Den skandinaviske modellen som utviklingsstrategi

Transkript

1 Den skandinaviske modellen som utviklingsstrategi Av Kalle Moene Den skandinaviske samfunnsmodellen ble til gjennom en prosess med prøving og feiling Reformvennlige partier og aktører var avhengige av kompromisser og av å bli gjenvalgt gjennom demokratiske valg både i nasjonalforsamling og i interesseorganisasjoner. Siden samfunnsmodellen ikke er et resultat av en uttenkt plan kan det derfor hyres ut som en selvmotsigelse snakke om den skandinaviske modellen som en utviklingsstrategi. Når jeg likevel bruker ordet strategi i denne sammenhengen, er det for å framheve at utviklingsland kanskje kan lære noe av de sosiale eksperimentene i Nord-Europa. De kan kanskje lære at satse p sosiale ordninger som gir en rimelig sosialforsikring til alle og små lønnsforskjeller mellom arbeidsfolk, ikke bare gir sosial trygghet for majoriteten i samfunnet. satse p slike ordninger kan også gi en positiv økonomisk utvikling der private bedrifter opptrer p en sosialt ønskelig måte uten at staten endrer eiendomsforholdene eller tyr til proteksjonistiske tiltak. Kan dette være en utviklingsstrategi for land som for eksempel Sør-Afrika og Brasil i dag? Kan de innføre ordninger som minner om de skandinaviske velferdsstatene? Eller er slike ordninger bare for små homogene land med god råd? Mange vil hevde at den skandinaviske modellen er altfor kostbar for utviklingsland, og at den derfor er dømt til mislykkes som utviklingsstrategi. Jeg vil framheve slik jeg har gjort i andre sammenhenger (se for eksempel Moene og Wallerstein, 2006) at problemene med innføre ordninger som gir små lønnsforskjeller og en velferdsstat for fattige, ikke er økonomiske. Tvert om kan små lønnsforskjeller og god sosialforsikring gi økt produktivitet og økonomisk vekst. Problemene med å innføre slike ordninger er politiske og institusjonelle. En velferdsstat for de fattige Slik jeg ser det bør ikke en velferdsstat for de fattige først og fremst tenkes p som et maskineri som omfordeler en gitt inntekt fra de rike til de fattige. En god velferdsstat for de fattige m tilby tjenester som private ordninger ikke s lett kan framskaffe. Det gjelder utdanning og sosialforsikring i vid forstand (helsetjenester og forsikring mot inntektsbortfall). Slike tjenestetilbud er viktige. For det første dekker de store umiddelbare behov. For det andre kan de bidra til økt produktivitet. En god velferdsstat for de fattige blir både effektiv og legitim når den tilbyr slike velferdsgoder til alle sosiale grupper i samfunnet p vilkår som er bedre for de fattige enn de rike. Det innebærer at velferdsstaten ker tilgangen p offentlige goder finansiert p en slik m te at den i

2 realiteten ogs omfordeler inntekt fra rikere til fattigere grupper. Både tjenestetilbudet og omfordelingen kan være avgjørende i utviklingssammenheng, og de skandinaviske velferdsstatene kan være et forbilde. Skandinavisk sosialforsikring inkluderer en rekke ordninger som sammen sikrer innbyggerne mot falle under et minstenivå i materiell levestandard. En velferdsstat for de fattige m likedan kunne kompensere noe av folks inntektsbortfall ved sykdom, alderdom og dødsfall i familien; og ved lokale katastrofer som flom og tørke. Behovet er spesielt stort når evnen til selvforsikring er svak. Uten sosialforsikring kan selv relativt små endringer i familieforhold, naturforhold og markedsforhold f dramatiske og varige konsekvenser. I krisesituasjoner kan de fattige bli tvunget til selge jord og andre eiendeler, og til ta barna ut av skolen. Med sosialforsikring kan de fattige lettere ta nødvendig risiko knyttet til innføringen av nye produksjonsmetoder og nye avlinger. De kan tryggere investere i økt utdanning, i bedre boligstandard og i sanitære forhold. Med sosialforsikring blir de dessuten mindre sårbare, mindre avhengige og derfor vanskeligere å utnytte. Som erstatning for manglende sosialforsikring m de fleste fattige, både i Sør-Afrika, Brasil og andre steder, stole p uformelle forsikringsordninger basert p familiebånd. Slik uformell forsikring sprer imidlertid ikke risikoen godt nok og de økonomiske byrdene som relativt vellykkede familiemedlemmer pålegges, kan bli urimelig høye. Det tradisjonelle ubuntu-systemet i Sør-Afrika og i andre deler av Afrika er et eksempel p et slikt uformelt forsikrings- og omfordelingssystem. Hva som regnes som storfamilien kan variere over tid og mellom distrikter. Noen ganger er det den utvidede familie slik vi kjenner den: søsken, foreldre, besteforeldre, søskenbarn, onkler og tanter. Andre ganger kan storfamilien defineres mye bredere som klanen eller som den etniske gruppen. Som institusjon har trolig ubuntu hatt en viktig sosial rolle i tradisjonelle afrikanske samfunn. Men i dag er institusjonen en hemsko for økonomisk vekst og utvikling. Byrdene som ubuntu-ordningen legger p vellykkede medlemmer kan bli s store at det nærmest er umulig arbeide seg oppover gjennom egen innsats. Straks inntekten eller formuen kommer over ett visst nivå, kan forpliktelsene overfor storfamilien ke dramatisk. Disse byrdene har samme effekt som en svært høy marginalskatt. Dette har åpenbare uheldige konsekvenser for sparing, utdanning og sosial mobilitet. Hvem vil bli en ærlig entreprenør med en marginalskatt p hundre prosent?

