Driftsmodell for Det Nye Torget Bergen kommune

Transkript

1 PwC Bergen Advisory Assurance - Tax Driftsmodell for Det Nye Torget Bergen kommune 04. mars 2010 Illustrasjonsbilde fra forprosjekt

2 Postboks 3984 NO-5835 Bergen Telephone: Bergen kommune v/byrådsavdeling for byutvikling, næring og klima Bergen, 04. mars 2010 Oversendelsesbrev Vedlagt følger vår utredning om driftsmodell for drift av Det Nye Torget. Utredningen hatt til hensikt å redegjøre for problemstillinger og konsekvenser, samt anbefale et driftskonsept innen den modellen Bystyret har valgt. Vi takker for at vi har fått muligheten til å jobbe sammen med Bergen kommune, og andre aktører vi har snakket med i denne prosessen, og der oppleve interessen og entusiasmen for Det Nye Torget. Med vennlig hilsen Frode Myrdal Oppdragsansvarlig Partner, Advisory Øistein H Jensen Prosjektleder Direktør, Advisory

3 Innhold Driftsmodell Det Nye Torget SAMMENDRAG INTRODUKSJON INNLEDNING BAKGRUNN Politisk historikk Etablering av driftsmodell PWCS VURDERING AV UTFORDRINGEN MANDAT/OPPDRAG OMFANG OG AVGRENSNINGER GJENNOMFØRING METODE Modell Dokumentasjonsinnhenting Intervjuer DRIFTSMODELL PRINSIPIELL BESKRIVELSE OG ALTERNATIVER INNEN VALGT MODELL Beskrivelse av modell Risiko Anbefaling MODELLEN REGULERES SOM HUSLEIEFORHOLD OG I FORHOLD TIL KONTRAKTSRETT KOMMUNALT EIERSKAP Bergen kommune Anbefaling av selskapsform JURIDISKE VURDERINGER AV DEN VALGTE MODELL MULIGHETER SKATT/AVGIFT LOV OM OFFENTLIGE ANSKAFFELSER Alternative reguleringsformer Anskaffelsen Tjenestekonsesjon Anbefaling REGELVERKET OM OFFENTLIG STØTTE...15 Evaluering av driftsmodell Det Nye Torget 1

4 3.5 KRAV TIL INNHOLDET I DRIFTSAVTALEN ØKONOMISKE VURDERINGER AV VALGT MODELL ØKONOMISKE UTFORDRINGER BESKRIVELSE AV ØKONOMIMODELL Kapitalkost Leieavtale inneholdende fastledd og omsetningsbasert ledd Faste kostnader FORRETNINGSMODELL BESKRIVELSE AV MARKEDET/MARKEDSPRIS Betingelser og markedsverdi ØKONOMISKE KONSEKVENSER AV DRIFTSMODELLEN FOR KOMMUNEN Driftskostnader for mathallen og torgflaten Dagens situasjon Økonomiske konsekvenser av nytt bygg og ny driftsavtale ØKONOMISK RISIKO Risiko knyttet til anskaffelsen av driftsselskap Risiko knyttet til utleid areal og omsetning Risiko knyttet til økonomisk styring og internkontroll ØKONOMISK STYRING PRINSIPPER FOR KVALITET, UTVALG OG ESTETIKK HELHETLIG KVALITETSPROFIL PRINSIPP OM KONSEPT OG HVA TORGET SKAL TILBY Vedtatt prinsipp Forslag til gjennomføring Modell med referansegruppe og markedsråd PRINSIPP OM KVALITET, ESTETIKK OG KONTROLL Prinsipp Forslag til gjennomføring PRINSIPP OM MOBILE BODER Prinsipp Forslag til gjennomføring ALTERNATIVER KNYTTET LEIETAKERE I MATHALLEN OG FISKETORGFLATE Utvalg av driftsselskap og torghandlere Krav til utvalg og utvalgsbegrensninger Salg fra båt LOKALISERING OG PRIORITERING KRAV TIL DRIFTSANSVARLIG PRINSIPIELT I FORHOLD TIL KONTRAKT PRISING OG UTFORMING AV KONTRAKT HOVEDELEMENTER SOM MÅ INNGÅ I KONTRAKT

