FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT. Tilskudd og tilsyn i private barnehager

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT Tilskudd og tilsyn i private barnehager Sarpsborg kommune 5/

2 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG BAKGRUNN, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSING METODE OG GJENNOMFØRING REVISJONSKRITERIER GIR KOMMUNEN TILSKUDD TIL PRIVATE BARNEHAGER I HENHOLD TIL REGELVERKET? Revisjonskriterier Fakta Vurderinger og konklusjoner UTØVER KOMMUNEN TILSYN MED PRIVATE BARNEHAGER I HENHOLD TIL REGELVERKET? Revisjonskriterier Fakta Vurderinger og konklusjoner BENYTTER KOMMUNEN SIN STYRINGSRETT I FORHOLD TIL PRIVATE BARNEHAGER? Revisjonskriterier Fakta Vurderinger og konklusjoner RÅDMANNENS KOMMENTARER VEDLEGG 1 NÆRMERE OM REVISJONSKRITERIENE VEDLEGG 2 - OVERSIKT OVER KOSTNADSPOSTER I BARNEHAGENES REGNSKAPSFØRTE DRIFTSUTGIFTER Østfold kommunerevisjon IKS 2

3 1 SAMMENDRAG Østfold kommunerevisjon IKS har i denne rapporten vurdert følgende problemstillinger: Gir kommunen tilskudd til private barnehager i henhold til regelverket? Utøver kommunen tilsyn med private barnehager i henhold til regelverket? Benytter kommunen sin styringsrett i forhold til private barnehager i henhold til regelverket? Tilskudd til private barnehager Våre funn viser at: Sarpsborg kommune har tilfredsstillende prosedyrer for innhenting, registrering og kontroll med opplysninger som ligger til grunn for utbetaling av tilskudd til de private barnehagene ved å benytte Kunnskapsdepartementets regneark har kommunen praksis for beregning av tilskudd til de private barnehagene i henhold til gjeldende lovverk kommunen gir tilskudd til de private barnehagene i henhold til regelverket, ved at de gir tilskudd som utgjør minst 85 prosent av det som kommunale barnehager i gjennomsnitt mottar kommunen vurderer avkorting av tilskuddet til de private barnehagene i tråd med regelverket. Revisjonens inntrykk er at Sarpsborg kommune har god oversikt over hvilke kontroller kommunen skal og kan utføre med hensyn til utbetaling av kommunalt tilskudd til de private barnehagene. Vi finner at kommunen er kjent med hvilke poster som skal vurderes i forhold til avkorting. Tilsyn med de private barnehagene Her finner vi at: Sarpsborg kommune har utarbeidet gode rutiner for å utføre tilsyn, og at kommunen følger disse i gjennomføringen av tilsynene lik utførelse av tilsyn sikrer likebehandling mellom barnehagene og en lik gjennomgang av tilsynsmyndighetens rolle kommunen utøver tilsyn i henhold til regelverket. Undersøkelsen viser at Sarpsborg kommune følger Kunnskapsdepartementes veileder for tilsyn med barnehager på de aller fleste punkter. Vi fant avvikende praksis i forhold til tre punkter fra veilederen; at det under tilsynsbesøkene ikke blir foretatt en befaring av barnehagens lokaler både inne og ute, at representant for foreldrene ikke er innkalt til å være med under tilsynsbesøkene og at funn fra tilsynene ikke legges frem for politikerne i kommunen. Revisjonen registrerer at dette er inkludert i kommunens nye kvalitetsvurdering av barnehagene. Styringsrett i forhold til de private barnehagene Våre funn viser at: Sarpsborg kommune utøver sin styringsrett i henhold til regelverket kommunen gjennom sin praksis i Isefossen-saken har benyttet sin styringsrett. Østfold kommunerevisjon IKS 3

4 Gjennom vår undersøkelse av både hvordan kommunen kontrollerer og beregner tilskudd til de private barnehagene og måten de utfører tilsyn på, finner vi at Sarpsborg kommune utøver sin styringsrett i henhold til regelverket. Kommunen har også utarbeidet flere tilsynsarenaer i tillegg til tilsynsbesøk, som gjør at kommunen sikrer sin styringsrett overfor de private barnehagene på en god måte. Undersøkelsen viser også de utfordringer kommuner står overfor med hensyn til styringsretten og utbetaling av tilskudd, ved at man etter regelverket ikke har anledning til å stoppe utbetaling av tilskudd selv om den private barnehagen ikke leverer regnskap. Revisjonens inntrykk er at kommunen etter regelverket opptrådt korrekt i Isefossen-saken, der kommunen brukte tilsyn og annen oppfølging av barnehagen som virkemiddel for å sikre sin styringsrett ovenfor barnehagen. Østfold kommunerevisjon IKS 4

5 2 BAKGRUNN, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSING Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre forvaltningsrevisjon, jf. kommunelovens 78 og forskrift om revisjon kap.3. I følge denne paragraf skal revisjonen blant annet kontrollere at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak. I bystyret , sak 73/08 ble plan for forvaltningsrevisjon vedtatt. Ett av prosjektene som ble vedtatt i denne planen var å vurdere kommunens forvaltningsoppgaver i forbindelse med private barnehager. Prosjektet fokuserer på følgende problemstillinger: Gir kommunen tilskudd til private barnehager i henhold til regelverket? Utøver kommunen tilsyn med private barnehager i henhold til regelverket? Benytter kommunen sin styringsrett i forhold til private barnehager i henhold til regelverket? Prosjektet belyser først og fremst forhold knyttet til private barnehager. Der hvor det er aktuelt å sammenligne praksis og regelverk i private og kommunale barnehager, er likevel også kommunale barnehager blitt omtalt på generelt grunnlag. Det er gjort avgrensninger i prosjektet i forhold til vurdering av tilskuddsberegning. Kommunen utbetaler en rekke ulike typer tilskudd til barnehagene, men er for de fleste av disse kun formidler av tilskuddene uten selv å ha ansvaret for beregningene av tilskuddenes omfang. Revisjonens undersøkelser knytter seg derfor til beregning av det kommunale tilskuddet til de private barnehagene. Ved revisjonens vurdering av kommunens tilsynspraksis, er det kun tilsyn etter Barnehageloven som er vurdert. Kommunen har også tilsynsansvar i barnehagene i forhold til forskrift om sikkerhet ved lekeplassutstyr 1, forskrift om miljørettet helsevern 2 og plan- og bygningsloven 3, men disse tilsynene er ikke belyst. 1 Forskrift 19.juli 1996 nr. 703 om sikkerhet ved lekeplassutstyr 2 Forskrift 1.desember 1995 nr. 928 om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv 3 Plan- og bygningsloven 14.juni 1985 nr. 77. Østfold kommunerevisjon IKS 5

