Ressursbruk i grunnskolen

Transkript

1 - Tinn kommune - Forvaltningsrevisjonsrapport nr:

2 Innholdsfortegnelse Sammendrag...iii 1 Innledning Problemstillinger Avgrensing Metode og kvalitetssikring Metodevalg og praktisk gjennomføring Høring Revisjonskriterier Problemstilling 2 Organisering Problemstilling 3 Spesialundervisning Ressursbruk og resultater Ressursbruk sammenligning Resultater Organisering Skoleeier Skolene Lærertetthet, kompetanse og gruppestørrelse Samarbeidet med foreldrene Revisors vurdering Spesialundervisning Skolenes rutiner Revisors vurdering Avslutning Konklusjon Anbefalinger...15 Litteratur og kildereferanser...16 Telemark kommunerevisjon IKS ii

3 Sammendrag Kontrollutvalget vedtok i sak 6/09 å gjennomføre et prosjekt med temaet Ressursbruk innen grunnskoleopplæringa, inkl. spesialundervisning. Følgende områder skulle kartlegges: Ressursbruk Organisering Spesialundervisning På bakgrunn av bestillingen har vi utformet følgende problemstillinger: 1. Ressursbruk og resultater hvordan er skolene i Tinn sammenlignet med kommuner det er naturlig å sammenligne seg med? 2. Har kommunen organisert grunnskoleopplæringa i samsvar med regelverk og anbefalinger? 3. Er organisering og rutiner omkring gjennomføring av spesialundervisning i samsvar med gjeldende regelverk? Under problemstilling 1 har vi hentet kostnadstall fra SSBs database KOSTRA og resultater fra nasjonale prøver og eksamener fra Utdanningsdirektoratets database Skoleporten.. Vi har sammenlignet Tinns resultater med resultatene til Nome og Odda kommune. Analysen av ressursbruk viser at Tinn kommune bruker mer enn landsgjennomsnittet på grunnskoleundervisning, mer enn Nome kommune, men mindre enn Odda kommune. Tinn har noe dårligere resultat på nasjonale prøver for 5. årstrinn enn sammenligningskommunene, og noe bedre resultat på prøvene for 8. årstrinn. På avgangskarakterene fra 10. årstrinn har Tinn igjen dårligere resultat enn sammenligningskommunene. Variasjonene i resultater kan skyldes tilfeldigheter eller at enkelte årstrinn er faglig sterkere enn andre. Om problemstilling 2 mener vi at grunnskoleundervisningen i Tinn kommune i alt det vesentligste er i samsvar med gjeldende regelverk, men vi mener også at kommunen har enkelte forbedringspunkter. Det har vært vanskelig å se hvordan skoleeier utøver sitt overordna tilsynsansvar med skolene. Kvalitetssystemet som kommunen er pålagt å ha, synes ikke å fungere slik som lovgiver har tenkt. Bortsett fra Haukås Lurås, har alle skolene lærere uten godkjent utdanning. Om problemstilling 3 mener vi at organiseringen og rutinene omkring gjennomføringen av spesialundervisning er i samsvar med gjeldende regelverk. Vi anbefaler at kommunen bør vurdere å: Avklare hvilket ansvar og hvilke forventninger som tillegger stillingen som rektor og hvilket ansvar kommunen har som skoleeier Forbedre kvalitetssystemet Å ha mer samarbeid mellom skolene Bø, 22. oktober 2009 Telemark kommunerevisjon IKS Anne Hagen Stridsklev forvaltningsrevisor Inger Lognvik forvaltningsrevisor Telemark kommunerevisjon IKS iii

4 1 Innledning Prosjektet er gjennomført som forvaltningsrevisjon. Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens 77 nr. 4, jamfør forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon kapitel 3. Ifølge forskrift om revisjon 7 skal forvaltningsrevisjon gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon, fastsatt av Norges Kommunerevisorforbunds styre 23. mai 2005 og gjort gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. Standarden bygger på norsk regelverk og internasjonale prinsipper og standarder som er fastsatt av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og Institute of Internal Auditors (IIA). Kontrollutvalget vedtok i sak 6/09 at det skulle gjennomføres et prosjekt med temaet Ressursbruk innen grunnskoleopplæringa, inkl. spesialundervisning. 1.1 Problemstillinger Kontrollutvalget ønsker at problemstillingene skal belyse: - Ressursbruk - Organisering - Spesialundervisning Vi har derfor utledet følgende problemstillinger: 1. Ressursbruk og resultater hvordan er skolene i Tinn sammenlignet med kommuner det er naturlig å sammenligne seg med? 2. Har kommunen organisert grunnskoleopplæringa i samsvar med regelverk og anbefalinger? 3. Er organisering og rutiner omkring gjennomføring av spesialundervisning i samsvar med gjeldende regelverk? 1.2 Avgrensing Når det gjelder spesialundervisning, har vi kartlagt rutiner og organisering på et overordnet nivå. Vi har ikke gått i detalj på den enkelte skole, eller undersøkt konkrete tildelinger og vedtak. 2 Metode og kvalitetssikring 2.1 Metodevalg og praktisk gjennomføring I dette prosjektet blir det lagt mest vekt på å foreta en overordnet kartlegging av hvordan kommunen har organisert sin grunnskoleopplæring. Den viktigste metoden i prosjektet har vært intervju og presentasjon og analyse av tallmateriale fra offentlige registre. Telemark kommunerevisjon IKS 1