5 6.4 KJØP AV DRIFTSTJENESTER ØVRIGE LOKALER MARKEDSFØRING DISPONERING AV TORGFLATEN ÅPNINGSTIDER ANSKAFFELSEN PROSESS EVALUERING...34 Illustrasjonsbilde fra forprosjekt 3

6 Sammendrag Torget i Bergen har alltid hatt og vil også i fremtiden ha stor betydning for bergensere, ikke-bergensere og turister. På samme måte er det mange meninger om hvordan torget skal se ut og hvordan det skal virke, hos politikere, næringslivet og befolkningen i Bergen. Bergen Bystyre har i bystyresak 245/09 vedtatt en driftsmodell og prinsipper for torgdriften, der driften skilles ut til et eksternt selskap. I den valgte modellen vil det være nødvendig å etablere en tilstrekkelig styringsstruktur overfor driftsselskapet for å sikre at politiske mål og ambisjoner med torget oppnås, samtidig som det legges til grunn bærekraftige betingelser for driftsselskapet og sikrer tilstrekkelige incentiver til at Det Nye Torget driftes på en god måte som ivaretar historisk, kulturell og finansiell verdi. har på oppdrag for Byrådsavdeling for byutvikling, næring og klima utarbeidet en rapport som redegjør for mulighetene og konsekvensene ved den valgte driftsmodellen. Det anbefales en modell der Bergen kommune inngår en tjenestekonsesjonskontrakt med et driftsselskap, der driftsselskapet leier Mathallen og torgflaten av Bergen kommune, og deretter fremleier dette til torghandlerne og leietaker i mathallens 2. etasje. Dette medfører at hovedansvaret for videreutvikling, administrasjon og oppfølging gjøres av driftsselskapet. Utlysningen av tjenestekontrakt anbefales gjennomført som en åpen konkurranse med prekvalifisering. Økonomisk legges det opp til en leiemodell hvor Bergen kommune vil ha leieinntekter fra driftsselskapet på utleie av arealene/bygg. Torghandlerne betaler for leie av plass og boder til driftsselskapet samt andel felleskostnader. Driftsselskapet vil ha sin inntjening i differensen mellom leieinntektene fra torghandlerne og leiekostnadene til kommunen. I leien inngår et omsetningsbasert element mellom torghandlere og driftsselskap, og driftsselskap og kommunen som gir incentiver til alle aktørene å sikre høy omsetning og området fremstår attraktivt. Hovedprinsippet for en eiendomsinvestering i et næringsbygg, er at inntekten på bygget er høyere eller lik kapitalkostnadene på investeringen. En aktør som velger å gjøre en investering, vil derfor hele tiden vurdere alternative investeringer. For en kommune kan avkastningen på den investerte kapital ikke alltid måles i ren kontantstrøm, men også som ikke direkte kvantifiserbare effekter - som et bysentrum av høy kvalitet som byen kan være stolt av, og som genererer inntekter gjennom eksempelvis økt omsetning i bykjernen og tilfredshet blant befolkningen. Det legges opp til markedsprising av arealene. Da det åpnes for konkurranse for driftsselskap samt at torghandlerne videreføres/velges etter søknad, vil det raskt bli etablert riktige markedspriser. Hovedrisikoene for driften av torget er at markedsprisene blir lave, få aktører vil leie (både driftsselskap og torghandlere) som igjen medfører lave priser, og høye driftskostnader. Den valgte driftsmodellen medfører at aktivitet og videreutvikling av torget gjennomføres via driftsselskapet. Derfor er det utformet presise krav til driftsselskapet på ivaretakelse av bystyrets prinsipper om profil, utvalg, kvalitet og estetikk. I tillegg vil driftsselskapets konsept for å ivareta dette også være et evalueringskriterium i anbudskonkurransen. Kravene til driftsselskapet vil også reflektere kravene til torghandlerne, knyttet til ovennevnte, men også til fremleggelse av attesterte omsetningstall/regnskaper. Det anbefales at Bergen kommune iverksetter prosessen med å anskaffe driftsselskap så raskt som mulig, slik at endelige krav, forhandlinger og kontraktsutforming kan danne grunnlag for økt langsiktighet for alle aktørene. 4

