Forskrift om utdanning og sertifisering av flygeledere - høring

Transkript

1 jf. adresseliste Norge Saksbehandler: Astrid Nordahl Telefon direkte: : : 15/ Deres dato Deres referanse: Forskrift om utdanning og sertifisering av flygeledere - høring 1. Innledning I august 2011 vedtok EU-kommisjonen forordning (EU) nr. 805/2011 etter forslag fremmet av EASA. Forordningen fastsatte reglene for utdanning av flygeledere, herunder medisinske regler, krav til utdanningsorganisasjoner og vedlikeholdstrening. Denne forordningen avløste tidligere direktiv 2006/23/EF. Forordning (EU) nr. 805/2011 ble til gjennom en særskilt «hurtigprosedyre» og innebar i praksis en svært liten endring i forhold til reglene foreskrevet ved direktiv 2006/23/EF. Bakgrunnen for å vedta regelverket i 2011 var en tilpasning til utvidelsen av kompetanseområdet til EASA (European Aviation Safety Agency), vedtatt gjennom forordning (EF) nr. 1108/2009. Allerede da forordning (EU) nr. 805/2011 ble vedtatt, var det klart at dette kun var et midlertidig regelverk som skulle gjelde i påvente av et nytt og mer gjennomarbeidet forslag til nye bestemmelser på området. EASA nedsatte derfor i 2011 en arbeidsgruppe som skulle utarbeide forslag til en helt ny forordning. Arbeidsgruppens forslag, med kommentarer, forelå i november 2012 (NPA Licensing and medical certification of air traffic controllers) og har vært gjenstand for en bred åpen konsultasjon forut for endelig overlevering til EU-kommisjonen (Opinion 11/ Licensing and medical certification of air traffic controllers) og behandling i EASA-komiteen (tilslutning i juli 2014) før endelig fastsettelse av EU-kommisjonen 20. februar En nærmere beskrivelse av de ulike bestemmelsene i den nye forordningen. Forordning (EU) 2015/340 inneholder detaljerte krav til sertifisering og medisinsk godkjenning av flygeledere, samt krav til godkjenning av utdanningsorganisasjoner, flyleger og flymedisinske sentre. Forordningen stiller krav til førstegangssertifisering av flygeledere og krav som flygeledere må oppfylle for å utøve flygelederyrket. Formålet er å fylle hullene mellom de grunnleggende sikkerhetsmål som er satt i basisforordning (EF) nr. 216/2008 og eksisterende flygelederforordning (forordning (EU) nr. 805/2011). Videre er et av hovedformålene å etablere og implementere felles trenings-standarder for flygeledere. Dette anses som en nøkkelfaktor for å sikre et godt rammeverk for gjensidig anerkjennelse av sertifikater på tvers av medlemslandene, samt for å styrke ytterligere harmonisering og nødvendig integrering innen de funksjonelle luftromsblokkene som ble etablert i Europa i Forordningen skal gi et klart rammeverk for utdanningsorganisasjoner, uavhengig av om de tilbyr grunnutdanning eller praktisk opplæring ved den enkelte enhet. Luftfartstilsynet / Civil Aviation Authority T: Postadresse: Besøksadresse: Fakturaadresse: Fakturamottak DFØ F: Postboks 243 Sjøgata Postboks 4104 E: postmottak@caa.no 8001 BODØ 8006 BODØ fakturamottak@caa.no 2307 HAMAR