5 På grunn av sykdom har vi ikke intervjuet rektor ved Hovin skole, ellers har vi intervjuet rektorer ved de resterende seks skolene i kommunen. Vi har gjennomført semistrukturerte intervjuer. Det betyr at vi har utarbeidet intervjuguider som definerer hvilke tema og hovedspørsmål som skal tas opp, men rekkefølgen og spørsmålsformuleringen er ikke fastsatt på forhånd. Samtidig er det rom for å ta opp tema og problemstillinger som ligger utenfor guiden. En viss forhåndstruktur er nødvendig for å gjøre den innsamlede informasjonen sammenlignbar. Strukturen er også til hjelp for å demme opp for skjevhet i materialet gjennom spørsmål som ikke er nøytrale, og andre forhold som reduserer validitet og reliabilitet. Vi har skrevet referat fra intervjuene som er sendt til intervjusubjektene for godkjenning. Vi har sendt spørreskjema til lederne ved Foreldrenes arbeidsutvalg (FAU) ved skolene om hvordan samarbeidet mellom hjem og skole fungerer. Siden vi ikke har intervjuet rektor ved Hovin skole har vi heller ikke bedt om informasjon fra FAU på skolen. Det betyr at vi har sendt forespørsel til seks FAU-ledere. Vi har fått tre svar. Svarene fra FAU er innarbeidet i punkt 5.4. Vi har hatt samtaler med kommunalsjef for oppvekst, service og kvalitet, tidligere rådgiver for skole og barnehage. Kommunalsjefen ivaretar skoleeierfunksjonen i kommunen. Vi har brukt og analysert data fra KOSTRA, GSI og Skoleporten. Tallene fra KOSTRA gjelder regnskapsåret Vi har hentet tall fra KOSTRA som viser: Netto driftsutgifter til grunnskoleundervisning Gjennomsnittlig gruppestørrelse Elever per årsverk Lønnsutgifter per elev Timer til spesialundervisning Andel elever som får spesialundervisning Gjennomsnittlige grunnskolepoeng Overgang til videregående skole Alle KOSTRA-tall for Tinn kommune er sammenlignet med tilsvarende tall fra Odda og Nome kommune. Kontrollutvalget har bestemt disse sammenligningskommunene. I tillegg har vi sammenlignet med landsgjennomsnittet og gjennomsnittet av gruppe Fra Skoleporten 2 har vi hentet og analysert følgende data: Resultat fra nasjonale prøver 5. og 8. årstrinn gjelder skoleåret Avgangskarakterer gjelder skoleåret 2007/2008 Oversikt over gruppestørrelse og lærertetthet per skole gjelder skoleåret 2007/2008 Fra GSI (Grunnskolens informasjonssystem) har vi hentet opplysninger om kompetanse og antall årsverk ved skolene. 1 SSB har delt inn landets kommuner og fylkeskommuner i 16 grupper. Kommunene i gruppene har en del felles rammebetingelser og skal derfor være sammenlignbare. Tinn kommune er klassifisert i gruppe 12, dvs. en mellomstor kommune med middels bundne kostnader per innbygger og høye frie inntekter. Nome og Odda er i samme kommunegruppe. 2 Skoleporten er Utdanningsdirektoratets verktøy for vurdering av kvalitet i grunnopplæringen. Telemark kommunerevisjon IKS 2

6 Opplysningene fra KOSTRA, Skoleporten og GSI er gjennomgått med rektorene ved skolene for å sikre at tallene er mest mulige riktige. I tillegg har vi referert deler av fylkesmannens rapport fra Rapporten er utarbeidet av barnehage- og utdanningsavdelingen og har temaet: Opplæringsloven, forsvarlig system for organisering av elever. 2.2 Høring Rapporten er sendt til kommunen til uttalelse før den ble oversendt til behandling i kontrollutvalget. Kommunen sier at de synes at rapporten gir et dekkende bilde av situasjonen i Tinn og at de ikke har noen kommentarer utover dette. 3 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er en samlebetegnelse for regler og normer som gjelder for det området som undersøkes. Kriteriene ligger til grunn for de vurderinger og konklusjoner som blir gjort. Problemstilling 1 er beskrivende, dvs. at vi ikke har kriterier til denne problemstillingen. Vi beskriver fakta på området, men vi har ikke noe regelverk eller normer som fakta skal vurderes mot. Vi har revisjonskriterier til problemstilling 2 og 3 som vi sammenholder innsamlede fakta mot. 3.1 Problemstilling 2 Organisering Krav til skoleeier: Kommunen skal ha skolefaglig kompetanse over skolenivået. 3 Kommunen skal ha et forsvarlig system for å vurdere om de oppfyller kravene i opplæringslov, og for å følge opp resultatene av disse vurderingene. 4 Utdanningsdirektoratet har utgitt en veileder som nærmere omtaler kravet til skoleeiers forsvarlige system. Veilederen klargjør at skoleeier står fritt til utforme systemet i den form og omfang som er nødvendig på bakgrunn av lokale forhold, men gir anbefalinger om hva som bør inngå for at systemet kan anses som forsvarlig. Veilederen mener at følgende elementer er sentrale: Oversikt over gjeldende regelverk og styringsdokumenter Beskrivelse av hovedoppgaver, organisering og myndighetsfordeling Rutiner for kartlegging av kompetanse, og for opplæring og etterutdanning av medarbeidere Rapporteringsrutiner Risikovurdering og tiltak for å begrense risiko Rutiner for å følge opp overholdelse av regelverk Rutiner for å følge opp ulike kvalitetsvurderinger Kvalitetssystemets plass i skoleeiers ordinære plan- og utviklingssystem 3 Opplæringsloven Opplæringslova Telemark kommunerevisjon IKS 3

