Notis. Avhandlingen tilnærmer seg ovennevnte tema fra et institusjonelt perspektiv. Den overordnede

Transkript

1 Eiendomsdannelse i bytransformasjon sammendrag av avhandlingen 1 Temaet for avhandlingen er eiendomsdannelse i bytransformasjon. Eiendomsdannelse går i denne sammenheng ut på å omforme eksisterende eiendomsforhold og etablere nye som gir sikkerhet for de nye «formelle» eier-, eiendoms- og rettighetsstrukturene et byggeprosjekt forutsetter at produseres. Både utbyggere, sluttbrukere og andre rettighetshavere har behov for at det etableres sikkerhet omkring den nye eiendomssituasjonen via innføring i offentlige objektregistre (matrikkelen) og registrering i rettighetsregisteret (grunnboken). Disse transaksjonene danner grunnlag for effektiv omsetning, finansiering, samt en rekke disposisjoner over fast eiendom. Eiendomsdannelse er dermed en praktisk og formell forutsetning for gjennomføring av by- og eiendomsutviklingsprosjekt til bolig- og næringsformål. Avhandlingen fokuserer i hovedsak på bolig- og kombinasjonsprosjekter. Eiendomsdannelse befinner seg i et grensesnitt mellom den privat- og offentligrettslige sfæren. De privatrettslige disposisjonene definerer eksisterende og fremtidige eiendomsretters utstrekning og innhold. De offentlige reguleringene legger føringene for hvordan nye eiendomsforhold kan utformes, etableres og registreres. Søkelyset rettes her mot eiendomsdannelse i den stedlige konteksten bytransformasjon fordi de fysisk-institusjonelle strukturene som finnes i byer og urbane områder, gjør eiendomsdannelsen mer komplisert og krevende. Byggeprosjekt som baserer seg på gjenbruk av areal innenfor eksisterende bebygde områder, betegnes her som transformasjonsprosjekt og gjennomføringen som transformasjonsprosesser. Som følge av fragmenterte og kompliserte eiendomsforhold og omfattende reguleringer, nedfelt via offentlig plan- og utviklingskontroll, er behovene for å gjennomføre og koordinere transaksjoner betydelig mer omfattende og kompliserte ved bytransformasjon enn for eksempel ved gjennomføring av feltutbygginger. Avhandlingen tilnærmer seg ovennevnte tema fra et institusjonelt perspektiv. Den overordnede problemstillingen retter seg mot hvordan institusjoner påvirker transaksjoner og transaksjonskostnader relatert til eiendomsdannelse under gjennomføring av byggeprosjekt som forutsetter transformasjon av bystrukturer. Problemstillingene berører spørsmål om transaksjonskostnaders størrelse og distribusjon, og analyserer disse sammenhengene dels fra et brukerperspektiv, dels fra et mer overordnet «systemperspektiv». Transaksjonskostnader er i denne sammenheng ifølge institusjonell teori et mål på prosesseffektivitet. Dette sammendraget tar sikte på å oppsummere helheten og de viktigste funnene, og går ikke nærmere inn på underproblemstillinger som er behandlet i hver av artiklene avhandlingen er bygget opp rundt. Det teoretiske betraktningsperspektivet er utformet med bakgrunn i eksisterende teori og litteratur, og utviklingen av dette utgjør en betydelig del av arbeidet med avhandlingen fordi det dreier seg om problemstillinger som i liten grad er utforsket tidligere. Den analytiske «modellen» deler transformasjonsprosesser i tre faser. Den tidlige fasen handler i hovedsak om «land assembly» og omfatter transaksjoner som samler rådighet over berørte eiendomsretter og transaksjoner som avklarer de overordnede rammene for gjennomføring, avgrensning av transformasjonsområdet osv. via offentlig plankontroll. Den neste fasen dreier seg om påfølgende «produksjon» av institusjonelt klargjort byggegrunn med tilhørende funksjoner, og retter oppmerksomheten mot transaksjoner relatert til eiendomsdannelse, og «formalisering» av nye eiendomsforhold ved offentlig registrering av nye eiendoms- og rettighetsstrukturer tilpasset det aktuelle transformasjonsprosjektet. Her er grensesnitt mellom offentlig plan- og utviklingskontroll og disposisjoner med eiendomsbaserte retter, slik de formes av aktørenes tilpasninger og transformasjonsprosjektets økonomiske rammer, sentrale moment for analyse. Den tredje fasen går ut på videre organisering av bygningseiendom tilpasset produserte bygninger og overføring til sluttbrukere. Den berører på mange måter de samme grensesnittene som fase to, men styres til dels av andre in- 1. Sammendraget gjengis som det er trykket i avhandlingen, med noen få mindre justeringer. KART OG PLAN

