Rogaland Revisjon IKS

Transkript

1

2 Rogaland Revisjon IKS 2 Stavanger Kommune

3 Rogaland Revisjon IKS Sammendrag... 4 Rådmannens kommentar... 8 Rapporten Innledning Formål og problemstillinger Revisjonskriterier og metode Oppfølging av forrige undersøkelse Innledning Kort om funn og anbefalinger fra Oppfølging av forrige undersøkelse undersøkelsen Om undersøkelsen Kjennskap til etiske standard/normer Tiltak for å øke etisk bevissthet Opplever du etisk vanskelige situasjoner? Observasjoner av kritikkverdige forhold på arbeidsplassen Andre risikopunkter Varsling Vedlegg Stavanger Kommune

4 Rogaland Revisjon IKS Dette er en oppfølging av en spørreundersøkelse vi foretok i 2008, og vi har også foretatt en tilsvarende undersøkelse i Sandnes parallelt med undersøkelsen i Stavanger. Drøyt 3200 ansatte i Stavanger har svart på spørreundersøkelsen (svarprosent ca. 43 %). I Sandnes svarte drøye 2200 ansatte (svarprosent ca. 45 %). Gjennomgangen vår viser at kommunen har gjennomført en rekke tiltak i kjølvannet av forrige etikkundersøkelse. Verdier og etikk er integrert i kommunens styringsmodell, det har vært et satsingsområde i kommunens arbeidsgiverstrategi, og har vært integrert i ledelse og styring. Det ser ut til at tiltakene har hatt positiv effekt. Undersøkelsen viser at de ansatte har langt bedre kjennskap til kommunens etiske standard, og man har også veldig god kjennskap til etiske retningslinjer innen eget fagområde. Det har også vært en positiv utvikling mht. tiltak de ansatte har gjennomgått for å øke etisk bevissthet og kompetanse. Relativt mange ansatte har observert mobbing, trakassering og diskriminering på egen arbeidsplass, og andelen har gått opp. Forekomsten av denne type observasjoner er spesielt høy innen levekårssektoren (26 %). Det er også betydelig færre slike observasjoner i Sandnes, både totalt sett og innen levekår 1. Vi anbefaler kommunen å se nærmere på hvorfor det har vært en økning i andelen ansatte som har observert mobbing/trakassering og diskriminering, og hvorfor det er så mange innen levekårsektoren som har observert dette. Kommunen bør iverksette tiltak for å redusere forekomsten. Etter vår vurdering er det spesielt arbeidsmiljøaspektet kommunen bør ha fokus på i tiden fremover. Kanskje bør kommunen i sterkere grad dreie deler av etikkarbeidet over på kollegiale forhold på arbeidsplassen, slik at de ansatte blir mer bevisste på dette, og slik at arbeidsmiljøet styrkes. Kommunen bør samtidig ha fortsatt fokus på yrkesetikken, og tiltak for å redusere brudd på taushetsplikt og yrkesetiske normer. Selv om det er gledelig at det er færre observerte brudd på disse indikatorene innen oppvekst og levekår, er andelen observasjoner fortsatt relativt høy, spesielt innen levekår. 1 Vi ønsker å presisere at vi her har spurt om de ansatte har observert mobbing etc. på egen arbeidsplass, ikke om de har opplevd dette selv. I faktadelen går vi nærmere inne på de tolkningsutfordringer dette gir. 4 Stavanger Kommune

5 Rogaland Revisjon IKS Undersøkelsen tyder på at det er en ganske god varslingskultur i, og at den er blitt bedre siden Svært få oppgir at de ville latt være å varsle om kritikkverdige forhold. Det er også gledelig å registrere at de fleste ville valgt å varsle til sin nærmeste leder/overordnet leder, i tråd med kommunens mål om å håndtere sakene på lavest mulig nivå. Nesten 22 % av de ansatte i kommunen oppgir at de har varslet i løpet av de to siste årene. De tjenesteområdene der de ansatte har observert flest brudd på taushetsplikt, yrkesetiske normer og mobbing/trakassering er også de tjenesteområdene der de ansatte har varslet om kritikkverdige forhold flest ganger. Det er rimelig å tro at det er en sammenheng her, noe vi finner positivt. Dette kan tolkes i retning av at de ansatte som regel sier fra når noe er ugreit. Vi finner imidlertid indikasjoner på at de ansatte ikke alltid skiller mellom avviksrapportering og varsling, og at enkelte regner avviksrapportering som varsling. Ledelsens håndtering av varsling. Det er positivt at de fleste ansatte som har varslet opplever at ledelsens reaksjon stod i forhold til varselets alvorlighetsgrad. Men det er urovekkende at over 40 % opplever at ledelsens reaksjon ikke gjør det. I sentraladministrasjon er det bare 31 % av de som har varslet som opplever at ledelsens reaksjon stod i forhold til alvorlighetsgrad. Tilsvarende tall for teknisk/kultur er 37 %. Her ser vi også at like mange mener at ledelsens reaksjon var mildere enn alvorlighetsgrad tilsa. I både Stavanger og Sandnes pekes det fra ledelseshold på at deres taushetsplikt ofte begrenser hva man kan gi tilbakemelding om. De fleste ansatte svarer at varslingen ikke hadde konsekvenser eller hadde positive konsekvenser for dem selv, mens 14 % oppgir at varslingen hadde negative konsekvenser. I sentraladministrasjonen oppgir 1 av 4 at varslingen hadde negative konsekvenser for dem. Etter vår vurdering bør kommunen se nærmere på den høye andelen ansatte som ikke opplever at ledelsens reaksjon stod i forhold til varselets alvorlighetsgrad, spesielt innen de to nevnte sektorene. Kommunen bør vurdere tiltak for å øke tilliten til varslingssystemet. Årsaker til at ansatte ikke varsler. De ansatte tror at manglende kjennskap til fremgangsmåte og retningslinjer er de viktigste årsakene til at andre ansatte ikke varsler om kritikkverdige forhold. 5 Stavanger Kommune

6 Rogaland Revisjon IKS Likevel er det forholdsvis mange som mener frykt for represalier eller kultur for å skjule, er andre årsaker til dette. Det er også en høyere andel som tror dette i 2013 sammenlignet med Det er samtidig viktig å understreke at det er svært få som oppgir at de selv ville latt være å varsle om kritikkverdige forhold (2,6 %): De fleste ville altså varslet. Denne tilsynelatende motsetningen tror vi kan ha med spørsmålenes karakter å gjøre. Begge spørsmålene er hypotetiske, men det ene dreier seg om hva de ansatte selv ville gjort, det andre dreier seg om hva de tror andre ville gjort. Det førstnevnte spørsmålet har flere ulike varslingsalternativer i tillegg til alternativet Ville ikke varslet. Det andre spørsmålet er tuftet på en forutsetning om at ansatte ikke varsler (Dersom ansatte på din arbeidsplass ikke varsler..). Kort oppsummert tyder dette på to ting. Det tyder for det første på at kommunen kan glede seg over at få ansatte oppgir at de selv ville latt være å varsle om kritikkverdige forhold. Samtidig bør kommunen ta på alvor at såpass mange ansatte tror at frykt for represalier er en årsak til at andre ikke varsler. En mulig tolkning av dette er at en del ansatte opplever utrygghet i arbeidssituasjon, eller at de opplever at andre er utrygge i arbeidssituasjonen. Det er også betydelige forskjeller mellom sektorene her. Flest ansatte med lav stillingsprosent innen levekår tror at frykt for represalier er en årsak til at andre ikke varsler. Dette kan være et uttrykk for at de med lavest stillingsprosent og dermed minst tilknytning til kommunen som arbeidsgiver, opplever størst utrygghet. Men det er vanskelig å si om dette er en plausibel tolkning, og vi vet heller ikke hva de ansatte mener med represalier. Vi anbefaler kommunen å se nærmere på den høye andelen ansatte som ikke opplever at ledelsens reaksjon stod i forhold til varselets alvorlighetsgrad, spesielt innen sentraladministrasjon og teknisk/kultur. Kommunen bør vurdere tiltak for å øke tilliten til varslingssystemet. Etisk vanskelige situasjoner. Det er store forskjeller mellom sektorene, spesielt mht. i hvilken grad de ansatte opplever etisk vanskelig situasjoner i arbeidet. Ansatte innen levekår opplever i langt større grad etisk vanskelige situasjoner i sitt arbeid enn ansatte innen teknisk/kultur. Dette kan nok skylde at virksomheter og avdelinger innen levekår har en langt hyppigere brukerkontakt, og at arbeidet og brukerkontakten er av en helt annen karakter. Kommentarene kan tyde på at den etiske refleksjonen ofte oppstår i forbindelse med de ansattes relasjon til bruker, og forhold knyttet til brukes autonomi. Spørsmålet innen teknisk/kultur er imidlertid om det at de ansatte i liten grad opplever etisk vanskelige situasjoner er et uttrykk for lav etisk bevissthet innen dette tjenes- 6 Stavanger Kommune