7 1 Introduksjon 1.1 Innledning (PwC) ble ved oppdragsavtale datert 4. februar 2010 engasjert av Bergen kommune for bistand til prosess for etablering av en driftsmodell for Bergens nye torg. Oppdraget ble tildelt på bakgrunn av forespørsel/minikonkurranse fra Bergen datert 12. januar Bergen kommune, Byrådsavdeling for byutvikling, næring og klima ved næringsseksjonen, har vært oppdragsgiver for dette prosjektet. Ansvarlig kontaktperson har vært næringssjef Elin Sjødin Drange. Kontrakten er inngått ved avrop på rammeavtale mellom Bergen kommune og PwC om levering av konsulenttjenester IKT og OU (ref BKSAKnr ). Denne rapporten gjengir og oppsummerer resultatet av vår bistand. 1.2 Bakgrunn Politisk historikk Utviklingen av torget i Bergen har i de senere år blitt politisk behandlet ved en rekke saker, blant de sentrale sakene/dokumentene har vært: 1565/02 - Midlertidig løsning på Torget 1342/03 - Driftsselskapet Torget i Bergen AS (TiB) - Diverse forhold 1588/03 - Vinterløsning for Torget 1250/05 - Midlertidige anlegg på torget. Strakstiltak sommeren /05 - Torget i Bergen. Gjennomføringsstrategi for etablering av permanente installasjoner for torghandel og byliv. Etappedeling inkludert fagnotat. 376/06 - Reguleringsplan Vågen, kaiene og Bryggen 1573/07 - Ekstraordinært vedlikehold i /08 - Torget. Det videre arbeidet i perioden /08 - Torget. Det videre arbeidet i perioden /08 - Midlertidig drift av Torget 1199/09 - Markedsplass/mathall med tilhørende serviceanlegg på Strandkaien. Torget i Bergen 5

8 423/09 - Drift av det nye torget. Prinsipper 1198/09 - Markedsplass/mathall med tilhørende serviceanlegg på Strandkaien. Torget i Bergen. Status Etablering av driftsmodell Byrådet i Bergen har i byrådssak , med tilslutning fra bystyret i bystyresak , satt i gang en prosess for å kunne starte bygging av klimaskjermet markedsplass/mathall med tilhørende serviceanlegg på Strandkaien i I byrådssak ble prosjektet "Historien fortsetter" valgt, der det inngås prosjekteringskontrakt med arkitektfirmaet Eder Biesel as. I byrådssak legges det frem prinsipper for drift av det nye torget der det presenteres 3 forhold: 1) reguleringsendring 2) prosjektering og bygging av mathall 3) utvikling av prinsipper for driftsmodell av torget Bystyret behandlet saken i møte 7. desember 2009 i sak , der bystyret beslutter en modell presentert som modell C i byrådssak som beskrives som en modell der kommunen overlater driftsansvaret til eksternt selskap eller organisasjon, gjennom en utlysningsprosess. Det betyr at driftsansvarlige får ansvar for all drift av Det Nye Torget, samtidig som kommunen fortsatt eier både grunnen og Mathallen, og vil sette krav til driftsansvarlig slik at driftsmodellen sikrer et godt samspill mellom de ulike aktørene. Bystyret ber i vedtaket om at byrådet kommer tilbake til bystyret med en sak der de konkretiserer og utdyper konsekvensene av det valgte alternativ av driftsmodell. 1.3 PwCs vurdering av utfordringen Torget i Bergen har alltid hatt og vil også i fremtiden ha stor betydning for bergensere, ikke-bergensere og turister. På samme måte er det mange meninger om hvordan torget skal se ut og hvordan det skal virke, hos politikere, næringslivet og befolkningen i Bergen. Bergen Bystyre har i bystyresak vedtatt en driftsmodell og prinsipper for torgdriften, der driften skilles ut til et eksternt selskap. I den valgte modellen vil det være nødvendig å etablere en tilstrekkelig styringsstruktur overfor driftsselskapet for å sikre at politiske mål og ambisjoner med torget oppnås, samtidig som det legges til grunn bærekraftige betingelser for driftsselskapet og sikrer tilstrekkelige incentiver til at Det Nye Torget driftes på en god måte som ivaretar historisk, kulturell og finansiell verdi. Hovedprinsippet for en eiendomsinvestering i et næringsbygg, er at inntekten på bygget er høyere eller lik kapitalkostnadene på investeringen. En aktør som velger å gjøre en investering, vil derfor hele tiden vurdere alternative investeringer. For en kommune kan avkastningen på den investerte kapital ikke alltid måles i ren kontantstrøm, men også som ikke direkte kvantifiserbare effekter - som et bysentrum av høy kvalitet som byen kan være stolt av, og som genererer inntekter gjennom eksempelvis økt omsetning i bykjernen og tilfredshet blant befolkningen. 6