6 3 METODE OG GJENNOMFØRING Sentrale elementer i revisjonens arbeidsmetode er standard for våre forvaltningsrevisjonsprosjekter. Først definerer vi problemstillingene. Deretter identifiserer vi revisjonskriterier. Dette er en samlebetegnelse på de krav og forventninger som skal benyttes som grunnlag for vurdering av kommunens virksomhet. Videre innhenter vi fakta ved å kartlegge og beskrive praksis ved de undersøkte virksomheter. Praksis blir så analysert og drøftet med utgangspunkt i revisjonskriteriene. Dette leder fram til konklusjoner og anbefalinger. For å undersøke beregning og kontroll av tilskudd har regnskapsrevisor vurdert praksis for dette med utgangspunkt i regnskapsrevisjonens metodikk. For å undersøke hvordan kommunen utøver tilsyn har revisjonen intervjuet fagansvarlig barnehage, vurdert kommunens dokumentasjon knyttet til tilsyn, og vært tilstede ved to tilsynsbesøk i Sarpsborg kommunes regi. Revisjonen har også sendt ut spørreskjema til 12 private barnehager som har hatt tilsyn fra kommunen i perioden fra september 2008 til mai 2009, for å få kunnskap om deres erfaring med tilsyn. I tillegg har vi hatt gjennomgang av kommunens dokumentasjon i forbindelse med tilsyn av fire barnehager som har hatt tilsyn våren Prosjektet er gjennomført av regnskapsrevisor Madeleine Strandin og forvaltningsrevisor Bente Wik Kristiansen i perioden juni til oktober Østfold kommunerevisjon IKS 6

7 4 REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier, også kalt "foretrukket praksis", er en samlebetegnelse for de krav eller forventninger som brukes som grunnlag for å vurdere kommunens virksomhet. Revisjonskriterier fastsettes vanligvis med basis i en eller flere av følgende kilder: lovverk, politiske vedtak og føringer, kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater. Revisjonskriteriene er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik/svakheter. Kriteriene holdt sammen med faktagrunnlaget danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet som revisjonskriterier: Lov om barnehager (barnehageloven) Forskrift om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd FOR nr 539 Ot.prp. nr. 72 ( ) Om lov om barnehager Rundskriv F-08/2006 Lov 17. Juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven) med forskrifter og departementets merknader til bestemmelsene Rundskriv F-07/2009 Utmåling av kommunalt tilskudd til ikke-kommunale barnehager (2009) fra Kunnskapsdepartementet Veileder Tilsyn med barnehager fra Kunnskapsdepartementet Se vedlegg 1 for nærmere utledning av revisjonskriteriene. Østfold kommunerevisjon IKS 7

8 5 GIR KOMMUNEN TILSKUDD TIL PRIVATE BARNEHAGER I HENHOLD TIL REGELVERKET? 5.1 Revisjonskriterier I henhold til barnehageloven 8 er kommunen lokal barnehagemyndighet og forvalter tilskuddene til ikke-kommunale barnehager. Videre følger det av 14 i samme lov at alle godkjente barnehager skal behandles likeverdig i forhold til offentlige tilskudd. Offentlig tilskudd er tilskudd til ordinær drift av barnehager. Kommunen skal etter forskrift om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlig tilskudd, dekke kostnader som ikke dekkes av andre offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Kommunens tilskudd skal utgjøre minst 85% av det som tilsvarende kommunale barnehager i gjennomsnitt mottar. Kommunen har allikevel ikke plikt til å dekke kostnadsvekst som overstiger ordinær pris- og kostnadsvekst for kommunesektoren. Retningslinjer for beregning og utbetaling av tilskudd finnes i rundskrivet Utmåling av kommunalt tilskudd til ikke-kommunale barnehager (2009). Rundskrivet gis ut årlig for at kommunene skal kunne beregne tilskuddet etter aktuelle regler og bestemmelser. Departementet har utarbeidet et regneark som kommunene kan bruke i utregningen av tilskuddet. Regnearket inneholder formler som ivaretar bestemmelsene i rundskrivet, slik at likeverdig behandling mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager sikres. Sentrale bestemmelser i rundskrivet er: - Ikke-kommunale barnehager har plikt til å levere en oversikt over inntekter og kostnader ved utgangen av hvert regnskapsår. Dette inneholder i hovedsak de samme opplysningene som barnehagene leverer i forbindelse med sin selvangivelse - I tillegg til å sørge for at de ikke-kommunale barnehagene får dekket sine kostnader, har kommunen også plikt til å ta med hele eller deler av et eventuelt regnskapsmessig overskudd i barnehagen ved beregning av det kommunale tilskuddet - Forskriften om likeverdig behandling forutsetter at det ikke er et offentlig ansvar å finansiere et urimelig overskudd/utbytte, dersom en barnehage samtidig har vesentlig lavere bemanning eller lønnskostnader enn en tilsvarende kommunal barnehage ( 4). Dette kan gi anledning til å avkorte et eventuelt kommunalt tilskudd til en ikke-kommunal barnehage. Personalkostnader per årsverk eller antall oppholdstimer som avviker mer enn 20 prosent fra nivået i kommunens barnehager er å anse som et vesentlig avvik. Tas det ut utbytte/overskudd som overstiger 10 prosent av egenkapitalen er det å anse som urimelig. - Kommunen må være oppmerksom på at eier kan ta ut midler fra barnehagen også gjennom å føre urimelige høye kostnader som så gir grunnlag for høyere tilskudd. o Post 5600 arbeidsgodtgjørelse til eier, dersom godtgjørelsen ligger betydelig over bruttokostnadene til en styrer i kommunal barnehage. o Post 6300 leie lokaler, hvis husleie ligger over markedsleie. o Post 6700 fremmedtjenester, dersom en barnehage fører høye kostnader på denne posten kan kommunen be om en forklaring på hvilke tjenester disse kostnadene dekker. Østfold kommunerevisjon IKS 8