7 Krav til skolene: Skolen skal ha en forsvarlig, pedagogisk og administrativ ledelse. Opplæringa skal ledes av rektorer som skal arbeide med å videreutvikle virksomheten. 5 Elevene kan deles i grupper som ikke må være større enn at det er trygt og pedagogisk forsvarlig. Inndelingen skal ivareta elevenes behov for sosial tilhørliglighet, og ikke til vanlig skje etter faglig nivå, kjønn eller etnisk tilhørlighet. 6 Alle som ansettes i undervisningsstilling må ha pedagogisk bakgrunn som er i samsvar med rammeplanen for lærerutdanningene. Lærerne må ha en av følgende utdanninger: 7 Førskoleutdanning med minimum 60 studiepoeng tilleggsutdanning/ev spesialpedagogikk Allmennlærerutdanning Faglærerutdanning i praktiske og/eller estetiske fag Universitets- og eller høgskoleutdanning som utgjør minst 240 studiepoeng, inklusiv pedagogisk utdanning 3-årig faglærerutdanning for tospråklige Yrkesfaglærerutdanning Det varierer noe mellom de ulike årstrinn hvilke utdanninger som er godkjent. Foreldrene: Skolene skal ha et samarbeidsutvalg med to representanter for undervisningspersonalet, en for andre ansatte, to for elevene og to for foreldreutvalget og to for kommunen. Den ene representanten for kommunen er rektor. 8 Skolene skal også ha et skolemiljøutvalg. I skolemiljøutvalg skal elevene, foreldrerådet, de ansatte, skoleledelsen og kommunen være representerte. Samarbeidsutvalget kan være skolemiljøutvalg, men da må det oppnevnes flere representanter for elever og foreldre, slik at de samlet sett har flertall. 9 Skolene skal ha et foreldreråd der alle foreldrene er medlemmer. Foreldrerådet velger et arbeidsutvalg (FAU). 10 FAU har ansvaret for fremme fellesinteressene til foreldrene medvirke til at foreldrene tar aktivt del i arbeidet for å skape et godt skolemiljø bidra til et godt samarbeid mellom hjem og skole legge til rette for positiv utvikling hos elevene skape kontakt mellom skolen og nærmiljøet Foreldreutvalget for grunnskoleopplæringen (FUG) som er hjemlet i opplæringsloven 11-9, er Kunnskapsdepartementets rådgivende organ i saker som angår samarbeidet mellom hjem og skole. FUG utarbeider informasjon og brosjyrer til foreldre og skoler om hvordan de mener samarbeidet mellom hjem og skole bør foregå. I følge FUG har skolen ansvar for å tilrettelegge for hjem-skole-samarbeid. Derfor skal foreldrene forvente at skolen har faste 5 Opplæringslova Opplæringslova Forskrift til opplæringslova 14-1 og Opplæringslova Opplæringslova 11-1a 10 Opplæringslova 11-4 Telemark kommunerevisjon IKS 4

8 rutiner for å skolere nyvalgte foreldrekontakter og medlemmer av rådsorganene. Når arbeidet er i gang er det like mye foreldrene som har ansvar for at samarbeidet fortsetter og videreutvikles. FUG anbefaler at skolene har et valgreglement for valg av foreldrekontakter og FAU-medlemmer og at dette er vedtatt av foreldrerådet Problemstilling 3 Spesialundervisning Elever som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære undervisningstilbudet, har rett til spesialundervisning. 12 Før det fattes vedtak om spesialundervisning skal det gjørs en sakkyndig vurdering av behova til eleven. Dersom kommunen avviker fra den sakkyndige vurderinga skal det grunngis i vedtaket hvorfor kommunen likevel mener at eleven får et fullverdig opplæringstilbud. 13 Det skal utarbeides en individuell opplæringsplan for elever som får spesialundervisning. Skolen skal hvert halvår utarbeide en rapport som innholder en oversikt over den opplæringa som eleven har fått og en vurdering av elevens utvikling. 14 Bestemmelsen om at elever kan deles i grupper, gjelder også for elever som mottar spesialundervisning. Spesialundervisningen kan gis innenfor rammen av den sammenholdte elevgruppen. Selv om loven sier organiseringen av opplæringen ikke skal skje etter faglig nivå, ligger det i uttrykket til vanlig at det er situasjoner der det er tillatt med annen organiseringsform. Hva som er tillatt i det konkrete tilfellet må bedømmes ut i fra en forsvarlig skjønnsmessig avveining Ressursbruk og resultater 4.1 Ressursbruk sammenligning Tabellen viser hvordan kommunen prioriterer grunnskole i forhold til andre sektorer. Tallene viser kommunens satsing på grunnskoleundervisning (funksjon 202), kostnader til SFO, skoleskyss og skolelokaler er ikke med. Alle tall gjelder Gruppe 12 Landsgj. snitt Prioritering Tinn Nome Odda Nto. dr.utg. til grunnskoleundervisning i % av samlede nto. driftsutgifter 20,6 21,3 23,9 23,7 22,3 Nto. dr.utg. til grunnskoleundervisning per innbygger Nto. dr.utg. til grunnskoleundervisning per innbygger 6 15 år Andel innbyggere 6 15 år 12,3 12,1 12,6 13,8 12,9 Kilde: KOSTRA 11 FUG: Tillegg til Foreldrekontakten nr 3/ Opplæringslova Opplæringslova Opplæringsloven Veiledning. Spesialundervisning i grunnskole og videregående opplæring Telemark kommunerevisjon IKS 5

