Gode kommunale tjenester for Finnmarks befolkning og næringsliv

Transkript

1 Rapport 2005:1 Gode kommunale tjenester for Finnmarks befolkning og næringsliv Inge Berg Nilssen Maar Stangeland Gunn Jorunn Kristiansen

2

3 Tittel: Gode kommunale tjenester for Finnmarks befolkning og næringsliv Forfatter: Inge Berg Nilssen, Maar Stangeland og Gunn J. Kristiansen Rapportnummer: Norut NIBR Finnmark 2005:1 ISBN: Oppdragsgiver: Prosjektleder: Oppsummering: Emneord: Fylkesmannen i Finnmark Inge Berg Nilssen Dato: Januar 2005 Antall sider: 91 Pris: Kr Utgiver: Rapporten omfatter en drøfting av velferdstjenester og samfunnsutvikler-rollen med utgangspunkt i sju eksempelkommuner i Finnmark. Det meste av kommunenes ressurser brukes på velferdstjenester som er lov- og/ eller avtaleregulert, og i prinsippet skal være like uansett hvor i landet brukeren befinner seg. Standarder og regler bestemt utenfor kommunens grenser er i overveiende grad dimensjonerende for disse tjenestene. Velferdstjenester som har standarder som gir høye faste bunnkostnader - terskeltjenester - kjennetegnes av at små og desentrale kommuner har høye enhetspriser. De har for små opptaksområder til at tjenestene blir effektive i forhold til de stadig stigende effektiviseringskrav som ligger til grunn for de økonomiske overføringene til for kommunene. De driftsformer som terskelkravene resulterer i, gjør at tjenestene ikke blir riktig dimensjonert for de befolkninger tjenestene skal omfatte. Selv om de sju eksempelkommunene har til dels svært gode velferdstjenester, har ikke dette vært nok til å gjøre samfunnene robuste. Dels som følge av at det statlige overføringssysstemet ikke kompenserer tilstrekkelig for ulempene, og dels som følge av kommunenes sterke fokus på velferd, har de i liten grad hatt handlefrihet til å ivareta en rolle som samfunnsutvikler. Ut fra demografiske, topografiske og klimatiske betingelser er det liten økonomiske effektiviseringsgevinst i å endre kommunestrukturen for eksempelkommunene. Enten må en akseptere at slike kommuner må ha andre effektivitetskrav, og derigjennom større overføringer, eller så må man være villig til å gi dem andre terskelkrav i smådriftsmodeller for velferdstjenester, som bedre kan tilpasses nivået på de økonomiske overføringene fra staten. Kommuneøkonomi, kommunestruktur, lokalsamfunnsutvikling Norut NIBR Finnmark Follums vei ALTA Foretaksnummer NO MVA Telefon: Telefaks: E-post: post@finnmark.norut.no Hjemmeside: Trykk: Norut NIBR Finnmark Norut NIBR Finnmark 2005 Forsidebilde: Fra Gednje, Kongsfjordfjellet. Foto: Vidar Efraimsen Norut NIBR Finnmark 2005:1: Gode kommunale tjenester for Finnmarks befolkning og næringsliv i

4 Norut NIBR Finnmark 2005:1: Gode kommunale tjenester for Finnmarks befolkning og næringsliv ii

5 Forord Denne rapporten er hovedrapport fra prosjektet Gode kommunale tjenester for Finnmarks befolkning og næringsliv, utført på oppdrag av Fylkesmannen i Finnmark. Oppdraget inngår som en del av fylkesmannens arbeid innenfor omstilling og modernisering i kommunene. Rapporten bygger i stor grad på et faktagrunnlag fra referansekommunene Berlevåg, Båtsfjord, Deatnu Tana, Hasvik, Loppa, Måsøy og Porsanger. En forstudierapport fra prosjektet er publisert i Norut NIBR Finnmark 2005:1: Gode kommunale tjenester for Finnmarks befolkning og næringsliv iii

6 Norut NIBR Finnmark 2005:1: Gode kommunale tjenester for Finnmarks befolkning og næringsliv iv

7 Innhold: 1 SAMMENDRAG INNLEDNINGSKAPITTEL PROBLEMSTILLINGEN OG ARBEIDSMETODENE UTFORDRINGER FOR FINNMARKSKOMMUNENE OM MÅLSETNINGEN HVA DETTE PROSJEKTARBEIDET HAR FORSØKT Å BRINGE FRAM NY KUNNSKAP OM PROSJEKTARBEIDETS INNRETNING FORPROSJEKTETS HOVEDKONKLUSJONER ØKONOMISK EFFEKTIVITET OG TERSKELTJENESTER KOMMUNENS OPPGAVEPORTEFØLJE ØKONOMISK EFFEKTIVISERING I KOMMUNENE I PRAKSIS ET KRAV OM ØKT UTNYTTELSESGRAD TERSKELTJENESTER KOMPONENTENE I OMFORDELINGEN I INNTEKTSSYSTEMET EFFEKTER AV OMFORDELINGEN I INNTEKTSSYSTEMET FOR NOEN FINNMARKSKOMMUNER GRUNNSKOLEN HVILKE FØRINGER GIR OPPLÆRINGSLOVEN? TERSKELKRAV FOR GRUNNSKOLE OG IDEELLE OPPTAKSOMRÅDER TERSKELUTGIFTER I GRUNNSKOLEN KOMPENSASJON FOR MERUTGIFTER I INNTEKTSSYSTEMET ALTERNATIVE DRIFTSFORMER EKSEMPELET GRUNNSKOLEN I BERLEVÅG DET 13-ÅRIGE LØPET I BÅTSFJORD INSTITUSJONSBASERT ELDREOMSORG TERSKELUTGIFTER I INSTITUSJONSBASERT ELDREOMSORG ET TILBUD I DEN TUNGE ENDEN SYKELIGHET I DE SISTE LEVEÅR, MED FORVENTET GJENVÆRENDE LEVETID SOM PROXY INDIKATOR STATEN SOM PÅDRIVER ET DIFFERENSIERT ELDREOMSORGSTILBUD? LEGETJENESTENE KRAVET OM LEGEVAKT ER DIMENSJONERENDE FOR TJENESTENE I DISTRIKTSKOMMUNENE LØNNSNIVÅET TIL LEGENE I FINNMARKSKOMMUNENE UTGIFTENE TIL PRIMÆRLEGETJENESTEN I SMÅ KOMMUNER STATLIGE LØFTER OM KOMPENSASJON FOR KOMMUNENES MERUTGIFTER SKRIFT I SAND? HVEM KAN SAMARBEIDE OM LEGEVAKTORDNINGENE? KOMMUNELEGETJENESTEN I DISTRIKTENE EN UTVIKLINGSUTFORDRING? Norut NIBR Finnmark 2005:1: Gode kommunale tjenester for Finnmarks befolkning og næringsliv v

