Omreguleringer i drosjemarkedet hvilke alternativer finnes og hva blir konsekvensene?

Transkript

1 Frode Longva Oddgeir Osland Merethe Dotterud Leiren TØI rapport 1054/2010 Omreguleringer i drosjemarkedet hvilke alternativer finnes og hva blir konsekvensene?

2

3 TØI rapport 1054/2010 Omreguleringer i drosjemarkedet hvilke alternativer finnes og hva blir konsekvensene? Frode Longva, Oddgeir Osland og Merethe Dotterud Leiren Transportøkonomisk institutt (TØI) har opphavsrett til hele rapporten og dens enkelte deler. Innholdet kan brukes som underlagsmateriale. Når rapporten siteres eller omtales, skal TØI oppgis som kilde med navn og rapportnummer. Rapporten kan ikke endres. Ved eventuell annen bruk må forhåndssamtykke fra TØI innhentes. For øvrig gjelder åndsverklovens bestemmelser. ISSN ISBN Papirversjon ISBN Elektronisk versjon Oslo, mars 2010

4 Tittel: Omreguleringer i drosjemarkedet hvilke alternativer finnes og hva blir konsekvensene? Title: Regulation of the Norwegian taxi service industry alternatives and consequences Forfattere: Frode Longva Oddgeir Osland Merethe Dotterud Leiren Author(s): Dato: Date: TØI rapport: 1054/2010 TØI report: 1054/2010 Sider 39 Pages 39 Frode Longva Oddgeir Osland Merethe Dotterud Leiren ISBN Papir: ISBN Elektronisk: ISBN Paper: ISBN Electronic: ISSN ISSN Finansieringskilde: Norges Taxiforbund Financed by: Norges Taxiforbund Prosjekt: Hvilke konsekvenser vil en oppheving av behovsprøvingen av taxiløyver få? Project: 3528 Prosjektleder: Frode Longva Project manager: Frode Longva Kvalitetsansvarlig: Emneord: Nils Fearnley Drosjenæringen Konkurranse Quality manager: Key words: Nils Fearnley Competition Taxi industry Sammendrag: Rapporten undersøker utviklingstrekk i og effekter av dagens regulering av drosjenæringen. Det er inkonsistens mellom bestemmelsene om og praktisering av behovsprøving i yrkestransportlovene og reguleringene som skal sikre konkurranse i kontraktsmarkedet og i markedet for enkeltreiser i byområder. Rapportens foreslår ulike former for harmonisering av lovbestemmelsene og konkrete tiltak, med eller uten behovsprøving. Summary: The report examines the development and effects of today s regulation of the Norwegian taxi service industry. It concludes that there is inconsistency between, on the one hand, the access regulation embedded in the Professional Transport Act and, on the other hand, the regulations to ensure competition, in particular the Public Procurement Act. Various ways to harmonize the regulations are suggested. Language of report: Norwegian Transportøkonomisk Institutt Gaustadalleen 21, 0349 Oslo Telefon Institute of Transport Economics Gaustadalleen 21, 0349 Oslo, Norway Telefon Copyright Transportøkonomisk Institutt Ved gjengivelse av materiale fra publikasjonen, må fullstendig kilde oppgis

5 Forord Tema for denne rapporten er reguleringen av drosjenæringen i Norge. Rapporten beskriver mulige virkninger av å endre reguleringene på enkelte områder, og hvilke alternativer næringen i så fall står overfor. Det legges særlig vekt på konsekvensene av å oppheve behovsprøvingen for ulike delmarkeder og i ulike deler av landet. Rapporten er skrevet på oppdrag av Norges Taxiforbund. Utgangspunket for utredningsoppdraget er forbundets landsstyremøte i juni, der næringens behov for utredning ble formulert med følgende problemstilling: Hvilke konsekvenser vil en eventuell oppheving av behovsprøvingen få? Gjennom hele prosessen har vi hatt nær kontakt med Norges Taxiforbund, dels gjennom møter med oppdragsgivers kontaktperson, utredningsleder Jørn Berthelsen, og dels gjennom møter med en referansegruppe bestående av Tor Johannesen (styreleder), Jon Arne Opsahl (landstyremedlem fra Akershus), foruten Jørn Berthelsen selv. Hovedpunkter i utredningen ble også lagt fram for sentralstyret i Norges Taxiforbund 12. januar 2010, og på fylkesledermøtet 17. februar samme år. Dette har gitt viktige innspill om hvilke forhold som er særlig viktige for organisasjonen å få utredet. Dialogen har hele tiden vært preget av at oppdragsgiver ikke har forsøkt å styre konklusjonene, men overlatt de endelige vurderingene til Transportøkonomisk institutt. Dette betyr selvsagt også at alle konklusjoner her står for utreders regning de er ikke Norges Taxiforbunds vurderinger. Rapporten er skrevet av seniorforsker Frode Longva og forskningsleder Oddgeir Osland i samarbeid, med bidrag fra forsker Merethe Dotterud Leiren på kapittel 2. Leiren har også deltatt i datainnsamling og analyse. Seniorforsker Nils Fearnley har vært kvalitetssikrer. Oslo, mars 2010 Transportøkonomisk institutt Lasse Fridstrøm instituttsjef Arvid Strand avdelingsleder

6

7 Innhold Sammendrag 1 Innledning Bakgrunn og mandat Ulike delmarkeder i distrikts- og byområder Virkninger/vurderingskriterier Metode og datagrunnlag Hovedstruktur i utredningen Nåværende regulering av drosjenæringen Sentrale aktører/organisasjoner Sentrale lovbestemmelser på området Nærmere om yrkestransportloven og -forskriften Om fylkeskommunenes løyvepraksis og regulering av sentralene Offentlig kjøp av drosjetjenester - kontraktsmarkedet Oppsummering Drosjemarkedet Utviklingen i antall løyver over tid Dagens drosjemarked Oppsummering Behovsprøving under press Manglende konkurranse i kontraktsmarkedet Tilbudet i distriktene behovsprøving ingen garanti Erfaringer med priskonkurranse i storbyene Andre utviklingstrekk Internasjonale erfaringer med deregulering Oppsummering Konklusjon og mulige veier videre Alternative reguleringer for distriktsdrosjene Alternative reguleringer for bydrosjene Differensierte løsninger og generelle tiltak Referanser Vedlegg 1 Intervjuliste... 39