9 Tolkning av tallene: Tinn kommune bruker en mindre andel av sine driftsutgifter på grunnskole enn sammenligningskommunene. Det kan dermed se ut som om Tinn prioriterer skole lavt, men tallet må ses i sammenheng med kommunens samlede utgifter. En kommune som har høyt driftsnivå og gjennomsnittlige utgiftsnivå på skole, vil komme dårlig ut i en slik sammenligning. Utgifter til grunnskole fordelt på innbyggere gir et mer sammenlignbart bilde på kommunens prioriteringer. Netto driftsutgifter fordelt på antall innbyggere viser at Tinn kommune bruker mer på grunnskole enn landsgjennomsnittet og mer enn Nome, men mindre enn gruppegjennomsnittet og Odda. Netto driftsutgifter fordelt per innbygger i alderen 6 til 15 år, kan gi et annet bilde enn utgift per innbygger. Det avhenger av alderssammensetningen i kommunen. Dersom kommunen har høy andel av barn og unge, vil det gi forholdsvis lavere utgifter per barn. Dersom kommunen lav andel av barn og unge, vil det gi forholdsvis høyere utgifter per barn. Tinn kommune har en ganske gjennomsnittlig andel av barn og unge. Netto driftsutgift per innbygger i alderen 6 til 15 år viser at Tinn kommune prioriterer grunnskole høyere enn landsgjennomsnittet og gruppegjennomsnittet. Av sammenligningskommunene er det bare Odda som bruker mer på grunnskole enn Tinn. 4.2 Resultater Nasjonale prøver holdes årlig for alle elever på 5. og 8. årstrinn. Elevene testes i lesing på norsk, regning og engelsk. Resultatene gis på en nivåskala fra 1 til 5, der 5 er høyeste nivå. Resultatene for Tinn kommune blir ikke publisert per skole, fordi det er for få elever per klassetrinn per skole. Resultatene som er vist i tabellen under er for hele kommunen samlet. Vi viser resultatene for samlet for begge kjønn. Nasjonale prøver 2008 Tinn Nome Odda Landsgj. snitt Trinn 5 Engelsk 1,9 1,9 1,9 2,0 Lesing 1,9 1,9 2,0 2,0 Regning 1,8 1,9 1,9 2,0 Trinn 8 Engelsk 3,2 3,1 2,8 3,0 Lesing 3,2 3,1 3,1 3,1 Regning 3,0 3,1 3,2 3,1 Kilde: Skoleporten I tabellen under vises avgangskarakterer for 10. klasse for skoleåret Karakterskalaen går fra 1 til 6, hvor 6 er beste karakter. Karakterer Kunnskapsløftet Tinn Nome Odda Landsgj. snitt Engelsk standpunkt 3,6 4,0 3,8 3,8 Matematikk standpunkt 3,1 3,4 3,4 3,5 Matematikk eksamen 2,7 3,3 2,9 3,2 Norsk hovedmål standpunkt 3,5 4,1 3,8 3,8 Norsk sidemål standpunkt 3,1 3,9 3,9 3,6 Norsk skriftlig eksamen 3,0 3,3 3,4 3,4 Kilde: Skoleporten Telemark kommunerevisjon IKS 6

10 I motsetning til resultatene fra de nasjonale prøver, blir avgangskarakterene publisert per skole. Tabellen under viser resultatene for henholdsvis Rjukan ungdomskole og Atrå barneog ungdomskole. Karakterer - sammenligning Rjukan ungdomskole Atrå barneog ungd.skole Engelsk standpunkt 3,7 3,5 Matematikk standpunkt 2,9 3,4 Matematikk eksamen 2,7 2,8 Norsk hovedmål standpunkt 3,5 3,6 Norsk sidemål standpunkt 3,1 3,2 Norsk skriftlig eksamen 3,0 Kilde: Skoleporten I tabellen under vises gjennomsnittlige grunnskolepoeng som er beregnet ut fra avgangselevenes karakterer. Den viser også hvor mange elever som er registrert i videregående opplæring året etter at de avsluttet grunnskolen. Indikatoren anses som et mål på for hvor godt skolen forbereder elevene på videregående opplæring. Gruppe 12 Landsgj. snitt Resultater/kvalitetsindikatorer Tinn Nome Odda Gjennomsnittlige grunnskolepoeng 37,60 40,78 40,09 Overgang til videregående skole ,99 97,62 97,50 95,92 Kilde: KOSTRA Tolkning av resultatene: Resultatene fra nasjonale prøver for 5. årstrinn viser at Tinn har litt dårligere resultater enn sammenligningskommunene. Til gjengjeld har Tinn bedre resultater enn sammenligningskommunene i prøvene for 8. årstrinn. Hvis vi ser på avgangskarakterene har Tinn kommune igjen de dårligste resultatene. Dette kan skyldes en tilfeldighet eller at enkelte årskull er faglig sterkere enn andre, men det kan også være en indikator på forhold på den enkelte ungdomsskole som gjør at elevene utvikler seg faglig sett negativt fra 8. til 10. årstrinn. 5 Organisering 5.1 Skoleeier Kommunen har gjort endringer i organisasjonen med virkning fra Tidligere rådgiver for skole og barnehage har blitt kommunalsjef for oppvekst, service og kvalitet. Det skal ansettes en ny rådgiver for skole og barnehage. En av grunnene til omorganiseringen er, ifølge kommunalsjef, at fylkesmannen mente at kommunens organisering av skoleeierfunksjonen ikke var i samsvar med opplæringslovens krav. Opplæringsloven krever at kommunen skal ha skolefaglig kompetanse over skolenivået. Rådgiveren for skole og barnehage som ivaretok denne oppgaven, var organisatorisk plassert i utredningsenheten, dvs. at hun var organisatorisk plassert lavere enn rektorene som også er enhetsledere. Kommunen har utarbeidet System for kvalitetsvurdering av virksomhet etter opplæringsloven som gjelder for alle skolene. Systemet omfatter oversikt over ansvarsfordeling og aktuelle styringsdokumenter, sjekklister for å vurdere om opplæringsloven Telemark kommunerevisjon IKS 7