8 7 KOMMUNESTRUKTURENDRINGER SOM LØSNING PÅ TERSKELUTFORDRINGENE? KOMMUNESTRUKTURENDRINGER OG STORDRIFTSFORDELER EFFEKTIVISERING AV TJENESTEFUNKSJONER OG TILGJENGELIGHET AVSTANDER OG TOPOGRAFISKE BARRIERER SOM RAMMEBETINGELSE BOSETTING I DISTRIKTSSATELITTER SOM RAMMEBETINGELSE AVSTAND TIL NABOKOMMUNER SOM RAMMEBETINGELSE EKSEMPELET BERLEVÅG UNDERKRITISK STØRRELSE SOM RAMMEBETINGELSE NÆRINGSGRUNNLAG OG VERDISKAPING I PRIVAT SEKTOR I BERGSFJORD, EI BYGD I VEST-LOPPA NORD-NORGE-TILSKUDDET OG REGIONALTILSKUDDET: SOVEPUTER ELLER BÆREBJELKER? STRATEGISKE VEIVALG FOR KOMMUNENE VIDERE SATSING PÅ STANDARDISERTE VELFERDSTJENESTER- NED MED VELFERDSFLAGGET TIL TOPPS? Å GI KRAFT TIL UTVIKLERROLLEN LITTERATURLISTE LISTER OVER FIGURER OG TABELLER Norut NIBR Finnmark 2005:1: Gode kommunale tjenester for Finnmarks befolkning og næringsliv vi

9 1 Sammendrag Kommunens levegrunnlag og tjenesteprofil Kommunene bruker i dag mer enn 70 prosent av sine samlede ressurser på velferdstjenester. De store tjenester er grunnskole, eldreomsorg/pleie- omsorg og helse og sosialtjenester. Det som kjennetegner velferdstjenestene er at de er lov- og/ eller avtaleregulert, og at de i prinsippet skal være like uansett hvor i landet brukeren befinner seg. De siste 30 prosentene går med overordnet drift og styring, til tekniske tjenester, kultur, forvaltningsoppgaver og andre restoppgaver som kommunene måtte ha eller har tatt på seg. I det alt vesentlige er de sistnevnte oppgavene frivillige i den forstand at kommunen ikke er pålagt å ha dem. Særlig i utkantstrøk har kommunen en helt sentral rolle i å forme det robuste samfunn, dvs det samfunn som kan møte utfordringer på en slik måte at det gir vekst og positiv utvikling, ikke avvikling. Et helt sentralt spørsmål er om de lovpålagte velferdsoppgaver i seg selv er nok til å skape robuste samfunn i distrikts-norge. Funn fra våre sju kommuner i Finnmark viser at selv om kommunene har til dels svært gode velferdstjenester, har ikke dette vært nok til å gjøre samfunnene robuste. Kommunenes handlingsrom innenfor velferdstjenestene. Dimensjonerende innenfor velferdstjenestene er de standarder og regler som gjelder for tjenestene. Standardene er bestemt utenfor kommunens grenser, på nasjonalt nivå; i Storting, i de sentrale statlige organ og i forhandlinger mellom arbeidslivets parter. Standardene og reglene gjelder likt for hele landet. De velferdstjenestene som har standarder som gir høye faste bunnkostnader, definerer vi som terskeltjenester. Terskeltjenester kjennetegnes i praksis av at små enheter har høye enhetspriser. I forskningsprosjektet fra Finnmark er det sett på tre ulike velferdstjenester, grunnskole, institusjonsbasert eldreomsorg og legetjeneste. Disse tjenester er alle terskeltjenester, med høye enhetspriser for små enheter. Dette kan kommunene gjøre lite med, annet enn å drive tjenestene så rasjonelt som mulig. Norut NIBR Finnmark 2005:1: Gode kommunale tjenester for Finnmarks befolkning og næringsliv 1