7 Rogaland Revisjon IKS teområdet? Eller skyldes det at de ansatte rent faktisk kommer opp i færre etisk vanskelige situasjoner her? Datamaterialet vårt kan tyde på at den lave forekomsten hovedsakelig skyldes at de ansatte rent faktisk kommer opp i færre etisk vanskelige situasjoner, og bare til en viss grad skyldes lavere etisk bevissthet innen sektoren. Svært få ansatte har observert korrupsjon, snittet i sektoren er likt snittet for hele kommunen. Undersøkelsen kan tyde på at det innen teknisk/kultur enkelte ganger oppstår etisk vanskelige situasjonene i forbindelse med mottak av gaver eller andre fordeler, og deltakelse i arrangementer betalt av andre. Men denne type situasjoner ser ut til å forekomme sjelden. Observasjoner av underslag/tyveri. Mellom tre og fire prosent av de ansatte svarer at de har observert underslag eller tyveri fra kommunen eller brukere. Størst andel ansatte svarer dette innen levekår; ca. syv prosent, og hver fjerde leder innen sektoren svarer at de har observert dette. Vi vet imidlertid ingenting om hvilken alvorlighetsgrad det siktes til når man svarer på dette spørsmålet. Svarene i kommentarfeltene kan også tyde på at de ansatte har observert ulike typer tyveri: Tyveri av kommunens midler, tyveri av rekvisita, tyveri mellom brukere og tyveri fra brukere. Til tross for dette bør kommunen vurdere å følge opp lederne innen levekårssektoren for å få klarhet i omfanget og alvorlighetsgrad mht. de observerte tilfellene av underslag/tyveri. Dette kan eksempelvis gjøres i ledersamtalen. Vi anbefaler kommunen å se nærmere på hvorfor det har vært en økning i andelen ansatte som har observert mobbing/trakassering og diskriminering, og hvorfor det er så mange innen levekårsektoren som har observert dette. Kommunen bør iverksette tiltak for å redusere forekomsten. Vi anbefaler kommunen å se nærmere på den høye andelen ansatte som ikke opplever at ledelsens reaksjon stod i forhold til varselets alvorlighetsgrad, spesielt innen sentraladministrasjon og teknisk/kultur. Kommunen bør vurdere tiltak for å øke tilliten til varslingssystemet. Vi anbefaler kommunen å vurdere å følge opp lederne innen levekårssektoren for å få klarhet i omfanget og alvorlighetsgrad mht. de observerte tilfellene av underslag/tyveri. 7 Stavanger Kommune

8 Rogaland Revisjon IKS Rådmannens kommentarer, datert : Generelt Rapporten Forvaltningsrevisjon av er utført av Rogaland Revisjon IKS etter oppdrag fra kontrollutvalget. Rapporten er i hovedsak oppfølging av etikkundersøkelsen foretatt i Revisjonen har i forkant vært i dialog med kommunens ledelse om praktiske forhold knyttet til blant annet organisering. Rådmannen anser forvaltningsrevisjonen som kontrollutvalgets og revisjonens prosjekt og de forberedende innspill er gitt med dette som grunnlag. er opptatt av etikk og at dette skal prege vår organisasjon, både for å sikre etisk ønsket atferd samt å forhindre misligheter og korrupsjon. Med bakgrunn i kommunens sentrale rolle som samfunnsutvikler og tjenesteyter er det viktig at kommunen går foran i utviklingen på dette området. Målsettingen er at Stavanger kommune skal kjennetegnes av en høy etisk standard. Oppfølging fra forrige undersøkelse har de siste årene hatt stor oppmerksomhet rettet mot etikk, og forvaltningsrevisjonsrapporten fra Rogaland Revisjon IKS er et viktig bidrag i kommunens videre etikkarbeid. Verdier og etikk er ett av fire satsingsområder i arbeidsgiverstrategi for Utvikling og implementering av nye verdier og etisk standard er konkret oppfølging av strategien. Verdier og etikk er blitt en integrert del av kommunens styrings- og ledelsesmodell. har også vært gjennomgående i et lederutviklingsprogram for ca 800 ledere, samt i leder- og fagutvikling rettet mot spesielle yrkesgrupper, eks Rektorskolen. For å øke den etiske refleksjonskompetansen blant ledere og medarbeidere er det utarbeidet veiledningshefte for hvordan ledere kan arbeide med verdier og etikk i organisasjonen. Etterlevelse av verdier og etikk er tatt inn i ledersamtalen, medarbeidersamtalen og i medarbeiderundersøkelsen. skal være en integrert del av virksomhetsstyringen, og etikk skal være på dagsorden i ledermøter for å skape gode utviklingsprosesser omkring etiske dilemmaer, praksis og handlingsalternativer. inngår i kurs for nyansatte, og alle ansatte får nå etisk standard sammen med ansettelsesbrevet. Innholdet i rapporten Rapporten gir kommunen nyttige innspill for å forbedre etikkarbeidet i kommunen. Rådmannen vil spesielt fremheve følgende positive funn: De ansatte har relativt god kjennskap til kommunens etiske standard, og ikke minst god kjennskap til yrkesetiske normer innen eget fagområde. 8 Stavanger Kommune

9 Rogaland Revisjon IKS Tiltakene som er gjennomført etter forrige etikkundersøkelse ser ut til å ha hatt positiv effekt. Antall observerte brudd på taushetsplikt/yrkesetiske normer har gått ned. Det er en ganske god varslingskultur i kommunen, og de fleste ville valgt å varsle til nærmeste leder/overordnet leder. Rapporten viser spesielt til følgende forbedringsområder: Andelen ansatte som har observert mobbing/trakassering og diskriminering har økt siden forrige undersøkelse. En relativt høy andel ansatte har observert brudd på yrkesetiske normer og taushetsplikt. Ved varsling av kritikkverdige forhold er det en relativt høy andel ansatte som ikke opplever at ledelsens reaksjon sto i forhold til varselets alvorlighetsgrad. Observerte tilfeller av underslag og tyveri fra kommunen eller bruker er mellom tre og fire prosent totalt. Oppfølging Arbeidet med etikk skal ha kontinuerlig oppmerksomhet. På tross av mange gjennomførte tiltak rettet mot dette området ser vi at etiske forhold fortsatt har forbedringsområder. arbeidet må derfor videreutvikles og styrkes, både hos ledere og medarbeidere. Det er naturlig at arbeidet ses i sammenheng med oppfølging av ny arbeidsgiverstrategi. Spesielt de negative funnene i rapporten må undersøkes og følges opp, men det er også viktig å ha oppmerksomhet mot de positive funnene, for å forsterke en god utvikling. For øvrig kan nevnes at har besluttet å delta i korrupsjonsforebyggende nettverk i samarbeid med KS og Transparency International Norge. Rådmannen vil arbeide videre med utvikling og integrering av etikk i organisasjonen, og vil vurdere ulike tilnærminger for å nå målet om at skal kjennetegnes av en høy etisk standard. Med hilsen Kristine Hernes konstituert rådmann Olve Molvik Direktør organisasjon Karen Hirth Thorsen saksbehandler 9 Stavanger Kommune

10 Forsidefoto: Stock Exchng

11 Rogaland Revisjon IKS I 2008 foretok Rogaland Revisjon en gjennomgang av etikkarbeidet i, Sandnes kommune og Rogaland fylkeskommune. Sentralt i prosjektet var en stor spørreundersøkelse, og om lag 900 ansatte i svarte på undersøkelsen. Hovedformålet med prosjektet er å vurdere hvordan situasjonen er i Stavanger nå, fire år etter forrige undersøkelse. Ut i fra ovenstående bakgrunn og formål vil prosjektet kartlegge og vurdere følgende konkrete problemstillinger: Hvordan har kommunen fulgt opp forrige etikkundersøkelse? I hvilken grad følges kommunens etiske standarder/normer, herunder varslingsrutiner? I hvilken grad opplever de ansatte etiske dilemmaer på arbeidsplassen? I hvilken grad er kommunens etiske standard/retningslinjer kjent blant ansatte? Hvordan har utviklingen vært siden forrige etikkundersøkelse? Revisjonskriteriene er elementer som inneholder krav eller forventninger, og vil bli brukt til å vurdere funnene i de undersøkelser som gjennomføres. Kriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte området. Metoden er en kombinasjon av dokumentanalyse, tallanalyse og intervjuer. En nærmere omtale av kriterier, metode og kildehenvisninger ligger i rapportens vedlegg. 11 Stavanger Kommune

