker har fått vesentlig bedre betingelser etter at plantetraktaten trådte i kraft. På samme tid ble det nemlig dannet en global stiftelse for avlingsmangfold, og den klarte å tiltrekke seg omfattende finansielle ressurser som skal gå til å sikre trygg oppbevaring av sortsmangfoldet i verdens genbanker. Dette vil bli svært viktig for mange land som har hatt store problemer på dette området. Opprettelsen av stiftelsen hadde ikke vært mulig uten det rammeverket som plantetraktaten gir, og det er etablert nære koblinger til styringsorganet for plantetraktaten. Når det gjelder det multilaterale systemet, har det skjedd ganske stor framgang selv om det er en del usikkerhet i forskjellige land om hvordan man i praksis skal gå fram for å plassere samlingene sine i dette systemet og forvalte det i henhold til det internasjonale regelverket. I løpet av de første åtte månedene etter at systemet trådte i kraft, ble det innenfor systemet gjennomført overføringer av genetisk materiale. Dette må kunne anses som et gjennombrudd for systemet. Det gjenstår likevel en del arbeid for å få harmonisert gjennomføringen i alle land. Mens det er stor politisk vilje, særlig i nord, til å få det multilaterale systemet ordenlig på plass og støtte genbankbevaring, er viljen langt svakere når det gjelder å styrke bestrebelsene for bevaring og bærekraftig bruk av sortsmangfoldet i bondens åker. Det største problemet er fortsatt at regelverket og insentivstrukturene i de fleste land motvirker effektivt arbeid for å ta vare på og videreutvikle plantemangfoldet, og at den politiske viljen til å gjøre noe med dette ser ut til å mangle. Mangelen på finansiering og annen form for støtte til dette er også et problem som er så alvorlig at enkelte u-land har lurt på om de vil ha sine samlinger i det multilaterale systemet dersom det ikke snart skjer noe på dette andre området. Dette er en latent konflikt i styringsorganet, som kommer til uttrykk i enkelte sammenhenger og kan bryte ut dersom det tar for lang tid å skaffe til veie de finansielle og institusjonelle ressursene som kreves. Så langt har plantetraktaten hatt liten betydning for bevaring og bærekraftig bruk av sortsmangfoldet i bondens åker. Men den har gitt et løft til bevaring av sortsmangfold i genbanker, og den ser ut til å løse problemet med tilgjengelighet til genressursene til de planteslektene som er omfattet av det multilaterale systemet, forutsatt at u-landene fortsatt støtter opp om systemet. PLANTETRAKTATEN 163

15 Plantetraktatens betydning for Norge Norge har vært en aktiv pådriver i framforhandlingen av plantetraktaten og har særlig bidratt til å skape enighet mellom u-landene og de rike landene i vanskelige spørsmål. Derfor er det interessant å se hva vi har fått til på hjemmebane. Ikke minst er det spennende fordi Norge har en særegen posisjon til å iverksette plantetraktaten: Vår hjemlige planteforedlingsindustri er i stor utstrekning eid av staten og bondesamvirker, og multinasjonale frøfirmaer har knapt innpass på våre markeder. Norge er i tillegg et lite interessant marked for store deler av utenlandsk frøindustri fordi vår nordiske sommer med mye lys og kort sesong gir helt spesielle betingelser for hva som kan vokse og gro her. Med fravær av multinasjonale frøfirmaer og for en stor del kollektiv eierstruktur i den norske frøindustrien har vi ikke det samme presset som andre land for å utvikle lovverk og insentivstrukturer som kan motvirke plantetraktaten. I tillegg er vi blant verdens rikeste land og har muligheten til å spytte i de ressursene som skal til, dersom det er politisk vilje til det. Norge er kommet et stykke på vei med den nasjonale gjennomføringen av plantetraktaten, men det gjenstår fortsatt en god del. Norsk genressurssenter initierer og koordinerer aktiviteter innen bevaring og bruk av nasjonale genressurser. Senteret formidler i tillegg kunnskap om genetiske ressurser og hvordan de kan bevares gjennom bruk og spesielle bevaringstiltak, og følger opp arbeidet i nordiske og internasjonale organer, blant annet plantetraktaten. Det arbeides i henhold til nasjonale programmer for bevaring og bruk av plantegenetiske ressurser for landbruk og matproduksjon, og dette har bidratt betydelig til bevaring av sortsmangfold i Nordisk genressurssenter, en annen viktig institusjon i dette arbeidet. Merkevareordningen Plantearven er opprettet for produksjon og omsetning av gamle plantetyper, og Genressurssenteret arbeider med å opprette ideelle foreninger eller planteklubber for folk som vil dyrke kulturhistoriske planter og på den måten ta vare på plantearven. Det utdeles hvert år en Plantearven-pris til folk som har gjort en særlig innsats på området. Norsk genressurssenter er også såkalt focal point for håndteringen av standardavtalen i Norge. Ressursene til arbeidet på sortsmangfoldsiden er likevel begrenset i forhold til utfordringene, særlig med hensyn til tilrettelegging og støtte for aktiv bruk av mangfoldet. De fleste bønder i Norge driver konvensjonelt og kjøper frø fra de store såvareforretningene. Dette er ofte sorter som er genetisk ensartet. En liten gruppe bønder rundt i landet arbeider for å ta vare på sortsmangfoldet i åkrer og hager. De opplever at insentivstrukturene og markedstilgangen ikke er tilpasset denne typen jordbruk. Det kan betraktes som en milepæl i norsk politikk da den nyvalgte regjeringen Stoltenberg i 2005 sa nei til et lovutkast om å styrke planteforedlerrettighetene. Et sentralt argument var at det ville svekke bønders rettigheter og dermed Norges muligheter til å følge opp plantetraktaten på dette området. Likevel har et 164 INTERNASJONAL MILJØPOLITIKK

