Tilsyn med arkivene i Oslo kommune, Bydel Ullern

Transkript

1 Tilsyn med arkivene i Oslo kommune, Bydel Ullern Endelig tilsynsrapport Sak 2015/9421 Dato for tilsyn: Sted: Bydelsadministrasjonen, Hoffsveien 48 Rapportdato: Utarbeidet av: Jon Sandven

2 Innhold 1. Innledning Bakgrunn for tilsynet Dokumentasjon Gjennomføring Bydel Ullern Oppbygging og organisering Arkivtjenesten Tilsynsområder Arkivdanning, journalføring og fagsystemer Depotordning for eldre og avsluttede arkiver Arkivlokaler for bortsettingsarkiver Ordning, pakking, etikettering, listeføring, bestandsregister Oppsummering

3 1. Innledning 1.1. Bakgrunn for tilsynet Statsarkivet i Oslo gjennomførte stedlig tilsyn i Bydel Ullern i Oslo kommune Fylkesmannen i Oslo og Akershus var på forhånd varslet om tilsynet. Hjemmel for Riksarkivets og statsarkivenes tilsynsvirksomhet er gitt i lov av 4. desember 1992 nr. 126 om arkiv (arkivloven) 7: Riksarkivaren har rettleiings- og tilsynsansvar for arkivarbeidet i offentlege organ. 1 Hensikten med tilsynet er å kontrollere at gjeldende krav i lov og forskrifter om sikring og tilgjengeliggjøring av arkiver blir oppfylt. Kommunale og fylkeskommunale arkiver er sentrale for innbyggernes rettssikkerhet, som beslutningsgrunnlag for forvaltningen og som historisk kildegrunnlag. Arkivloven og arkivforskriften krever blant annet at kommunene skal ha en depotordning for eldre arkiver, oppbevare dem i sikre lokaler og gjøre arkivene tilgjengelige for publikum. 2 Riksrevisjonens undersøkelse av arbeidet med å sikre og tilgjengeliggjøre arkivene i kommunal sektor understreket nødvendigheten av at statsarkivene har tilsyn med kommunene og fylkeskommunene. 3 Undersøkelsen viste manglende sikring av arkivmaterialet i kommunal sektor. Den manglende sikringen gir økt risiko for at bevaringsverdig dokumentasjon går tapt. Videre viste undersøkelsen at få elektroniske systemer i kommunal sektor er laget med tanke på at bevaringsverdig dokumentasjon skal sikres for fremtiden. Særlig er situasjonen kritisk for fagsystemene. Mye arkivmateriale er også utilgjengelig for publikum. Riksarkivaren har siden 2010 hatt et økt fokus på tilsyn med arkivene i kommunal sektor. I stortingsmeldingen om arkiv blir også effektivt tilsyn med kommunal sektor beskrevet som en av de viktigste utfordringene for Arkivverket. 4 Statsarkivene gjennomfører nå tilsyn med arkivdanning og arkivbevaring i kommuner over hele landet. I Oslo gjennomføres tilsyn med samtlige bydeler, etater og virksomheter som er egne organer i henhold til arkivforskriften 1-1. Bydel Ullern er den tredje bydelen i Oslo kommune som får tilsyn. 1 LOV nr 126: Lov om arkiv [arkivlova]: 2 FOR nr 1193: Forskrift om offentlege arkiv: 3 Riksrevisjonens undersøkelse av arbeidet med å sikre og tilgjengeliggjøre arkivene i kommunal sektor, Dokument 3:13 ( ): 4 Meld. St. 7 ( ) Arkiv: 3