12 Rogaland Revisjon IKS Rapporten er i all hovedsak viet til undersøkelsen. Men vi går her kort gjennom hvordan har fulgt opp forrige undersøkelse. I etikkrapporten vår fra 2008 konkluderte vi med at kjennskapen til de etiske retningslinjene og varslingsrutiner burde vært bedre. Vi anbefalte kommunen tiltak for å øke etisk bevissthet og kompetanse blant de ansatte, som bedre synliggjøring av de etiske retningslinjene, opplæring av de ansatte og å informere alle ansatte om kommunens varslingsrutiner. I rapporten pekte vi på at det også kunne være aktuelt for kommunen med supplerende etiske retningslinjer for enkelte tjenesteområder eller opplæring. Men det vi da omtalte som det «kanskje beste virkemidlet» var å sikre (systematiske) etiske diskusjoner på egen arbeidsplass. Kommunen bør vurdere muligheten for signert erklæring på at de er kjent med, og vil etterleve de etiske retningslinjene, på lik linje med taushetserklæringen. I tillegg anbefalte vi kommunen å iverksette tiltak som reduserer de mest rapporterte etikkbruddene, som brudd på taushetsplikt, brudd på yrkesetiske normer og mobbing/diskriminering. Ellers anbefalte vi at kommunen iverksatte tiltak for å bygge opp tilliten til varslingssystemet. I denne delen går vi forholdsvis kort inn på hvordan kommunen har fulgt opp undersøkelsen fra Som vi ser i figuren under er verdier og etikk i dag integrert i kommunens styringsmodell. 12 Stavanger Kommune

13 Rogaland Revisjon IKS Figur 1 s styringsmodell (Kilde: Kommunens intraweb) Oxford Research har nylig gjennomført en evaluering av etikkarbeidet i Stavanger og Bergen. Her går man blant annet gjennom hva kommunen har gjort i etterkant av forvaltningsrevisjonen fra Kommunen gikk bort fra retningslinjer som beskrev forhold nøye, til en som er mer kortfattet og åpen 3. Hensikten med dette er at standarden skal bidra til etisk refleksjon blant de ansatte. En mer åpen standard skaper et større rom for fortolkning. «Høy etisk standard krever en jevnlig prosess der åpen kommunikasjon og refleksjon rundt etiske problemstillinger og dilemmaer blir ivaretatt på de ulike arbeidsplassene i organisasjonen.» Ifølge Oxford Researchs informanter i Personal og organisasjon er den nye standarden bedre enn den gamle. Det pekes på at den nye standarden skaper bedre etisk refleksjon, noe som er med på å myndiggjøre medarbeiderne. Arbeidet med etikk pågikk mer eller mindre parallelt med en stor prosess rundt kommunens verdier, som involverte store deler av organisasjonen. Verdier og etikk har vært ett av fire satsingsområder i kommunens arbeidsgiverstrategi ( ). 2 i det daglige, Evaluering av etikkarbeidet i kommunene Stavanger og Bergen KS FOU, program for storbyrettet forskning, 3 Vedtatt i hovedarbeidsutvalget i januar Stavanger Kommune

14 Rogaland Revisjon IKS Kommunen har gjennomført flere lederutviklingsprogram for 800 ledere. Programmet har pågått over fem år. Verdier, visjon og etikk har vært gjennomgående tema her. Det er også et aktuelt tema i lederutvikling og fagutvikling, herunder Rektorskolen for nye ledere i skolen. Ellers 4 : er tema på mange ledermøter Etterlevelse av verdier og etikk er tatt inn i ledersamtalen. er tema i medarbeidersamtalen, og i introduksjonskurs for nyansatte. og verdier inngår også i medarbeiderundersøkelsen. er på dagsorden i ledermøter er integrert i virksomhetsstyringen Myndiggjøring av medarbeider står ganske sentralt i tenkningen rundt etikk i Stavanger, ifølge Oxford-rapporten. ligger som tema i medarbeidersamtaler og i introduksjonskurs for nyansatte. Det inngår også inn i den årlige medarbeiderkartleggingen. Hvis ansatte svarer at de ikke kjenner til etisk standard, kommer det frem i denne målingen (samme kilde). I Oxford-undersøkelsen pekes det på at en del av arbeidet med etiske spørsmål har vært ivaretatt av tjenesteyterne selv, gjerne med henvisning til profesjonsetikken. Dette er et generelt poeng, og ikke knyttet til : De såkalt myke profesjonene eller velferdsprofesjonene, har en lengre og tydeligere tradisjon enn de såkalt harde profesjonene innen økonomi og teknolog. Innen velferdsprofesjonene finner vi profesjoner som har egne etiske kodekser og vi finner at etiske dimensjoner ved profesjonsutøvelsen defineres inn i så vel fagforståelse som profesjonsutøvelse. Det innebærer en etikkforståelse som ikke bare innebærer at et sett med normer og verdier har relevans for tjenesteyting, men også en forståelse av at det etiske i all sin kompleksitet er knyttet til utøvelse og situasjoner. Utdanningene for disse profesjonene inneholder også etikk som fag 5». arbeid i enhetene i kommunen. Oxfords gjennomgang viser at det foregår etikkarbeid i de ulike enhetene i kommunen, men at dette varierer noe. Det kan se ut til at ytterpunktene er tekniske avdelinger som KB og BMU 6 på den ene siden, og levekår på den andre. KB og BMU. Oxfordundersøkelsen tyder på at etikk vanligvis ikke er et diskusjonstema i KB og BMU 7. Mange av de intervjuede ansatte opplever etikkdiskusjonen som ge- 4 i det daglige, Evaluering av etikkarbeidet i kommunene Stavanger og Bergen. Utkast datert KS FOU, program for storbyrettet forskning, 5 Samme kilde, side BMU, Bymiljø og utbygging, KB, Kultur og byutvikling 7 Jf. side 33 av desemberutkast. 14 Stavanger Kommune

15 Rogaland Revisjon IKS nerell og etterlyser mer åpenhet, mer engasjement fra ledelsen og konkrete satsinger på dette området. Levekår. Ifølge Oxford har man kommet langt med etikkarbeidet i levekårsavdelingen. er tatt inn i kommunens strategiplan «Omsorg 2025». inngår i ledersamtalen som føres fra etatsdirektør og nedover, og alle ledere forventes å arbeide med etikk. Ledere skal en gang i året sende en årlig rapport om hvordan man jobber med etikk. Erfaringene deles på en årlig konferanse der virksomhetsledere deltar og inspirerer hverandre. Det bør legges til at det er betydelige forskjeller mellom de tekniske avdelingene og levekår. Virksomhetene innen teknisk sektor har ulik avstand til brukerne. Mange har forholdsvis liten eller indirekte brukerkontakt, miljøet er preget av et teknisk- økonomisk tenkesett, arbeidet er til dels rutinepreget og regulert og det finnes liten uklarhet i selve arbeidsinnholdet, ifølge de intervjuede 8. Men det er ikke det samme bildet som tegnes over hele sektoren: «dimensjonen prioriteres ulikt fra en underavdeling til en annen.» I rapporten pekes det på at etikkarbeidet i levekårssektoren er integrert i arbeidet med tjenestekvalitet, og er en sentral del av profesjons- og organisasjonskulturen. Det hevdes også at mye av den etiske refleksjonen er knyttet til nær relasjon til bruker, og brukermedvirkning: «Personalet reflekterer over sitt arbeid og sine holdninger, nesten alltid i direkte sammenheng med brukeren.» I figuren under viser vi hva vi fant av etikkdokumenter i kommunens kvalitetssystem. Foruten generelle dokumenter og veiledere ser det er utarbeidet mest informasjon innen levekår. Etter vår vurdering vitner dette om en sterk oppmerksomhet omkring etiske problemstillinger i levekårssektoren. 8 8 i det daglige, Evaluering av etikkarbeidet i kommunene Stavanger og Bergen. Utkast datert KS FOU, program for storbyrettet forskning, 15 Stavanger Kommune

16 Rogaland Revisjon IKS Figur 2 Samleside for etikkarbeid (Hentet fra kommunens kvalitetssystem på intraweb ) Kort om varsling (Vi kommer tilbake til dette senere i undersøkelsen). Kommunen opprettet et eget varslingssekretariat i etterkant av forrige undersøkelse. Men som vi skal se i gjennomgangen er det få som ville brukt denne varslingskanalen. De aller fleste ville varslet nærmeste leder/overordnet ledelse. Signert erklæring. I 2013 har kommunen innført obligatorisk signering av at man har lest etisk standard ved ansettelse, på lik linje med taushets- og informasjonssikkerhetserklæringen. 16 Stavanger Kommune