2 stitusjoner (eierseksjonsloven), og er derfor etablert som en egen fase. Tilnærmingen legger opp til bruk av tidslinjer for å analysere samspill mellom transaksjoner relatert til eiendomsdannelse, basert på deres institusjonelle forankring og formell og funksjonell avhengighet mellom transaksjoner. Analyser av formelle institusjoner som direkte og indirekte påvirker eiendomsdannelsen i denne stedlige konteksten, vil ikke klarlegge hvordan involverte utbyggere og berørte offentlige myndigheter tilpasser seg, tolker og bruker formelle institusjoner, og hvordan de samlede «spillereglene» på lokalt og stedsspesifikt nivå formes og skapes av uformelle institusjoner og aktørenes overordnede institusjonelle rammevilkår. Casestudier er en egnet fremgangsmåte for å danne seg et bilde av ovennevnte sammenhenger, og de gjør det mulig å følge transformasjonsprosesser slik de utspiller seg over tid. Avhandlingen analyserer eiendomsdannelsen som integrert del av gjennomføringen i fire transformasjonsprosjekt. I de tre første analyseres transformasjonsprosjekt der det er krevd (urbant)jordskifte for å løse transaksjoner relatert til eiendomsdannelse. Det fjerde er et likeartet transformasjonsprosjekt hvor eiendomsdannelsen er løst via kommunale myndigheter og kommunal oppmålingsvirksomhet. I samtlige tilfeller er også sentral registermyndighet involvert. Alle casene bygger på private initiativ til «samling av rådighet» over berørte areal via frivillig akkvisisjon og godkjente privat initierte reguleringsforslag, basert på prosjektplaner for areal utbyggerne hadde sikret seg rådighet over. Denne rollefordelingen i tidlig fase er en viktig premiss for analysene i avhandlingen. Den ordinære tilnærmingen for eiendomsdannelse går via offentlige system for plan- og utviklingskontroll som har egne prosedyrer for offentligrettslig kontroll med eiendomsdannelse. Oppmåling og innføring i objektregisteret følger matrikkelloven, og registrering i rettighetsregisteret, via tinglysing og registrering i grunnboken, følger tinglysingsloven. Kommunen er lokal myndighet for saksbehandling etter plan- og bygningsloven og matrikkelloven, og har i utgangspunktet monopol på levering av oppmålingstjenester. Statens kartverk er sentral matrikkel- og tinglysingsmyndighet. Endringer i eier- og rettighetsstrukturer kan for enkelte typer rettigheter opprettes, endres eller slettes direkte via sentral registermyndighet. I enkelte tilfeller krever dette isolert sett at det offentligrettslige grunnlaget avklares via kommunal saksbehandling. Omforming og dannelse av eiendomsstrukturer medfører også normalt at rettigheter etableres eller slettes. Offentligrettslig kontroll med endringer i eierstrukturer, av type konsesjonsbehandling e.l., berøres ikke her. Ved jordskifte håndteres eiendomsdannelsen etter egne formelle institusjoner nedfelt blant annet i jordskifteloven, noe som er et sentralt poeng for analysene avhandlingen legger opp til. Jordskifte som virkemiddel for klarlegging og omforming av eiendomsforhold i «urbane» områder betraktes i avhandlingen som en norsk variant av «land readjustment». Mulighetene for bruk av jordskifte i den stedlige konteksten bytransformasjon har delvis vokst frem over tid og er delvis et resultat av senere tids formelle institusjonelle endringer. Blant annet endringene i jordskifteloven og plan- og bygningsloven som introduserte «urbant jordskifte» i 2006, samt senere endringer. Det må legges til at avhandlingen ikke kommer inn på problemstillinger relatert til den nye jordskifteloven som ikke ennå er trådt i kraft. De formelle institusjonelle rammene nedfelt i jordskifteloven (og plan- og bygningsloven og matrikkelloven) åpner for bruk av jordskifte til klarlegging og omforming av eiendomsforhold. Koplingene til plan- og utviklingskontrollen er blant annet knyttet til fordeling av «planskapte» verdier og kostnader mellom innehavere av eiendomsbaserte retter i forbindelse med gjennomføring av reguleringsplaner og utbyggingsprosjekt. Sistnevnte virkemiddel kan betraktes som et alternativ til frivillig land assembly via etablering av (tvunget) samarbeid, noe som begrunner at jordskifte fremstår som en norsk variant av land readjustment. Den ovennevnte rollefordelingen i tidlig fase gir utbygger en dominerende posisjon fordi