4 1.2. Dokumentasjon I forkant av tilsynet mottok vi en oversikt over fagsystemene som er i bruk i bydelen, arkivplan, statistikk over journalførte dokumenter samt en oversikt over arkivlokalene. I tillegg har vi benyttet bydelens svar på Riksarkivarens årlige undersøkelser (arkivstatistikken) 5, diverse informasjon på Oslo kommunes nettsider 6 samt bydelens internettsider Gjennomføring Tilsynet ble i hovedsak gjennomført i bydelsadministrasjonen i Hoffsveien 48. Tilsynet hadde form av intervjuer samt befaring av arkiver og lokaler. Fra Statsarkivet i Oslo møtte seniorrådgiverne Pétur Kristjánsson, Marcus Liebold og Jon Sandven. Fra Bydel Ullern møtte: Hassan Bouka, arkivleder Anne Bakkeli, enhetsleder, NAV Marit Danielsen, kontorfaglig ansatt, NAV Ragnhild Rygh, saksbehandler, barneverntjenesten Marit Simensen, merkantil konsulent, barneverntjenesten Christian Bøgh, assisterende bydelsdirektør. Statsarkivet hadde bedt om at bydelsdirektøren deltok på et innledende møte. Vi fikk på forhånd bekreftet at assisterende bydelsdirektør skulle delta. Ved ankomst viste det seg likevel at bydelens ledelse hadde lagt sitt møte samtidig med tilsynet. Assisterende bydelsdirektør Bøgh deltok derfor kun på et kort oppsummeringsmøte. At bydelens ledelse i så liten grad deltok, anses som lite tilfredsstillende. Arkivleder Hassan Bouka deltok på hele tilsynet. Bakkeli og Danielsen deltok på en del om arkivrutiner i NAV. Rygh og Simensen deltok på en del om arkivrutiner innen barnevernstjenesten. Danielsen og Simensen deltok også under befaring av arkivlokaler. Danielsen deltok også under oppsummeringsmøtet. 2. Bydel Ullern 2.1. Oppbygging og organisering I 1948 ble Aker kommune innlemmet i Oslo kommune, som i dag utgjør både en kommune og en fylkeskommune. Kommunen har innbyggere og over ansatte. Oslo kommune har definert alle kommunens 53 virksomheter, inkludert hver bydel, som egne organer henhold til arkivforskriften 1-1, jf. også Oslo kommunes arkivinstruks pkt Resultatene fra spørreundersøkelsene er tilgjengelig på:

5 Oslo kommune har 15 administrative bydeler. Bydel Ullern er ligger sørvest i Oslo og har innbyggere og 1150 ansatte (ca 700 årsverk). Det er bydelsdirektøren som administrativt leder bydelen. Vedkommende er underlagt byrådet med kommunaldirektøren i Byrådsavdelingen for eldre og sosiale tjenester som sin nærmeste overordnede. Bydelsutvalget, som består av 15 direkte valgte medlemmer, er bydelens øverste politiske organ. Bydelsutvalget har ansvar for de desentraliserte kommunale oppgavene, og skal føre tilsyn og kontroll med bydelsadministrasjonen og tjenestene som utføres der. Bydelene har ansvar for å organisere et tjenestetilbud opp mot sine arbeidsområder innenfor den budsjettrammen som fastsettes av bystyret. Arbeidsområdene er knyttet til: lov om barnehager, lov om barnevernstjenester, lov om helsetjeneste i kommunene, lov om sosiale tjenester, lov om vern mot smittsomme sykdommer, samt kommunale oppgaver etter andre lover og frivillige kommunale ordninger som bystyret delegerer Arkivtjenesten Det er kun to ansatte i arkivtjenesten; arkivleder og én midlertidig ansatt arkivar. Enhetene har egne arkiver. Arkivleder har vært i stillingen to år. Arkivtjenesten tilhører formelt Avdeling for HR og administrasjon, sammen med IKT og informasjon. I påvente av ansettelse av ny HR-sjef er arkivet midlertidig underlagt Avdeling for økonomi og analyse. Assisterende bydelsdirektør er også leder for økonomi og analyse. Bydel Ullern har elektronisk journalføring og papirarkiv. Bydelen har brukt ephorte siden Fra 1995 til 2002 brukte man JASS/Onfile. Dette systemet er tapt, men dokumentasjon skal være bevart på papir. Bydelen har flere arkivlokaler i bydelsadministrasjonen i Hoffsveien Tilsynsområder Blant tilsynsområdene var arkivorganisering og arkivdanning, herunder arkivplan, journalføring og fagsystemer. I tillegg ble det ført tilsyn med kommunens ordninger for å sikre og tilgjengeliggjøre eldre, avsluttede og bortsatte arkiver Arkivdanning, journalføring og fagsystemer Arkivforskriften 1-1 slår fast at Det overordna ansvaret for arkivarbeidet i eit offentleg organ tilligg den øvste leiinga i organet. I kommunar og fylkeskommunar er arkivansvaret ein del av det overordna administrative ansvaret som er tillagt administrasjonssjefen, jf. Kommunelova 23. Eit offentleg organ har ansvaret for at undeliggjande organ får nødvendige rettleiingar, råd og instruksar for arkivarbeidet i samsvar med føresegner gitt i eller i medhald av arkivlova. Dette innebærer at det er bydelsdirektøren som administrasjonssjef i bydelen som har det øverste arkivansvaret i en bydel. I Bydel Ullerns arkivplan går dette ikke klart fram. Her er det henvist til at de styrende organer har overordnet arkivansvar i kommunen. Arkivplanen sier videre at HR- og administrasjonssjefen har ansvaret for tilrettelegging, tilsyn og oppfølging av arkivplanen, sikring og avlevering av bevaringsverdig arkivmateriale til byarkivet og for arkivarbeidet i Oslo kommune. 5