3 I tillegg kan ubuntu-ordningen innebære en sosial segregering basert p evnen til motstå det sosiale presset om dele med storfamilien. De som klarer å bli rike av eget arbeid kan derfor tendere til ha et koldere hjerte enn andre. En oppadstigende elite som i noen grad blir selektert p denne måten, går neppe selv i spissen for ordninger som gir like muligheter for alle. For kostbar? Har land som Sør-Afrika og Brasil råd til en formell sosialforsikring? En velferdsstat for fattige m selvsagt sette ambisjonene etter den lokale levestandarden i landet. For å illustrere hva det kan koste, tar jeg utgangspunkt i en beskjeden minstestandard som er lik det vi kan kjøpe for 15 kroner dagen i Norge. I Sør-Afrika har 34 prosent av befolkningen i dag et lavere forbruk enn denne minstestandarden. I Brasil er andelen godt over 20 prosent. Tabell 1 I beregningene benytter jeg tall fra den siste utgave av Human Development Report og Wolrd Development Report. De landene som jeg har valgt ut i tabell 1, representerer ikke særtilfeller. Jeg har data for 69 land der mer enn ti prosent av befolkningen faller under minstestandarden p 15 kroner dagen. Som tabell 2 viser, ville litt under halvparten av disse landene kunne finansiere sosialforsikringen med en produksjonsskatt p under 10 prosent. Hele 12 land kunne klart det med produksjonsskatt som er lavere enn en prosent. Tabell 2

4 I mange land, særlig i Afrika og i Asia, ville imidlertid 15 kroner dagen representere en minstestandard som overstiger levestandarden til det store flertallet av befolkningen. I India, for eksempel, har mer enn 80 prosent et forbruk som ligger under denne grensen. For å garantere alle en minstestandard p 15 kroner dagen måtte India ha en produksjonsskatt p litt over 33 prosent. Dersom minstestandarden i stedet ble satt til det halve, ville 35 prosent av befolkningen i India falle under denne grensen og produksjonsskatten ville da blitt p lave 3 prosent. Beregningene over er ment som grove illustrasjoner p hva viktige elementer i en velferdsstat for fattige kan koste. Beregningene tar ikke hensyn til at sosialforsikring i seg selv kan generere flere hjelpetrengende. Hvorvidt den faktisk gjør det, avhenger blant annet av utformingen av støtteordningene i hvilken grad en benytter ordninger med arbeid for trygd osv. Alt i alt viser tallene at mange land kan gjøre de dårligst stilte mindre sårbare og mindre avhengige av urimelige arbeidsforhold mot innføre et relativ beskjeden skattesats. Gode og dårlige jobber P lengre sikt dreier mye av utviklingsproblemet seg om gode og dårlige jobber. De fleste utviklingsland har mange dårlige jobber med lav produktivitet og lav lønn. Disse dårlige jobbene fins i tradisjonelle sektorer av økonomien med gamle produksjonsmetoder og lav produktivitet. De fins p landsbygda og i uformell sektor i byene. De gode jobbene med høy lønn fins stort sett i byene i moderne sektor som benytter nyere og mer produktive teknologier, ofte med stordriftsfordeler. Hvorfor er det s mange dårlige jobber når det fins mer produktiv teknologi? Svaret er enkelt nok at det lønner seg drive med gamle og ineffektive metoder s lenge det er mulig f folk til å jobbe for en svært lav lønn. De dårligste jobbene gir en lønn som knapt dekker eksistensminimum. Men når folk lever under forhold som innebærer at de m å arbeide for en s lav lønn, kan en undre seg p hvorfor moderne virksomheter ikke lønner seg enda mer.