9 - I den grad slike poster representerer en oppblåsing av kostnader, bør kommunen be om en dokumentasjon av grunnlaget for kostnadene, og eventuelt redusere de aktuelle postene i regnearket og føre tilsvarende beløp på posten for utbytte. 5.2 Fakta Barnehagetilbudet i Sarpsborg består i september 2009 av 57 barnehager, dette er iberegnet 12 familiebarnehager. Av disse barnehagene er 40 private. I tillegg har kommunen tre åpne barnehager 4. Fagområde barnehage ligger i seksjon oppvekst under kommuneområde oppvekst, kultur og velferd. Politisk styringsorgan er Hovedutvalgsområde skole og oppvekst. Sarpsborg kommune utbetaler tilskudd til de private barnehagene den 10. i hver måned. Tilskuddet blir utbetalt akonto for 1.halvår på bakgrunn av fjorårets utbetaling. Når kommunen har mottatt årsregnskapet og fattet vedtak om tilskudd, justeres utbetalingen. Kommunen mottar to typer skjemaer fra de private barnehagene: Årsmeldingen som blant annet inneholder opplysninger om antall barn, barnas alder og barnas oppholdstid. Årsregnskapet som inneholder opplysninger om lønn, godtgjørelser, sosiale kostnader, kostnader til varer og tjenester, kostnader til inventar og utstyr, kostnader til drift og vedlikehold av lokaler og netto rentekostnader. De private barnehagene fyller selv inn skjemaene elektronisk i BASIL 5. Årsmeldingen skal være mottatt av kommunen innen 15.12, og danner grunnlag for tildeling av statstilskuddet 6 til drift av barnehager. I tillegg til den elektroniske rapporteringen, skal barnehagene sende en signert utskrift til kommunen. Årsregnskap for ikke-kommunale barnehager sendes inn i mars hvert år, eksakt dato settes av Kunnskapsdepartementet. Informasjonen de private barnehagene gir i årsregnskapet danner grunnlaget for utbetaling av kommunalt tilskudd. Regnskapet kontrolleres og godkjennes av kommunen før det blir sendt videre til Kunnskapsdepartementet og Statistisk sentralbyrå. Er det barnehager som ikke leverer inn regnskap, fattes det vedtak i henhold til 85%-regelen 7 med tre ukers klagefrist. For regnskapsåret 2007 var det to barnehager som ikke leverte inn årsregnskap. Disse barnehagene har samme eier. For regnskapsåret 2008 har kommunen fått inn regnskap fra samtlige barnehager, men ikke alle leverte innen fristen. Kommunen har utarbeidet en egen prosedyre for likeverdig behandling i barnehager som ble utarbeidet da forskriften kom 8. Denne er under revidering høsten Åpen barnehage betyr at barnet kommer sammen med en voksen omsorgsperson som er tilstede og har ansvaret for barnet den tiden det er i barnehagen. Barnehagene gir et tilbud til voksne og barn og er basert på at de voksne tar aktivt del sammen med personalet. 5 BASIL: BArnehageStatistikkInnrapporteringsLøsning eies og administreres av Kunnskapsdepartementet. 6 Statlig ordinært driftstilskudd beregnet ut fra antall barn etter alder og oppholdstid som er registrert i barnehagenes årsmelding. 7 Minimumskravet, 85% av den samlede offentlige finansieringen som tilsvarende barnehage eid av kommunen i gjennomsnitt mottar. 8 Forskrift om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlig tilskudd Østfold kommunerevisjon IKS 9

10 I følge prosedyren må kommunen legge inn flere opplysninger i modell for beregning av tilskudd etter forskrift om likeverdig behandling, for å få beregnet tilskuddet riktig. Dette er opplysninger fra barnehagenes årsmelding som går på antall barn og barnas alder, samtidig må kommunen legge inn tilskudd de forskjellige barnehagene mottar. Dette er ordinært driftstilskudd, men kan også være tilskudd til tospråklig assistanse, tilskudd til funksjonshemmede og tilskudd til barn med særlige behov. Når regnskap er mottatt fra de private barnehagene, legges regnskapsopplysningene inn i modellen. Kostnader til de kommunale barnehagene legges også inn i modellen. Er det barnehager hvor det har skjedd økning i antall plasser, må budsjett legges til grunn. Dette må kommunen innhente fra barnehagen. Kommunen skal i følge prosedyren være ekstra oppmerksom på husleiekostnadene som barnehagene oppgir. Dette fordi private barnehageeiere ofte etablerer eiendomsselskap hvor barnehagene leier lokaler av eiendomsselskapet, men hvor det er samme eier i begge selskapene. Tilskuddsbeløpet sjekkes også opp mot fjorårets størrelse. I de barnehagene som har hatt stabil drift, bør ikke tilskuddsbeløpet ha blitt endret vesentlig. Det er videre nevnt i prosedyren at utgifter for matvarer må trekkes ut av regnskapene, da barnehagene ikke har krav på tilskudd for dette. Poster som blir vurdert i forhold til avkorting er: husleie og andre bygningsmessige utgifter, lønnskostnader, bemanning og utbytte. Vurderingen blir utført i et eget regneark hvor postene blir vurdert opp mot hva som er vanlige kostnader i tilsvarende kommunale barnehager. I de tilfellene hvor det er avvik samtidig som barnehagene har tatt ut utbytte, vurderer kommunen om de skal avkorte tilskuddet. Sarpsborg kommune har opplyst at de har avkortet tilskuddet til én barnehage på grunn av urimelig høy budsjettert husleie. Alle barnehagene hvor det er funnet avvik i ovennevnte poster, har fått tilskudd etter 85%-regelen, altså minimumstilskudd. Kommunen opplever at barnehagene er fornøyd med det elektroniske rapporteringssystemet. Erfaringen er at registreringen har gått bedre i 2009 enn i 2008, som var første gangen systemet var i bruk. Utfordringene er tidsfristen og det å klare å få barnehagene til å forholde seg til denne. Det er seksjon økonomi og regnskap i kommunen som beregner berettiget tilskudd ut fra regnearkmodellen til Kunnskapsdepartementet. I revisjonens undersøkelse har vi sett på nivået for kostnader på barnehagenes ulike kostnadsposter, som ligger til grunn for kommunes beregning av tilskudd 9. Ved to kostnadsposter har revisjonen funnet avvik i kostnadsnivået:. Kostnadspost 6300 Leie lokaler. Det er store variasjoner i denne posten, fra 500 kr til 1,6 mill kr. Barnehagene med de høyeste kostnadene har leiekostnader fra 1,0 mill kr til 1,6 mill kr. Kostnadspost 6700 Fremmedkostnader (regnskap/revisjon). Mens de fleste barnehagene har kostnader på opp til kr har tre barnehager bokført utgifter på mellom ca kr og kr til regnskap og revisjon. 9 Se vedlegg 2 for en oversikt over kostnadspostene som utgjør barnehagenes driftskostnader. Østfold kommunerevisjon IKS 10