17 Hele 3249 svarte på årets etikkundersøkelse i. Dette gir en svarprosent på 43,4 %. Til sammenligning var det i underkant av 900 som svarte på undersøkelsen i Dette er en god respons, tatt i betraktning at vi har sendt ut invitasjon til alle ansatte som har en fast lønn, både vikarer og fast ansatte. I medarbeiderundersøkelsen er ikke de som mindre enn 30 % stilling med i undersøkelsen. I vår undersøkelse har vi tatt med alle, også de som har mindre enn 30 % stilling. De med godtgjørelse og timelønte er ikke med (tilsvarende medarbeiderundersøkelse og det som rapporteres i kommunens årsrapport). I undersøkelsen har vi delt inn de ansatte etter stillingsprosent, de med 70 prosent eller mer, de mellom 30 og 69 %, og de under 30 prosent. De aller fleste av de som har svart på vår undersøkelse (86 %) er de som har mer enn 70 % stilling. Av de som har mindre enn 30 % stilling er det drøye 3 % som har svart, mens 11 % er i mellomkategorien. 80 % av de med lavest stillingsprosent arbeider innen levekår. I figuren under viser vi hvilke sektorer svarene kom fra. Om lag halvparten arbeider med barn og unge, og ca. 83 % av svarene kommer fra levekår, barn, unge og oppvekst. Figur 3 Sektorenes andel av alle respondenter (N=3235) Oppvekst Levekår Teknisk/kultur Sentraladm Kommunalt foretak 16

18 Vi har operert med samme grovkornede inndeling i tjenesteområder som i Dette for å gjøre dataene sammenlignbare. Vi er klar over at dette ikke samsvarer helt med organisasjonsinndelingen i kommunen. Vi har presisert hva som ligger i inndelingen under: Oppvekst = Barn, unge og oppvekst Levekår = Helse, sosial, pleie og omsorg Sentraladministrasjon = Sentraladministrasjon, økonomi, personal og organisasjon, IT, kommunikasjon osv. Teknisk/kultur = tekniske tjenester/kultur (Byutvikling, bymiljø og utbygging) Foretak = Natur og idrettsservice og Stavanger Byggdrift I presentasjonen bruker vi begrepene leder, mellomleder og medarbeider. Leder = De som krysset av for rådmann, direktør, resultatenhetsleder/stabsleder. 173 unike svar, eller drøye 5 % Mellomleder = De som krysset av for annen leder med personalansvar. 470 unike svar, 14,5 % Medarbeider = De som krysset av for medarbeider (alle ansatte utenom de to kategoriene over) unike svar 9. Drøye 80 % Et annet moment er antall respondenter ved hvert spørsmål. Vi oppgir ikke antall respondenter ved hvert enkeltspørsmål, ettersom det i all hovedsak var små forskjeller. For hovedspørsmålene varierte antallet respondenter fra 3093 til Drøye 3200 respondenter svarte på de fleste spørsmålene. Unntakene var følgespørsmålene, dvs. de spørsmålene som bare dukket opp dersom du gav et bestemt svar på et hovedspørsmål: I hvilken grad har du selv tatt etisk vanskelige situasjoner opp til diskusjon på din arbeidsplass? 2704 I hvilken grad opplever du disse diskusjonene som nyttige?2691 Hvordan ble de varslede forholdene håndtert av ledelsen? 693 Fikk det noen personlige konsekvenser for deg å varsle?693 I gjennomgangen bruker vi begrepene høy (mer enn 70 %), middels (30-69 %) og lav stillingsprosent (mindre enn 30 %). 9 I Sandnes er det knappe 5 % av respondentene som er ledere, drøye 12 % er mellomledere og 83 % er medarbeidere. Summen av de ulike funksjonsnivåene er ikke lik antall respondenter. Grunnen til det er at noen få respondenter ikke har oppgitt funksjonsnivået. 17

19 Vi fikk kommentarer fra 1247 unike respondenter, dvs. drøye 38 % av respondentene. Flere av disse har kommentert flere ganger. I undersøkelsen opererte vi med tre åpne kommentarfelt. Her ber vi respondentene om å gi eksempler på hva de regner som etisk vanskelige situasjoner, hva de regner som etisk kritikkverdige forhold, i tillegg til et åpent kommentarfelt på slutten av undersøkelsen. Det var også et lite åpent kommentarfelt som et tillegg til flere faste svaralternativer i forbindelse med ett spørsmål 10. Vi fikk imidlertid få kommentarer her. I figuren under viser vi de ansattes kjennskap til kommunens etiske retningslinjer/normer. Vi sammenligner svarene fra Stavanger og Sandnes. Figur 4 Kjennskap til kommunens etiske standard/ yrkesetiske normer (Skala 1-6) Kjennskap til etisk standard/retningslinjer 4,56 Kjennskap til yrkesetiske normer innen eget fagområde 5, ,3 5,32 4,56 4, Sandnes Stavanger De ansatte har relativt god kjennskap til kommunens etiske standard, og bildet er veldig likt i Stavanger og Sandnes. Det ser ut til at kunnskapen omkring yrkesetiske normer innen eget fagområde er meget god i begge kommuner, og bedre enn kjennskapen til standarden. Dette samsvarer godt med funn fra rapporten i 2008, og den relativt ferske etikkrapporten fra Oxford Research, om at etikkarbeidet foregår lenger nede i organisasjonen. Spørsmålet om kjennskap til standard/retningslinjer er ikke direkte sammenlignbart med spørsmålet fra undersøkelsen i Forklaring følger i fotnote og metodedel 11. Det ser likevel ut til at det har vært en markant forbedring her. Gjennomsnittsver- 10 Her ber vi de si hva de mener er årsaken til at ansatte ikke varsler på arbeidsplassen, utover de oppsatte alternativene. 11 Spørsmål i 2008: Hvor god kjennskap har du selv til kommunens vedtatte dokumenter som omhandler verdier og etiske retningslinjer? I 2013 har vi spurt om kjennskap til kommunens etiske standard/retningslinjer. Vi har dessuten tatt med et spørsmål om etiske spilleregler innenfor eget fagfelt. Utgangspunktet for dette spørsmålet er at forrige rapport, tydet at mye av etikkarbeidet foregikk lenger nede i organisasjonen, i forbindelse med fagutøvelsen. 18

20 dien for variabelen kjennskap til retningslinjer og lignende dokumenter var i ,8 12. Kjennskapen til kommunens etiske standard øker dess høyere opp i hierarkiet man kommer 13. Det samme gjør kjennskapen til etiske spilleregler innfor eget fagområde, men forskjellene her er langt mindre. Ikke overraskende er det de som har størst stillingsprosent som har best kjennskap til kommunens etiske standard (4,7). De med en stillingsprosent som er mindre enn 30 % har forholdsvis lav kjennskap til standarden (3,2) 14. Kjennskapen til yrkesetiske normer innen eget fagområde er imidlertid ganske høy for de med lav stillingsprosent (4,7). I figuren under ser vi nærmere på fordelingen mellom tjenesteområdene. Vi ser at bildet er nokså likt. Figur 5 Kjennskap til kommunens etiske standard/normer - sektorvis 15 (Skala 1-6) Kjennskap til kommunens etiske retningslinjer Kjennskap til yrkesetiske normer innen eget fagområde 5,35 5,32 5,27 4,95 5,19 5,32 4,46 4,61 4,88 4,89 I figurene under ser vi nærmere på hvilke tiltak den enkelte ansatte har gjennomgått for å øke sin etiske bevissthet og kompetanse. I den første figuren sammenligner vi årets svar fra Stavanger og Sandnes. 12 s etiske retningslinjer ble vedtatt i Scoren blant lederne (rådmann, direktør, fagsjef, virksomhetsleder) var 5,31, mellomlederne 5 og øvrige ansatte 4, Scoren for de i mellomkategorien er 4,2. Det bør legges til at det er store forskjeller i antall respondenter her, 2771 for de med mer enn 70 % stilling, 348 for mellomkategorien, og 111 for de med mindre enn 30 %. 15 Det er store forskjeller i antall respondenter fra sektor til sektor. Oppvekst har om lag 1600, levekår ca. 1080, tekniske tjenester og kultur 252, sentraladministrasjon 209 og foretakene