10 Våre funn viser at kommunene, på grunn av de terskelkrav som er satt, har overdimensjonerte og dyre tjenester. Kommunene er for små opptaksområder for at tjenestene skal kunne være effektive i forhold til de økonomiske overføringer som gjelder, og som i stadig stigende grad vil gjelde for kommunene. De driftsformer som terskelkravene resulterer i, gjør at tjenestene ikke blir riktig dimensjonert for de befolkninger tjenestene skal omfatte. For tjenester etter opplæringsloven vil en effektiv tjenesteproduksjon betinge et opptaktsområde på normalinnbyggere. Dette gir en fulldelt 1 10 skole med vel 25 elever pr årstrinn. For en rasjonell legetjeneste (legevaktstjeneste), med tre leger innenfor vaktdistriktet, kreves et opptaksområde på ca innbyggere, og for en institusjonsbasert eldretjeneste et opptaksområde på ca normalinnbyggere, basert på kostnadseffektive driftsenheter. De terskelkrav som er satt i velferdstjenestene resulterer derfor i at de små kommunene får en betydelig overkapasitet, som de ikke får dekt inn via det økonomiske overføringssystem fra staten. Jo mindre enheter og opptaksområder, jo større blir overkapasiteten, og jo dårligere blir økonomien. Med andre terskelkrav, som var bedre tilpasset små opptaksområder, ville kommunene kunne hatt mye mer kostnadseffektive driftsenheter, og derigjennom bedre økonomi. Det er grunn til å stille spørsmål ved hvorfor det ikke i Norge har vært arbeidet mer med smådriftsmodeller innenfor velferdstjenestene. Når kommunene i dag opplever stadig strammere økonomiske vilkår, må det i hvert fall være legitimt å se nærmere på om, og i hvilken grad kommunene kan gis mulighet til å påvirke sin ressursbruk innenfor velferdstjenestene. Med mindre man aksepterer at kommunene skal ha andre effektivitetskrav, og derigjennom større overføringer, må man være villig til å gi kommunene andre terskelkrav, som bedre imøtekommer de økonomiske overføringer fra staten. Økonomisk effektivitet og terskeltjenester. Det økonomiske overføringssystem som staten bruker ved tildeling av ressurser til kommunene, er i det alt vesentlige bygd på gjennomsnittskostnader pr innbygger i de ulike aldersgrupper. Noen komponenter som skal ivareta spredtboddhet, smådriftsforhold og distriktsmessige forhold, endrer ikke dette hovedinntrykket. Krav om økt effektivisering, betyr i praksis økt utnyttingsgrad i form av mindre personaltetthet. Der hvor terskelbetingelser hindrer dette, vil kommunen få store økonomiske problem når effektivitetskravene skrus på. Effekter av omfordelinger i inntektssystemet Omfanget av utgiftsutjamningen til små og spredtbodde kommuner er totalt sett lite i forhold til det samlede overføringsvolumet fra staten til kommunene, der innbyggertilskuddet, som stykkfinansieringstilskudd pr. innbygger, er dominerende. For Norut NIBR Finnmark 2005:1: Gode kommunale tjenester for Finnmarks befolkning og næringsliv 2

11 den enkelte distriktskommune har imidlertid overføringsmekanismene i inntektssystemet stor betydning. Statens basis for omfordelingsmekanismene i utgiftsutjamningen er et teoretisk beregnet utgiftsbehov for kommuner. Dette danner grunnlaget for oppbyggingen av omfordelingsmodellen. Ved hjelp av kriteriedata, vekter og andre komponenter i modellen framkommer et beregnet utgiftsbehov for den enkelte kommune. De sektornøklene som er definert i modellen gir grunnlag for en gruppering av beregnet utgiftsbehov etter sektor. Dette betyr at det normerte beregnede utgiftsbehovet kan sammenlignes med det kommunene faktisk bruker på de enkelte sektorene. Det er et betydelig avvik mellom faktiske driftsutgifter og statlig beregnet utgiftsbehov i alle de sju kommunene, med større faktiske utgifter enn normert, både for enkeltsektorene og samlet. Differansen mellom netto driftsutgifter og statlig beregnet utgiftsbehov ligger jevnt over i samme størrelsesorden som det disse kommunene har til disposisjon gjennom de distriktspolitisk begrunnede tilskuddene, regionaltilskuddet og Nord-Norge-tilskuddet. Siden innbyggertilskuddet og utgiftsutjamningen reflekter beregnet utgiftsbehov, og lave skatteinntekter er utjevnet til et visst nivå av landsgjennomsnittet, betyr dette at disse kommunene fullt ut har finansiert de ekstra utgiftene til velferdstjenester og administrasjon i forhold til det som er normert gjennom å bruke de regionalpolitiske tilskuddene fullt ut til dette. Dette betyr at disse tilskuddene ikke oppfyller de regionalpolitiske målsetningene de presumptivt er innrettet mot. De kommunene som er i denne situasjonen har følgelig ikke handlingsrom til å foreta andre disposisjoner. Et visst unntak gjelder for Tana, som skaffet seg noe handlefrihet i Der hvor nettoavvik i den enkelte kommune er større enn summen av de regionalpolitisk begrunnede tilskudd, vil kommunen ha brukt opp reserven. Kommunen vil da i prinsippet være under streken økonomisk sett. Et nytt utvalg er nå i ferd med å gjennomgå og evaluere inntektssystemet for kommunal sektor, blant annet for å vurdere om systemet ivaretar kravet om rettferdig fordeling. Kriteriene for fordeling og omfordeling av ressurser mellom kommuner som legges inn i et slikt system vil aldri klare å fange opp alle forhold som fører til ulikhet, men kravet om universalitet og ensartethet i kriteriensettene som omfordelingene skal skje etter forutsetter en viss grad av homogenitet i strukturene kommunene imellom dersom omfordelingsmekanismene skal virke. Det spørsmålet som kan reises i forlengelsen av et slikt moment, er hvorvidt rammebetingelsene for kommunal tjenesteproduksjon i Finnmark, med sine avstander, spredte bosetning og klimatiske og topografiske forhold faller så langt utenfor normalvariasjonen at en ikke vil kunne fange opp ulempene ved dette i slike modeller, uansett hvor finmasket de bygges opp. Dette er et moment som peker i retning av en styrking av de skjønnsmessige komponentene i kommuneoverføringene til dette fylket. Et eksempel på svikt i kompensasjonsmekanismene er effekten av reisetidskriteriene, der intensjonen er å kompensere for ulemper ved spredt bosetting og lange avstander ved å trekke for fordeler andre kommuner har ved å ha befolkningen konsentrert i store opptaksområder for tjenestene. Omfordelingseffekten av disse kriteriene har avtatt, og vil avta i takt med kommuneinterne sentraliseringsprosesser i distriktskommunene og kommunesammenslåinger over større geografiske områder i sentrale, tettbefolkede strøk. Et annet spørsmål det kan være vel verdt å se nærmere på er hvorvidt det ikke bare skyldes tilbudssiden, men også behovssiden at utgiftene til eldreomsorg er høye i de fleste finnmarkskommunene uten at dette kompenseres i særlig Norut NIBR Finnmark 2005:1: Gode kommunale tjenester for Finnmarks befolkning og næringsliv 3