8

9 TØI-rapport 1054/2010 Forfatter(e): Frode Longva, Oddgeir Osland, Merethe Dotterud Leiren Oslo 2010, 39 sider Sammendrag: Omreguleringer i drosjemarkedet hvilke alternativer finnes og hva blir konsekvensene? Konkurransepolitikken setter behovsprøvingen under press Det er betydelige forskjeller i hvordan dagens drosjereglement praktiseres i norske fylker, og grunnlaget for reguleringene har kommet under press fra flere hold: Organisatorisk fra endrede kjøpsformer i offentlig forvaltning og politisk fra endret praktisering av behovsprøvingen. Behovsprøvingen står i økende grad i motsetning til en stadig mer uttalt konkurransepolitikk; i byområdene i form av flere, konkurrerende sentraler, i offentlige anskaffelser ved økende bruk av anbud. Spissformulert er det i økende grad slik at der behovsprøvingen fungerer etter intensjonene, gjør ikke konkurransen det og omvendt. Dette har gitt seg forskjellig utslag i ulike deler av landet: Mens løyvehavere i enkelte distrikter har opplevd sviktende inntektsgrunnlag for videre drosjedrift, har enkelte storbyer opplevd press mot drosjesjåførenes lønns- og arbeidsvilkår. Samtidig er næringen i store deler av landet ikke berørt av disse endringene. Undersøkelse av omreguleringer i drosjemarkedet Tema for denne rapporten er reguleringen av drosjenæringen i Norge, med hovedvekt på behovsprøvingen. Med behovsprøving siktes her til den reguleringen av antall (drosje)løyver i det enkelte løyvedistrikt som følger av yrkestransportlovens 9. Det er to overordnede problemstillinger som diskuteres i rapporten: For det første hvilke konsekvenser dagens reguleringsregime har. Med reguleringsregime mener vi de samlede reguleringer som direkte eller indirekte påvirker drosjenæringen, med vekt på yrkestransportloven og praktiseringen av denne, lov om offentlige anskaffelser og hvordan det offentlige kjøpet av drosjetjenester er utformet. For det andre, konsekvenser av endringer i reguleringsregimet. Hovedalternativet vi diskuterer er konsekvenser av at behovsprøvingen fjernes, og dermed bortfall av de reguleringer som følger med behovsprøvingen. Med dette som bakgrunn diskuterer rapporten ulike tiltak som kan bidra til å harmonisere de ulike lovreguleringene og intensjonene med dem, og de virkninger dette vil ha for passasjerer, næringen og offentlige myndigheter, det være seg med eller uten behovsprøving. Rapporten kan bestilles fra: Transportøkonomisk institutt, Gaustadalléen 21, NO 0349 Oslo Telefon: Telefax: I

10 Utgangspunktet for diskusjonene er en erkjennelse av at drosjemarkedet består av flere delmarkeder som har ulik betydning i forskjellige deler av landet. Et første skille går mellom enkeltreiser og kontraktsmarkedet. Enkeltreiser er det vi normalt forbinder med drosjetransport i det daglige, og består enten av påstigning på gate/holdeplass (spotmarkedet) eller telefonbestillinger via sentral. Kontraktsmarkedet består på sin side av drosjetransport basert på langsiktige avtaler mellom store brukere av drosjetjenester og en sentral (eller en løyvehaver). I denne rapporten er det offentlige kontraktsmarkedet av særlig interesse, siden økende bruk av anbud innen deler av det offentlige tjenestekjøpet ofte antas å sette behovsprøvingen under press. Figur 1 viser de ulike delmarkeder for drosjetransport i Norge. Drosjetransport Kontraktsmarkedet Enkeltreiser Offentlig kontrakt Privat kontrakt Spot/gatemarked Oppringing Syketransport TT Skoleskyss Underkontraktør buss Kommunal transport Figur 1 Drosjemarkedets ulike delmarkeder De ulike delmarkedene har forskjellig betydning for løyvehavernes inntekter i ulike deler av landet. Mens det offentlige kontraktsmarkedet kun utgjør prosent av inntektene i de største byområdene i landet, utgjør det prosent i enkelte distriktskommuner. Nåværende regulering av drosjenæringen Reguleringen av drosjenæringen har sin bakgrunn i reguleringstenkningen etter krigen, der behovsprøvingen av løyver var begrunnet i at den skulle gi løyvehaverne et tilstrekkelig inntektsgrunnlag, samtidig som løyvehaverne garanterte for et minimumstilbud gjennom kjøreplikten. Ordningen med behovsprøving og kjøreplikt har blitt videreført fram til i dag, men samtidig har II Copyright Transportøkonomisk institutt, 2010

11 det skjedd andre omfattende endringer i reguleringen. For det første, er Norge i dag delt mellom områder hvor maksimalprisforskriften gjelder, og områder der det er fri prisfastsettelse og priskonkurranse mellom sentraler. For det andre, er stadig større deler av kontraktsmarkedet anbudsutsatt. Særlig viktig her er pasienttransporten, der ansvaret også er overført til helseforetakene. Reguleringene er preget av at flere aktører er med på å påvirke ulike deler av drosjemarkedet: Samferdselsdepartementet har en overordnet rolle som forvalter av yrkestransportloven og forskrifter i henhold til denne. Fylkeskommunen har i rollen som løyvemyndighet vid kompetanse til å sette løyvevilkår og bestemme hvordan drosjenæringen skal organiseres i løyvedistriktene. Som kjøper av drosjetjenester har fylkeskommunen ansvaret for TT-ordningen og skoletransport for elever. Konkurransetilsynet, kontrollerer at konkurranselovgivningen følges i drosjemarkedet, gir råd til aktører for å styrke konkurransen og lette adgangen for nye konkurrenter i markedet og fastsetter maksimalpriser for kjøring med drosjebil med unntak av områder uten prisregulering. Regionale helseforetak, har ansvaret for samordning og kjøp av pasienttransporten På produksjonssiden er drosjeeiere og sentraler de sentrale. Drosjeeiere har løyve for drift av én drosjebil. I tillegg kan fylkeskommunen utstede reserveløyve til eksisterende løyvehavere. I utgangspunktet er næringen bygget opp etter prinsippet om én-mann-én-bil, som gjør at de fleste drosjeselskaper er enkeltmannsforetak. Bopelsløyve gis i områder hvor kjøregrunnlaget er så lite at det ikke er grunnlag for å danne en drosjesentral. En drosjesentral har i hovedoppgave å drive turformidling. Den administrerer og formidler transportoppdrag og markedsfører drosjetjenester. Drosjesentralen utarbeider kjøreplaner/vaktordninger som sikrer en effektiv utnyttelse av drosjene og et godt transportilbud hele døgnet. I områder som ikke er regulert av maksimalprisforskriften, er det i praksis sentralene som bestemmer takstnivået. Dagens reguleringer av drosjemarkedet i Norge er preget av heterogenitet og forskjeller mellom fylkene på sentrale områder som kriterier for behovsprøving av antall løyver, krav og kontroll for å etablere sentral, reguleringen av forholdet mellom sentral og løyvehaver, og kravene som må oppfylles for å få løyve. Vi finner også forskjeller i hvordan offentlige kjøp av drosjetjenester praktiseres, og i hvilken grad og hvordan helseregion, fylkeskommune og kommuner samarbeider om dette. Samlet sett gir dette inntrykket av et fragmentert og noe inkonsistent reguleringsregime i næringen. Utvikling i drosjemarkedet over tid Gjennomgangen av utviklingen i antall løyver over tid og dagens løyvetall og omsetning kan oppsummeres i følgende punkter: Fra 1997 til 2009 har seks fylker hatt kraftig vekst i løyvetallet, fem fylker kraftig reduksjon, mens åtte fylker har oppretthold relativt stabile løyvetall Størst vekst finner vi i storbyene hvor prisreguleringene er opphevet Mellom 1997 og 2009 har det funnet sted en relativ vridning av løyver fra distriktene til de mest befolkningstette områdene Copyright Transportøkonomisk institutt, 2010 III