21 Figur 6 Tiltak den ansatte har gjennomgått for å få økt etisk bevissthet og kompetanse 16 Stavanger Sandnes 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Igjen er det store likheter i svarene som gis i Stavanger og Sandnes. Svarene kan tyde på at de fleste ansatte har deltatt i diskusjoner om etiske dilemmaer. Dette er det klart mest benyttede tiltaket. Men vi ser også at en rekke andre tiltak benyttes. Den største forskjellen er knyttet til medarbeidersamtaler. Det ser ut til at etikk og etiske problemstillinger i større grad inngår i medarbeidersamtalene i Sandnes, selv om ikke forskjellene er veldig store. Forskjeller mellom sektorene i. Det er flest ansatte innen levekår og foretakene som rapporterer at de har fått informasjon ved ansettelse (hhv 53 og 57 %). Ansatte i sentraladministrasjonen ser ut til å være de flittigste brukerne av kommunens nettsider for å få informasjon om etikk (73 %). Her er det også store forskjeller mellom ledere (86 %) og ansatte (42 %). Det er flest innen oppvekst og levekår som rapporterer at de har deltatt i etiske diskusjoner (hhv 85 og 86 %) 17. Tilbakemeldingene tyder på at det er innen levekår og foretakene at flest ansatte har fått opplæring/kurs i etikk (hhv 48 og 52 %). Det kan se ut til at det er vanligst å inkorporere etikk og etiske problemstillinger i medarbeidersamtalene i foretakene (45 %). Teknisk/kultur. Svarene fra de ansatte innen teknisk/kultur er nokså like snittet for kommunen. De ansatte her har i større grad brukt kommunens nettsider for å få informasjon (61 %), og noen flere har deltatt på opplæring/kurs i etikk. Langt flere har også økt sin etiske bevissthet i Annen sammenheng. Ellers er det litt færre innen teknisk/kultur som har gjennomgått de øvrige tiltakene, men svarene ligger tett opp til snittet for resten av kommunen. 16 Opprinnelig spørsmål: På din arbeidsplass, hvilke tiltak har du selv gjennomgått for å få økt bevissthet og kompetanse med hensyn til etiske problemstillinger? Sett ett kryss på hver linje. Figuren viser andelen ja-svar. 17 For de øvrige tjenesteområdene varierte det fra 69 til 78 %. 20

22 Ikke overraskende rapporterer de med lavest stillingsprosent at de har gjennomgått denne type tiltak i mindre grad enn de med høyere stillingsprosent. Likevel har, blant annet, 37 prosent fått informasjon om dette ved sin ansettelse og 63 prosent har deltatt i diskusjon om etiske dilemmaer. I figuren under sammenligner vi utviklingen i Stavanger fra 2008 til Figur 7 Tiltak den ansatte har gjennomgått for å få økt etisk bevissthet og kompetanse Stavanger 2008 sammenlignet med % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Figuren viser at flere ansatte har gjennomgått tiltak for å få økt etisk bevissthet og kompetanse. Det ser ut til at langt flere ansatte blir informert om kommunens etiske standard ved ansettelse i Det er også ellers en økning på alle indikatorene, med unntak av annen sammenheng. Gjennomgangen vår viser at kommunen har gjennomført en rekke tiltak i kjølvannet av forrige etikkundersøkelse. Verdier og etikk er integrert i kommunens styringsmodell, det har vært et satsingsområde i kommunens arbeidsgiverstrategi, og har vært integrert i ledelse og styring. Det ser ut til at tiltakene har hatt positiv effekt. De ansattes kjennskap til kommunens etiske standard er langt bedre enn i 2008 og man har veldig god kjennskap til etiske retningslinjer og normer innen eget fagområde. Vi ser også at det har vært en positiv utvikling mht. tiltak de ansatte har gjennomgått for å øke etisk bevissthet og kompetanse. 18 Kommunens nettside er ikke med fordi den ikke var en indikator i

23 De ansatte i Stavanger gir uttrykk for at de opplever etisk vanskelige situasjoner i litt større grad enn i Sandnes (hhv. 3,84 mot 3,68). Men forskjellene er små. Det er også små forskjeller mellom nivåene i organisasjonen, men lederne rapporterer i litt større grad at de opplever etisk vanskelige situasjoner enn medarbeiderne. De største forskjellene ser først og fremst ut til å være mellom tjenesteområdene. De ansatte innen levekår opplever i langt større grad etisk vanskelige situasjoner enn de ansatte innen teknisk sektor/kultur. Figur 8 I hvilken grad opplever du etisk vanskelige situasjoner i ditt arbeid? (Skala 1-6) De med lavere stillingsprosent gir uttrykk for at de i mindre grad opplever etisk vanskelige situasjoner. Samme tendensen viser seg mht. om en tar opp etiske vanskelige situasjoner til diskusjon, mens flere med lav stillingsprosent opplever diskusjonene som nyttige (5). Hva menes med etisk vanskelige situasjoner? I årets undersøkelse åpnet vi opp for at de ansatte kunne gi eksempler på hva de regner som etisk vanskelige situasjoner 19. Hovedinntrykket vårt av disse tilbakemeldingene oppsummeres sektorvis under. Kommentarer fra ansatte innen oppvekst: «Når noen tar opp saker som er taushetsbelagt på lite egnet tid eller sted» «Ikke ta for raske avgjørelser i saker som krever helhetlig vurdering for den det gjelder. Ofte lett å glemme da vi må foreta raske avgjørelser i enkelte saker.» 19 Vi åpnet også opp for at de ansatte kunne utdype hva de mente med etisk kritikkverdige forhold. Vi ser at det er stor grad av overlapping mellom disse kommentarfeltene, de samme temaene går som regel igjen begge steder. Derfor behandler vi alle kommentarene her. 22

24 «I plagesaker mellom elever. Hvor mye har man lov til å fortelle andre foreldre. Dette gjelder særlig hvis plager har en diagnose. Hvis de andre foreldrene hadde visst dette, ville de kanskje vist større forståelse.» «Når barn som er muslim og ikke skal ha svinekjøtt og likevel har fått i seg f. eks servelatpølse! Hvordan har vi håndtert det? Mange meninger om dette og mange synspunkter. Eller når foreldrene sier at barnet skal ha på seg masse klær fordi det er kaldt om morgenen og det blir veldig varmt om dagen - hva gjør vi og hvilke holdninger har vi til foreldrene!?» «Kapasiteten i den enkelte barnehager er så dårlig at det som er uakseptabelt er blitt vanlig.» «At ansatte kan gå til ledelsen å klage, uten at "problemet" er tatt opp med den/de det gjelder. Her er det mangelfullt og absolutt ikke profesjonelt.» «Baksnakking av barn, kolleger, ledelse.» Kommentarer fra ansatte innen levekår: «Balanse mellom fag og økonomi. Valg mellom å prioritere kompetanseheving for de ansatte kontra å ha flere ansatte på jobb til beste for pasientene» ««Ved knapphet på ressurser, hvem må vente på hjelp. Vurdering av samtykkekompetanse. Hva er "nok" av personlige opplysninger til pasientjournal. Hva gjør vi når brukere ikke vil motta hjelp- hvor hardt prøver vi?» «Som sykepleier å ha for liten tid til mange pasienter. For liten tid til refleksjon om vanskelige situasjoner» «Brudd på taushetsplikt, bruk av tvang» «Når du ser mennesker som ikke får den hjelpen de trenger. Situasjoner angående tvang.» «Balansen mellom det å hjelpe folk i vanskelige livssituasjoner og det å få dem til å ta ansvar for eget liv.» «Grensesetting overfor demente. Avslutte mat og væske til døende pasienter. Stor arbeidsbelastning kontra nærhet ovenfor pasienter.» «Hvor mye kan vi bestemme hvordan andre skal ta sine valg, og leve sine liv? Vi som jobber i hjemmetjenesten møter mennesker i en sårbar situasjon. Vi kan lett bruke vår autoritet til å bestemme over brukerne, fordi vi mener vi vet best.» «Bruk av skjønn i sosialtjenesten. Praktisk anvendelse av taushetsplikten- forsvarlighet/ansvarsfraskrivelse» Negativ omtale av tjenestemottakere. Behandling av tjenestemottaker som strider mot kommunenes/yrkesetiske retningslinjer. Negativ behandling av ansatte i kommunen» «Kommunikasjon med pårørende eller venner. Inngrep/ikke inngrep ved selvskadende atferd f. eks. rus.» «Ta imot gaver som kan påvirke avgjørelser» «Usunne nettverk, nepotisme, kameraderi, misbruk av bekjentskaper, dårlig ledelses- og organisasjonskultur.» Kommentarer fra ansatte i sentraladministrasjonen: «I den skjønnsmessige vurderingen i personalsaker, balanse mellom jus og menneskelige hensyn. Når ledelsen ikke selv følger etiske retningslinjer eller rutiner for ansatte, som vi forventer kommunens andre ledere skal følge: hvordan melde fra/ ta dette opp?» 23