11 Revisjonens undersøkelse viser at utbytte forekommer i ni barnehager. To av disse barnehagene er familiebarnehager og utbyttet må der ses på som uttak av lønn for eier. For to av barnehagene er det høyt utbytte, utbyttet ligger fra ca kr til kr. For de andre barnehagene er utbyttet på mellom kr til kr. Én av barnehagene med høyt utbytte, hadde i tillegg lavere bemanning enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager. Denne barnehagene leverte regnskapet sent, og ble derfor ikke vurdert for avkorting. Barnehagen har fått tilskudd etter 85%-regelen. 5.3 Vurderinger og konklusjoner Ved å benytte Kunnskapsdepartementets regneark er det revisjonens vurdering at Sarpsborg kommunes praksis for beregning av tilskudd til de private barnehagene, skjer i henhold til gjeldende regelverk. Det er videre revisjonens vurdering at Sarpsborg kommune har tilfredsstillende prosedyrer for innhenting, registrering og kontroll med opplysningene som ligger til grunn for utbetaling av tilskudd til de private barnehagene. Dette innebærer at kommunens praksis for beregning av tilskudd sørger for en likeverdig behandling mellom private og kommunale barnehager, ut fra regelverket. Det er også revisjonens inntrykk at kommunen har god oversikt over hvilke kontroller kommunen skal og kan utføre og at dette blir gjort. Ut fra våre undersøkelser vurderer revisjonen at Sarpsborg kommune er kjent med kommunens plikt til å vurdere barnehagenes utbytte og at dette gjøres. Vi finner at kommunen er kjent med hvilke poster som skal vurderes i forhold til avkorting, og at disse vurderingene blir gjort i eget regneark. Der hvor barnehageeier tar ut urimelig utbytte samtidig som barnehagene har lavere bemanning eller lavere personalkostnader i forhold til kommunens gjennomsnitt, ser vi at kommunen utbetaler i henhold til 85%-regelen som er minimumstilskuddet en barnehage skal ha etter regelverket. Eiernes utbytte fra barnehagene vurderes i tilknytning til beregning av tilskudd, i henhold til regelverket. Konklusjon: Sarpsborg kommune har tilfredsstillende prosedyrer for innhenting, registrering og kontroll med opplysninger som ligger til grunn for utbetaling av tilskudd til de private barnehagene. Ved å benytte Kunnskapsdepartementets regneark har Sarpsborg kommune praksis for beregning av tilskudd til de private barnehagene i henhold til gjeldende regelverk. Sarpsborg kommune gir tilskudd til de private barnehagene i henhold til regelverket, ved at de gir tilskudd som utgjør minst 85 prosent av det som kommunale barnehager i gjennomsnitt mottar. Sarpsborg kommune vurderer avkorting av tilskuddet til de private barnehagene i tråd med regelverket. Østfold kommunerevisjon IKS 11

12 6 UTØVER KOMMUNEN TILSYN MED PRIVATE BARNEHAGER I HENHOLD TIL REGELVERKET? 6.1 Revisjonskriterier Kommunen skal i henhold til barnehageloven 16 føre tilsyn med både kommunale og ikkekommunale barnehager. Barnehageeier har et selvstendig ansvar for at barnehageloven med forskrifter blir oppfylt, men det er kommunen som barnehagemyndighet som har ansvar for å avklare om tilbudet i barnehagen er lovlig og faglig godt nok. 10 Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente barnehager. Kommunen bør ha en plan for tilsynsarbeidet i barnehagene. Veileder 11 fra Kunnskapsdepartementet har eksempler på hvordan kommunen kan få til et systematisk tilsynsarbeid. Veilederen nevner følgende faser: - Igangsetting; det gis ut informasjon om tilsyn i barnehagen til berørte parter. - Kartlegging; rutiner og system for innhenting av opplysninger fra barnehagen. - Planlegging og prioritering; hvilke behov har barnehagen for tilsyn og hvilke behov har kommunen for å utøve tilsyn i en bestemt barnehage. - Utøvelse av tilsyn; tilsyn kan være uanmeldt eller anmeldt. - Rapportering; kommunen bør ha rutiner på rapportskriving etter hvert tilsyn. Pålegg om retting og stenging skal gis i form av enkeltvedtak. - Oppfølging; tilsynsrapportene kan danne grunnlag for en årlig rapport til politisk nivå om tilsynets virksomhet. Kommunen må ha rutiner for oppfølging av pålegg. Med tanke på at tilsynet skal omfatte både innhold og kvalitet, er det nødvendig at kommuner har tilstrekkelig med barnehagefaglig kompetanse til å oppfylle sine forpliktelser etter barnehageloven. For å styrke den faglige vurderingen, samt sikre tilsynets legitimitet overfor barnehageeier, bør tilsynet i den enkelte barnehage gjennomføres av minst to personer. 6.2 Fakta Sarpsborg kommune har utarbeidet et eget årshjul for gjennomføring av tilsyn etter barnehageloven 16. Årshjulet beskriver oppgavene kommunen har etter barnehageloven 1 til 23, samt oppgaver i tilknytning til barns alder og oppholdstid i barnehagen, årsregnskap for ikke-kommunale barnehager og vilkår for kommunalt driftstilskudd. I tilknytning til de ulike oppgavene er det listet opp hvilket rapporteringssystem som benyttes, tidspunkt for rapporteringen og hvem som har ansvaret for rapporteringen. I tillegg er det listet opp tiltak og oppfølging av rapporteringen og hvor dette ansvaret ligger. Sarpsborg kommunes tilsynssystem ble behandlet og vedtatt i hovedutvalg for kultur og oppvekst I løpet av 2008 ble det gjennomført 14 anmeldte barnehagetilsyn av private barnehager, første halvår 2009 ble det gjennomført syv anmeldte tilsyn. Ut fra de ressursene kommunen har til 10 Tilsyn med barnehager, veileder, Kunnskapsdepartementet 11 Tilsyn med barnehager, veileder, Kunnskapsdepartementet Østfold kommunerevisjon IKS 12