12 Få kommuner har opplevd bortfall av samtlige løyver fra 1997 til 2009 Halvparten av landets fylker har redusert antall løyver i etterkant av at pasienttransporten ble underlagt lov om offentlig anskaffelse i 2004 Det er store fylkesvise forskjeller i omsetning per tur Disse forskjellene går på tvers av prisregulering og prosentvis endring i løyvetall Nordland, Aust-Agder og Finnmark har lavest omsetning per tur og er således mest sårbar for ytterligere endringer i rammebetingelsene for drosjenæringen Behovsprøving under press Rapporten viser at dagens reguleringer har hatt følgende virkninger for ulike grupper i ulike områder: Passasjerene: I byområder der prisreguleringen er opphevet, kombinert med at en har hatt en sterk vekst i antall løyver, synes effekten for kundene ikke å være redusert prisnivå, heller ikke når vi sammenligner med hovedsteder med andre reguleringsregimer. Drosjemarkedet er preget av manglende pris- og kvalitetsinformasjon til kunden, men dette er det andre reguleringer enn behovsprøvingen som påvirker. I andre deler av landet skal behovsprøvingen sammen med kjøreplikt og maksimalpriser sikre et drosjetilbud til alle. De fleste steder er dette fortsatt situasjonen. Men i distriktskommuner med få løyvehavere, er dette tilbudet truet i tilfeller der løyvehaver mister kontrakter. Her er det altså ikke behovsprøvingen, men kontraktsmarkedet som er avgjørende for om det er et tilbud. For drosjeeiere/næringen: I de fleste deler av landet oppleves fortsatt dagens regulering å sikre inntjeningsgrunnlaget og forutsigbarhet for drosjeeierne. Det mest markante unntaket er distriktsdrosjer som mister kontraktsmarkedet. I områder der det er konkurranse slår dagens regulering ulikt ut for ulike deler av næringen. Tradisjonelle sentraler har konkurransefortrinn i bestillingsmarkedet og i forhold til å få løyvehavere, mens sjåfører i nye sentraler som entydig retter seg mot spot-markedet har lavere inntjening og lengre ventetid. Regulering av sentralene oppleves av noen som et problem, fordi det begrenser mulighetene for å utvikle markedskonsepter, men dette er en problemstilling som er knyttet til tilslutningsplikten, ikke behovsprøvingen i seg selv. Konkurranse i kontraktmarkedet fungerer dårlig med unntak av i større byområder, og også der vil konkurransen være svak på større anbud som bare en eller få sentraler kan delta i. Det er uklart hvilke virkninger den svake konkurransen har for prisen kjøper får, dvs utfallet av forhandlinger mellom kjøper og selger. Denne problemstillingen kan antas å bli mer framtredende når en også begynner å ta i bruk anbud på TT-kontraktene i større grad. IV Copyright Transportøkonomisk institutt, 2010

13 Selv om behovsprøvingen fortsatt fungerer i samsvar med interessene til løyvehavere i store deler av landet, framstår dagens regulering som et noe inkonsekvent og ustabilt regime. I distriktene er paradokset, gitt dagens kontraktsutforming, at en enten kan vente bedre konkurranse i kontraktsmarkedet eller at intensjonen og poenget med behovsprøvingsordningen svekkes. Også i byene er situasjonen et stykke på vei fastlåst, fordi en restriktiv løyvepolitikk underminerer mulighetene for å få flere større, konkurrerende sentraler, mens en liberal løyvepolitikk underminerer poenget med behovsprøvingen. Dette tilsier at en bør gjennomgå dagens regelverk for å harmonisere disse, enten ved å oppheve behovsprøving i hele eller deler av landet, eller ved å nedtone ambisjonene om konkurranse i anbudsutlysing og heller satse på andre former for kontraktsstyring. Mulige veier videre I rapporten diskuterer vi hva som eventuelt kan gjøres for å stabilisere vilkårene for fortsatt drosjedrift i henholdsvis distrikter og i storbyområder, det være seg med eller uten dagens behovsprøving. Distriktsalternativ med dagens behovsprøving Dette alternativet innebærer å opprettholde dagens versjon av behovsprøving, kjøreplikt, maksimalpris og anbud på pasienttransport. Følgende tiltak bør i så fall vurderes: Endrede anbudspakker Heve terskelverdien for å ta i bruk anbud Økt samordning/samarbeid mellom fylkeskommune/helseregion Kommunale kjøp av drosjetransport Kjøreplikt i tilknytning til anbud Løyver i tilknytning til anbud Utvidede løyvegrenser Utvikling av alternativt tilbud Tiltakene vi har presentert ovenfor retter seg i stor grad mot kontraktsmarkedet og muligheter for å sikre at deler eller hele av det kan bidra til levedyktige inntekter for det lokale drosjetilbudet. Dette innebærer en anerkjennelse av at det i dag ikke er behovsprøvingen som garanterer tilbudet i slike distrikter, men tilgangen til offentlige kontrakter. Distriktsalternativ uten behovsprøving Dette alternativet innebærer å fjerne behovsprøvingen i distriktene, inkludert kjøreplikten. I så fall får vi reguleringer tilsvarende de vi finner i Sverige og Nederland. Basert på dette, kan vi anta følgende konsekvenser: Lite eller ingen endring i drosjetilbudet Copyright Transportøkonomisk institutt, 2010 V