25 «Arbeidsgiver har ikke sørget for at arbeidstakers arbeidstid er ordnet og blir utført på en riktig måte. ( Kom sent på jobb og gå hjem tidlig)» «Tyveri av rekvisita. Privat bruk av PC i arbeidstiden siden enkelte ikke har PC hjemme. (Bruker nettbank og bestiller/planlegger ferieturer)» «Leder opererer med en kortere arbeidstid for seg selv (og enkelte ansatte) enn hva gjelder i kommunen.» «Snoke i opplysninger i kommunens databaser» «Motta gaver av større verdi som binder deg til giver.» Kommentarer fra ansatte i tekniske tjenester/kultur: «Behandling av henvendelser. En ansett viktig aktør blir ofte behandlet raskere og med større velvilje enn en ukjent, mindre viktig aktør. Dette gjerne også med bakgrunn i forventning fra ledelsen (politisk eller administrativt)». «Politiske vedtak/føringer som går i mot faglige vurderinger. Politiske vedtak som innebærer forskjellsbehandling uten klar begrunnelse.» «Behandling av søknader, ymse invitasjoner til deltagelse og andre goder» «Motta gaver, tjenester, reiser. Tyveri av kommunens eiendeler» «Baksnakkelse/negativ omtale av medarbeidere, brukere, politikere..» «Mottak av gaver. Ansettelsesprosesser. Mistanker om ulike prosesser som er på kanten. Mistanke om at leder kan ta seg friheter som er på kanten. «Gjøre private ærend i arbeidstiden, veldig utvidede lunsjer, betale private regninger ol. i arbeidstiden» Kommentarer knyttet til mobbing, trakassering og diskriminering gikk igjen på tvers av sektorene, selv om hva de regner som etisk vanskelige situasjoner. Innen oppvekst, levekår og sentraladministrasjon var det også enkelte som trakk frem ansatte som møtte på jobb påvirket av alkohol, og alkoholbruk på tjenestereiser. Dette spørsmålet hadde to oppfølgingsspørsmål: I hvilken grad har du selv tatt etisk vanskelige situasjoner opp til diskusjon på din arbeidsplass? Og: I hvilken grad opplever du disse diskusjonene som nyttige? Svarene illustreres i figuren under. 24

26 Figur 9 I hvilken grad har du selv tatt etisk vanskelige situasjoner opp til diskusjon, og i hvilken grad opplevde du diskusjonene som nyttige? (Skala 1-6) Tatt dem opp til diskusjon Nyttige diskusjoner ,1 4,9 4,9 4,4 3,3 4,3 4,6 3,9 3,7 4, Vi ser at det samme relative forholdet viser seg mht. å ta opp etiske vanskelige situasjoner til diskusjon. Forskjellene er imidlertid mindre enn i figuren over. Vi ser at forskjellene blir enda mindre når vi spør om diskusjonenes nytteverdi. De fleste opplever de etiske diskusjonene som nyttige, og spesielt innen oppvekst og levekår. Det er gledelig at det er ansatte innenfor de tjenesteområdene som i størst grad opplever etisk vanskelige situasjoner i sitt arbeid, også er de som i størst grad tar opp til diskusjon, og som opplever diskusjonene som mest nyttige. Det er store forskjeller mellom sektorene, spesielt mht. i hvilken grad en opplever etisk vanskelig situasjoner i arbeidet. Forskjellen er spesielt stor mellom teknisk/kultur og levekår. Dette kan nok skylde at virksomheter og avdelinger innen levekår har en langt hyppigere brukerkontakt, og at arbeidet og brukerkontakten er av en helt annen karakter. Kommentarene kan tyde på at den etiske refleksjonen oppstår gjerne i forbindelse med de ansattes relasjon til bruker, og forhold knyttet til brukes autonomi. Det ser altså ut til at det ofte er i denne relasjonen de vanskelige etiske situasjonene oppstår. Spørsmålet innen teknisk/kultur er imidlertid om det at de ansatte i liten grad opplever etisk vanskelige situasjoner er et uttrykk for lav etisk bevissthet innen dette tjenesteområdet? Eller skyldes det at de ansatte rent faktisk kommer opp i færre etisk vanskelige situasjoner her? Datamaterialet vårt kan tyde på at den lave forekomsten hovedsakelig skyldes at man rent faktisk kommer opp i færre etisk vanskelige situasjoner, og bare til en viss grad lav skyldes etisk bevissthet innen sektoren. Spørreundersøkelsen tyder på at etisk vanskelige situasjoner i minst grad tas opp til diskusjon innen teknisk/kultur. Dette kan være en indikasjon på lav etisk bevissthet innen sektoren. Men det samme bildet gjorde seg gjeldende i 2008, og bildet 25

27 er også veldig likt i Sandnes i De ansatte innen teknisk/kultur gir også uttrykk for god kjennskap til kommunens etiske retningslinjer og yrkesetiske normer innen eget fagområde. Sektoren skiller seg heller ikke ut i negativ retning mht. tiltak de ansatte har gjennomgått for å øke den etiske bevissthet. Det er blant annet en større andel innen sektoren som har deltatt på kurs/opplæring i etikk, sammenlignet med resten av kommunen. Av kommentarfeltene ser vi at de ansatte gjerne knytter etisk vanskelige situasjoner opp mot smøring, mottak av gaver osv. Det er også flere innen teknisk/kultur enn kommunesnittet som svarer at de har observert at ansatte har mottatt gaver eller andre fordeler, og deltakelse i arrangementer betalt av leverandør (se avsnitt lenger fremme om andre risikopunkter). Men samtidig har bare i underkant av 1 % av de ansatte innen sektoren observert korrupsjon, og dette er likt gjennomsnittet for hele kommunen. Én mulig forklaring på de store forskjellene mellom levekår og teknisk/kultur er hvordan de etiske problemstillingene oppstår. Etiske vanskelige situasjoner dukker innen levekår som oftest opp i den direkte kontakten med bruker. Kombinasjonen av hyppig kontakt og mange brukere med omfattende behov gjør at de ansatte ofte kommer opp i nye og ukjente situasjoner, som genererer nye etiske problemstillinger og diskusjoner. Arbeidet innen teknisk vil gjerne være mer rutinepreget og regulert, mange ansatte har liten brukerkontakt, og brukernes forespørsler er mer forutsigbare. De etisk vanskelige situasjonene innen teknisk vil derfor være mer stabile, mindre skiftende, og gjerne være mer knyttet til kjente størrelser som hvordan en skal håndtere gaver, påspandering osv. Endringer i brukeres adferd/behov vil ikke i samme grad kunne generere nye situasjoner og nye etiske dilemmaer, slik det vil i levekårssektoren. I undersøkelsen fra 2008 spurte vi de ansatte om hvilke av en rekke forhold de hadde observert på sin arbeidsplass, såkalte risikopunkter 20. Av 20 identifiserte risikopunkter var det tre som skilte seg ut med flest observasjoner. På dette punktet er årets undersøkelse identisk med undersøkelsen fra 2008, slik at det er mulig å sammenligne over tid. De tre spørsmålene: På din arbeidsplass, har du selv observert noen av følgende forhold i løpet av året? Brudd på taushetsplikt Brudd på yrkesetiske normer eller retningslinjer 20 Disse er hentet fra den forrige undersøkelsen, som igjen er basert på en forvaltningsrevisjon av etikk i Trondheim kommune og fokusgruppeintervjuer i forkant av 2008-undersøkelsen. 26

28 Trakassering, mobbing eller diskriminering Figur 10 Observasjoner av brudd på taushetsplikt, yrkesetiske normer, mobbing/trakassering (2008 og 2013) 21 50,0 % ,0 % 30,0 % 26,5 % 24,7 % 27,5 % 29,7 % 20,0 % 16,7 % 20,1 % 10,0 % 0,0 % Brudd på taushetsplikt Brudd på yrkesetiske normer eller retningslinjer Trakassering, mobbing eller diskriminering Vi ser at det fremdeles er forholdsvis mange observasjoner av disse forholdene. Færre ansatte har opplevd brudd på taushetsplikt, mens det er flere som har opplevd brudd på yrkesetiske normer eller retningslinjer 22. Lederne har i større grad enn medarbeiderne observert brudd på taushetsplikt og yrkesetiske normer 23. Når det gjelder mobbing, trakassering og diskriminering er bildet motsatt: Medarbeiderne har observert mer av dette enn lederne 24. Dette samsvarer med funnene fra Sandnes. Blant ansatte med lavere stillingsprosent er det langt færre som har observert brudd på taushetsplikt 25 eller yrkesetiske normer 26. Men når det gjelder mobbing og trakassering er bildet motsatt: 27 prosent av de med lav stillingsprosent rapporterer at de har observert trakassering, mobbing eller diskriminering. Hoveddelen av de med lav stillingsprosent arbeider innen levekår, og det er disse som står for hoveddelen av disse observasjonene De ansatte kunne svare ja, nei eller vet ikke/ikke relevant. Det var relativt få som svarte vet ikke/ikke relevant. På de tre spørsmålene var det hhv 8, 11 og 4 prosent som svarte dette. 22 Her menes høyere og lavere andel, men begrepene flere og færre brukes for å få en bedre språklig flyt. 23 Spørsmål 1, brudd på taushetsplikt: 32 % av lederne og 29 % og 23,5 % av medarbeiderne. Yrkesetiske spilleregler: Ledere: 42 %, mellomledere 38 % og medarbeidere 27 %. 24 Mobbing, trakassering og diskriminering: 21 % av medarbeiderne, 19 % av mellomlederne og 16 % av lederne. 25 8,3 prosent av de med en stillingsprosent lavere enn 30, og 19,2 prosent av de med en stillingsprosent på 70 eller mer. 26 For de med mindre enn 30 % stillingsprosent rapporterer hhv. 16 og 20 prosent dette % av ansatte med lav stillingsprosent har observert mobbing/trakassering/diskriminering. Av totalt 86 respondenter. I Sandnes har 37,5 % av denne gruppen observert dette. 27