12 grad ved statlige overføringer. Sammenlignet med landet forøvrig, har kommunene i Finnmark en lav andel eldre i befolkningen, der hovedtyngden av eldrebefolkningen også befinner seg i den nedre del av aldersskalaen. Kommunene her trekkes følgelig relativt sterkt i innbyggertilskuddet som følge av alderssammensetningen. Samtidig har flere av kommunene satset relativt sterkt i den tunge, institusjonsbaserte delen av eldreomsorgen. Årsakene er sammensatte, en god del ligger i bevisste lokale prioriteringer av sektoren, med god drahjelp fra investeringsstimulerende finaniseringsordninger i stortingsinitierte statlige sektorsatsinger. På den andre siden er dødeligheten i Finnmark høyere enn landsgjennomsnittet, blant annet reflektert i færre forventet gjenværende leveår ved ulike alderstrinn, og mange av kommunene har en høy score på en bred vifte av levekårsindikatorer. Det er derfor grunn til gjøre en hypotese om sammenheng mellom dødelighet, sykelighet og funksjonsevne i de siste av leveårene til gjenstand for nærmere analyse. Med i dette bildet hører også at det kan være hensiktsmessige årsaker til å dimensjonere for en dekningsgrad på institusjon noe høyere enn landsnormen i kommuner der avstander, kommunikasjoner og isolerthet vinterstid er til hinder for en velfungerende hjemmebasert omsorg. Kommunestrukturendringer som løsning på terskelutfordringene? Et vesentlig motiv for de initiativer som er tatt for å igangsette kommunesammenslåingsprosesser har vært en målsetting om mer effektiv tjenesteproduksjon gjennom utnyttelse av stordriftsfordeler. Christiansen-utvalget formulerte tre hovedprinsipper for kommuneinndelingen. For det første burde kommunene etter utvalgets syn avgrenses slik at de kunne utgjøre geografiske funksjonelle enheter tilpasset et felles bolig- og arbeidsmarked og lokaliseringen av private og offentlige tjenestetilbud. For det andre formulerte utvalget et stordriftskrav om at kommunene så vidt mulig burde ha minst 5000 innbyggere. Det tredje prinsippet som ble formulert var at kommunenes utstrekning ikke burde være større enn at kommunens innbyggere kunne ha akseptabel tilgjengelighet til kommunesenteret og de viktigste offentlige tjenestetilbudene. Den bosettingsstrukturen en har i et fylke som Finnmark medfører at disse prinsippene ikke kan forenes, og en drøfting av hensiktsmessig kommunestørrelse vil i første rekke være en drøfting av hvordan en definerer begrepet akseptabel tilgjengelighet for kommunens innbyggere. Kommunegruppen periferikommune med lav folketetthet, stor utstrekning og reiseavstand er ikke en homogen gruppe. Eksempelkommunene i dette prosjektet representerer en forholdsvis stor variasjonsbredde i bosettingsmessige, kommunikasjonsmessige, topografiske og klimatiske forutsetninger. Effektene av dette er belyst ved eksempler i rapporten. Ved kommunestrukturendringer som omfatter kommunesammenslåing med videreføring av eksisterende tjenestestruktur, vil dette gi økonomiske effektiviseringsgevinster der tjenester med terskelutgifter kan slås sammen. Et uttak av den økonomisk effektiviseringsgevinsten som ligger i sentralisering av de anleggsbaserte tjenestene til optimale opptaksområder, enten gjennom sentraliseringer innenfor eksisterende kommunestruktur eller ved kommunestrukturendringer vil ha sin motsats i redusert tjenestetilgjengelighet for deler av befolkningen. En avveining mellom disse effektene innenfor gitt ressursramme, er en av de sentrale kommunalpolitiske avveiningene. Norut NIBR Finnmark 2005:1: Gode kommunale tjenester for Finnmarks befolkning og næringsliv 4