11 følges, verktøy for å vurdere kvaliteten på opplæringa og plan for gjennomføring av kvalitetssystemet. I følge kvalitetssystemet skal kommunen ha: Strategisk plan for barnehage og skole Planer for spesielle satsingsområder herunder sosial læreplan Plan for kompetanseutvikling for ansatte Skolene skal bl.a. ha: Virksomhetsplan for den enkelte skole Årshjul for konkrete oppgaver Verktøy for å vurdere kvaliteten på opplæringa er: Skolebasert vurdering som gjennomføres hvert år Ekstern vurdering som blir gjennomført på en skole pr år (Kongsbergsregionen) Elevundersøkelsen skal gjennomføres på aktuelle trinn Alle skoler gjennomfører målinger av læringsutbytte o nasjonale prøver o kartleggingsprøver o karakter og læringsstøttende prøver o andre målinger av læringsutbytte Karakterer for eksamen og standpunkt for 10. trinn samles og bearbeides Skolefaglig ansvarlig skal samle, bearbeide og presentere resultat fra alle skolene på en måte som legger til rette for drøftinger på ulike nivå. Resultatene skal drøftes o internt på skolen o med elever og foresatte o med skolefaglig ansvarlig o med andre skoler Fra fylkesmannens ettersyn: Kommunen hadde ettersyn fra fylkesmannen våren Tilsynet skulle kontrollere om skoleeier hadde et forsvarlig system for å organisere elevene i grupper, jf. opplæringsloven andre ledd og 8-2. Om kommunens system for kvalitetsvurdering skriver fylkesmannen: Kommunen har vedtatt den overordna generelle delen av et system for å vurdere og følge opp at kravene i opplæringsloven oppfylles. Den generelle delen er knyttet til skoleeiernivået, og den er skrifteliggjort. Fylkesmannen har i tillegg observert følgende forhold: - kommunen har, som skoleeier, ikke felles skriftelige rutiner som skal sikre at konkrete bestemmelser i opplæringsloven, oppfylles. Det er overlatt til hver enkelt skole å utarbeide rutiner for oppgaveløsing knyttet til den enkelte bestemmelse. - De undersøkte skolene har i liten grad utarbeidet sine egne rutiner for å sikre at opplæringsloven følges. - Rådmannens oppfølging av at skolene etablerer og bruker sitt eget system etter 13-10, skjer muntlig, og er knyttet opp til ulike møtepunkter. Skolene følges ikke spesielt opp av skoleeier i forbindelse med 8-2. Om innholdet i systemet skriver fylkesmannen bl.a.: Telemark kommunerevisjon IKS 8

12 - at det ikke inneholder rutiner som sikrer oppfyllelse av de enkelte bestemmelser - at det ikke inneholder tilstrekkelige rutiner for å innhente og analysere data fra skolene - at systemet ikke er egnet til å sikre at adekvate tiltak blir satt i verk når det avdekkes brudd på regelverket - at systemet ikke har rutiner for å vurdere om tiltak som settes i verk fungerer etter sin hensikt - at systemet vil inneholde ulike rutiner for samme oppgave siden rutinene skal utarbeides av den enkelte skole - at systemet ikke har rutiner for kontinuerlig oppdatering for å sikre at det fungerer som forutsatt. Fylkesmannen avslutter med å konstatere at systemet er lite kjent på skolene og at det i praksis ikke blir brukt. Kommunen fikk pålegg om å etablere et forsvarlig system knyttet til organisering av elever i grupper. Fra intervjuene med rektorene: Rektorene har i ulik grad utarbeidet styringsdokumenter og skriftelige rutiner for sine skoler. Alle skolene har årshjul, og de fleste skolene har utarbeidet virksomhetsplaner. De skolene som ikke hadde virksomhetsplan, prøver å utarbeide en nå. Da vi intervjuet rektorer så vi at noen skoler hadde laget mange skriftelige rutiner, mens andre hadde lite. Kommunens kvalitetssystem er kjent blant rektorene, men det varierer noe hvor nyttig det ble oppfattet å være. Det ble sagt at det ikke er ferdig, at det ikke blir informert om, at det ikke finnes felles maler for rapportering og at skoleeier ikke følger opp resultater. Rektorene har ulike ønsker til og erfaring med skoleeier. Ingen av rektorene ønsker den gamle organiseringen med skolesjef tilbake, men det synes å være usikkerhet om hva som er skoleeiers rolle. Skoleeier er lite tydelig, flere sier at de savner klare overordnede mål og rammer. Noen mener også at skoleeier bør ha en sterkere rolle når det gjelder koordinering av informasjon og samordning mellom skolene. Flere sier de savner mer interesse og oppfølging fra skoleeiers side Skoleeiers synspunkter: Kommunalsjefen mener at de har orientert godt om kvalitetssystemet, slik at det burde være godt kjent på skolene. Hun har observert at rektorene ikke alltid følger det som står i kvalitetssystemet. Hun mener at det ligger i organiseringsmodellen at rektorene skal være selvstendige og organisere virksomheten på skolen selv. Rektorene skal være som rådmenn på sine skoler. Det er utarbeidet felles maler for dokumenter som brukes i forbindelse med spesialundervisning, ellers er det opp til rektorene på de ulike skolene å utforme de dokumentene de bruker. Kommunen har en felles strategisk plan for hele kommunen, og ikke en egen plan for skole og barnehage. Planen fastsetter at målene for skolene er å ha tilpasset undervisning, noe som også er et krav i opplæringsloven og å drive med entreprenørskap. Fra skoleåret 2010/2011 skal det lages en ny kvalitetsplan for skolene som er linket til budsjettet. Skolene skal basere sine virksomhetsplaner på denne planen. Telemark kommunerevisjon IKS 9