14 Vridning mot passasjertunge områder og tider Høyere takster Mer deltid og drosje som bigeskjeft Kombinasjonstransport Antakelsene om manglende konkurranse i distriktene, gir gode argumenter for å opprettholde maksimaltakstene på tross av den avregulerte markedsadgangen. En utfordring innenfor en slik avregulert løsning er at tilbudet trolig vil falle bort i deler av spotmarkedet, slik situasjonen også er i dag. Samtidig vil konkurransen i kontraktsmarkedet trolig øke som følge av at løyvegrensene oppheves. Kjøreplikten kan i så fall opprettholdes som ekstrakjøp av det offentlige, enten som selvstendige kjøp via anbud eller forhandlinger, eller som krav i andre anbudsvilkår. Storbyalternativ med dagens behovsprøving Med storbyområder mener vi her byområder hvor maksimalprisreguleringene er opphevet til fordel for fri takstfastsetting. Disse områdene bærer preg av et stort marked for enkeltreiser, enten via bestilling eller på gaten, der kontraktsmarkedet utgjør en tilsvarende mindre andel. Alternativet innebærer å opprettholde dagens system med behovsprøving kombinert med takstfrihet og tilknytningsplikt. Hovedutfordringer ved regulering av dette markedet er: Manglende konkurranse mellom sentralene De nye sentralene er små Manglende prisinformasjon Varierende kvalitet for kundene Det er i tillegg et spørsmål om tilknytningsplikten fungerer etter hensikten, ettersom dette gir sentralene få eller ingen muligheter til å konkurrere om løyvehavere. For å spore til bedre konkurranse på sentralnivå har lokale myndigheter innført løyvetak på de største sentralene i både Bergen og Oslo. Dette fordrer at nye løyver deles ut, uten at dette har vært forbundet med økt priskonkurranse tidligere. Andre mulige tiltak for økt konkurranse og bedre kvalitet kan være: Utvide løyvegrensene Samsvar mellom kjøreområde og løyvemyndighet Mindre anbudspakker Bedre prisinformasjon til kundene Tilbake til maksimaltakster Eget drosjetilsyn Storbyalternativ uten behovsprøving Dette innebærer å fjerne behovsprøvingen i de store byene, tilsvarende hva vi eksempelvis har sett i Sverige, Irland og Nederland. Basert på disse erfaringene kan vi anta følgende konsekvenser: Økning i drosjetilbudet Vridning mot passasjertunge områder og tider Høyere takster VI Copyright Transportøkonomisk institutt, 2010

15 Lengre arbeids- og ventetid Etablering av flere små sentraler og markedssegmentering Større konkurranse om løyvehaverne Samtidig er det flere reguleringer som kan dempe noen av virkningene som er gjennomgått ovenfor: Maksimaltakster: Vil dempe veksten i takstene og trolig gi større fordeler for sentraler som kan dra nytte av stordriftsfordeler Bedre prisinformasjon: Vil trolig ha samme virkning ettersom kundene i større grad får muligheten til å velge de drosjene som er billigst Hevede kvalitetskrav for å få løyver: De landene som har avregulert markedsadgangen til nå har gradvis erstattet dette med høyere kvalitetskrav og -kontroll vis-a-vis løyvehaver. Dette går dels på hva som skal til for å få og beholde et drosjeløyve, og dels på hvilke krav som stilles for å etablere en sentral Differensierte løsninger og generelle tiltak Ovenfor har vi beskrevet ulike alternative reguleringer i forhold til de forskjellige utfordringene en står overfor i storby og distrikter. Videre kan en tenke seg ulike kombinasjoner av disse reguleringene 1) Oppheving av behovsprøvingen i hele landet. En slik samlet deregulering har den fordelen at det ikke oppstår store problemer i skjæringsfeltet mellom ulike regimer 2) Opprettholdelse av behovsprøvingen i hele landet, men med ulike kombinasjoner av tilleggstiltak som eksempelvis endret anbudsutforming i distrikter der tilbudet står i fare. Opprettholdelsen av behovsprøvingen kan kombineres med mer ensartete reglement på tvers av fylker når det gjelder løyvepraksis og regulering av sentralene 3) Oppheving av behovsprøvingen i byene som nå er unntatt for prisregulering og opprettholdelse i landet for øvrig. Fordelen er at dette ivaretar behovet for særegen regulering i distriktene. Ulempen er at det blir vanskelig å trekke grensen mellom regulerte og avregulerte områder i praksis, og det kan oppstå problemer særlig ved første fase etter dereguleringen på grunn av overetablering og økt ventetid, lengre arbeidstid for sjåførene Copyright Transportøkonomisk institutt, 2010 VII

16

17 1 Innledning 1.1 Bakgrunn og mandat Norges Taxiforbund (NT) har bedt Transportøkonomisk institutt (TØI) om å utrede dagens regulering av drosjenæringen. Utgangspunket for utredningsoppdraget er forbundets landsstyremøte i juni 2009, der næringens behov for utredning ble formulert med følgende problemstilling: Hvilke konsekvenser vil en eventuell oppheving av behovsprøvingen få? Med behovsprøving siktes her til den reguleringen av antall (drosje)løyver i det enkelte løyvedistrikt som følger av yrkestransportlovens 9. Både det innledende møtet med oppdragsgiver og intervjuene vi har foretatt, har imidlertid dokumentert at næringen står overfor en rekke utfordringer i møtet med dagens reguleringer. Dette har ikke minst sammenheng med spenningen mellom, på den ene siden, et relativt detaljert administrativt reguleringsregime forankret i yrkestransportloven, og på den andre siden, en stadig mer uttalt konkurransepolitikk overfor drosjemarkedet generelt og innen offentlige anskaffelser spesielt. Derfor har mandatet blitt tolket noe bredere enn hvilke konsekvenser oppheving av behovsprøvingen vil få. For det første diskuterer vi hvilke konsekvenser dagens reguleringsregime har. Med reguleringsregime mener vi de samlede reguleringer som direkte eller indirekte påvirker drosjenæringen, med vekt på yrkestransportloven og praktiseringen av denne, lov om offentlige anskaffelser og hvordan det offentlige kjøpet av drosjetjenester er utformet. Vekten legges altså på behovsprøvingen og de ordninger som er assosiert med denne, og hvordan disse eventuelt blir påvirket avendringer i konkurransepolitikken. For det andre diskuterer vi konsekvenser av endringer i reguleringsregimet. Hovedalternativet vi diskuterer er konsekvenser av bortfall behovsprøvingen, og dermed bortfall av de reguleringer som følger med behovsprøvingen. Vi diskuterer også hvordan bortfall av behovsprøvingen kan kombineres med ulike nye reguleringer for å motvirke eventuelle uønskede virkninger av en slik avregulering. Et eksempel her er bortfall av behovsprøving kombinert med nye reguleringer for å ivareta tilbudet i distriktene. Et annet eksempel er å kombinere avregulering med det å opprettholde tilknytningsplikt til sentraler i byene. 1.2 Ulike delmarkeder i distrikts- og byområder Drosjemarkedet er ikke ett homogent marked, men består av ulike delmarkeder (Bekken 2003 og Econ 2009). Et første skille går mellom enkeltreiser og kontraktsmarkedet. Enkeltreiser er det vi normalt forbinder med drosjetransport i det daglige og består enten av påstigning på gate/holdeplass (spotmarkedet) eller telefonbestillinger via sentral. Det er disse delmarkedene takstregulativet og kjøreplikten er rettet mot. Kontraktsmarkedet består på sin side av drosjetransport Copyright Transportøkonomisk institutt,