13 Slike sentraliseringsprosesser har pågått over tid også innenfor eksisterende kommunestruktur, i takt og samspill med kommuneinterne befolkningssentraliseringsprosesser, som i mange kommuner har vært sterkere enn de generelle migrasjonsprosessene fra distriktskommuner til sentrale områder. Eksempelet Berlevåg En av kommunene i dette prosjektet, Berlevåg, illustrerer problemstillingene godt. Berlevåg har samlet tilnærmet hele sin befolkning på ca 1200 innbyggere i Berlevåg sentrum. Lange avstander og vanskelige klimatiske forhold gjør at kommunen med dagens normer og tenkning ikke kan etablere velferdstjenester sammen med andre kommuner, f eks Tana eller Båtsfjord. Berlevåg har en sentral 1 10 skole med ca 150 elever. Dette gir en utnyttingsgrad på ca 70 % i forhold til landsgjennomsnittet. Basert på de terskelregler som i dag gjelder, er det ikke mulig for Berlevåg å redusere de ordinære undervisningsressurser. Det er ikke mulig for kommunen å øke sin effektivitet på dette området.berlevåg behøver egentlig bare en lege når en ser bort fra legevaktsordningen. Kommunen har tre, og kan gjøre lite med dette. Eksempelet med Berlevåg illustrerer at opptaksområde er en mye viktigere dimensjon enn kommunegrense for velferdstjenester med terskelkrav. Gitt dagens terskelregler, lar kravet om mer effektiv tjenesteproduksjon seg vanskelig realisere, dersom en ikke samtidig endrer (og sentraliserer) opptaksområdet. Store kommuner med et desentralisert bosettingsmønster har slik sett akkurat de samme problem som små kommuner med små opptaksområder. Det finnes minst to andre muligheter. Den som ligger nærmest, er å endre terskelreglene. Det innebærer å utvikle nye driftsformer som er bedre tilpasset den faktiske bosettingsstruktur og befolkningsmengden i de spredtbygde områder. Går ikke dette, må den faktiske økonomiske merbelastning kompenseres. Utvikling av alternative driftsformer tilpasset behovene i distriktskommunene vil slett ikke være en uproblematisk prosess. Prinsippet om likeverdighet i det kommunale tjenestetilbudet uavhengig av hvor man bor i landet tilsier at dette må være noe annet og mer enn en ren nedbygging av det reelle velferdstilbudet til innbyggerne her, sammenlignet med det som kan gis i de mer befolkningstette delene av landet som dagens terskelkrav er tilpasset for. Men tjenestenes godhet må jo måles ut fra om de fyller de behov som forefinnes lokalt. Dette fordrer en helt annen diskusjon om riktig innretning, kvalitet og innhold på tjenestene enn det som kan avledes av formaliserte kriteria som ligger i de standardiserte lov- og regelsettene som til nå har vært styrende for tjenestedimensjoneringen, regelsett som har gitt krav til dimensjonering som i stor grad har vært satt uavhenging av de ulike rammebetingelsene for slik tjenesteproduksjon i de ulike delene av landet. Norut NIBR Finnmark 2005:1: Gode kommunale tjenester for Finnmarks befolkning og næringsliv 5

14 Kommunen som samfunnsutvikler. Der hvor de kommunale velferdstjenester har slukt alle kommunale ressurser, har kommunen i realiteten ingen midler å sette inn til samfunnsinvesteringer som kan bidra til vekst og utvikling. En vedvarende befolkningsnedgang og avvikling karakteriserer i hvert fall fem av de sju kommuner i Finnmark, til tross for at de har sterkt overdimensjonerte velferdstjenester gitt av lav kapasitetsutnyttelse. Selv om velferdstjenester er viktige, og man tradisjonelt sett har valgt å fokusere og prioritere disse, vil en for ensidig vektlegging av velferdstjenester i verste fall bety at utviklerrollen og investering i samfunnets framtid blir prioritert bort. I denne situasjonen vil det være de enkelte kommunestyrer i disse distriktskommunene som må ta de nødvendige grep for å dreie utviklingen i retning mot robusthet og stabilisering. Som dette prosjektet illustrerer, er handlefriheten til å styre rollen som velferdsprodusent liten i de kommunene som har vært gjenstand for analyse, idet rammevilkår og ressurstilgang styres utenfra. I tillegg er det et økende gap mellom disse to faktorene, slik at det handlingsrommet som ligger i å bruke de distriktspolitisk motiverte tilskuddselementene fra staten til økt velferdsproduksjon etterhvert forvitrer. Kommunestyrene i disse distriktskommunene står i dagens situasjon overfor et strengt valg mellom hvilke politikkområder som skal stå sentralt i kommunenes overlevelses- og utviklingsstrategi. En avpolitisering av kommunens rolle som velferdsprodusent som sentralt element i kommunestyrets utviklingsstrategi vil kunne gi rom for en tilsvarende sterkere politisering av kommunens samfunnsutviklerrolle. Det betyr at både oppmerksomhet og ressurser flyttes denne veien. Hvilken utviklingsretning kommunene velger, er i den store sammenheng mindre viktig enn at de velger å endre profilen, dvs fra velferd til utvikling. Den konkrete utforming av utviklerretningen vil normalt måtte skje ut fra kommunens naturlige forutsetninger, tradisjoner og muligheter. På de områder som kommunen velger å satse, kan det skje ved å etablere faglig kompetente miljø som kan sparre politikerne og de private og kommersielle ressursmiljø som finnes innenfor kommunens grenser, eventuelt regionalt. En forutsetning for at en slik utviklerrolle skal lykkes er at det utvikles både politisk og administrativ forståelse og kompetanse innenfor de satsingsområder som velges. Utviklerrollen kan bare iverksettes i et langt og personuavhengig tidsperspektiv, der det er ressursmiljø og ikke enkeltpersoner som bærer rollen. Norut NIBR Finnmark 2005:1: Gode kommunale tjenester for Finnmarks befolkning og næringsliv 6