13 5.2 Skolene Bortsett fra Haukås Luras og Bøen skole som har felles rektor, har skolene egen rektor. Rektorene er enhetsledere. Kommunene har delegasjonsreglement (gjeldende fra 1.januar 2008), som delegerer fullmakter til enhetslederne. Enhetslederne generelt har ansvar for å: Sørge for god forvaltning og effektiv bruk av de økonomiske ressursene som kommunestyret har bevilget til enheten, og sikre at vedtatte aktivitetskvalitetsforutsetninger blir bevilget. Motivere og utvikle de ansatte i enheten innenfor en fleksibel og effektiv organisasjon der brukerne står i fokus. Arbeide med helse, miljø og sikkerhet og økonomisk internkontroll i enheten Gi tilbakemelding om oppnådde resultater Delta i det strategiske plan- og utviklingsarbeidet i kommunen Informasjonssikring jf. personopplysningsloven Rektorene er i tillegg delegert fullmakt etter opplæringsloven til å: Frita en elev fra opplæringsplikten Gi elever permisjon fra skolen i inntil 2 uker Bortvising Skyss til enkeltelever ved sykdom eller skade Kreve politiattest for andre personer som regelmessig oppholder seg på skolen Plan for spesialundervisning, alternativ opplæring og hjemmeundervisning Frita elever med store lærevansker fra vurdering med karakterer Myndighet til å gi fritak/alternativt opplæringstilbud for elever ut over rammen for valgfag Godkjenne øvingsundervisning Avgjøre søknader om å gjennomføre spørreundersøkelser i skolen Valg av lærebøker Opptak til skolefritidsordninger Myndighet til å gi fritak/alternativt opplæringstilbud for elever utover rammen for valgfag. Det har vært noe samarbeid mellom barneskolene i bygda i forbindelse med at alle elevene i Austbygde og Åtrå skal samles i ny barneskole i Atrå og det er noe faglig samarbeid mellom matematikklærerne, bortsett fra dette samarbeider skolene normalt sett ikke faglig. Det innebærer at hver skole utarbeider sine læreplaner i samsvar med sentrale kunnskapsmål og velger hvilke lærebøker de vil bruke i undervisningen. Konsekvensen av dette er at avgangselevene på barneskolene har ulike utgangspunkt, noe som kan være en utfordring når de samles på samme ungdomskole. Dette gjelder først og fremst for Atrå barne- og ungdomsskole som får elever fra fem barneskoler (tre etter sammenslåingen). Rjukan ungdomsskole får bare elever fra Rjukan barneskole, og har derfor ikke denne problematikken. Men også Rjukan barneskole mener at det er viktig å samarbeide med ungdomsskolen slik at elevene skal være mest mulig forberedt. Rektorene har noe ulike oppfatninger til om det er behov for og ønskelig med mer samarbeid mellom skolene. Rektornettverk, samarbeid om opplæringsplaner, fellesskap som kan bryte ned kunnskapsløftet og lage overordnede føringer blir nevnt. Telemark kommunerevisjon IKS 10

14 I følge kommunalsjefen vil Miland skole og Hovin skole bli oppfordret til å samarbeide nærmere med nye Atrå barne- og ungdomsskole når den åpner høsten Ungdomskolene bør også samarbeide, og Rjukan barneskole bør samarbeide med Rjukan ungdomsskole. Skolene vil bli oppfordret til å bruke samme læreverk, men kommunalsjefen mener at skolene ikke kan pålegges dette fordi rektorene er delegert myndigheten til å avgjøre dette selv. Det er administrasjonsmøter én gang i måneden hvor alle rektorene møter sammen med kommunalsjef ev. rådmannen, og i tillegg er det enhetsledermøter én gang i måneden. 5.3 Lærertetthet, kompetanse og gruppestørrelse I følge rektorene er årstrinn det viktigste kriteriet for inndeling i grupper. En rektor sier gruppeinndeling basert på alder gir mest trygghet og stabilitet hos elevene. Noen skoler har også grupper som går på tvers av alderstrinn der de mener det er hensiktsmessig. Størrelsen på klasserommene og variasjoner i elevtallet er også elementer som spiller inn når elevene skal deles i grupper. Oversikt over gruppestørrelse og lærertetthet pr kommune Gruppe 12 Landsgj. snitt Gruppestørrelse/lærertetthet Tinn Nome Odda Gjennomsnittlig gruppestørrelse 1. til 7. årstrinn 10,6 10,8 11,2 10,8 13,3 Gjennomsnittlig gruppestørrelse 8. til 10. årstrinn 12,2 13,4 12,2 12,1 14,8 Elever per årsverk 8,6 9,0 8,6 8,5 10,7 Elever per undervisningsrelatert årsverk 9,4 10 9,9 9,6 12,1 Lønnsutgifter per elev Kilde: KOSTRA Det er forskjeller mellom skolene når det gjelder lærertetthet og elever per årsverk. Lærertetthet trinn beregnes med utgangspunkt i forholdet mellom lærertimer og elevtimer, og inkluderer timer til spesialundervisning og andre lærertimer som tildeles på grunnlag av individuelle elevrettigheter. Lærertetthet i ordinær undervisning beregnes bare ut i fra ordinære undervisningstimer. Oversikt over gruppestørrelse og lærertetthet pr skole Gruppestørrelse og lærertetthet per skole Rj. barnesk Rj.u.sk. Miland Atrå Bøen Haukås Lurås Hovin Sum årsverk undervisningspersonale 24,2 16,2 5,4 18,3 5,8 4,3 3,2 Antall elever per årsverk 11,1 7,5 10,5 7,3 8,6 6,8 7,4 Lærertetthet trinn 12 11,1 Lærertetthet trinn 12,7 10,5 8,9 9,4 7,5 7,6 Lærertetthet i ord. undervisn. 16,9 16,5 11,0 13,3 12,0 8,4 8,0 Kilde: Skoleporten Telemark kommunerevisjon IKS 11