transaksjoner som løser avhengighet til andre aktører med tanke på rådighet over nødvendige areal innenfor transformasjonsområdet og vedtakelse av reguleringsplan, allerede er løst. Bruk av jordskifte kan derfor i de undersøkte transformasjonsprosjektene knyttes til behov for å løse transaksjoner relatert til omforming og dannelse av eiendom. Jordskiftedomstolene er utstyrt med verktøy for å løse oppgaver relatert til oppmåling og innføring av endringer i eier-, eiendoms- og rettighetsstrukturer i objektregisteret og registrering i rettighetsregisteret for å kunne implementere de avgjørelsene som blir fattet i jordskiftesaker. Avhandlingen ana- 172 KART OG PLAN

3 lyserer og beskriver denne typen bruk av jordskiftevirkemidler og identifiserer fremgangsmåten som en alternativ tilnærming utbyggere i kraft av eiendomsrett til (deler av) transformasjonsområder kan iverksette for å håndtere transaksjoner relatert til eiendomsdannelse. Avhandlingen bygger derfor på at det under gitte forutsetninger finnes to mulige løp utbyggere kan velge mellom når de skal løse transaksjoner relatert til eiendomsdannelse i denne stedlige konteksten, tilnærmingen via kommunale myndigheter beskrevet ovenfor og jordskifte. Betraktningsperspektivet som er utviklet underveis i arbeidet med avhandlingen, bygger på tilnærminger som anvender institusjonell teori for å analysere arealutviklingsprosesser, og kombinerer denne med institusjonelle tilnærminger til analyse av registersystems roller og betydning, eiendomsteori og teori og litteratur innenfor eiendomsfag, eiendomsutvikling og planlegging osv. Grunnet omfattende forskjeller i formelle institusjonelle rammer betraktes de to mulige tilnærmingene for å løse eiendomsdannelse i denne sammenheng som to forskjellige «brukerregimer»; «det kommunale brukerregimet» og «jordskiftebrukerregimet». Den institusjonelle tilnærmingen åpner for analyser av koplingene mellom formelle og uformelle institusjoner, transaksjoner og transaksjonskostnader. Overordnet sett legger tilnærmingen til rette for å sammenligne regimene og gjøre betraktninger omkring hvordan den institusjonelle utformingen påvirker prosesseffektivitet. I og med at de formelle institusjonene som omslutter brukerregimene, gjelder for hele landet, kan funn fra studien med en del forutsetninger, kunne generaliseres til andre lignende tilfeller av bytransformasjon. Avhandlingen kaster også lys over aktørenes organisering og hvordan uformelle institusjoner, aktørenes praksis, tolkninger og tilpasninger til de formelle «spillereglene», påvirker eiendomsdannelsen og transformasjonsprosessene. Funnene indikerer at disse forholdene har betydelig innvirkning på transaksjoner og transaksjonskostnader / prosesseffektivitet. Innsikt i denne typen forhold ut over casene vil nødvendigvis medføre behov for videre undersøkelser på lokalt og stedsspesifikt nivå. Erfaringene fra stedsspesifikt nivå i Oslo har sannsynligvis en viss overføringsverdi til andre lignende tilfeller av bytransformasjon i Oslo i dette tidsrommet. For å få større klarhet i hvordan variasjoner i uformelle institusjoner, aktørenes organisering osv. påvirker prosessene, anbefaler jeg videre forskning og komparative studier med andre geografiske og administrative områder, brukerundersøkelser osv. De viktigste funnene bidrar til å synliggjøre en rekke formelt institusjonelt forankrede svakheter i «det kommunale brukerregimet» som gir opphav til betydelige transaksjonskostnader / redusert prosesseffektivitet for brukerne av systemene, når dette brukerregimet analyseres og sammenlignes med «jordskiftebrukerregimet». Analysene indikerer også en del svakheter som påvirker transaksjoner og transaksjonskostnader / prosesseffektivitet negativt i begge regimene. Samlet sett fremstår de formelle institusjonelle rammene som fragmenterte, dårlig koordinerte og lite tilpasset utfordringer relatert til eiendomsdannelse som bytransformasjon og dagens byutviklingspolicy reiser. Dette gjelder både utforming av formelle institusjoner, lover og regler, den sentrale forvaltningen av disse, og for «det kommunale brukerregimet», den organiseringen av myndighets- og tjenesteoppgaver de formelle institusjonene legger opp til. Bruk av jordskifte fremstår som fordelaktig for brukerne fordi jordskifteretten kan treffe rettsfastsettende og rettsendrende vedtak, og om nødvendig