5 I v r sammenheng er det viktig framheve to forhold som p virker l nnsomheten til moderne virksomheter. Det f rste forholdet dreier seg om l nnsniv et i moderne sektor. De som arbeider der mottar normalt en betydelig h yere l nn enn i tradisjonelle virksomheter. L nnsforskjellene i de fleste utviklingsland er dramatiske. Et l nnsgap p 10 ganger l nnen i tradisjonell produksjon er ikke uvanlig. konomisk sett er arbeidstakerne i moderne virksomheter mest regne som en del av middelklassen. Det store l nnsgapet kan skyldes at moderne virksomheter som nevnt ligger i de st rste byene der myndighetene ikke nsker sosial misn ye og oppr r. Den politiske eliten kan derfor lenge ha pr vd kj pe seg lojalitet til regimet ved en politikk som gir h y l nn i moderne sektorer. Sterke lokale fagforeninger kan dessuten ogs presse fram l nns kninger i moderne virksomheter som gj r videre ekspansjon ul nnsom. Det andre forholdet som begrenser l nnsomheten i moderne produksjon, er knyttet til markedets st rrelse. Stordriftsfordelene i moderne produksjon krever store markeder. Markedets st rrelse avhenger igjen av hvor omfattende de moderne sektorene alt i alt er. Den gjensidige avhengigheten mellom moderne produksjon og markedets st rrelse kan lede til en fattigdomsfelle. For liten ekspansjon i moderne sektor begrenser markedets st rrelse, noe som igjen leder til lav vekst i moderne produksjon. konomien kan da stagnere p et lavt utviklingsniv med mange d rlige jobber. konomisk uvikling krever at konomien kommer l s fra fattigdomsfellen. konomisk vekst dreier seg om skape flere gode jobber som etter hvert fortrenger de d rlige. En slik utvikling medf rer at ressurser flyttes fra virksomheter med lav produktivitet til virksomheter og sektorer med h y produktivitet. Det dreier seg om konomiske strukturendringer der moderne virksomheter vokser p bekostning av tradisjonelle virksomheter. Joseph Schumpeter kalte det en prosess av kreativ destruksjon en utviklingsprosess som gir kt produktivitet og h yere inntekt i konomien. ke l nnen i de d rligste jobbene har selvsagt liten utviklingseffekt og kan ikke bringe konomien ut av fattigdomsfellen. Men dersom en reduserte l nningene i de gode jobbene samtidig som en ker l nnen i de d rlige jobbene, ville utviklingseffekten derimot bli mye sterkere. En slik l nnssammenpressing fra begge sider av l nnsfordelingen er en viktig side av den skandinaviske utviklingsmodellen. L nnsammenpressingen har samme effekt som om en skattla d rlige jobber og subsidierte de gode. Det blir mindre l nnsomt drive med gammel teknologi og mer l nnsomt investere i mer produktive virksomheter. Strategien inneb rer f rst og fremst at en reduserer den andelen av verdiskapningen som relativt privilegerte arbeidere mottar. En m for

6 eksempel holde middelklassen l nnsmessig tilbake ved redusere l nnsgapet mellom lavproduktiv og h yproduktiv arbeidskraft. Dette gir raskere strukturendring og mer kreativ destruksjon. Ekspansjonen i moderne sektorer skaper et marked for videre investeringer i moderne virksomheter. Etter hvert som den moderne produksjonen ekspanderer ker ettersp rselen etter arbeidskraft. En positiv vekstprosess kan komme i gang som p sikt bedrer de konomiske leveforholdene for majoriteten av befolkningen. Solidariske l nnsforhandlinger I Skandinavia ble grunnlaget for en slik strategi lagt p 1930-tallet og den ble institusjonalisert under navnet solidariske l nnsforhandlinger p 1950-tallet. Sammenpressingen av l nnsstrukturen har v rt dramatisk. Beregninger viser at l nnsspredningen p tallet utgjorde en firedel av l nnsspredningen p 1960-tallet (m lt med variasjonskoeffisienten). I dag har Skandinavia den mest egalit re l nnsstrukturen i verden (Barth, Moene og Wallerstein, 2003). Da de solidariske l nnsforhandlingene ble institusjonalisert hadde Sverige og Norge en inntekt per innbygger som l omtrent p niv med inntekten per innbygger i land som S r-afrika og Brasil i dag. Andelen av nasjonalinntekten i Sverige og Norge som kom fra industri, gruvedrift, bygg og anlegg var p rundt en tredel omtrent som i S r-afrika og Brasil i dag. S dersom Norge og Sverige hadde r d til l nnssammenpressing p 1950-tallet, s m ogs S r-afrika og Brasil ha det i dag. Men dette er ikke den riktige m ten se saken p. Mindre l nnsforskjeller er ikke noe en tar seg r d til, men noe som samfunnet f r god r d av gjennom h yere produktivitetsvekst. Selv om en egalit r l nnsfordeling passer godt med den sosialistiske arven til skandinaviske fagforeninger, ble de solidariske l nnsforhandlingene forsvart mer ut fra hensynet til effektivitet enn ut fra hensynet til likhet. De to fagforenings konomene G sta Rehn og Rudolf Meidner (Rehn 1952) argumenterte for at en st rre l nnslikhet gjennom solidariske l nnsforhandlinger ville lede til en positiv utvikling ved ke l nningene i bedrifter og n ringer med lav produktivitet og begrense l nnsveksten i bedrifter og n ringer med h y produktivitet. I et desentralisert l nnsforhandlingssystem varierer l nningene med produktiviteten til bedriftene. P den en siden inneb rer koordinerte solidariske l nnsforhandlinger at lavproduktive bedrifter forhindres fra sette lave l nninger og tvinges derfor til redusere sysselsettingen. P den andre siden inneb rer solidariske l nnsforhandlinger at arbeidstakere i h yproduktive bedrifter og n ringer blir frar vet muligheten for f del i gevinsten av h y produktivitet i form av h yere l nninger. Ved p denne m ten redusere profitten i lavproduktive virksomheter og ke profitten i h yproduktive bedrifter, ledes arbeid og