29 I figuren under viser vi den sektorvise fordelingen i Stavanger. Figur 11 Sektorvis fordeling i Stavanger, observasjoner av de tre risikopunktene (2013) Brudd på taushetsplikt Trakassering, mobbing eller diskriminering Brudd på yrkesetiske normer eller retningslinjer 50% 40% 34% 38% 30% 29% 26% 26% 30% 22% 20% 10% 18% 9% 12% 12% 17% 15% 14% 18% 0% Barn, unge, oppvekst Levekår Tekniske tjenester/kultur Sentraladministrasjon Foretak Vi ser at levekårssektoren peker seg ut med flest observasjoner av disse forholdene. Andel ansatte som har observert brudd på taushetsplikt og yrkesetiske normer er imidlertid redusert siden 2008 (fra hhv. 41 og 42 %). Andelen ansatte som har observert trakassering, mobbing eller diskriminering er imidlertid økt (21 % i 2008). Innen oppvekst har det også vært en reduksjon i antall observasjoner av de to første punktene (hhv 34 og 30 %), men en liten økning i andel ansatte som har observert mobbing etc. Metodekommentar: Noen vil kanskje reagere på at en forholdsvis kraftig nedgang på de to første indikatorene innen oppvekst og levekår knapt fører til en reduksjon på de samme indikatorene totalt i kommunen Vi har kontrollsjekket dette både mht. tallene fra 2008 og tallene fra 2013, og forsikret oss om at tallene stemmer. Årsaken til dette tilsynelatende paradokset er at oppvekst og levekår utgjør en langt større del av respondentene i 2013 sammenlignet med Totalgjennomsnittet blir altså i større grad påvirket av snittet i oppvekst og levekår i Hadde ansatte innen oppvekst og levekår utgjort samme andel av respondentene i 2008 hadde det etter alt å dømme vært en reduksjon i det totale antallet observasjoner av brudd på yrkesetiske normer, og en større reduksjon i observasjoner av brudd på taushetsplikt. Samtidig ønsker vi å understreke at de ansatte i 2008-undersøkelsen kunne krysse av for kategorien Sentraladministrasjon og annet. Hele 23 % av respondentene krysset av for denne ka- 28

30 tegorien. I 2013 het indikatoren Sentraladministrasjon 28, og bare 6,5 % av de som svarte representerte dette tjenesteområdet. Det er ikke urimelig å tro at en del ansatte innen oppvekst og levekår i 2008 krysset av for Sentraladministrasjon og annet (under annet). Begge disse forholdene bidrar til å svekke sammenligningen fra 2008 til 2013 noe, spesielt totalt for kommunen. For å korrigere for dette sammenligner vi resultatene fra Stavanger og Sandnes fra i år. Også i Sandnes er det de ansatte innen levekår som har gjort flest observasjoner av disse forholdene. Men forskjellene mellom Stavanger og Sandnes innen levekår er betydelige. I Sandnes har 25 % observert brudd på taushetsplikt (34 % i Stavanger), 32 % har observert brudd på yrkesetiske normer/retningslinjer (32 % i Stavanger), og 21 % har observert mobbing/trakassering og diskriminering (26 % i Stavanger) 29. Figuren under viser at det er betydelige forskjeller mellom Stavanger og Sandnes mht. disse forholdene. Figur 12 Observasjoner av brudd på taushetsplikt, yrkesetiske normer og mobbing/trakassering (Stavanger sammenlignet med Sandnes i 2013) Stavanger Sandnes 50% 40% 30% 25% 30% 24% 20% 19% 20% 17% 10% 0% Brudd på taushetsplikt Brudd på yrkesetiske normer eller retningslinjer Trakassering, mobbing eller diskriminering 28 I parantes stod sentraladministrasjon, økonomi, personal og organisasjon, it, kommunikasjon osv). 29 Andel som svarte ja på de tre spørsmålene innen oppvekst i Sandnes var på hhv. 17 %, 22 % og 16 %. 29

31 Vi ønsker å presisere at det vi har presentert over er ansattes observasjoner og ikke de ansattes egne opplevelser, noe som gir enkelte tolkningsutfordringer. Flere kan observere det samme forholdet, og rapportere dette i undersøkelsen. Men det er også slik at ett svar kan gjelde flere observasjoner. Vi vet imidlertid ikke hvem som er ansvarlig for den observerte mobbingen / diskrimineringen/trakasseringen, verken i Sandnes eller Stavanger: Er det ansatte eller er det brukere? Vi vet heller ikke hvem mobbingen/trakasseringen/diskrimineringen er rettet mot, ansatte eller brukere? Kommentarene tyder på at de fleste sikter til handlinger utført av andre ansatte/ledere som er rettet mot ansatte/ledere. Det kan se ut til at man veldig unntaksvis sikter til mobbing rettet mot brukere (beboere, barn). Vi finner ikke eksempler i kommentarfeltene på at man sikter til at det er brukere som utfører handlingen. Et annet moment er at det sannsynligvis er størst tolkningsrom knyttet til observasjoner av mobbing, trakassering og diskriminering. Sannsynligvis er tolkningsrommet større her enn i forbindelse med observasjoner av brudd på taushetsplikt. Grunnen til dette er at det er klarere lovmessige og faglige føringer mht. brudd på taushetsplikt. Når det gjelder mobbing, trakassering og diskriminering er det mindre føringer mht. hva som regnes som dette, og det er mer opp til den enkeltes subjektive opplevelse. To personer vil kunne oppleve og vurdere en hendelse veldig ulikt. I 2008 anbefalte vi kommunen å iverksette tiltak som reduserte brudd på taushetsplikt, yrkesetiske normer, og mobbing og diskriminering. Undersøkelsen i 2013 tyder ikke på en slik reduksjon, snarere tvert i mot: Det har vært en økning på to av indikatorene, og en reduksjon på den tredje (taushetsplikt). Innen oppvekst og levekår har det vært en reduksjon i andel ansatte som observerer brudd på taushetsplikt og yrkesetiske normer, noe som er positivt. Andelen som har observert mobbing, trakassering og diskriminering er imidlertid gått opp, både innen oppvekst og levekår og totalt i kommunen. Forekomsten av denne type observasjoner er også en del mindre i Sandnes, først og fremst innen levekårsektoren, men også innen oppvekst. Lederne har i større grad enn medarbeiderne observert brudd på taushetsplikt og yrkesetiske normer. Etter vår vurdering er ikke dette overraskende. Vi tolker dette som et uttrykk for at lederne er bedre informert, og at de har bedre oversikt over begåtte lov- og normbrudd i egen virksomhet/organisasjon. Det kan også være et uttrykk for at det er kultur i organisasjonen for å underrette ledelsen om slike forhold. 30

32 Men det er flere medarbeidere enn ledere som har observert mobbing, trakassering og diskriminering. Det ser altså ut til at lederne ikke er like godt orientert om denne type hendelser. Dette kan være indikasjoner på at: Lederne ikke er like gode til å fange opp denne type hendelser, eller At det ikke er samme kultur for å si fra til lederne om mobbing, trakassering og diskriminering som de andre forholdene At ledere og ansatte oppfatter og tolker situasjoner og hendelser ulikt Vi anbefaler kommunen å se nærmere på hvorfor det har vært en økning i andelen ansatte som har observert mobbing/trakassering og diskriminering, og hvorfor det er så mange innen levekårsektoren som har observert dette. Kommunen bør iverksette tiltak for å redusere forekomsten. I Sandnes kommunes medarbeiderundersøkelse har de et spørsmål om ansatte har opplevd trakassering: Har du selv opplevd å bli utsatt for trakassering eller annen utilbørlig opptreden de 12 siste månedene? Etter vår vurdering bør Stavanger vurdere å innføre et lignende spørsmål i sin undersøkelse. Dermed kan man følge bedre med på dette fremover. Etter vår vurdering er det altså spesielt arbeidsmiljøaspektet kommunen bør agere i forhold til. Kanskje bør kommunen i sterkere grad dreie deler av etikkarbeidet over på kollegiale forhold på arbeidsplassen, slik at de ansatte blir mer bevisste på dette og arbeidsmiljøet styrkes. Kommunen bør samtidig ha fortsatt fokus på yrkesetikken, og tiltak for å redusere brudd på taushetsplikt og yrkesetiske normer. Gjennomgangen vår tyder på at kommunen, og spesielt levekårssektoren, har hatt sterkest fokus rett mot yrkesetikken: Dvs. at spørsmål om etikk har vært integrert i arbeidet med tjenestekvalitet. Men til tross for at man har arbeidet en del med etikk og etiske spørsmål er hovedbildet i kommunen ganske likt som i 2008 mht. observerte brudd på taushetsplikt og yrkesetiske normer. Dette til tross for et forholdsvis omfattende etikkarbeid i tiden mellom undersøkelsene. Hvordan kan dette forklares? Dette har blant annet sammenheng med at oppvekst og levekår utgjør en større del av respondentene i Hadde ansatte innen oppvekst og levekår utgjort samme andel av respondentene i 2008 hadde det etter alt å dømme vært en reduksjon i både observerte brudd på taushetsplikt og observerte brudd på yrkesetiske normer. Men vi ser samtidig at en langt mindre andel ansatte har observert disse forholdene i Sandnes, sammenlignet med Stavanger. Hvordan kan dette tolkes? Den mest nærliggende tolkningen er at det står bedre til i Sandnes enn i Stavanger 31