13 tilsyn blir det i følge fagansvarlig for barnehage gjennomført tilsyn med den enkelte barnehage omtrent hvert tredje år. Kommunen har utarbeidet en egen fremdriftsplan for gjennomføring av tilsyn hvor det er beskrevet hvilke barnehager som skal ha anmeldt tilsyn, tidspunktet for tilsynet, hvilke arbeidsoppgaver kommunen skal utføre både før, under og etter tilsynet, hvilke personer fra kommunen som skal delta på tilsynet og om det er avdekket avvik eller ikke etter gjennomført tilsyn. Det er ikke utarbeidet noen prioriteringsliste for hvilken rekkefølge barnehagene skal ha tilsyn. Det er utarbeidet en egen rutinebeskrivelse for gjennomføring av anmeldt tilsyn: Brev med varsel om anmeldt tilsyn sendes ut senest tre uker før dato for gjennomføring. Frist for innsending av dokumenter før tilsyn, minimum fem dager før gjennomføring. Planlegging av tilsynet med gjennomgang av aktuelle dokumenter. Gjennomføring av tilsynet. Rapportskriving etter gjennomført tilsyn. Ivaretakelse av forvaltningsloven 2 ved avvik. Oppfølging av dokumentinnsendelse i forbindelse med avvik. Dokumentinnsendelse avvik. Brev vedrørende lukking av avvik sendes. Manglende dokumentinnsendelse, avvik. Brev med ny frist (åtte dager) sendes. Det finnes egne brevmaler for varsel om anmeldt tilsyn, rapportskriving, lukking vedrørende avvik og ved manglende dokumentinnsendelse ved avvik. Brevet som blir sendt barnehagene ved varsel om tilsyn viser til barnehagelovens bestemmelser som omhandler tilsyn og hvilke dokumenter som omhandler den spesielle barnehagen som vil ligge til grunn for tilsynet. Videre er det nevnt hvem kommunen ønsker skal delta fra barnehagen under tilsynet. Kommunen ønsker at virksomhetsleder i barnehagen kaller inn representant for eier, representant for styrer, representant for ansatte og at virksomhetsleder selv stiller i møtet. I rutinene til kommunen for innkalling til tilsyn, er det også nevnt at en representant for foreldrene bør være med under tilsynet. Dette er ikke nevnt i brevet. Grunnen til dette er i følge fagansvarlig at det viste seg å være veldig vanskelig å få til i praksis. Foreldrene er ofte på jobb i det tidspunktet tilsynet finner sted. På grunn av dette fjernet kommunen punktet fra innkallingsbrevet. Fagansvarlig mener likevel at det burde være en foreldrerepresentant til stede under tilsynet, fordi en under tilsynet får mye nyttig informasjon om måten barnehagen blir drevet på. Brevet inneholder også hvem som stiller fra kommunen, fagansvarlig opplyser om at det alltid stiller to personer fra kommunen, hvilke fokusområder tilsynet vil omhandle og hvordan tilsynet er tenkt gjennomført. Alle de private barnehagene mottar dette brevet, slik at alle får den samme informasjonen om bakgrunnen for og innholdet i tilsynet. Tilsynet starter med en oppstartssamtale hvor det blir informert om bakgrunnen for tilsynet og om det politisk vedtatte årshjulet. Det blir satt fokus på fra kommunens side at besøket er et tilsyn og ikke ment som veiledning. Kommunen er opptatt av å få til en dialog, samtidig som det skal være en kontroll. Dokumentene barnehagene på forhånd har sendt kommunen, blir gjennomgått og sjekket opp mot lov, forskrifter og rammeplan. På slutten av utført tilsyn blir det utarbeidet et grunnlag for en rapport. Deltakerne diskuterer grunnlag for avvik eller merknader og tidsfrister for å rette opp disse. Østfold kommunerevisjon IKS 13

14 Det blir ikke utført befaring av lokaler og uteareal under de anmeldte tilsynsbesøkene. Befaring foretar kommunen i forbindelse med planlagt utvidelse eller endring av drift i barnehagene. Kommunen foretar også ferdigbefaringer i forbindelse med oppstart av nye tiltak og befaring i forbindelse med bekymringstelefoner. Etter gjennomført tilsyn, blir det utarbeidet en rapport. Rapporten blir sendt ut senest en uke etter tilsynet. Rapporten inneholder et sammendrag av bakgrunnen for tilsynet med henvisning til aktuelle bestemmelser i barnehageloven og hvilke dokumenter fra barnehagen det ble tatt utgangspunkt i. Det blir videre beskrevet hvilket spesielt fokus tilsynet har hatt, og om tilsynet har avdekket avvik eller merknader. Ved avvik 12 eller merknader 13 blir det gitt frister for når disse skal være lukket. På bakgrunn av det som har fremkommet under tilsynet blir det trukket en konklusjon. Det gjøres også oppmerksom på at lukking av avvik er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 b. Det nevnes i rapporten klagerett, klageinstans, klagefrist og at klagen må være skriftlig. Rapportmalen blir brukt for å utarbeide rapport til alle barnehagene, slik at kommunen har en lik praksis overfor alle barnehagene. Det blir sendt ut rapport til alle barnehagene som har hatt tilsyn, uavhengig av resultatet fra tilsynet. De aller fleste barnehagene har fått avvik eller merknader etter gjennomført tilsyn. Av de 14 barnehagene som hadde tilsyn i 2008, var det tre som ikke hadde avvik eller merknader. Av de syv som hadde tilsyn første halvår 2009 var det også tre som ikke hadde avvik eller merknader. Avvik som er avdekket er blant annet at enkelte barnehager ikke forholder seg til barnehagelovens norm for pedagogisk personale. Det mest alvorlige avviket kommunen har avdekket er en barnehage med 125 plasser som hadde en 50 % stilling for lite i forhold til normen. Andre avvik er mangler i årsplanen i forhold til de føringer som ligger i rammeplanen. Dette gjelder blant annet områder som synliggjøring av barns medvirkning, synliggjøring av progresjon av fagområder og planer for barns overgang til skole. Det er også avdekket avvik i flere barnehagers vedtekter. Mal for utarbeidelse av årsplan har de private barnehagene mottatt fra kommunen. Kommunens erfaringer er at mange private barnehageeiere og styrere har for lite kunnskap om lovverk og forskrifter. Antall gjennomførte tilsyn blir rapportert til politisk nivå, men funnene fra tilsynene blir ikke rapportert videre. Det finnes en egen rutine for bekymringsmeldinger som gjelder både det kommunale og private barnehagetilbudet i kommunen. Ved anonym varsling blir det informert om at navn må oppgis på varsler hvis kommunen skal gå videre med saken til den barnehagen det gjelder. Med bakgrunn i hvor alvorlig saken er, gjennomfører kommunen et av to alternativer: - Kommunen ringer barnehagestyrer/eier og tar saken opp så raskt som mulig. Det gjennomføres enten en telefonsamtale eller et møte. Det skrives notat i saken. - Kommunen gjennomfører et uanmeldt tilsyn. Det skrives protokoll. Kommunen oppgir at de veldig sjelden får slike meldinger. I 2008 mottok de én slik melding, og hittil i 2009 har de også mottatt én slik melding. Bekymringsmeldingen i 2008 angikk forhold i en privat barnehage som gikk på personalets måte å ivareta et barn på. 12 Avvik: mangel på oppfyllelse av krav satt i lov og forskrift. 13 Merknad: forhold der tilsynsmyndigheten mener det er et forbedringspotensiale. Østfold kommunerevisjon IKS 14