6 Arkivplanen sier videre at HR-sjefen skal utpeke en arkivansvarlig og nødvendig kvalifisert bemanning. Arkivansvarlig skal påse at alt daglig arkivarbeid i bydelsadministrasjonen og under enhetene fungerer i samsvar med arkivplanen og retningslinjene for arkivarbeid i Oslo kommune. Dette kunne vært mer tydelig, men formelt er det mulig å hevde at Bydel Ullern har definert arkivansvaret. Likevel, ser man på praksis og rutiner for eksempel med hensyn til fagsystemer og arkivdanning i bydelens ulike deler er arkivansvaret svakt fundert. Det reflekteres også i arkivplanen. 8 Arkivforskriften 2-1 sier at Arkivarbeidet i eit offentleg organ skal som hovudregel utførast av ei eiga eining, ei arkivteneste, under dagleg leiing av ein arkivansvarleg. Arkivtenesta skal vere felles for organet. Dersom ikkje særlege omsyn tilseier noko anna, skal ho vere underlagd den administrasjonseininga som har ansvaret for organets fellessaker. I henhold til arkivforskriften 2-4 skal daglig arkivet være sentralisert så langt dette er praktisk tenleg. I dagligarkivet inngår sakarkivet med tilhørende databaser som journaler, journalregistre og kopibøker osv. I tillegg kommer møtebøker, fagsystemer, databaser og andre arkivserier og dokumenter som blir mottatt eller skapt i tilknytning til den virksomheten organet driver. Arkivleder har ikke reelt ansvar for arkivarbeidet i de ulike enhetene, som for eksempel barnevernet. Arkivtjenesten har jevnlige møter med de som har arkivoppgaver i ulike enhetene, og formelt en sentralisert arkivtjeneste. Arkivtjenesten har likevel ikke fullmakter og ressurser ut over daglig drift av sakarkiv og fagsystemene er ikke oppfattet som arkiv og arkivtjenestens ansvar. Dermed har Bydel Ullern i praksis desentraliserte arkiver og desentralisert arkivansvar. I praksis har arkivleder kun ansvar for sak- og arkivsystemet ephorte og (de fleste) papirarkivene i bydelsadministrasjonens lokaler. Fagsystemene er knapt nevnt i arkivplanen og fagsystemene er i praksis ikke oppfattet som arkivleders ansvarsområde. Fagsystemene oppfattes ikke en gang som bydelens ansvar, men dette gjelder ikke kun denne bydelen. I følge arkivforskriften 2-2 skal et offentlig organ til enhver tid ha en ajourført samleplan, en arkivplan, som viser hva arkivet omfatter og hvordan det er organisert. Arkivplanen skal også vise hvilke instrukser, regler, planer osv. som gjelder for arkivarbeidet. Arkivplanen skal bidra til at organet har god styring på hele arkivfeltet. I arkivforskriften 2-6 tredje ledd heter det at arkivplanen skal inneholde en fullstendig og ajourført oversikt over de systemene som blir brukt til journalføring og eventuelle andre former for registrering av saksdokumenter. Elektroniske systemer skal være fullgodt dokumenterte. Riksarkivaren har utarbeidet en mal for arkivplaner, som viser hva som må være med i en slik plan. 9 8 Mer om arkivplanen nedenfor