33 Men det er ikke sikkert at dette er en riktig tolkning, eller en komplett tolkning. Grunnlaget for en observasjon består av minst to momenter 30 : Forekomsten av de faktiske hendelsene, og den enkeltes kompetanse og kunnskap til å fortolke og forstå disse hendelsene. Gjennomgangen tyder på at det har vært arbeidet mest med etikk og etiske problemstillinger innen levekår, og at mye av den etiske refleksjonen er knyttet til relasjonen til bruker. De ansatte innen levekår opplever også i større grad etisk vanskelige situasjoner enn de ansatte innen andre tjenesteområder. Derfor kan tenkes at en høy forekomst av denne type observasjoner også er et uttrykk for høy grad av etisk refleksjon og bevissthet blant de ansatte. Paradoksalt nok kan kommunens store etikksatsing resultere i flere observerte brudd mht. taushetsplikt og yrkesetiske normer. Her kan vi trekke paralleller til barneverntjenesten, og fortolkningsutfordringer knyttet til økning i antall bekymringsmeldinger. En økning i bekymringsmeldinger kan være et uttrykk for at det rent faktisk er flere barn som lever under vanskelige forhold hjemme, men det kan også være et uttrykk for at kommunen er blitt bedre til å fange opp de som sliter. Flere kommuner har de siste årene hatt kompetanseheving i forbindelse med «tidlig innsats», der siktemålet er at barnevernets samarbeidspartnere skal bli bedre i stand til å oppdage barn som trenger hjelp. Dette bidrar som oftest til å øke antall bekymringsmeldinger for barnevernet, noe som tolkes å være en positiv konsekvens av «tidlig innsats.» En kan også trekke en lignende parallell til avvikshåndtering innen pleie- og omsorgstjenester. Det er ikke slik at mange avvik eller en økning i avvik (fall, feilmedisinering osv.) nødvendigvis er et symptom på at tjenestekvaliteten er dårlig. Det kan tvert i mot være et uttrykk for at de ansatte er blitt bedre på å registrere avvik. Forskjeller i antall avvik fra en virksomhet til en annen kan derfor like gjerne skyldes at den ene underrapporterer som at det er forskjell i antall faktiske avvik. Derfor er det vanskelig å tolke eventuelle endringer, ev. fravær av endringer, i en bestemt retning. Det er imidlertid lite i datamaterialet vårt som taler for at forskjeller i etisk bevissthet er en fullgod forklaring på forskjellene mellom Sandnes og Stavanger. Det kan selvfølgelig tenkes at man er mer selvkritiske i Stavanger, men vi finner ikke holdepunkter for dette i datamaterialet. Også i Sandnes ser det ut til at det er innen levekår man har arbeidet mest med etikk og etiske problemstillinger. Gjennomgangen vår tyder også på stor grad av likhet mellom kommunene mht. hvilke tiltak de ansatte har gjennomgått for å øke sin etiske bevissthet. Etter vår vurdering er forskjellene mellom kommunene så store at de ikke kan forklares med forskjeller i etisk bevissthet eller tilfeldige utslag av datamaterialet. Datagrunnlaget er, som nevnt, nokså likt mht. svarprosent, sektorfordeling, stillingsprosent og andel ansatte pr. funksjon. 30 Her legger vi til grunn en forutsetning om at de ansatte rapporterer det de ser (ærlighet i rapporteringen), og at de ikke underslår eller overdriver. 32

34 Derfor er det viktig at fortsetter sitt gode etikkarbeid i forbindelse med tjenesteutøvelsen. I de to figurene under presenterer vi de øvrige 17 risikopunktene. Hovedinntrykk: Det er forholdsvis få observasjoner knyttet til de andre risikopunktene, men det er gjennomgående observert flere slike forhold i Stavanger, sammenlignet med Sandnes. Figur 13 Andre risikopunkter I (Stavanger sammenlignet med Sandnes) Stavanger Sandnes Fare for andres liv el helse Gaver el andre fordeler Verv som skaper habilitetsproblemer Lønnet bierverv som går utover arbeidet Bierverv som skaper konkurransesit/lojalitetskonfl Forbindelser som skaper habilitetsproblemer Bruk av kommunens eiendommer til private formål Privat bruk av kommunale rabattordninger 7% 5% 4% 1% 4% 3% 6% 5% 3% 2% 9% 8% 4% 2% 1% 0% 0% 10% 20% 30% 40% 50% Forbindelser som skaper habilitetsproblemer Vi ser at det er knyttet flest observasjoner til at ansatte har forretningsmessige, familiære eller andre nære sosiale forbindelser som skaper habilitetsproblemer. Spørsmålet er hvordan dette skal tolkes. Det kan bety at de ansatte mener at dette er håndtert på en ugrei måte av kommunen. Men dette er sannsynligvis å ta munnen litt for full. En må regne med at det er en viss grad av forbindelser som skaper habilitetsproblemet. Det viktige spørsmålet er hvordan de ansatte forholder seg til dem, og hvordan man har løst disse utfordringene. Dette spørsmålet gir ikke undersøkelsen svar på. I kommentarfeltene er habilitet nevnt syv ganger, men de ansatte har ikke skrevet noe nærmere om hvordan de har forholdt seg til habilitetsutfordringene. 33

35 Det er et gjennomgående trekk at lederne har gjort flere slike observasjoner enn medarbeiderne, noe vi finner naturlig (jf. over) 31. Fare for andres liv og helse. Det er først og fremst innen levekår og de to foretakene at respondentene har observert at ansatte har forårsaket forhold som medførte fare for andres liv og helse (hhv 12 og 13 %). Figur 14 Andre risikopunkter II (Stavanger sammenlignet med Sandnes) Stavanger Sandnes Bevertning/arrangement betalt av leverandør Utgifter reise oa. Betalt av leverandør Representasjon og bevertning Unnlatt å handle/informere Feilinformert, forfalsket el manipulert informasjon Tatt betalt for en tj de er pliktige til å levere u/bet Underslag/tyveri fra kommunen eller brukere Korrupsjon Andre kritikkverdige forhold 2% 1% 2% 1% 1% 1% 3% 1% 2% 2% 1% 0% 4% 2% 1% 0% 7% 5% 0% 10% 20% 30% 40% 50% Underslag/tyveri. Betydelige forskjeller i rapporteringen fra ledere, mellomledere og ansatte. 8 % av lederne rapporterer dette, 5,4 % av mellomlederne, og 3 % (1,4 % i Sandnes) av medarbeiderne. Det er først og fremst innen levekårssektoren at de ansatte har observert tyveri og underslag, 7 %. Det er også store forskjeller mellom ledere og medarbeider her, hhv 26, 10 og 6 % 32. I indikatoren står det underslag/tyveri fra kommunen eller brukere. Vi vet ikke om de ansatte sikter hovedsakelig til underslag/tyveri fra kommune, eller hovedsakelig fra tyveri fra brukerne. Vi vet heller ikke hvilken alvorlighetsgrad det siktes til når de 31 Eksempler: Ansatte har forårsaket forhold som medførte fare for andres liv og helse, hhv. 12, 9 og 6 %, og Ansatte har lønnet bierverv av et omfang som går utover utførelsen av arbeidet i kommunen, 15, 8 og 5 %. Det er mindre forskjell mht. at Ansatte har forretningsmessige, familiære eller andre nære sosiale forbindelser som skaper habilitetsproblemer, hhv. 12, 12 og 9 % ledere har svart på dette spørsmålet, 99 mellomledere og 918 medarbeidere. Det betyr at små endringer i svar i de to første kategoriene gir forholdsvis store prosentvise utslag. 34