15 Bekymringsmeldingen i 2009 gjaldt en privat familiebarnehage, men som viste seg å ikke ha noe med driften av barnehagen å gjøre. Tilsynsbesøk Revisjonen har vært til stede ved to tilsynsbesøk. Det første tilsynsbesøket var i en privatdrevet familiebarnehage. Fra barnehagen deltok eier, og kommunen stilte med to representanter samt revisjonen som observatør. Pedagogisk leder var sykmeldt, og møtte ikke. Tilsynet ble gjennomført inne i stuen i boligen der familiebarnehagen har sine lokaler. Fagansvarlig for barnehage ga først en presentasjon på hva et tilsyn er og hva som skjer etter gjennomført tilsyn. Hun informerte om at det vil bli skrevet protokoll etter endt tilsynsbesøk, og at partene vil bli enige om hva som skal stå i protokollen. Det ble lagt vekt på å informere om at det er de negative funnene som vil bli skrevet i protokollen. Fagansvarlig forklarte videre hva merknader og avvik er. Det ble vist til utsendt brev for tilsynet, hvor det er beskrevet hvordan tilsynet vil bli gjennomført og hva det vil legges vekt på under tilsynet. Godkjenningsvedtaket 14 ble gjennomgått. Det ble spurt om det var gjort endringer etter godkjenningen var foretatt. Dette svarte eier bekreftende på, barnehagens lekerom var byttet med et annet rom. Barnehagemyndigheten ba om å få se dette rommet på slutten av tilsynet. Det ble fra barnehagemyndigheten konstatert at antall barn i familiebarnehagen fulgte godkjenningsvedtaket. I følge godkjenningsvedtaket skal familiebarnehagen ha samarbeid med en annen barnehage. Dette har de i følge eier. Eier meddelte at hun kunne tenke seg et bedre samarbeid med denne barnehagen eller eventuelt bytte samarbeidsbarnehage. Eier fikk informasjon om andre barnehager i nærområdet. Deretter ble barnehagens vedtekter gjennomgått. Det ble bemerket at vedtektene og eventuelle justeringer av disse må dateres. Hver paragraf i vedtektene ble gått igjennom og det ble bemerket der noe var feil eller der det var mangler. Etter gjennomgang av vedtektene, ble det foretatt en oppsummering av de funnene som var gjort. Det ble fra barnehagemyndigheten sagt at barnehageeier ikke hadde fått med seg alt loven krever, men at mye var bra. Under oppsummeringen kom partene frem til at det var fire avvik i vedtektene; at vedtektene manglet formål, vedtektene manglet antall medlemmer i Samarbeidsutvalget, de manglet opptakskriterier og det var ikke nevnt noe om de ansattes lønns- og arbeidsvilkår. Det ble gitt informasjon om at Sarpsborg kommune har vedtatt at ansatte i private barnehager, også familiebarnehager, skal ha de samme lønns- og arbeidsvilkår som de som er ansatt i kommunale barnehager. Dette er en forutsetning for å ha rett på kommunalt tilskudd. Barn og bemanning var i tråd med lovverket. Det ble her tatt utgangspunkt i årsmeldingen fra Barnehagemyndigheten ga veiledning i hvordan årsmeldingen skulle fylles ut. Deretter ble årsplanen gått igjennom. Eier fikk informasjon om at kommunen har utarbeidet en egen veileder for dette arbeidet. Ved bruk av denne sikrer eier at rammeplanens føringer blir oppfylt. Årsplanen ble gjennomgått side for side. Fagansvarlig for barnehage ga 14 Alle barnehager skal godkjennes av kommunen før virksomheten kan settes i gang. Godkjenningsordningen skal sikre at det etableres gode barnehager Østfold kommunerevisjon IKS 15

16 veiledning og informasjon underveis. Siden pedagogisk leder var syk, ble det avtalt at eier skulle ta kontakt med fagansvarlig for barnehage når vedkommende var på jobb igjen. Dette for å avtale et møte for å avklare hva som er pedagogisk leders ansvar i forhold til årsplanen. Det ble konkludert med at årsplanen var mangelfull i forhold til samarbeid med eksterne bidragsytere og at årsplanen var for lite konkret. Videre ble det sett på de ansattes lønns- og arbeidsforhold. Fagansvarlig barnehage ba eier om å sende en e-post til henne for å dokumentere hvordan de ansattes lønn blir fastsatt. Neste fokus under tilsynet var rutinebeskrivelser for innhenting og oppbevaring av politiattester og taushetserklæringer. Det ble fra barnehagemyndigheten forklart hva en rutinebeskrivelse er, og det ble gitt veiledning om hvordan erklæringene skulle innhentes og oppbevares, eventuelt makuleres. Det ble gitt en merknad for dette forholdet, rutinebeskrivelsene bør bedres. Tilsynet ble rundet av med en oppsummering, og partene ble enige om når merknader og avvik skulle være rettet opp. Det nye lekerommet ble besiktiget. I etterkant mottok revisjonen kopi av tilsynsrapport som kommunen har sendt barnehagen. I rapporten fremkommer blant annet hvilke avvik og merknader som ble avdekket og frist for å rette opp disse. Det andre tilsynet var i en privatdrevet barnehage med tre avdelinger og 55 plasser. Fra barnehagen deltok representant for eier, styrer og pedagogisk leder. Kommunen stilte med to representanter samt revisjonen som observatør. Tilsynet ble gjennomført på et møterom inne i barnehagens lokaler. Barnehagemyndigheten åpnet møtet med å forklare hva et tilsyn er, og hun beskrev kommunens tilsynsrolle. Det ble videre forklart at hensikten med tilsynet var kontroll av om barnehagen drives etter barnehagelovens regler. Likevel var kommunen opptatt av at det under tilsynet skulle være en dialog mellom kommunen som tilsynsmyndighet og barnehagen. Det ble forklart at det etter møtet ville blir skrevet en protokoll hvor eventuelle merknader og avvik ville fremkomme. Videre ble det informert om definisjoner på avvik og merknader. Hvis det under tilsynet ville bli avdekket avvik eller merknader, ville deltakerne komme til enighet om tidsfrister for retting. Tidsfristene ville bli skrevet ned i protokollen. Barnehagens godkjenningsvedtak ble gjennomgått. Barnehagen hadde fem godkjenningsvedtak, det første fra 1978 og det siste fra april Det ble fra kommunen spurt om det er rom i de gamle bygningene som har fått endret bruksområde, da dette er søknadspliktig. Det ble opplyst fra eiers side at det ikke var endret noe, men at det var under planlegging å endre bruksområde på ett rom. Kommunen informert da at barnehagen må søke ny godkjenning før rommet tas i bruk. Deretter ble barnehagens vedtekter gjennomgått. Kommunen hadde fått tilsendt disse på forhånd. Det ble fra barnehagemyndigheten bemerket at barnehagen hadde utarbeidet fyldige vedtekter som ivaretar føringer i barnehageloven. Kommunen hadde ikke noe å utsette på vedtektene. Østfold kommunerevisjon IKS 16