18 basert på langsiktige avtaler mellom store brukere av drosjetjenester og en sentral (eller en løyvehaver). Kontraktspartene kan både være private og offentlige virksomheter, og kontraktene kan enten være forhandlet frem eller vunnet av bestemte drosjesentraler via anbud. I denne rapporten er det offentlige kontraktsmarkedet av særlig interesse, siden økende bruk av anbud innen deler av det offentlige tjenestekjøpet ofte antas å sette behovsprøvingen under press. Offentlige kontraktsmarkeder kan vi finne innen skoleskyss, pasienttransport, tilrettelagt transport (TT-kjøring) og enkelte kommunale transporter. Figur 1 viser de ulike delmarkeder for drosjetransport i Norge. Drosjetransport Kontraktsmarkedet Enkeltreiser Offentlig kontrakt Privat kontrakt Spot/gatemarked Oppringing Syketransport TT Skoleskyss Underkontraktør buss Kommunal transport TØI rapport 1054/2010 Figur 1 Drosjemarkedets ulike delmarkeder De ulike delmarkedene har forskjellig betydning for løyvehavernes inntekter i ulike deler av landet. Mens det offentlige kontraktsmarkedet kun utgjør prosent av inntektene i de største byområdene i landet, utgjør det prosent i enkelte distriktskommuner (Econ 2009, 2005). I noen av de største byområdene finnes det dessuten enkelte mindre sentraler som ene og alene baserer seg på gatemarkedet. Endringene i offentlig kjøp av tjenester vil altså potensielt sett kunne ha store konsekvenser for inntektene til bestemte distriktsdrosjer, men vil ha mindre betydning for løyvehaverne i storbyene hvor enkeltreisene utgjør hoveddelen av markedet. Forskjellene mellom storby og distrikt er også preget av forskjellige reguleringer. Der det generelle drosjemarkedet i Norge er prisregulert gjennom maksimalprisforskriften, er de største byområdene unntatt fra denne slik at 2 Copyright Transportøkonomisk institutt, 2010

19 prisnivået blir regulert gjennom konkurransen om kundene. Dette forutsetter på sin side tilstedeværelsen av konkurrerende løyvehavere og sentraler på enkeltreisemarkedet. 1.3 Virkninger/vurderingskriterier I utredningen er vi opptatt av hvilke virkninger dagens og alternative reguleringer har på en rekke områder og langs en rekke dimensjoner: Virkninger for tilbudet til passasjerene i form av pris, kvalitet og tilgjengelighet. Her kan en tale om ulike typer passasjerer med bakgrunn i om disse er i enkeltreise- eller kontraktsmarkedet. Videre gjør vi her et skille mellom by og distrikt Virkninger for yrkesutøverne. Dels omhandler dette lønns- og arbeidsbetingelser for løyvehavere og sjåfører, og dels virkninger for sentralene og mulighetene deres for å legge til rette for god drift av fellesvirksomheten til løyvehaverne Virkninger for det offentlige kjøpet av drosjetjenester, dvs utviklingen i kontraktsmarkedet (pasienttransport, TT, skoleskyss) Virkninger på konkurransen. Selv om konkurranse bare er et virkemiddel for å sikre et best mulig tilbud til kundene (passasjerer og offentlig kjøpsorganer), behandler vi dette som et separat spørsmål I tillegg til dette har vi et femte kriterium: Et konsistent og stabilt reguleringsregime. At reguleringsregimet er konsistent, innebærer at de ulike delene (som yrkestransport- og konkurranselovgivning) henger sammen, dvs at de understøtter hverandre heller enn å motvirke hverandre. At det er stabilt innebærer at reguleringsregimet har en utforming som gjør at det er sannsynlig at det kan fungere over tid, relativt uavhengig av økonomiske og politiske konjunkturer 1.4 Metode og datagrunnlag Utredningen bygger på en rekke ulike datakilder. I beskrivelsen av dagens reguleringsregime har vi gått gjennom tidligere utredninger, dagens lovverk og forskrifter, i tillegg til at vi har gjennomført 12 intervjuer med i alt 21 informanter fra: Drosjeselskaper og sentraler Bransjeorganisasjon Løyvemyndighet i fylkeskommuner Myndighet for offentlige kjøp av transporttjenester i fylkeskommuner Ansvarlige for kjøp av pasienttransport i helseregioner Sentrale myndigheter (Samferdselsdepartementet og Konkurransetilsynet) Copyright Transportøkonomisk institutt,

20 Direkte informasjon om aktørers vurderinger som er basert på intervjuene, er forelagt informantene for godkjenning/vurdering. Fullstendig intervjuliste framgår av vedlegg 1. Disse kildene har også vært sentrale i å sammenfatte observerte og antatte virkninger av dagens reguleringsregime og av endringer i reguleringen. Vi har også gjennomført analyser av en database med samtlige løyver på fylkesog kommune/sentralnivå i tre perioder: 1997, 2004 og Databasen er stilt til disposisjon fra Norges Taxiforbund, som vi har supplert med befolknings- og arealtall fra Statistisk Sentralbyrå (SSB). Disse analysene har videre blitt supplert med gjennomganger av ekstern tilgjengelig drosjestatistikk hos SSB, blant annet omsetningstall og antall turer i 2007 og I vurdering av alternative reguleringer har også utenlandske erfaringer blitt trukket inn. Gjennomgangen her er primært basert på Bekken (2003) og Bekken og Longva (2003), men er også supplert av nyere litteratur på områder, spesielt fra erfaringer i Sverige, Nederland og Danmark. 1.5 Hovedstruktur i utredningen Det neste kapitlet, kapittel 2, er i all hovedsak en beskrivelse av kjennetegn ved dagens reguleringsregime. Etter et kort historisk riss over utviklingen på området, gir vi en beskrivelse av de sentrale organisasjonene på feltet og deres ansvarsområder, og av de lover og forskrifter som regulerer drosjenæringen direkte eller indirekte. Kapitlet avsluttes med en del om praktiseringen av dagens regelverk, med søkelys på løyver og regulering av sentralene. Kapittel 3 gir en nærmere beskrivelse og analyse av utviklingen av drosjemarkedet basert på statistikk over utvikling av antall løyver fra 1997 til 2009, samt tilgjengelige oversikter over løyvestatus, antall turer og omsetning på fylkesnivå i 2008/2009. Kapittel 4 summerer opp virkningene av dagens reguleringsregime for kunder, næring og offentlige myndigheter, og sammenfatter relevant informasjon om reguleringer i andre land, og internasjonale erfaringer med avregulering eller omregulering av drosjemarkedet. Til slutt diskuterer vi alternative reguleringsformer i kapittel 5, med vekt på skillet mellom situasjonen i byer og distrikter. 4 Copyright Transportøkonomisk institutt, 2010