15 2 Innledningskapittel problemstillingen og arbeidsmetodene 2.1 Utfordringer for Finnmarkskommunene Det er blitt en stadig mer bevisst politikk fra statens side at kommunesektoren skal drives effektivt, om nødvendig ved sammenslåing til større kommunale enheter. Statens økonomiske overføringssystem til kommunene er etter omleggingen av inntektssystemet i økende grad basert på oppfatninger om gjennomsnittlige kostnader pr innbygger, riktignok fortsatt med visse kompensasjoner for smådriftsulemper og spredtboddhet, samt demografiske karakteristika innen helse- og sosialsfæren. De fleste finnmarkskommuner er av de som har kommet dårligst ut etter omleggingen, som får full effekt fra Med unntak av Alta og tildels Karasjok har kommunene i Finnmark hatt folketallsreduksjon over lengre tid som følge av konjunkturutviklingen. Særlig på kysten har utviklingen vært dramatisk. Måsøy Nordkapp Lebesby Gamvik Berlevåg Båtsfjord Hammerfest Hasvik Loppa Alta Kvalsund Porsanger Vardø Vadsø Unjarga - Nesseby Deatnu - Tana Sør-Varanger Karasjohka - Karasjok Guovdageaidnu - Kautokeino Figur 2-1 Folketallsendring , kommuner i Finnmark Denne befolkningsutviklingen innebærer også sterke kutt i overføringene fra staten, som i stor grad er bygget opp som tilskudd pr capita. Norut NIBR Finnmark 2005:1: Gode kommunale tjenester for Finnmarks befolkning og næringsliv 7

16 De tyngste kommunale velferdstjenestene er lovregulerte, og det er knyttet en rekke krav til standard og utførelse av tilbudet fra statens side, ikke minst i tråd med økende vekt på rettighetstankegangen. I tillegg legger tariffestede forhold sterke føringer på ressursanvendelsen. Det er altså et økende misforhold mellom stadig synkende ressurstilgang og vektlegging av standardkrav til tjenesteutførelsen, som særlig slår ut for finnmarkskommunene, der spesifikke geografiske, topografiske, klimatiske og demografiske forhold setter ytterligere rammevilkår for frihetsgradene for økt tjenesteeffektivisering. Utfordringen for de besluttende organer i disse kommunene er å finne handlingsrom under de rådende vilkårene for utvikling av det kommunale tjenestetilbudet, slik at det kan bidra i retning av mer robuste samfunn, der særlig en større grad av stabilisering av befolkningsgrunnlaget bør være et hovedmål. 2.2 Om målsetningen hva dette prosjektarbeidet har forsøkt å bringe fram ny kunnskap om Dette prosjektarbeidet har vært innrettet mot å forsøke å finne ny kunnskap om tre hovedspørsmål. Det ene er om, og i hvilken grad kommunene har mulighet til å påvirke sin ressursbruk innenfor de velferdstjenester de produserer. Det andre spørsmålet, som naturlig henger i forlengelsen av det første, er om kommunene, basert på statlige styringsregler og signal, har mulighet til å ivareta de krav og standarder som er gjeldende, gitt de økonomiske rammer kommunene er tildelt. Det tredje hovedspørsmålet omfatter hvilke forutsetninger som vil gjelde for at kommunen skal ivareta oppgaven som samfunnsutvikler. Til grunn for prosjektarbeidet ligger også en vurdering av den kontekst finnmarkskommunene må påregne å befinne seg i framover, der vi har tatt utgangspunkt i referansebane for sannsynlig utvikling i kommunesektoren som helhet i forhold til ressursbruk og politikkutforming. Teknisk beregningsutvalg har formulert en beskrivelse av en slik mulig referansebane i sin aprilrapport i : Med [..] utsiktene til utvikling i økonomiske rammebetingelser [..], vil fortsatt effektivisering og omstilling av tjenesteproduksjonen være nødvendig for å bedre den økonomiske balansen i kommunesektoren. Videre har kommuner og fylkeskommuner et ansvar for å tilpasse aktivitetsutviklingen til veksten i inntektsrammene. Staten kan på sin side sørge for at lov- og regelverk ikke er til hinder for effektivisering og omstilling, samt at de krav og forventninger som stilles til utviklingen i tjenestetilbudet er i samsvar med inntektsrammene og tar hensyn til den økonomiske situasjon i kommunesektoren. 1 Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi april 2003 rundskriv H-8/03, siste avsnitt side 3. Norut NIBR Finnmark 2005:1: Gode kommunale tjenester for Finnmarks befolkning og næringsliv 8