7 Man trenger ikke å følge dette oppsettet, det viktige er at organet har en arkivplan som er oppdatert og som kan brukes. Bydel Ullerns arkivplan ble sist oppdatert i 2014, forrige arkivplan var fra Arkivplanen inneholder en del bra ansatser, men den er for generell. Det er positivt å knytte såpass opp mot saksbehandling, men dette fullføres ikke. Planen omtaler hva en arkivplan skal inneholde, men skriver nesten ikke om regler, rutiner og praksis i Bydel Ullern. Den er dermed ikke knyttet til organisasjonen Bydel Ullern. Planen mangler omtale av organisasjonshistorikk og arkivmessige konsekvenser av organisasjonsmessige endringer. Den mangler omtale av arkivtjenesten. Planen omtaler ephorte, men fagsystemene er knapt nevnt - selv om det meste av bydelens arkivdanning foregår her. Planen inneholder ingen beskrivelse av bydelens arkivbestand, og ingen planer for bevaring og kassasjon. Bydelsledelsen har ikke behandlet arkivplanen. Samlet sett er Bydel Ullerns arkivplan mangelfull. Bydel Ullern har elektronisk journalføring og har brukt ephorte siden Det er ikke foretatt noen periodisering eller uttrekk. Statsarkivet bemerker at det er risikofylt med en så lang periode uten periodisering. Fra brukte bydelen Jass/Onfile. Det er opplyst at systemet og elektronisk dokumentasjon er tapt, men papirversjonen er bevart. Dette er likevel ikke dokumentert. Bydelen har sentralisert postmottak/e-postmottak som betjenes av arkivtjenesten, jf. arkivforskriften 3-1. Postlister publiseres på bydelens nettside flere ganger i uka, normalt tre dager etter journaldato i følge arkivplanen. Tidligere i 2015 var det et forsøk der Utviklings- og kompetanseenheten (UKE) publiserte bydelenes postlister, men dette ansvaret er fra tilbake hos bydelene. Det skal være 80 registrerte brukere av ephorte i bydelen, men bare 30 av disse regnes som aktive. Dette er en svært lav andel, i en organisasjon med over 1000 ansatte. Antall journalposter var i I 2013 og 2014 har antall journalposter vært 8100 og Den betydelige nedgangen fra 2012 forklares delvis med overgang til nytt HR-system. Ut fra den statistikk som er lagt fram, kan dette bare delvis forklare nedgangen. Da det er pekt på HR-systemet som forklaring på nedgangen bemerker Statsarkivet at stillingssøknader skal journalføres, da søknader er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. 10 Uavhengig av hva grunnen til den nevnte nedgangen er, tyder dette på at Bydel Ullern har utfordringer med hensyn til journalføring når man har hatt en slik nedgang, og når en så liten andel av de ansatte bruker ephorte. Intervjuer under tilsynet viser også at det innen barnevern og NAV i all hovedsak er ledere pluss 1-2 ansatte som faktisk bruker ephorte av 20 ansatte i den kommunale delen av NAV og 3 av 18 i barnevernstjenesten bruker ephorte. 7