21 2 Nåværende regulering av drosjenæringen Hovedtrekkene i den nåværende reguleringen av drosjenæringen går tilbake til samferdselsloven i 1947 (se Econ 2005:6). I NOU (1974:44), Målsettinger og virkemidler i samferdselspolitikken, gis behovsprøvingen av drosjeløyver følgende begrunnelse: I drosjetrafikken vil det muligens være nødvendig å gi utøverne en viss beskyttelse for til gjengjeld å kunne sette som vilkår at det gis muligheter for drosjetransport i områder og på tidspunkter som ellers ikke ville bli tilfredsstillende betjent. Dette tilsier at man bør opprettholde en viss begrensning av tilbudet for å hindre at mer tilfeldige bileiere eliminerer de fortjenestemulighetene som gis i de gode trafikkområder. Behovsprøvingen blir her behandlet som en forutsetning for at myndighetene kan sette vilkår for løyvetildelingen som kjøre- og dekningplikt og andre kvalitative krav, for å sikre publikum et tilbud. Det offentlige har også åpnet for og hatt en viss regulering med drosjesentralene. Tilsvarende er også rutebilnæringen regulert gjennom en løyveordning. Etter den tid har det skjedd vesentlige endringer i deler av yrkestransportloven for rutebilnæringens vedkommende, gjennom opphevinga av behovsprøvingen av turvognløyve og åpning for anbud i rutebilnæringen i Også for drosjenæringen har det skjedd endringer, men da primært i konkurransepolitikken. I mai 1999 vedtok Arbeids- og administrasjonsdepartementet å oppheve maksimalprisordningen for drosjer i områder der Konkurransetilsynet mente forholdene lå til rette for konkurranse. På nåværende tidspunkt dreier dette seg om drosjesentraler, løyvehavere tilsluttet drosjesentraler, drosjeførere og bopelsløyvehavere som er stasjonert i Oslo, Akershus, Drammen, Lier, Nedre Eiker, Røyken, Hurum, Kongsberg, Øvre Eiker, Modum, Trondheim, Bergen, Askøy, Fjell, Sund, Stavanger, Randaberg, Sola, Sandnes, Kristiansand, Søgne, Songdalen, Vennesla, Moss, Rygge, Råde, Fredrikstad og Sarpsborg (Konkurransetilsynet, 2009). Samtidig har det skjedd omfattende endringer i kontraktsmarkedet, ved at det offentlige i økende grad har tatt i bruk anbud. For syketransportens vedkommende sammenfalt dette med at de regionale helseforetakene fikk ansvaret for pasienttransporten fra I dette kapitlet skal vi gi en nærmere beskrivelse av de viktigste reguleringene som påvirker drosjenæringen og de viktigste organene og aktørene på dette feltet. Vi starter med det siste. Copyright Transportøkonomisk institutt,

22 2.1 Sentrale aktører/organisasjoner Offentlige myndigheter Ulike offentlige myndigheter med innvirkning på drosjenæringen som vi retter oppmerksomheten på i denne rapporten, er: Samferdselsdepartementet: Har en overordnet rolle som forvalter av yrkestransportloven og forskrifter i henhold til denne. Fylkeskommunen: Har to viktige roller i forhold til næringen. Som løyvemyndighet har fylkeskommunen vid kompetanse til å sette løyvevilkår og bestemme hvordan drosjenæringen skal organiseres i løyvedistriktene. Som kjøper av drosjetjenester har fylkeskommunen ansvaret for TT-ordningen og skoletransport for elever. For videregående skoleelever har fylkeskommunen fullt ansvar; for elever i grunnskolen har fylkeskommunen kun det organisatoriske ansvaret mens kommunen finansierer denne skoletransporten. Konkurransetilsynet: Kontrollerer at konkurranselovgivningen følges i drosjemarkedet og gir råd til aktører for å styrke konkurransen og lette adgangen for nye konkurrenter i markedet (konkurranseloven 9). Konkurransetilsynet fastsetter også maksimalpriser for kjøring med drosjebil med unntak av områder uten prisregulering. Regionale helseforetak: Har ansvaret for pasienttransport. Begrunnelsen er at det gjør det mulig å se transporten som en forlengelse av behandling av pasienten, for eksempel gi behandling nærmere bosted. I tillegg til disse offentlige aktørene, finnes også private drosjeeiere og sentraler. Drosjeeiere har løyve for drift av én drosjebil. I tillegg kan fylkeskommunen utstede reserveløyve til eksisterende løyvehavere, for bil som skal bidra til å dekke blant annet trafikktoppene. I utgangspunktet er næringen således bygget opp etter prinsippet om én mann-én bil, som gjør at de fleste drosjeselskaper er enkeltmannsforetak. En drosjeeier kan fungere som arbeidsgiver, ofte for 1-2 sjåfører med kjøreseddel, ved siden av å være sjåfør selv. Drosjeeierne er enten tilknyttet en sentral eller de har bopelsløyve. Gjennom tildeling av reserveløyver og bestyrerordninger (midlertidig drift av annens løyve) er det i næringen også flerbileiere, som driver med flere ansatte i skiftturnus. På bakgrunn av manglende søkere har noen fylkeskommuner i noen perioder og i enkelte områder utdelt flere ordinære løyver til enkelte løyvehavere. I Oslo var det eksempelvis 290 registrerte flerbilseiere i Bopelsløyve gis i områder hvor kjøregrunnlaget er så lite at det ikke er grunnlag for å danne en drosjesentral. En drosjesentral har i hovedoppgave å drive turformidling. Den administrerer og formidler transportoppdrag og markedsfører drosjetjenester. Drosjesentralen utarbeider kjøreplaner/vaktordninger som sikrer en effektiv utnyttelse av drosjene og et godt transportilbud hele døgnet. I områder som ikke er regulert av maksimalprisforskriften er det i praksis sentralene som bestemmer takstnivået. 6 Copyright Transportøkonomisk institutt, 2010