15 Alle rektorene gir uttykk for å være rimelig godt fornøyd med lærertettheten på skolene sine. Assistentene knyttes ofte opp mot elever med spesielle behov. Hvordan assistentene brukes avhenger, i følge rektorene, til dels av deres egenskaper og behovene hos lærere og elever. Oversikt over fordeling av årsverk på skolene. Tallene gjelder for skoleåret Adm. Lærere m. Lærere u. Kontor- Skole årsverk godkj.utd. godkj.utd. Assistenter personale Rjukan barneskole 210 % 2207 % 200 % 442 % 55 % Rjukan ungdomsskole 152 % 1440 % 228 % 103 % 25 % Miland skole 60 % 836 % 24 % 19 % 20 % Atrå barne- og ungdomskole 138 % 1466 % 330 % 150 % 40 % Bøen skole 60 % 429 % 71 % 40 % 15 % Haukås Lurås skole 70 % 393 % 0 30 % 15 % Hovin Skule 75 % 289 % 50 % 20 % 0 Kilde: GSI 5.4 Samarbeidet med foreldrene Skolene har samarbeidsutvalg og FAU. I tillegg er det kontaktlærere som har hovedansvaret for kontakt mellom hjem og skole når det gjelder den enkelte elev. Det er som regel kontaktlærer som avgjør når det er behov for å ta kontakt med foreldrene. I noen tilfeller er det rektor som har kontakten med foreldrene. Noen av skolene har arbeidsbeskrivelser for kontaktlærerne. Årshjulet som skolene setter opp, fastsetter tidspunkt for foreldremøter og foreldresamtaler. Det ser ut som de fleste skolene har to foreldremøter per år og minimum to foreldresamtaler. Kommunen har ikke utarbeidet noe felles reglement for FAU. Dette er opp til hver enkelt skole/fau. I intervjuene med rektorene blir det gitt uttrykk for at skolen har god kontakt og godt samarbeid med foreldrene, men noen sier også at de ønsker mer foreldreengasjement. I tilbakemeldingene fra FAU-lederne blir det også gitt uttrykk for at de synes at samarbeidet med skolen er godt. De tre FAU-lederne som svarte på vår henvendelse sier at de har vedtekter for FAU på sin skole. Rjukan ungdomskole har i tillegg utarbeidet egen aktivitetsplan for samarbeidet mellom hjem og skole, og opprettet en egen foreldrebank som har oversikt over foreldre som kan delta i aktiviteter på skolen. FAU-lederne forteller at de som nye i FAU fikk opplæring av andre medlemmer i FAU, hadde tidligere erfaring som klassekontakt eller fikk opplæring av rektor gjennom samtaler og utdelt brosjyremateriell. FAU-lederne mener at det har vært avklart hva som er skolens oppgaver og hva som er FAU sine. 5.5 Revisors vurdering Skoleeier Etter omorganiseringen har kommunen oppfylt kravet om å ha en skolefaglig ansvarlig over skolenivået. Etter vår mening synes det å være behov for en rolleavklaring. Skoleeier og rektorene synes å ha en noe ulik oppfatning av hva deres respektive roller er. Det bør være avklart og forstått av alle hvilke forventninger som er knyttet til stillingene. Telemark kommunerevisjon IKS 12

16 Kommunen har utarbeidet kvalitetssystem slik loven krever. Kvalitetssystemet fastsetter hvilke planer og rutiner kommunen og skolene skal ha. Dersom vi sammenligner kvalitetssystemet med anbefalingene i veilederen, mener vi at systemet sier noe om de fleste av punktene. Men kvalitetssystemet nevner ikke rapporteringsrutiner og sier lite om kartlegging av kompetanse og videreutdanning. Som nevnt er det overlatt til skolene å utarbeide konkrete rutiner på mange områder, det er dermed vanskelig å vurdere hvor godt kommunens system samlet sett er i samsvar med anbefalingene i veilederen. Fylkesmannen har flere kritiske anmerkninger til kommunens system. Vårt inntrykk er at kommunen har et system som ikke synes å være et nyttig verktøy og som ikke som ikke fungerer slik lovgiver har forutsatt. Vi mener det er uheldig at det ikke synes å ha konsekvenser at systemet ikke blir fulgt. Selv om rektorene har fått vide fullmakter og har en selvstendig rolle, har skoleeier likevel det overordnede ansvaret. Skoleeier legger i liten grad føringer for hvordan skolene skal innrette virksomheten sin. Skolene har selv ansvaret for å utarbeide de rutinene de mener de trenger for å følge opplæringsloven, og som fylkesmannen påpeker vil kommunen ha ulike rutiner for samme oppgave. Vi mener at dette er en lite effektiv måte å arbeide på. Kommunen kunne trolig spare ressurser dersom dette arbeidet ble samordnet. Skolene, lærertetthet og gruppestørrelse Alle skolene oppfyller lovens krav om å ha en pedagogisk og administrativ ledelse. Rektorene er gitt vide fullmakter gjennom delegasjonsreglementet. Elevene deles inn i grupper etter hva rektor mener er mest hensiktsmessig og i samsvar med lovens krav. Skolene i Tinn kommune har mindre grupper enn landsgjennomsnittet. Det gjelder både på barne- og på ungdomstrinnet. Hvis vi sammenligner med Nome og Odda er forskjellene mindre. Gruppestørrelsen i Tinn er ganske lik gjennomsnittet av gruppe 12- kommunene. Bortsett fra Haukås Lurås skole, har alle skolene lærene uten godkjent utdanning. Skolene i Tinn har flere lærere i forhold til elevtallet enn landsgjennomsnittet, men ligger ganske likt med sammenligningskommunene. Det er også forskjeller mellom skolene i Tinn, særlig mellom barneskolene. Tinn skiller seg ut når det gjelder lønnskostnader pr. elev. Tinn har høyere lønnskostnader enn sammenligningskommunene. Grunnen til dette er sannsynligvis at Tinn har flere lærere i forhold til antall elever, men kan også delvis skyldes at lærerne i Tinn har høyere lønn. Dersom lærerne har høyere lønn kan det ha sammenheng med at lærerne i snitt er eldre, eller at flere har høyere utdanning eller at kommunen generelt har et høyere lønnsnivå. Samarbeidet med foreldrene Skolene oppfyller lovens krav til samarbeidsutvalg og FAU. Hvordan samarbeidet mellom skole og foreldre skal foregå, er opp til hver enkelt skole. Noen skoler har riktignok mer rutiner enn andre, men vi mener at ingen av skolene har en helhetlig strategi for hvordan forholdet mellom foreldre og skole skal være. Vi synes det er positivt at FAU-lederne er fornøyde med samarbeidet med skolen. På bakgrunn de svarene vi har fått fra FAU-lederne, har vi inntrykk at det også varierer i hvilken grad skolen tar ansvar for å skolere nye FAUmedlemmer. Telemark kommunerevisjon IKS 13