avgjøre eventuelle tvister ved dom, samtidig som den opptrer som koordinerende instans overfor de myndighetene som treffer offentligrettslige vedtak i eiendomsdannelsen, og er en operativ tjenesteleverandør av oppgaver relatert til oppmåling og registrering. Dette medfører samlet sett at de fleste transaksjoner relatert til eiendomsdannelse og «produksjon» av institusjonelt klargjort byggegrunn med tilhørende rettighetsstrukturer kan samles i én prosess, samtidig som tilgang på flere «verktøy» for å omforme og danne nye eiendomsforhold reduserer transaksjonsbehov. Jordskifteretten fremstår også som mer oppmerksomme på transaksjonskostnader og orientert mot balansering av private og offentlige interesser, noe som resulterer i økt prosesseffektivitet. Muligheten til å klarlegge eiendomsforholdene og oppnå rettskraft, gjennomføre direkte «reparsellering» og håndtere rettigheter via bruksordning er her virkemidler aktørene trekker frem som spesielt fordelaktige ved jordskifte. Bytransformasjon gir opphav til kompliserte grensesnitt mellom offentlig plan- og utviklingskontroll og transaksjoner med eiendomsbaserte retter. Jordskifterettens domstolsorganisering gjør disse grensesnittene krevende å håndtere samtidig KART OG PLAN

4 som domstolsrollen ivaretas. Dette indikerer også at bruk av jordskiftevirkemidler i tidlig fase av bytransformasjon vil møte lignende utfordringer, og kanskje vil være enda mer krevende å håndtere på en måte som samtidig gjør bruk av jordskiftevirkemidler attraktivt for potensielle brukere. Studien danner samtidig et bilde av et «kommunalt brukerregime» der transaksjoner relatert til eiendomsdannelse under gjennomføring av transformasjonsprosjekt løses via flere parallelle saker som sekvensielt behandles trinnvis i tre steg; behandling av utbyggers søknad om offentligrettslig tillatelse etter plan- og bygningsloven, gjennomføring av oppmåling via kommunale oppmålingstjenester, og til sist kommunal innføring i objektregisteret (matrikkelføring) og sentral registrering i rettighetsregisteret. Bytransformasjon forutsetter en rekke transaksjoner for å omforme eksisterende eiendomsforhold og danne nye tilpasset det aktuelle prosjektet, og dette må normalt også skje i flere trinn pga. trinnvis gjennomføring. Den organiseringen de formelle institusjonelle rammene (plan- og bygningsloven og matrikkelloven mfl.) legger opp til, baserer seg hovedsakelig på enkeltoperasjoner. Når eiendomsdannelsen også er avhengig av parallell håndtering av privatrettslige transaksjoner og detaljer fra offentlig utviklingskontroll, gir dette samlet sett lav forutberegnelighet, økte transaksjonskostnader for brukerne, samt omfattende behov for koordinering av transaksjoner med parallelle og sekvensielle prosesser og gjøremål for alle involverte. Mangelen på koordineringsansvar medfører at det er bruker (utbygger) som må «drive» eiendomsdannelsen til sluttføring gjennom den serien av søknader og gjøremål som skal danne grunnlag for nødvendige offentligrettslige vedtak og tjenesteyting. Brukeren får ansvar for å ivareta helheten samtidig som vedkommende ikke har tilstrekkelig innflytelse eller tilgang på informasjon. De formelle institusjonene plasserer heller ikke ansvar for å ivareta helheten i eiendomsdannelsen, som integrert og nødvendig del av plan- og utviklingskontrollen, hos offentlige plan-, bygnings- og registermyndigheter. Mangelen på et verktøy for direkte «reparsellering», områdevis koordinert omforming av eiendomsstrukturer, og integrert håndtering av rettighetsstrukturer er også en betydelig svakhet ved de formelle institusjonelle rammene, sett i lys av denne stedlige konteksten. Sammen med mangel på formelle kompetansekrav på begge sider av bordet, og en organisering som syntes uhensiktsmessig i lys av dagens byutviklingspolicy og tilgjengelige teknologiske verktøy, taler dette for en omfattende gjennomgang av både formelle og uformelle institusjonelle rammer og organisering av oppgaver med sikte på økt forutberegnelighet, mer effektiv koordinering og økt prosesseffektivitet / reduserte transaksjonskostnader for brukere. Begge brukerregimene lider under svak koordinering mellom eiendomsdannelsen og øvrige aspekt ved offentlig plan- og utviklingskontroll. Håndtering av etablering av bygningseiendom via seksjonering som en egen prosess organisert under egne formelle