16 annet regelverk sneket seg inn: Gjennom tilpasningen til et EU-direktiv har Norge vedtatt endringer i forskriften om såvarer som forbyr bønder å selge og bytte frø seg imellom. Ja, det er til og med forbudt å gi det bort. Kun autoriserte såvareforretninger skal ha lov til å omsette frø etter dette, og i tillegg sier forskriften at det (med noen unntak) ikke er lov å selge usertifisert materiale. Det betyr at gamle kultursorter som nå har fått sin renessanse på en del gårder, ikke kan omsettes under noen omstendigheter fordi de ikke oppfyller kravene til sertifisering. Dette er en stor trussel mot arbeidet for å følge opp intensjonene i plantetraktaten i bondens åker, og i skrivende stund arbeider Landbruks- og matdepartementet med et forslag om å modifisere disse reglene. Vi ser at plantetraktaten helt klart påvirker utviklingen av lovverk og forskrifter i Norge, men at det fortsatt er et stykke igjen til en helhetlig politikk, strategier og finansiering er på plass som kan gi de nødvendige løftene til oppfølgingen av traktaten på hjemmebane. I denne sammenhengen er også patentpolitikken relevant, men den ble behandlet i forrige kapittel. Imidlertid har Norge bidratt betydelig til den internasjonale gjennomføringen av plantetraktaten. I samarbeid med den globale stiftelsen for avlingsmangfold har Norge opprettet Svalbard globale frøhvelv. Dette er et sikkerhetslager for plantefrø fra alle verdens genbanker. Alle land inviteres til kostnadsfritt å deponere sikkerhetsprøver av sine plantesorter i et hvelv dypt inne i permafrosten og langt fra de fleste trusselbilder i verden. Det benyttes et black box-prinsipp: Landene eller internasjonale, regionale og nasjonale genbanker sender frøene sine bokstavelig talt i en svart boks, og det er kun de som har deponert frøene som kan få sendt dem tilbake. Slik vil sikkerhetslagring av frø på Svalbard ikke endre på eiendomsforholdet eller rettighetene til frøene. Omtrent frø er alt lagret i hvelvet. For å balansere genbankstøtten og bidra til arbeidet for bevaring og bærekraftig bruk i bondens åker har Norge også vedtatt å bevilge en sum tilsvarende 0,1 % av omsetningen av såvarer i Norge fra og med 2009 som et frivillig bidrag til fondet som er satt av for å oppfylle plantetraktaten. Dette blir til sammen ca norske kroner per år og vil oppfylle Norges frivillige forpliktelser til godefordeling under traktaten. Disse pengene gis i tillegg til det som ellers kreves av finansiering i traktaten, og er ment som en invitt til de andre rike landene om å gjøre det samme. Dersom det skulle skje, ville betydelige ressurser komme inn til fondet. Konklusjoner Forvaltningen av sortsmangfold berøres av flere politikkområder. Det handler blant annet om matsikkerhet, miljø og immaterielle eiendomsrettigheter. Disse områdene har forskjellige rasjonaler og tenkemåter, og de domineres av ulike interesser. Dette gjør det vanskelig å finne fram til løsninger som ivaretar alle hen- PLANTETRAKTATEN 165

17 syn på en tilfredsstillende måte. Den lange prosessen som ledet fram til plantetraktaten, illustrerer dette. Til tross for at det har vært god framgang på flere områder av plantetraktaten, gjenstår fortsatt svært mye. Traktaten har alt som skal til for å kunne snu den negative utviklingen med hensyn til forvaltningen av sortsmangfoldet i verden dersom den blir tatt tilstrekkelig i bruk. Hvorvidt det internasjonale samfunn vil gjøre bruk av denne betydelige muligheten, er avhengig av politisk vilje. 166 INTERNASJONAL MILJØPOLITIKK