17 6 Spesialundervisning 6.1 Skolenes rutiner I følge rektorene utarbeider skolene utarbeider individuelle planer for alle elever som får spesialundervisning. Rektorene følger alltid den sakkyndige vurderingen fra PPT (Pedagogisk psykiatrisk tjeneste) når de fatter vedtak. Halvårlige rapporter over elevens utvikling blir utarbeidet og sendt til foreldrene. Skolene har felles maler for halvårsrapport og individuell opplæringsplan. Undervisningen tilpasses elevenes behov. Noen ganger gis elevene undervisning alene eller i mindre grupper, andre ganger gis undervisningen i den faste gruppen eleven tilhører. Assistenter brukes i spesialundervisningen i den grad rektor mener det er hensiktsmessig. Rjukan barneskole har egen spesialpedagogisk koordinator. De andre skolene bruker sosiallærer eller rektor til å koordinere spesialundervisningen. Rjukan barneskole sier at de samarbeider tett med PPT. Skolen forteller at de får inn alle asylantene i kommunen, noe som krever større ressurser til spesialundervisning. Ressurser brukt til spesialundervisning Gruppe 12 Landsgj. snitt Spesialundervisning Tinn Nome Odda Timer til spesialundervisning i % av lærertimer totalt 18,4 21,2 15,7 18,8 15,6 Andel elever ved skolen som får spesialundervisning 7,4 11,1 8,3 8,6 7,0 Kilde: KOSTRA Kommunalsjef mener at tallene for spesialundervisning må ses i sammenheng med gruppestørrelse og lærertetthet. Skoler med små grupper og høy lærertetthet bør ha større mulighet til å dekke elevenes behov under normal undervisning, enn skoler som har større grupper og lavere lærertetthet. Sett i forhold til landsgjennomsnittet har Tinn høyere lærertetthet og lavere gruppestørrelse, samtidig som kommunen gir mer spesialundervisning. 6.2 Revisors vurdering Skolene har rutiner på å skrive vedtak, individuelle planer og halvårlige rapporter. Hvordan spesialundervisningen skal gjennomføres og hvem som skal utføre den, lærer eller assistent, vurderes og avgjøres av rektor. Vi har ikke forsøkt å gå inn i disse vurderingene. KOSTRA-tallene viser at Tinn ligger omtrent likt med landsgjennomsnittet når det gjelder andel elever som får spesialundervisning. Sammenligningskommunene Tinn og Odda har en høyere andel elever som får spesialundervisning. Tinn kommune ligger høyere enn landsgjennomsnittet når det gjelder timer til spesialundervisning. Bare Nome kommune har en klart høyere andel av timer til spesialundervisning. Det betyr at de elevene i Tinn som får spesialundervisning, får flere timer enn det som er vanlig i landet ellers (landsgjennomsnittet). Telemark kommunerevisjon IKS 14

18 7 Avslutning 7.1 Konklusjon Tinn kommune bruker mer ressurser på grunnskole enn gjennomsnittet av norske kommuner. Tinn bruker mer enn Nome kommune, men mindre enn Odda. Resultatene fra nasjonale prøver for 5. årstrinn er litt dårligere i Tinn enn hos sammenligningskommunene, men resultatene fra 8. årstrinn er bedre enn i sammenligningskommunene. På avgangskarakterene fra 10. årstrinn har Tinn igjen dårligere resultat enn sammenligningskommunene. Variasjonene i resultater kan skyldes tilfeldigheter eller at enkelte årstrinn er faglig sterkere enn andre. Vi mener at grunnskoleundervisningen i Tinn kommune i alt det vesentligste er i samsvar med gjeldende regelverk, men vi mener også at kommunen har enkelte forbedringspunkter. Det har vært vanskelig å se hvordan skoleeier utøver sitt overordna tilsynsansvar med skolene. Kvalitetssystemet som kommunen er pålagt å ha, synes ikke å fungere slik som lovgiver har tenkt. Bortsett fra Haukås Lurås, har alle skolene lærere uten godkjent utdanning. Vi mener at organiseringen og rutinene omkring gjennomføringen av spesialundervisning er i samsvar med gjeldende regelverk. 7.2 Anbefalinger Vi mener at kommunen bør vurdere følgende: Avklare hvilket ansvar og hvilke forventninger som tillegger stillingen som rektor og hvilket ansvar kommunen har som skoleeier Forbedre kvalitetssystemet Mer samarbeid mellom skolene Telemark kommunerevisjon IKS 15

19 Litteratur og kildereferanser Lover og forskrifter: Lov av 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa Forskrift 23. juni 2006 nr. 724 til opplæringslova Offentlige dokument: Fylkesmannen i Telemark, Barne- og utdanningsavdelingen: Tilsynsrapport Tilsyn med Tinn kommune. Tema: Opplæringsloven, forsvarlig system for organisering av elever. Datert Annet: Foreldreutvalget for grunnskolen: Guide til nyvalgte foreldrekontakter og medlemmer av skolens rådsorganer, tillegg til Foreldrekontakten nr Telemark kommunerevisjon IKS 16

20 Telemark kommunerevisjon IKS 1