23 2.2 Sentrale lovbestemmelser på området En rekke lover og regler er av betydning for drosjenæringen: For å drive persontransport med motorvogn krever yrkestransportloven at vedkommende har løyve ( 4). Dette kan gis til personer som har god vandel, tilfredsstillende økonomisk evne og tilstrekkelig faglig kompetanse. For å drive persontransport mot vederlag med motorvogn utenfor rute krever loven at vedkommende har særskilt drosjeløyve ( 9). Forskriften gir bestemmelser om fortrinnsrett ved tildeling, bortfall og opphør av løyve, løyvemyndighetens kompetanse til å sette løyvevilkår og bestemme hvordan drosjenæringen skal organiseres i løyvedistriktene. Lov om offentlige anskaffelser pålegger at en anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse ( 5). I drosjesektoren gjelder denne loven ved kjøp av TT-kjøring, skoletransport og pasienttransport, når kontraktsverdien er på over kroner. Regelverket om offentlige anskaffelser er i hovedsak en prosedyrelov og stiller ingen spesielle krav til drosjesektoren sammenlignet med andre sektorer. Konkurranselovgivningen gir i forskrift om dispensasjon fra konkurranseloven 3-1 og 3-2 for drosjesentraler løyvehavere tilknyttet samme sentral mulighet til å fastsette et felles takstregulativ samt inngi felles pristilbud og anbud. Den samme forskriften gir løyvehavere som er tilsluttet sentralen, ved avtale med den enkelte kunde, anledning til å ta lavere priser enn det som følger av sentralens fastsatte takstregulativ ( 3). Konkurransetilsynet begrunner dette med å stimulere konkurransen mellom enkeltdrosjer og bidra til å undergrave sentralers eventuelle monopolistiske prissetting: Maksimalpris-fastsettelse fra sentralene vil [..] gjøre det mulig for de individuelle medlemmene i sentralen å øke sin inntjening ved å øke kapasitetsutnyttelsen gjennom en prisreduksjon (Konkurransetilsynet 1998:19). Forskrift om maksimalpriser for kjøring med drosjebil fastsetter maksimalpriser for kjøring med drosjebil for inntil fire passasjerer i offentlig fastsatte soner for nærtrafikk. Dette gjelder ikke i enkelte større byområder (se gjennomgang tidligere i dette kapitlet) eller offentlige kjøp på kontrakt. 2.3 Nærmere om yrkestransportloven og -forskriften Tildeling av drosjeløyve er regulert i yrkestransportloven og tilhørende forskrift. Konkurransetilsynet (1998) forklarer på en enkel måte hvordan løyver tildeles: Generelt vil antall løyver i et geografisk område bli fastsatt av lokale samferdselsmyndigheter etter en behovsprøving, der fylkeskommunene etter innspill fra kommunale myndigheter fastsetter antall drosjeløyver i en kommune. Disse løyvene tildeles deretter sjåførene etter ansiennitet, og Copyright Transportøkonomisk institutt,

24 ansienniteten kan kun opparbeides som ansatt sjåfør hos en drosjeeier. Fortrinnsretten gjelder kun søkere med minst to års ansiennitet som heltids drosjesjåfør i løyvedistriktet. Heltids drosjesjåfør vil si at drosjeyrket er utøvd som vedkommendes hovederverv. Denne fortrinnsretten gjelder kun for tildeling av ett løyve. Dersom ingen av søkerne har fortrinnsrett avgjør fylkeskommunen etter eget skjønn hvem som skal tildeles løyve, om det for eksempel er et selskap eller en annen juridisk person ( 44). De kan dermed fravike hovedregelen om at løyve skal tildeles fysisk person. Fylkeskommunen tildeler en drosjeeier ett ordinært eller reserve drosjeløyve (Konkurransetilsynet, 1998). Løyve for reservedrosje tildeles innehaver av ordinært drosjeløyve innenfor et løyvedistrikt og nyttes når drosjesentral eller løyvemyndighet finner behov for det ( 49). Normalt er reservedrosjene ment å være et supplement til ordinære drosjeløyver for å benyttes ved ekstraordinære behov som for eksempel i helger, høytider og ved store nedbørsmengder (Oslo kommune, 2008:5). Løyvet faller bort når innehaveren fyller 70 år. Ved dødsfall kan løyvehaverens ektefelle, samboer, livsarving eller registrert partner nytte retten til å beholde løyvet inntil 3 år fra løyvehavers død (yrkestransportforskriften 52). Også ved opphør av virksomhet (den som innehar løyve blir midlertidig ute av stand til selv å lede og drive virksomheten) kan løyvemyndigheten etter søknad samtykke i at virksomheten i inntil tre år helt eller delvis blir overlatt til drosjesentral ( 51). Er det ikke drosjesentral i distriktet, kan løyvemyndigheten godkjenne annen bestyrerordning. En drosjebestyrer er en person som opererer en annen drosjeeiers løyve. Bestyreren kan være drosjeeier, men det stilles som hovedregel ikke krav om det (Konkurransetilsynet, 1998). Fylkeskommunene gir også løyve til opprettelse av drosjesentraler, fastsetter det geografiske området som sentralene skal operere i og bestemmer om det skal være en eller flere drosjesentraler i et distrikt ( 46). Fylkeskommunene kan pålegge tilknytningsplikt til en sentral. I områder hvor det ikke er grunnlag for å danne en drosjesentral på grunn av lite kjøregrunnlag, får drosjeeierne bopelsløyve og med det unntak fra tilknytningsplikten til sentral. Tidligere var hver enkelt kommune et løyvedistrikt, men i dag har mange fylkeskommuner utvidet løyvedistriktet til hele fylket. Det betyr at både drosjesentraler og drosjer i et fylke kan ta oppdrag i hele fylket og ikke bare i kommunen hvor sentralen eller drosjen er hjemmehørende (Konkurransetilsynet, 1998:2, Econ, 2005:6). Selv om løyvedistriktet er utvidet til å gjelde hele fylket, har man beholdt en snevrere (kommune) avgrensning for stasjoneringsstedet som gir den geografiske avgresning av løyvehavers dekningsplikt. Tilbud andre steder i fylket skal således ikke gå utover plikten til å gi tilbud i eget stasjoneringsområde. Fylkekommunens vide kompetanse ovenfor næringen innebærer også at den skal godkjenne vedtekter med regler om drosjesentralens organisasjon og virksomhet ( 46). Fylkeskommunen kan be kommunale myndigheter om å oppnevne et medlem som ikke er løyvehaver til drosjesentralens styre, med den oppgave å ivareta trafikantenes interesse ( 46). Styret i drosjesentralen kan i den utstrekning det trengs for å sikre en effektiv drosjetjeneste, fastsette en bindende detaljert kjøreplan som angir det tidsrommet en drosje skal gjøre tjeneste. 8 Copyright Transportøkonomisk institutt, 2010