7 kapital fra lavproduktive over til h yproduktive virksomheter, noe som ker samlet effektivitet og produksjon s vel som samlet l nnslikhet (Agell og Lommerud 1993; Moene og Wallerstein 1997). Institusjonelle og politiske problemer Slik jeg ser det bidro en jevnere fordeling av arbeidsinntektene og en bedre sosialforsikring til h yere produktivitet, st rre produksjon og en raskere konomisk vekst i Skandinavia. I andre land m liknende ordninger forventes ha lignende effekter. Men er den skandinaviske samfunnsmodellen politisk og institusjonelt mulig som en utviklingsstrategi i dagens utviklingsland? Dette er det kritiske sp rsm let. De skandinaviske institusjonene som muliggjorde sm l nnsforskjeller gjennom kollektive l nnsforhandlinger inkluderer godt organiserte arbeidsgivere og godt organiserte arbeidstakere. Fagforeningene inkluderte ogs de d rligst l nnede som medlemmer og de uformelle sektorene i konomien var relativt sm. Slike institusjonelle forhold er ikke til stede verken i Afrika, Asia eller i S r-amerika. For at privilegerte arbeideres l nnsmoderasjon skal lede til kt l nn for de d rligst stilte, m overskuddet av arbeidskraft i den store uformelle sektoren i utviklingsland etter hvert suges opp i moderne virksomheter. Dette kan ta lang tid. Med mindre en kan vise til klare forbedringer for de svakeste gruppene, kan det v re vanskelig f gjennomslag for ordninger som holder middelklassen l nnsmessig tilbake. Tilsynelatende g r gevinstene av l nnsmoderasjon f rst og fremst til kapitaleierne. Ordninger som p lang sikt tjener interessene til folk som i dag har lite makt, og som g r mot de kortsiktige interessene til folk som har mer makt, er selvsagt ikke lett innf re. Bedre sosialforsikring og andre velferdsstatstilbud kan imidlertid v re viktige i denne sammenheng. S lenge slike velferdsstatsordninger ogs leder til produktivitetsvekst for de fattige, kan ordningene bidra til at overskuddet av arbeidskraft blir mindre og til at l nnsveksten for de svakeste kommer raskere. Det er her p det institusjonelle og politiske omr det at ufordringene ligger for de sosiale bevegelsene som eventuelt nsker innf re den skandinaviske modellen i utviklingsland. Kanskje det kan finnes alternative institusjonelle ordninger til de skandinaviske som ogs gir sm l nnsforskjeller og gode sosialforsikringer? Referanser

8 Agell, J. and K.E. Lommerud (1993). Egalitarianism and Growth, Scandinavian Journal of Economics, 95: Barth E., K. Moene og M. Wallerstein (2003). Likhet under press. Utfordringar for den skandinaviske fordelingsmodellen. Gyldendal, Oslo. Moene, K. and M. Wallerstein (1997). Pay Inequality, Journal of Labor Economics, 15: Moene, K. and M. Wallerstein (2006). Social Democracy as a Development Strategy, i P.Bardhan, S.Bowles, and M.Wallersetein eds. Globalization and Egalitarian Redistribution, Princeton University Press, Princeton. Rehn G. (1952) The Problem of Stability: The analysis of some Policy Proposals, in R.Turvey ed. Wage Policy under Full Employment. W.Hodge, London.