8 Det er sannsynlig at dokumentfangsten blir svært dårlig når en så liten andel av de ansatte bruker det felles sak-/arkivsystemet. Den reelle arkivdanningen i bydelen gjenspeiles ikke i bydelens journal. Bydel Ullern har ingen rutiner for journalføring av e-post. Bydelen har en egen Facebookside som betjenes av informasjonsansvarlig. Man har ikke vurdert sosiale medier med hensyn til arkivering og journalføring. Det kan stilles spørsmål ved om Bydel Ullern oppfyller journalføringsplikten i arkivforskriften 2-6. Bydelen mangler generelt en del rutiner med hensyn til journalføring, jf. arkivforskriften kapittel II B. Bydel Ullern har oppgitt å bruke 17 forskjellige fagsystemer. 12 Ikke alle systemene er fagsystemer der man oppretter dokumenter og driver saksbehandling, en del av disse har mer karakter av hjelpeverktøy eller databaser. Fagsystemene er knapt nevnt i bydelens arkivplan. Det er opplyst at Fasit skal erstatte Oskar og Sokrates, antagelig i begynnelsen av Ingen av fagsystemene er godkjent for elektronisk arkiv. Det er opplyst at alle fagsystemer har papirarkiv. Generelt har man basert seg på instrukser fra Byrådsavdeling for eldre og sosiale tjenester når det gjelder fagsystemene. Ansvaret for fagsystemene framgår ikke av arkivplanen og det er heller ingen helhetlig framstilling av dette i den øvrige dokumentasjon bydelen har lagt fram. Med hensyn til ansvar og eierskap pekes det typisk på Helseetaten og/eller Utviklings- og kompetanseetaten. Intervjuer og tilsendt dokumentasjon viser at Bydel Ullern ikke har en overordnet arkivmessig oversikt over fagsystemene som brukes i bydelens virksomheter. Funn fra Statsarkivets tilsyn med andre bydeler 14 tyder på at det uklare ansvaret for fagsystemene er et generelt problem i Oslo kommune, som ikke kan løses av den enkelte bydel alene. Bydel Ullern er likevel, som de øvrige bydeler, etater og kommunale foretak, et selvstendig organ i henhold til arkivforskriften 1-1. Det er ikke lagt fram noen dokumentasjon for hvordan Oslo kommunes praksis med hensyn til fagsystemene er i tråd med nevnte bestemmelse. 15 Bydel Ullern mangler en tydelig plassering av arkivansvaret og en oppdatert arkivplan. Dette svekker muligheten for styring og kontroll med arkivfeltet i bydelen. Fagsystemene er helt utenfor bydelsadministrasjonens kontroll, selv om det meste av bydelens arkivdanning foregår her. Man må dermed stille spørsmål ved om kravet til arkivansvar i arkivforskriftens 1-1 er oppfylt, jf. kommuneloven 23. Bydelen har betydelige utfordringer med hensyn til dokumentfangst. Manglende ansvarsplassering, oversikter og rutiner innebærer risiko for at dokumentasjon går tapt og at retten til innsyn ikke sikres. 12 Bydelen oppgir følgende fagsystem: DNB nettbank (klientadministrasjon), Fasit, Sokrates, Husbankens ekstranett, SAPO, NIR- Nasjonalt introduksjonsregister, Socio, Oskar, Og Bo, Gerica, Familia, Sokrates barn, Agresso HR, Agresso økonomi, HyperNet, WinMed, Sats. 13 Innen barnevernet og den kommunale delen av NAV. 14 Per 7.8. er det gjennomført tilsyn med bydelene Sagene, Stovner, Gamle Oslo og Ullern. 15 Dette gjelder også de øvrige bydeler statsarkivet har gjennomført tilsyn ved. 8

9 3.2. Depotordning for eldre og avsluttede arkiver Arkivforskriftens 5-1 har krav om at kommuner og fylkeskommuner skal opprette egne ordninger for arkivdepot for eldre og avsluttede arkiver. Som et minimum skal slike ordninger innebære at det løpende ansvaret for eldre og avsluttede arkiver blir plassert et sted, og at en har nødvendige arkivlokaler for oppbevaring av arkivene. Arkivmaterialet skal ordnes og gjøres tilgjengelig i samsvar med kravene i arkivforskriften. Bydel Ullern skal avlevere sine bevaringsverdige arkiver til Oslo byarkiv. Oslo byarkiv ble opprettet i 1992, som en videreføring av kommunearkivet fra Ifølge Vedtekter for Oslo byarkiv (1992) og Arkivinstruks for Oslo kommune (1999) har Byarkivet det løpende ansvaret for kommunens eldre arkiver og alle kommunale virksomheter skal avlevere sine bevaringsverdige arkiver dit. Ansatte i barneverntjenesten har deltatt på samlinger i ordning og katalogisering i byarkivet. Det er overført noe arkivmateriale direkte fra barnevernet i Bydel Ullern til Oslo byarkiv, men bydelen har ingen lister over dette materialet Arkivlokaler for bortsettingsarkiver Arkivforskriften stiller detaljerte krav til arkivlokaler for bortsettingsarkiver og eldre og avsluttede arkiver. I arkivforskriften 4-1 heter det: Arkivlokala hos offentlege organ skal gi arkivmaterialet vern mot vatn og fukt, mot brann og skadeleg varme, mot skadeleg påverknad frå klima og miljø og mot skadeverk, innbrot og ulovleg tilgjenge. Kravene er nærmere spesifisert i de påfølgende paragrafer. Bydel Ullern har flere arkivlokaler i Hoffsveien 48. Lokalene har flere mangler med hensyn til kravene i arkivforskriften Vannførende rør gjennom lokaler og at lokalene ikke er egne brannceller er blant de viktigste manglene. Hovedlokalet har en dør direkte ut til garasjeanlegg. Dette medfører risiko med hensyn til brann, vanninntrengning og ulovlig tilgang. 16 I tilstøtende rom var det flere dusjer. Det var for øvrig en del unødvendig rekvisita i lokalene. Bydelen har etablerte rutiner for adgang til lokalene, men har ikke formalisert disse skriftlig Ordning, pakking, etikettering, listeføring, bestandsregister Arkivforskriften 5-4 har krav om at eldre og avsluttede arkiver skal være ordnet, pakket, etikettert og listeført etter bestemte normer, jf. kravene i Normalinstruks for arkivdepot i kommuner og fylkeskommuner. 17 Kravet stilles også til bortsettingsarkiver, jf. arkivforskriften I Riksarkivarens årlige spørreundersøkelser har Bydel Ullern oppgitt å ha 900 hyllemeter bortsettingsarkiv, hvorav 100 hyllemeter er ordnet og listeført. 16 Bydel Ullern opplyste at Oslo byarkiv for 5-6 år siden hadde en befaring av lokalene, uten å finne mangler. Bydelen har ikke lagt fram dokumentasjon med hensyn til dette