2 Luftfartstilsynet 2 av 6 Enhetstrening er den delen av utdanningen som foregår på de enkelte tjenesteenhetene, og der målet er at flygelederne skal gjøre seg kjent med lokale forhold, topografi, innflygningstraseer, lokalt regelverk osv. I utformingen av forordningen har EASA søkt å harmonisere regelverket med annet EASAregelverk, samt ICAO standarder og anbefalinger. Forordningen er delt inn i fire kapittel: I. Vedlegg I, del ATCO definerer krav til sertifisering og opplæring av flygeledere II. Vedlegg II, del ATCO-AR inneholder administrative krav til luftfartsmyndighetene, herunder krav knyttet til godkjenning av flymedisinske sentre og flyleger. III. Vedlegg III, del ATCO-OR stiller krav til utdanningsorganisasjoner og flymedisinske sentre. IV. Vedlegg IV, del ATCO-MED beskriver medisinske krav for godkjenning av flygeledere Forordning (EU) 2015/340 er i hovedsak en videreføring av krav som allerede fulgte av forordning (EU) nr. 805/2011. På enkelte områder er det imidlertid gjort noen presiseringer, tilføyelser og skjerpelser. Det er også gjort endringer i enkelte tekniske krav: Det er ikke lengre krav om gjennomført videregående skole for å få utstedt et flygelederelevsertifikat. For utdanningsorganisasjoner bygges det i stor grad direkte på ICAOs krav (Annex 1). ICAO-reglene krever at en utdanningsorganisasjon kan dokumentere at den har implementert et sikkerhetsstyringssystem (SMS) i sin utdanningsorganisasjon. Når det gjelder krav til hvordan myndighetene skal ivareta sin rolle og løse sine oppgaver, er forordningen i tråd med ICAOs krav om et State Safety Program (SSP). I forordningen er det stilt strengere krav til rapportering til EASA. Dette er i samsvar med hva som følger av annet EASA regelverk. Medlemsstatene skal blant annet rapportere til EASA hvilke alternative løsninger myndighetene har godkjent, problemer knyttet til gjennomføring av flygelederforordningen og sikkerhetskritiske hendelser medlemsstatene er blitt gjort kjent med gjennom rapportering osv. Forordningen er ikke i konflikt med bestemmelser fra den internasjonale luftfartsorganisasjonen ICAO. Det stilles noen nye og mer detaljerte krav til instruktører og sensorer. Det innføres nye grupperinger og nye begrep (F.eks. STDI System Training Device Instructor, PTT Part Task Trainer). Det gjøres endringer i selve sertifikatet mht. rettighetspåtegninger. Myndighetene vil i særlige tilfeller kunne gi midlertidige godkjenninger av praksisinstruktører og sensorer. Myndighetene kan bemyndige eget personell til å være sensor. Det stilles krav til engelsk språktrening, særlig for enheter med lav trafikk og for flygeledere med engelsk kun på nivå 4. Det stilles nye og strengere krav til myndighetenes dokumentasjon av egne prosedyrer, kompetanse og styringsprinsipper. Det innføres strengere krav til myndighetenes tilsynsmetode. Avvik som oppdages ved tilsyn skal klassifiseres etter et nytt system. Det innføres klarere bestemmelser om «Provisional inability» (medisinsk uskikkethet), Rutiner for dette skal beskrives i vedlikeholdstreningsprogrammet. Det klargjøres at vedlikeholdstreningsprogrammet faller inn under tjenesteyters ansvar. Det klargjøres at enhetens treningsprogram faller inn under utdanningsorganisasjonens ansvar. Utdanningsorganisasjonene pålegges en selvstendig plikt til å rapportere hendelser og ulykker som skyldes opplæringsaktiviteter. Mere detaljerte krav til innholdet i flygelederutdanningen er nå tatt inn i selve forordningen.