17 Årsmeldingen ble gått i gjennom. Barn og bemanning var i tråd med godkjenningsvedtaket. Årsplan og fagplan/virksomhetsplan var det neste kommunen vurderte. Kommunen var imponert over både fagplan og årsplan. Innhold og oppbygning var klart og presist og fulgte rammeplanens føringer på alle punkter. De ansattes lønns- og arbeidsforhold var bra. Dette hadde kommunen dokumentasjon på. Barnehagen hadde utarbeidet gode og grundige rutiner for innhenting og oppbevaring av politiattest og taushetserklæring. Det ble spurt om barnehagen hadde noe de ville ta opp med kommunen, det var det ikke. Til slutt ble det foretatt en oppsummering av funn gjort under tilsynet. Det ble fra kommunen konkludert med at alle forhold som ble gjennomgått under tilsynet var ivaretatt. Det ble ikke avdekket noen avvik eller merknader. Revisjonen har etter tilsynet mottatt kopi av tilsynsrapporten som ble sendt barnehagen, hvor det fremkommer at det ikke ble avdekket verken merknader eller avvik. Barnehagenes opplevelse av tilsyn Revisjonen har spurt 12 barnehager som har hatt tilsyn om hvordan har de oppfattet dette. Ni av de 12 barnehagene svarte på våre spørsmål. På spørsmål om informasjon i forkant av tilsynet, syntes alle barnehagene at denne var tilfredsstillende. Alle mottok informasjonen skriftlig. Alle var kjent med formålet for tilsynet, men en barnehage synes formålet kunne vært bedre belyst før samtalen. På spørsmål om hvem som deltok fra barnehagen i tilsynet, varierte dette fra barnehage til barnehage. Det som er nevnt er styrer, daglig leder, eier, styreleder, pedagogisk leder, verneombud, fagarbeider, assistenter, tillitsvalgt. Felles for barnehagene er at alle stiller med to eller flere representanter. I utvalget er det alt fra små familiebarnehager til store privatdrevne barnehager slik at antallet fremmøtte fra barnehagen vil variere ut fra størrelse og eierform. Barnehagene hadde den samme opplevelsen av hvordan gjennomføringen av tilsynet ble utført. Tilsynet ble utført inne på et kontor eller møterom, hvor dokumentasjon barnehagene hadde sendt kommunen på forhånd ble gjennomgått. Det var en fast dagsorden som lå til grunn for tilsynet. På spørsmål om det i tilsynet var fokus på det pedagogiske innholdet i barnehagen, sa alle at årsplan, virksomhetsplan, pedagogisk plattform og arbeidsplaner ble gått igjennom. Alle opplevde at de fikk veiledning under tilsynet. De aller fleste barnehagene hadde merknader eller avvik. Disse barnehagene oppga at de i etterkant av tilsynet hadde mottatt ny skriftlig dokumentasjon fra kommunen med dato for når avvik og merknader skulle være rettet opp. En barnehage oppga at den hadde mottatt svar fra kommunen om at avvik var lukket. Østfold kommunerevisjon IKS 17

18 Alle barnehagene bortsett fra én, oppga at de hadde mottatt rapport etter gjennomført tilsyn. Barnehagene ble også spurt om hvordan de opplevde tilsynet. De aller fleste opplevde dette som positivt og som et nyttig redskap i det videre arbeidet. Enkelte syntes at kommunen kunne være litt pirkete og at tilsynet ble opplevd som byråkratisk. Andre tilsynsarenaer Sarpsborg kommune har også andre arenaer for tilsyn. Kommunen har en fagarena som fast tilbud. Det er seksjon oppvekst som har ansvaret for dette og som sender ut invitasjon til alle barnehagene. Kommunen kan ikke pålegge noen å delta på denne arenaen, men de opplever at de aller fleste deltar. Arenaen er en fagarena med fokus på fag og erfaringsspredning hvor barnehagene deler erfaringer med hverandre. Det blir også tatt opp juridiske emner i forhold til drift av barnehager. BUPP, PPT og barnevern kan også være aktuelle bidragsytere i arenaen hvor de informerer om tjenester og mulig samarbeid. Nettverkssamlinger er også opprettet. Disse kan både være selvgående eller i regi av kommunen. Nettverkene består av deltakere fra barnehager som sliter med de samme utfordringene. Barnehagene bruker nettverkene for å utvikle hverandre. Kommunen har mottatt midler fra fylkesmannen til kompetanseheving i barnehagene. Disse midlene tilfaller også de private barnehagene. Hittil har det vært fokus på kompetanseheving av styrere og pedagogiske ledere, nå står assistentene for tur. Etter initiativ fra Sarpsborg kommune ved Seksjonsleder oppvekst ble det høsten 2008 etablert et representantskap for de private barnehagene. Bakgrunnen for etableringen var at både kommunen og de private barnehagene hadde et behov og et ønske om en arena der problemstillinger kunne drøftes uformelt, og der det kunne skje en utveksling av informasjon om barnehageområdet. Formålet med etableringen var å bedre kommunikasjonen og samhandlingen mellom kommunen som barnehagemyndighet og de private barnehagene. Tidligere var det fellesmøter mellom kommunen og de private barnehagene. Disse møtene var preget av at de frammøtte hadde en blandet stillings- og rollebakgrunn, hvor både eiere, styrer og pedagogiske ledere møtte med ulikt utgangspunkt og ståsted, og møtene ble derfor i noen grad preget av utfordrende kommunikasjon. Det er et utvalg representanter fra de private barnehagene som sitter i representantskapet. Disse er utpekt på et eget møte av de private barnehagene i Sarpsborg kommune. Per dags dato er det fire representanter fra de private barnehagene samt leder for seksjon oppvekst som sitter i utvalget. Møtene avholdes omtrent hver annen måned, men uten fast møteplan. Det avtales nytt møtetidspunkt på slutten av hvert møte. En av representantene i utvalget har rollen som sekretær og sender som oftest ut en oversikt over problemstillinger som ønskes drøftet eller belyst i god tid før neste møte. Det blir ikke skrevet noe formelt referat fra møtene, men fra kommunens side er det forutsatt at de øvrige private barnehagene gis informasjon og at aktuelle saker drøftes der det er behov for det. Flere større sakskomplekser har vært drøftet i møtene. Dette gjelder blant annet: Oppvekst- og utdanningspolitisk plattform og konsekvenser for de private barnehagene, omlegging av tilskuddsordningen for private barnehager (overgang til rammefinansiering fra 2011), budsjett Østfold kommunerevisjon IKS 18