17 2.3 Prosjektarbeidets innretning Kommunene bruker i dag over 70 prosent av sine samlede ressurser på velferdstjenester. De mest ressurskrevende tjenestene er grunnskole og pleie- og omsorgstjenester, med helse og sosialtjenestene samlet på tredjeplass. Det som kjennetegner disse velferdstjenestene er at de er formelt regulert i lov, i medhold av lov eller av avtaler mellom partene i arbeidslivet. Reglene gjelder likt for hele kongeriket. Denne rapporten omhandler grunnskoletjenestene, pleie- og omsorgstjenestene og helsetjenestene, med finnmarkskommunene som ståsted. I tillegg omfatter prosjektarbeidet kommunens utviklerrolle og handlingsrommet for kommunene for å drive nærings- og stedsutvikling. Kjernen i prosjektet er arbeid med sju eksempelkommuner i Finnmark, som er valgt ut fra at de har ulike karakteristika. De sju er Tana, Båtsfjord, Berlevåg, Porsanger, Måsøy, Hasvik og Loppa kommuner. Alle sju kommuner har et folketall under 5 000, med Hasvik som den minste med innbyggere og Porsanger som den største med innbyggere pr Av fylkets 19 kommuner har 14 et folketall opp til 3000 innbyggere. Det må antas at prosjektets problemstillinger er aktuelle for småkommuner i distriktene i andre fylker. Båtsfjord og Berlevåg er kommuner med kommuneintern sentralisering i kommunesenteret, men med ulikt befolkningsgrunnlag. Porsanger og Tana representerer en kommunetype med bosetting og tjenestetilbud også i mindre tettsteder i lang veiavstand fra kommunesenteret. Hasvik er en øykommune med værutsatt fergeforbindelse til omverdenen og bosetting i tre tettsteder med innbyrdes avstand 18 og 22 km. Loppa og Måsøy er kommuner med befolkning og tjenestetilbud også i mindre befolkningskonsentrasjoner som bare kan nås over lange fergestrekninger eller med hurtigbåt, i Måsøy kommune på tre øyer, i Loppa på steder vest i kommunen. Loppa kommune er også særpreget i den forstand at nær halvparten av befolkningen fortsatt bor utenfor kommunesenteret. Folketallframskrivinger i Panda ([Nilssen 2002] og [Nilssen 2004]) indikerer at fire av eksempelkommunene vil passere et kritisk nivå for hva som vil være mulig å opprettholde av basistilbud av kommunale tjenester over en ti-femtenårsperiode dersom den historiske flytteutviklingen vedvarer å fortsette. Et forhold som ikke omfattes av dette prosjektet er forholdet til to og flerspråkligheten i noen av kommunene. Det er kjent at flerspråklighet gir økte kostnader. Dette er behandlet i andre utredninger, og vi har i samråd med oppdragsgiver kommet til at det vil bli for omfattende å belyse dette forholdet innenfor den tilgjengelige prosjektrammen. Prosjektarbeidet har bestått av tre hovedaktiviteter. En av aktivitetene har omfattet mikrostudier av kommuneøkonomi, organisasjon og kommunale prosesser i eksempelkommunene. Dette er kombinert med hovedaktivitet to som omfatter kommunaløkonomiske analyser. Analysene er utført med basis i regnskaps- og produksjonstall fra Kostra og komponentene, kriteria og forutsetninger i rammeoverføringssystemet til kommunene. Den tredje hovedaktiviteten omfatter prosessarbeid i tett dialog med kommunestyrer og ledergruppene i eksempelkommunene. Norut NIBR Finnmark 2005:1: Gode kommunale tjenester for Finnmarks befolkning og næringsliv 9

18 Motivasjonen for den siste hovedaktiviteten er todelt. For det første har det vært en målsetting å sikre at problemstillingene og virkelighetsbeskrivelsene har forankring i kommunene. For det andre har vi ønsket at prosjektarbeidet skulle bidra til innspill og beslutningsunderlag for nødvendig omstillingsarbeid i disse kommunene. 2.4 Forprosjektets hovedkonklusjoner Norut NIBR Finnmark gjennomførte i 2003 et forprosjekt med basis i studier av fire eksempelkommuner (Vadsø, Tana, Berlevåg og Hasvik). 2 Tre av disse er tatt med videre som studieobjekt i hovedprosjektet. I tillegg til de tjenestene som er med over i hovedprosjektet omfattet forprosjektet også barnehagetjenestene i kommunene. Forprosjektets konklusjon i forhold til barnehagetjenestene var at kommunene i stor utstrekning kunne tilpasse disse på en rasjonell og effektiv måte, blant annet gjennom organisering av oppveksttjenestene i oppvekstsentra på mindre steder. Vi har derfor ikke fulgt barnehagetjenestene videre opp i hovedprosjektet. Forprosjektet tydeliggjorde at det var mange og store forskjeller kommunene mellom når det gjelder forutsetninger for et godt kommunalt tjenestetilbud. Definisjonen av et godt tjenestetilbud som ble lagt til grunn i forprosjektet var tjenester med riktig innretning og mengde, og som bidrar til å utvikle robuste samfunn. Gode velferdstjenester alene har ikke vært tilstrekkelig for å utvikle robuste samfunn, og forprosjektet konkluderte med at det er behov for å flytte fokuset over på kommunens samfunnsutviklerrolle, dersom lokalsamfunnene skal kunne oppleve positiv utvikling. En annen konklusjon i forprosjektet var at terskelbetingelsene gitt av standardkrav for tjenesteytingen i stor grad er førende for utgiftsbildet i små kommuner, og at det derfor var grunn til å se nærmere på i hvor stor grad dette kompenseres av småkommuneelementene i utgiftsutjamningen i inntektssystemet. Dette er et av analyseelementene i hovedprosjektet. 2 Stangeland & Nilssen, 2003 Norut NIBR Finnmark 2005:1: Gode kommunale tjenester for Finnmarks befolkning og næringsliv 10