3 Luftfartstilsynet 3 av 6 Det stilles strengere krav til både myndighet og utdanningsorganisasjoner dersom det skal gjøres endringer i organisasjonens styringssystem mv. Det stilles blant annet krav til varsling og i enkelte tilfeller forhåndsgodkjenning av slike endringer. Opplistingen av endringer er ikke fullstendig og høringsinstansene bes derfor å gjøre en selvstendig gjennomgang av forordningsteksten. Forordning (EU) 2015/340 trådte i kraft i EU 20. mars 2015 og skal anvendes fra 30. juni Det åpnes for at den enkelte stat kan velge å utsette anvendelsen av vedlegg I-IV til 31. desember 2016, helt eller delvis. Bortsett fra de medisinske kravene, som kan gis anvendelse umiddelbart, tar vi i Norge sikte på å benytte muligheten til å utsette anvendelsen til utgangen av Så langt det er mulig ønsker vi en koordinert gjennomføring i samarbeid med de øvrige landene i NEFAB. Det vil bli utarbeidet en detaljert implementeringsplan innen utgangen av I forordningen er det videre åpnet for at gamle flygeledersertifikat med tilhørende rettigheter og autorisasjoner, kan videreføres under forordning (EU) 2015/340 (grandfathers rights). Engelsk språkpåtegning nivå 6 vil imidlertid heretter måtte fornyes innen 9 år. I dag er det ikke nødvendig med ny godkjenning. I tillegg er det gitt en utvidet overgangsperiode for utstedelsen av autorisasjon for sensorer. 3. Økonomiske og administrative konsekvenser De krav som stilles til luftfartsmyndighetene er i hovedsak de samme som stilles til luftfartsmyndighetene i andre EASA-regelverk (flyplassregelverket, operativt og teknisk regelverk). Luftfartstilsynet vil få et større oppfølgingsansvar overfor tjenesteyter- /utdanningsorganisasjoner. Her nevnes blant annet at Luftfartstilsynet i større grad må godkjenne på forhånd endringer tjenesteyter/utdanningsorganisasjoner ønsker å implementere. Videre stilles det strengere krav til sikkerhetssystem og risikobasert tilsyn. Dette er i samsvar med den generelle utviklingen på luftfartsområdet, og har sitt utspring i tilsvarende krav i ICAO. Luftfartstilsynet har allerede utviklet et forslag til State Safety Program (SSP) for Norge og vil dersom dette blir vedtatt oppfylle de krav som stilles til sikkerhetssystem og risikobasert tilsyn i forordning (EU) 2015/340. Når det gjelder Vedlegg IV, del ATCO-MED, er denne i stor grad en speiling av Part-MED i forordning (EU) nr. 1178/ EU-regler for flygende personell. Seksjon for flymedisin i Luftfartstilsynet har vurdert det nye regelverket og har ingen kommentarer til at det gjennomføres også i Norge. Når det gjelder klage på vedtak vedr. legeattest i klasse 1 og 2 er det i dag Helsedirektoratet som er klageinstans. For klage på tilsvarende vedtak i klasse 3, - som denne forordningen omhandler, - vil det være Samferdselsdepartementet som blir klageinstans. Dette er i tråd med dagens regler, og Luftfartstilsynet har ikke fått tilbakemeldinger som tyder på at dette ikke fungerer bra. Dette følger direkte av forvaltningsloven og vil ikke bli tatt særskilt inn i gjennomføringsforskriften. Implementering av rettsakten vil kreve at Luftfartstilsynet endrer egne prosedyrer og arbeidsmetoder. Innledningsvis vil dette kreve noe ekstra ressurser. Det forventes en del arbeid knyttet til oppgradering av programvare og databasen for sertifikater som Luftfartstilsynet benytter. Det stilles strengere krav til oppfølging fra myndighetenes side overfor utdanningsorganisasjoner, herunder kontinuerlig monitorering av organisasjonene, flere godkjenninger, og mer dokumentasjon av egen aktivitet. I tillegg kreves en spisset kompetanse for inspektørene innen fagområdet, med opplæring og vedlikehold av kompetanse. Den økte ressursbruken forventes dekket innenfor gjeldende budsjettrammer.

4 Luftfartstilsynet 4 av 6 Det som antas å kunne få størst betydning for markedet, er skjerpede krav til instruktører og sensorer. Spørsmålet om administrative og økonomiske konsekvenser av regelverket har vært forelagt Avinor AS, som i 2013 opplyste at de ikke hadde identifisert noen enkeltområder som de oppfattet som særlig problematiske. Avinor AS har imidlertid antydet at det i en overgangsperiode vil være ressurskrevende å oppfylle kravene i forordningen, da prosedyrer og rutiner må endres og personell må opplæres. Utdanningsorganisasjoner vil også måtte bruke mer ressurser på opplæring av instruktører og sensorer. Luftfartstilsynet må verifisere om dagens SMS-system i Avinor Flysikring AS (skilt ut som eget selskap i 2014) oppfyller de nye kravene, og det forutsettes derfor at Avinor Flysikring AS gjennomfører en samsvarsvurdering for å avdekke dette. 4. Rettslige konsekvenser Dagens norske lovgivning på dette området er basert på forordning (EU) nr. 805/2011. Denne forordningen er gjennomført i norsk rett i forskrift 2. juli 2013 nr. 851 om sertifisering av flygeledere. Forordning (EU) 2015/340 planlegges gjennomført som egen forskrift i norsk rett og vil erstatte forskrift 2. juli 2013 nr. 851 om sertifisering av flygeledere. Gjeldene forskrift har særnorske bestemmelser knyttet til etablering av en egen klageordning. Disse vil bli videreført. Forordning (EU) 2015/340 viderefører dagens ordning med at den enkelte stat selv avgjør hvilke krav som skal stilles til nasjonale språkferdigheter. Dagens norske krav om norskkunnskaper på minimum nivå 4 for flygeledere som utfører tårntjeneste foreslås videreført i de nye bestemmelsene. Det norske språkkravet for flygeledere som utfører tårntjeneste foreslås utvidet til også å gjelde flygeledere som utfører innflygingskontrolltjeneste. I dagens regelverk er ikke innflygingskontrolltjenesten som utføres på kontrollsentralene regulert på dette området. Selv om det også i dagens regelverk er krav om norskkunnskaper på nivå 4, har det oppstått noe uklarhet om hvordan dette skal kunne testes og dokumenteres for å sikre overensstemmelse med gjeldende standarder. Luftfartstilsynet vil i nærmeste framtid komme tilbake med veiledning på dette området. For flygeledere i underveis tjenesten er det i dag ikke krav til norsk språk. I gjennomføringsforskriften foreslår vi å ta inn bestemmelser som stiller krav om organisatorisk tilrettelegging slik at behov for tjeneste på norsk likevel blir dekket på en tilfredsstillende måte. Krav om slik organisatorisk tilrettelegging finnes allerede i forskrift om etablering, organisering og drift av lufttrafikktjeneste av 11. november 2003 nr (BSL G 2-1) 25 andre ledd, men vi finner det mest hensiktsmessig å ta dette inn i foreliggende gjennomføringsforskrift. Bestemmelsene i BSL G 2-1 utgår. Forordningen er ennå ikke innlemmet i EØS-avtalen. Vi gjør imidlertid høringsinstansene oppmerksom på at Island har tatt konstitusjonelt forbehold i denne saken, noe som kan medføre en forsinkelse i arbeidet med å innlemme forordningen i EØS-avtalen. Dette kan bety at det blir nødvendig å vedta vedlagte forskrift som nasjonal rett i påvente av EØS-behandling. Dersom forordningen gjennomføres som nasjonal forskrift vil det ikke bli gjennomført ny høring når forordningen gjennomføres som EØS-rett. EFTA-sekretariatet har i sin gjennomgang av regelverket påpekt to områder hvor gjennomføring av foreliggende forordning kan by på utfordringer: 1. I vedlegg II og III er det henvist til forordning (EU) No 376/2014 «on the reporting, analysis and follow-up of occurrences in civil aviaton». Denne forordningen har et innhold som gjør det nødvendig med behandling i Stortinget før den tas inn i norsk rett. Stortingsbehandling er forventet våren Som nevnt ovenfor vil Norge benytte seg