25 Løyvemyndigheten kan gi pålegg om endring av kjøreplanen. Forskriften slår også fast at løyvemyndigheten kan fastsette nærmere regler for drosjevirksomheten i løyvedistriktet. Slike regler kan i detalj foreskrive hvordan virksomheten skal utøves, herunder løyvehaver og drosjeførers plikter overfor publikum, drosjesentral mv. ( 46). Videre kan fylkekommunen gjøre bestemmelser om stasjoneringssted, takskilt og tilleggsutstyr som automatisk registrerende taksameter og kommunikasjonsutstyr, reservedrosje og opplysningsplikt. 2.4 Om fylkeskommunenes løyvepraksis og regulering av sentralene I rollen som regulator har fylkeskommunene to hovedfunksjoner; å fastsette antallet løyver og å regulere sentralene. Vår undersøkelse viser at det er klare forskjeller mellom fylkeskommunene når det gjelder reguleringen på begge disse områdene Behovsprøving av løyver: Ulik praksis i fylkeskommunene Behovsprøving av løyver er et fylkeskommunalt ansvar, basert på administrativt og politisk skjønn. Det tradisjonelle løyveregimet i de fleste fylkeskommuner har vært reaktivt, dvs at fylkeskommunene har tildelt løyver på initiativ fra næringen eller fra kommunene og etter en høringsrunde. Det er fortsatt slik i store deler av landet. Unntaket er byområder som har vært unntatt for maksimalprisforskriften, der de fleste byene har vært opptatt av å bruke løyveordningen, og ikke minst muligheten for å påvirke antallet sentraler for å fremme konkurransen. Tradisjonelt har en også i disse byområder hatt en stor sentral, men de senere årene har en søkt å fremme konkurransen ved at myndighetene har gitt løyve til opprettelse av flere, konkurrerende sentraler.i flere byer har en også satt et tak på størrelsen på den største sentralen for å unngå lokale monopoler i et marked med fri prisfastsettelse. Normalt vil løyvehavere søke å gå til de største sentralene fordi disse har bedre inntjening på grunn av etablert posisjon i markedet og stordriftsfordeler. Et svar fra fylkeskommunen vil da kunne være å øke antallet løyver og sentraler for å bedre konkurransen. I tillegg har selve etableringen av flere sentraler skapt en ny dynamikk i næringen, der nye sentraler søker å øke antall løyver for å bedre konkurransesituasjonen i forhold til den opprinelige sentralen. I denne situasjonen ser det ut til å være ulike kriterier som tas i bruk, både faglig og politisk. Faglig ser vi for eksempel klare forskjeller mellom Hordalands utredning i 2008 og den som Oslo kommune bestilte fra Econ (2009). En viktig forskjell mellom utredningene, er vurderingen av forholdet ledigtid og prissettingen. Ledigtid (målt i løyveutnytting og -effektivitet) har tradisjonelt vært et parameter for vurdering av antallet løyver (mye ledigtid tilsier restriktiv løyvetildeling) og slike kriterier ble også benyttet i Hordaland fylkeskommunes utredning om Bergen. I kombinasjon med andre kriterier (som benchmarking i forhold til andre fylker) førte dette til en konklusjon om å ikke øke løyvetallet. (Hordaland fylkeskommune, 2008). Econs tilnærming er en annen. I Econs tilnærming spiller prissettingen en nøkkelrolle, ved at den blir brukt som Copyright Transportøkonomisk institutt,

26 forklaring på ledigtiden til drosjene og konkurransen mellom sentralene om løyvehavere. Deres resonnement er at sentralstrukturen fører til at prisene blir høye, stordriftsfordeler fører til at de mindre sentralene velger å ta en høyere pris enn de større for å tiltrekke seg løyver. En høy pris fører til at førerne velger å ta færre, men bedre betalte turer, selv om dette betyr økt ledigtid i påvente av disse turene. Gitt denne tilnærmingen, er ikke det at drosjene har mye ledig tid en indikator på at det er for mange drosjer. Kombinert med andre utviklingstrekk, som deres vurdering av en underliggende etterspørselsøkning, kom Econ fram til et forslag om en økning av antall løyver i Oslo med 300 (se kapittel 4.3 for en nærmere gjennomgang av bakgrunnen for forslaget). Når det kom til den politiske behandlingen i Hordaland ble imidlertid antallet løyver utvidet i forhold til administrasjonen sin innstilling. Bakgrunnen var dels usikkerhet om tilbudet var godt nok (ikke i minst perioder med høy etterspørsel i helgene) og vurdering av konkurransesituasjonen mellom sentralene. I Oslo er ikke antallet løyver politisk behandlet i skrivende stund. Vi kommer tilbake til en konkret analyse av utviklingen i antallet løyver på landsbasis i neste kapittel Regulering av sentralene ulik praksis i fylkeskommunene Det finnes ulike typer drosjesentraler både med hensyn til eierskap og organisering. Et hovedskille er om sentralene eies i fellesskap av drosjeeierne, som er det vanligste, eller om de er et aksjeselskap (AS) som eies av en ekstern juridisk enhet, der Norgestaxi (som er et konsern eid av svenske TaxiKurir) er den største. Eierskap har betydning når det gjelder løyvehavernes muligheter for medbestemmelse i sentralen via generalforsamling og styrerepresentasjon. Felles for de fleste sentraler er at de er tildelt en rolle som formilder av kjøreoppdrag og i styringen av den daglige trafikk, men at det er et klart skille mellom løyvehaver og sentralen som har konsesjon til å knytte til seg løyvehavere. Unntak finnes. Et eksempel eraksjeselskapet Taxi 1 som både er tildelt løyver og fungerer som en sentral. Fylkeskommunen godkjenner opprettelse av drosjesentraler. I forskrift om yrkestransport 46, sjuende ledd, er løyvemyndigheten gitt anledning til å fastsette nærmere regler for drosjevirksomheten i løyvedistriktet (regler for taxisentraler). Vi har samlet inn og sammenlignet fylkeskommunale drosjereglement, og denne sammenligningen viser at fylkeskommunene har ulik praksis når det gjelder anvendelsen av yrkestransportlovens bestemmelser på dette området. For det første er det syv fylkeskommuner som ikke har et felles drosjereglement for fylket, for det andre varierer drosjereglementene i utforming og innhold. Felles er at løyvehavere har tilslutningsplikt der det er sentraler, og at det er fylkekommunen som bestemmer hvem som tilknyttes sentralene, basert på et ansiennitetssystem. Oslo og Akershus fylkeskommune skiller seg ut ved at de har felles løyvedistrikt og har hatt felles drosjereglement. Oslo kommune er løyvemyndighet for de løyvene som tildeles fra Oslo og tilsvarende er Akershus fylkeskommune løyvemyndighet i Akershus (i har ikke her gått inn på spørsmålet om hvordan eller i hvilken grad Oslo kommune og Akershus fylkeskommune samordner rollen 10 Copyright Transportøkonomisk institutt, 2010