institusjonelle rammer gir også opphav til redusert forutberegnelighet, økt koordineringsbehov og betydelige transaksjonskostnader. Økt omfang av «eiendomsplanlegging» i tidlig fase og integrering av offentligrettslig behandling av spørsmål omkring eiendomsdannelse med øvrige aspekt av plan- og utviklingskontroll, og samling av disse i én prosess og ett koordinert regelverk, ville sannsynligvis kunne bidra til økt prosesseffektivitet samtidig som offentlige interesser blir ivaretatt like godt. Håndtering av rettigheter, særlig panteheftelser, fremstår også som svært transaksjonskostnadsgenererende i begge regimene, og jeg anbefaler derfor også å se nærmere på dette med tanke på utforming av mer effektive virkemidler. Det er funksjonell avhengighet mellom de ovennevnte transaksjonene, og «helheten» må ivaretas dersom man ønsker en mer effektiv eiendomsdannelse under gjennomføring av transformasjonsprosjekt. Avhandlingen bidrar også til teoriutvikling. For å utvikle et begrepsapparat som er tilstrekkelig presist til analyse av problemstillingene, brukes det relativt mye tid på å klargjøre ulike begrep. På dette punktet er klargjøring av ulike perspektiv på eiendomsrett sentralt innledningsvis. Etablering av et skille mellom eiendomsretter forankret i kontraktstrukturer og eiendomsretter registrert i offentlige registre fremstår som nødvendig for å synliggjøre problemstillinger relatert til eiendomsdannelse som ellers ville være «usynlige» dersom et tradisjonelt økonomisk-institusjonelt perspektiv på eiendomsrett ble lagt til grunn. Ulike definisjoner av eiendomsrett kan dermed bidra til å forklare hvorfor eiendomsdannelse er et tema som tidligere ikke er mye omtalt. Perspektivet på eiendomsrett er også av stor betydning for hvordan begrepet eiendomsdannelse forstås. Dette griper også inn i forståelsen av hva land 174 KART OG PLAN

5 assembly og land readjustment innebærer, og påvirker også bidrag som anvender institusjonell teori på arealutviklingsprosesser. Begrepsavklaringene og koplingen av eksisterende teori og litteratur er dermed sentralt for utviklingen av det samlede betraktningsperspektivet og den analytiske modellen. Figur 1, som jeg har utviklet, plasserer begrepene i relasjon til hverandre og tre identifiserte faser av transformasjonsprosesser. Anvendelse av figuren og betraktningsperspektivet på det empiriske materialet fra casestudiene har bidratt til å synliggjøre kompliserte samspill mellom privat- og offentligrettslige forhold og identifisere formelt institusjonelt forankrede milepæler knyttet til eiendomsdannelse under gjennomføring av bytransformasjon. Tilnærmingen har bidratt til å identifisere at formelle institusjonelt forankrede avhengigheter mellom transaksjoner relatert til eiendomsdannelse ikke er funksjonelle med tanke på gjennomføring av transformasjonsprosjekt, og synliggjør at disse genererer betydelige transaksjonskostnader / gir opphav til redusert prosesseffektivitet. Den analytiske tilnærmingen er tilpasset bytransformasjon, men bør også kunne anvendes for å analysere eiendomsdannelse i andre (mindre kompliserte) stedlige kontekster, noe som også gjør tilnærmingen til et mer generelt bidrag i eiendomsfaglig sammenheng. Eiendomsdannelse er også et aktuelt tema i byplanlegging og eiendomsutvikling, både nasjonalt og internasjonalt. Avhandlingen er slik sett også et bidrag i den sammenheng. Figur 1: Analytisk «modell» / «analyseskjema». Tidsakse bytransformasjon med inndeling i faser for gjennomføring. (F1:) Transaksjoner som «samler land», og offentlige reguleringer som etablerer overordnet grunnlag for transformasjon (plankontroll, ev. utarbeidelse og godkjenning av reguleringsplan), og relasjoner mellom disse kategoriene transaksjoner. (F2:) Transaksjoner som «bearbeider» «samlet land» til institusjonelt klargjort byggegrunn med tilhørende funksjoner; omforming og dannelse av eiendomsenheter og tilhørende rettigheter slik de fremkommer i offentlige objekt- og rettighetsregistre, formet av grensesnitt mellom eksisterende eiendomsforhold, transaksjonene som «samlet land», offentlig plan- og utviklingskontroll, herunder vedtak knyttet til eiendomsdannelse. (F3:) Organisering av eieform og dannelse av bygningseiendom; produksjon av enheter tilpasset produserte bygningers endelige bruk og overdragelse til sluttbrukere (Ramsjord 2014). KART OG PLAN