5 Luftfartstilsynet 5 av 6 av muligheten til å utsette anvendelsen av noen eller alle anneksene i forordning 2015/340 til 31. desember Forordning (EU) No 376/2014 forventes derfor å være gjennomført i norsk rett i god tid før vedleggene i den nye flygelederforordningen gis anvendelse. Det er Luftfartstilsynets vurdering at dette ikke får praktisk betydning for gjennomføring av foreliggende forordning. 2. I artikkel 6 i foreliggende forordning gis EASA kompetanse som myndighet for utdanningsorganisasjoner og flymedisinske sentre som enten har sin hovedaktivitet eller er registrert utenfor EU/EØS-området, men yter tjenester til land innenfor EU/EØS. (Et praktisk eksempel på dette er kjøp av institusjonell opplæring av flygeledere fra et universitet i USA.) Dette er i tråd med dagens regelverk og medfører ingen ny rettssituasjon. Det er derfor Luftfartstilsynets vurdering at EASA s kompetanse allerede er anerkjent på dette området. 5. Avsluttende kommentarer Luftfartstilsynet har ikke funnet det hensiktsmessig å foreslå en egen bestemmelse som gir hjemmel til bruk av overtredelsesgebyr i henhold til Luftfartsloven 13 a-5 punkt 6. Dersom forskriftens regler ikke overholdes vil andre reaksjonsformer være mere hensiktsmessig, f.eks. nekte å utstede et sertifikat, inndra sertifikater og/eller inndra godkjenning til utdanningsorganisasjoner. Bevisst tilbakehold av sikkerhetskritiske helseopplysninger bør eventuelt ivaretas av påtalemyndighetene. Vi ber høringsinstansene kommentere behov for sanksjoner særskilt. En mer utførlig beskrivelse av forordning (EU) 2015/340 er tilgjengelig her: EASA har utarbeidet Guidance Material og AMC i tilknytning til denne forordningen. Disse finnes her: Luftfartstilsynet planlegger en workshop onsdag 2. september 2015 i Bodø. Det vil bli sendt egen invitasjon. Spørsmål kan rettes til: flysikringsinspektør Gitte Viksaas, tlf , gvi@caa. eller juridisk seniorrådgiver Astrid Nordahl, tlf , ano@caa.no. Høringsinnspill sendes innen til: Luftfartstilsynet, Postboks 243, 8001 Bodø. Med vennlig hilsen velg leder velg tittel velg avdeling Astrid Nordahl juridisk seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent og krever derfor ikke signatur.

6 Luftfartstilsynet 6 av 6