19 og handlingsplanarbeidet og konsekvenser for de private barnehagene, barnehageutbyggingen i Sarpsborg kommune og omlegging av opptaksordningen til barnehageplass (innføring av nettbasert søknadsadministrasjon). Seksjonsleder oppvekst mener at representantskapet har bidratt til en bedre kommunikasjon og større grad av forståelse i arbeidet. Utvalget er et supplement til de andre arenaene som eksisterer. Sekretær for forumet opplever at representantskapet fungerer bra og at formen på forumet nå utvikler seg slik en ønsker. De private barnehagene er positive til denne formen for samarbeid. Kommunikasjonen oppleves fra de private barnehagene som bedret, både i form av at det har blitt enklere å få tilbakemeldinger fra kommunen på konkrete spørsmål og at det har blitt enklere for de private barnehagene å gi tilbakemeldinger og synspunkter på saker før de behandles i kommunen. Saker som har blitt drøftet i forumet tas opp i faste møter med de private barnehagene som ikke har representanter i forumet. På disse møtene diskuteres også temaer som ønskes diskutert i representantskapet. De fleste private barnehagene opplever representantskapet som nyttig. Kvalitetsvurdering Sarpsborg kommune har startet med kvalitetsvurdering i de kommunale barnehagene fra barnehageåret 2009/2010. Vurderingen er gjennomført i én kommunal virksomhet bestående av tre barnehager. Denne vurderingen vil også danne grunnlag for tilsyn i de private barnehagene, og vil da erstatte dagens tilsynssystem med anmeldte tilsyn. Hensikten med kvalitetsvurderingen for barnehagene er å være til hjelp for virksomhetene i arbeidet med det pedagogiske utviklingsarbeidet. Gjennom vurderingen vil kommunen blant annet sikre at barn gis et kvalitativt godt barnehagetilbud, bistå barnehagene i deres eget vurderings- og utviklingsarbeid og å legge til rette for barn- og foreldremedvirkning. Kvalitetsvurderingen er inndelt i et system med syv punkter: - Innkalling; seksjonsleder innkaller til et oppstartsmøte i barnehagene. - Oppstartsmøte/drøftingsmøte; deltakerne går igjennom planer og dokumenter som omhandler det pedagogiske arbeidet, forventninger og valg av vurderingsområde. - Forarbeid; vurderingsteamet settes sammen. Metoder, vurderingskriterier og praktisk gjennomføring planlegges. - Vurderingsuker; et team på tre til fire personer oppholder seg i barnehagene over en to ukers periode hvor de har samtaler med 5-åringene, foreldre og ansatte. De utfører observasjon og går igjennom aktuelle dokumenter. - Rapport/oppsummering; rapporten sier noe om hva som har blitt observert og blitt fortalt. Oppsummeringen tar for seg barnehagens positive sider og utviklings- og forbedringspunkter. Rapporten avsluttes med innspill til videre arbeid. - Oppsummeringsmøte; kvalitetsvurderingen avsluttes med et møte med de samme deltakerne som deltok i oppstartsmøtet. I oppsummeringsmøtet går deltakerne igjennom barnehagens forventninger til rapporten, hvordan rapporten skal leses, gjennomgang av rapportens innhold og hvilke tanker barnehagen gjør seg etter presentasjonen og hva som er viktig videre. - Veien videre; dette ansvaret ligger ute hos barnehagene som gis en frist for å komme med en tilbakemelding på rapporten og hva de tenker å gjøre videre. Hovedfunnene i kvalitetsvurderingen vil fremkomme i en kvalitetsmelding for oppvekstområdet som går til hovedutvalget hvert år. Østfold kommunerevisjon IKS 19

20 6.3 Vurderinger og konklusjoner Revisjonen vurderer at Sarpsborg kommune har et godt utarbeidet tilsynssystem. Selve utføringen av tilsynene er lite spesifisert i lovverket, men veileder utarbeidet av Kunnskapsdepartementet gir føringer på hvordan tilsyn bør utføres. Kommunen følger Kunnskapsdepartementets anbefalinger på de aller fleste områder: Igangsetting Informasjonen Sarpsborg kommune gir barnehagene i forkant av anmeldt tilsyn følger anbefalingene fra Kunnskapsdepartementet. Brevet kommunen sender barnehagene gir nødvendig, konkret og oppklarende informasjon om tilsynet, og beskriver tilsynsrollen og hvilken dokumentasjon fra barnehagene som vil ligge til grunn for tilsynet. Barnehagene selv opplever også informasjonen som tilstrekkelig. Kartlegging Sarpsborg kommune har utarbeidet rutiner og system for innhenting av opplysninger fra barnehagene til bruk under anmeldt tilsyn etter anbefalingene i veilederen. I brevet kommunen sender barnehagene som skal ha anmeldt tilsyn, blir det også angitt frist for når ønsket dokumentasjon skal foreligge i kommunen i forkant av tilsynet. Brevet beskriver også hvilke andre dokumenter som vil bli gjennomgått under tilsynet. Planlegging og prioritering I følge veilederen fra Kunnskapsdepartementet bør det utarbeides en plan for tilsyn og en prioritering over hvilke barnehager det skal føres tilsyn med. Sarpsborg kommune har utarbeidet en fremdriftsplan for utføring av tilsyn. Det blir opplyst fra kommunen at det kun er ressurser til å ha anmeldt tilsyn med den enkelte barnehage omtrent hvert tredje år. Utøvelse av tilsyn Anmeldte tilsyn utføres i all hovedsak etter Kunnskapsdepartementets veileder. Tilsynene er alltid varslet på forhånd. Fra kommunen møter det alltid to representanter og barnehagene stiller med flere deltakere. Det deltar ingen representant fra foreldrene under tilsynet, disse er heller ikke invitert. Etter veilederen fra Kunnskapsdepartementet bør representant fra foreldrene være til stede under tilsynet og det bør settes av tid til befaring av barnehagen. Sarpsborg kommune foretar ingen befaring under tilsynsbesøkene. Når nytt kvalitetstilsyn igangsettes i kommunen, vil befaring være en del av tilsynet. Det er revisjonens inntrykk at utførelsen av de to tilsynene ble utført likt, selv om de to barnehagene var forskjellig i størrelse og antall plasser. Malen kommunen har utarbeidet til formålet ble fulgt i begge tilfeller. Kommunen ga samme informasjon til begge barnehagene. Det ble gitt mer veiledning i det ene tilsynet, men dette var fordi det her ble avdekket avvik og merknader som det i den andre barnehagen ikke ble gjort. Rapportering Sarpsborg kommune har utarbeidet en mal som brukes som utgangspunkt for rapportskriving. Malen følger anbefalingene fra veilederen. Malen brukes etter gjennomført tilsyn uavhengig av funn. Alle barnehagene som har hatt anmeldt tilsyn mottar rapport. Rapporten sammenfatter barnehagemyndighetens funn og om det er avdekket avvik eller merknader og frister for å rette opp dette. Det blir henvist til forvaltningsloven vedrørende enkeltvedtak. Østfold kommunerevisjon IKS 20