10 Det eksisterer ikke rutiner for overføring av arkiver fra virksomhetene til bortsettingsarkiv i Hoffsveien 48. Bydel Ullern har ingen reelle arkivlister og heller ingen overordna bestandsoversikter. Det er derfor vanskelig å bekrefte eller avkrefte om de oppgitte tallene stemmer. Bydelen har heller ingen lister over barnevernsarkivene som er overført til Oslo byarkiv. Arkivplanen har en egen del om arkivseriene i bydelsadministrasjonen. Denne delen inneholder en helt generell beskrivelse av ordning, katalogisering og framfinning. Planen beskriver ikke hvordan forholdene er i Bydel Ullern og inneholder ingen oversikt over bydelens arkivbestand. Bydel Ullern oppfyller ikke kravene i arkivforskriftens 3-14 og 5-4 om at arkivene skal være ordnet, pakket, etikettert og listeført. 4. Oppsummering Bydel Ullern oppfyller ikke kravene i lov og forskrifter om arkivdanning, sikring og tilgjengeliggjøring av arkivene. Bydel Ullern mangler en tydelig plassering av arkivansvaret og en oppdatert arkivplan. Dette svekker muligheten for styring og kontroll med arkiv og dokumentasjon i bydelen. Fagsystemene er utenfor bydelsadministrasjonens kontroll, selv om det meste av bydelens arkivdanning foregår her. Man må dermed stille spørsmål ved om kravet til arkivansvar i arkivforskriftens 1-1 er oppfylt, jf. kommuneloven 23. Bydelen har betydelige utfordringer med hensyn til dokumentfangst, slik at man kan stille spørsmål ved om bydelen oppfyller journalføringsplikten i arkivforskriften 2-6. Manglende ansvarsplassering, oversikter og rutiner innebærer risiko for at dokumentasjon går tapt og at retten til innsyn ikke sikres. Fagsystemene oppfattes som andre etaters ansvarsområde, men dette samsvarer ikke med arkivansvaret jf. arkivforskriften 1-1 og 2-1. Det er verdt å understreke at i Oslo kommune gjelder dette ikke kun Bydel Ullern. Vanligvis ville et tilsyn hatt et mer detaljert fokus på arkivrutinene. Det ville også gått nærmere inn på periodisering, langtidslagring og bevaring og kassasjon. Dessverre mangler Bydel Ullern mye grunnleggende, slik at vi i denne omgang ikke har prioritert å gå nærmere inn på nevnte spørsmål. Databasen Jass/Onfile fra er tapt og det er ikke dokumentert at alt materialet er bevart på papir. Bydel Ullern har ikke rutiner for overføring av avsluttede arkiver til depot. Bydelen har et stort etterslep på ordning og katalogisering av eldre, avsluttet og bortsatt arkivmateriale. Det foreligger ingen arkivlister eller bestandsoversikter. Bydelens arkivlokaler tilfredsstiller ikke kravene i arkivforskriftens kapittel IV. 10