19 3 Økonomisk effektivitet og terskeltjenester. 3.1 Kommunens oppgaveportefølje Storparten av kommunens ressurser går, som omtalt i forrige kapittel, med til produksjon av lovbestemte velferdstjenester. De siste cirka 30 prosentene går med overordnet drift og styring, til tekniske tjenester, kultur, forvaltningsoppgaver og andre restoppgaver som kommunene måtte ha eller har tatt på seg. I det alt vesentlige er de sistnevnte oppgavene frivillige i den forstand at kommunen ikke er pålagt å ha dem. Fordelingen av brutto driftsutgifter som indikator på ressursbruk til de ulike kommunale tjenestene er vist i Tabell 4.1. Tabell 3.1 Kommunale tjenesters andel av brutto driftsutgifter Landsgjennomsnitt Kostra ekskl. Oslo. Prosent Brutto driftsutgifter Prosent Kostra -landsgjennomsnitt ekskl Oslo Pleie og omsorg 26,6 26,8 25,9 25,6 Kommunehelse 4,2 4,2 4,2 3,9 Grunnskole 25,1 24,6 24,6 24,6 Barnehager 7,7 7,2 6,9 6,9 Sosialtjenester og barnevern 6,7 6,9 6,2 6,7 Sum 70,3 69,7 67,8 67,7 Kultur og kirke 4,3 4,4 4,4 4,4 Vann, avløp, renov, brannvern 6,5 6,6 6,7 7,1 Fysisk planlegging, miljø, samferdsel 3,3 3,4 3,4 3,5 Administrasjon og fellesutg. 8,3 9,3 10,0 9,6 Næring 1,2 1,2 1,4 1,4 Boligformål 1,8 1,8.. 1,6 Annet 4,3 3,6 6,3 4,7 Sum 29,7 30,3 32,2 32,3 Brutto driftsutgifter 100,0 100,0 100,0 100,0 Pleie og omsorg og grunnskole utgjør også en stor andel av kommunenes investeringer 3. 3 Inklusive kommunale og interkommunale foretak tilsvarte investeringsnivået i kommunene med unntak av Oslo i 2003 (Kostra) opp mot en femdel av korrigerte bruttodriftsutgifter (18 prosent). Av disse investeringene utgjorde investeringer i grunnskole, pleie- og omsorgstjenester og barnehager henholdsvis 21 prosent, 22 prosent og 2 prosent, totalt 45 prosent av investeringene. Norut NIBR Finnmark 2005:1: Gode kommunale tjenester for Finnmarks befolkning og næringsliv 11

20 Tabellen viser at andelen av ressursene som brukes på de lovpålagte tjenestene har økt fra 67,7 prosent i 2000 til 70,3 prosent i Økningen i andelen til kommunehelse faller sammen i tid med fastlegereformen, økningen til pleie og omsorg følger den statlige eldresatsingen, mens økningen i ressursandelen til grunnskole kom i 2003, året etter lønnsløftet for lærerne. Når det gjelder barnehagene, sammenfaller økningen i ressursbruken med barnehagesatsingen der flere barn har fått barnehageplass siden 2001, i tillegg til at effekter av lønnsreguleringer slår ut også her. Dreiningen i ressursbruken i kommunene i denne perioden samsvarer, slik denne tabellen viser, med de statlige styringssignalene. En kan med god grunn hevde at oppmerksomheten de siste år i mye større grad har vært rettet mot produksjon av velferdstjenester enn mot kommunen som samfunnsutvikler. Det gjelder både sett med ståsted inne i den enkelte kommune, og sett fra storsamfunnets side. Et paradoks som ble beskrevet i forprosjektet er at det finnes eksempler på at kommuner, som scorer godt på produksjon av velferdstjenester, likevel ikke klarer å utvikle robuste samfunn. Uten forståelse for samfunnsutvikling og vilje til å handle innen dette området, kan det godt tenkes at slike samfunn avfolkes, og går ned, med service - flagget til topps, fordi de ikke gir levemuligheter. Blant andre har noen av våre kommuner, med gode velferdstjenester, opplevd til dels dramatiske reduksjon i folketallet de siste år. 3.2 Økonomisk effektivisering i kommunene i praksis et krav om økt utnyttelsesgrad Opp til et visst nivå vil en rasjonelt drevet kommunal tjeneste bli bedre jo mer ressurser som settes inn på grunn av økonomiske stordriftsfordeler. Over dette nivå avtar marginalnytten. Når innsatsen har nådd dette nivået, er man i prinsippet ved et punkt der det ikke bør brukes mer ressurser på denne tjenesten. De bør heller settes inn på et område med stigende marginalnytte. Det gir bedre velferd. En vanlig tolking av det økonomiske effektiviseringskravet er riktig utnyttingsgrad. Det vil si at man kan definere tjenestene som effektive når utnyttingsgraden er høy. En forutsetning for å få høy utnyttingsgrad er at tjenestekapasiteten er riktig dimensjonert i forhold til det opptaksområdet den skal betjene. Dersom en ikke klarer å utnytte kapasiteten, har en et overdimensjonert tilbud og lav utnyttelsesgrad. Et krav om økt utnyttelsesgrad i kommunale velferdstjenester betyr i praksis i hovedsak lavere personaltetthet. 3.3 Terskeltjenester Gjennom normer og standarder har den norske velferdsstaten sikret innbyggerne like muligheter og rettigheter uten hensyn til hvor de bor i landet. Standardene er nasjonale og varierer ikke mellom de ulike kommuner. Standardisering har handlet mer om å gi like Norut NIBR Finnmark 2005:1: Gode kommunale tjenester for Finnmarks befolkning og næringsliv 12