9 Det vil stilles høye krav til driften av torget, der den effekt som søkes oppnådd er at Torget fremstår på en måte som representerer Bergen på en god måte, med produkter og tjenester av høy kvalitet og med det utvalg av produkter som er i tråd med bystyrets vedtak. Parallelt er det også en oppfatning av at drift av torget og utleie til torghandlere ikke er kommunens kjerneoppgaver, slik at denne oppgaven settes ut til en ekstern aktør. Likevel vil det være en oppfatning at Bergen kommune har et ansvar for gjennomføringen av driften på torget, og for å sikre at Torget er av en slik karakter som forventes fra bystyret, Bergens befolkning og turister. Modellen som da legges opp gjør at Bergen kommune kan kun styre driften av torget gjennom avtalen med driftsselskapet. Derfor er det avgjørende at avtalen mellom driftsselskapet reflekterer alle hensyn som må ivaretas, samt en operasjonalisering og kontraktsfesting av føringene fra bystyret. 1.4 Mandat/oppdrag PwCs mandat har vært følgende: PwC skal utarbeide en skriftlig rapport som beskriver alle elementer i forbindelse med den valgte modell for driftsansvaret på det nye torget. Rapporten skal utformes slik at den også kan benyttes som kravspesifikasjon til utlysning av ekstern driftsansvarlig (alternativ C). Rapporten skal generelt besvare punktene 1-6 i bystyrevedtaket av sak , med unntak av siste ledd i punkt Omfang og avgrensninger Vi har i arbeidet kun tatt utgangspunkt i vedtatte beslutninger. Bystyret har besluttet et valgt alternativ som har vært utgangspunkt for våre vurderinger. Vi har derfor ikke vurdert konsekvenser for de alternativene som ble presentert i bystyresaken. Byrådet behandler også en del andre saker tilstøtende til saken knyttet til driftsmodeller for torget. Dette er saker som reguleringsplanen, prosjektering og bygging av mathall og føringer for aktører som skal leie i 2. etasje. Konsekvensutredninger knyttet til disse sakene er ikke direkte redegjort for i denne rapport. Behandlingen av leietakere i 2. etasje har ikke vært en del av prosjektet. Vi har forholdt oss til at 2. etasje skal leies ut til en eller flere aktører, og at utleien skal administreres av et driftsselskap. Det er utarbeidet innspill til forhold som bør inngå i anbudsrunden og kontraktstegning med driftsselskap. Selve anskaffelsen og ansvaret for konkurranseunderlag og kontraktsutforming vil bli gjort av Bergen kommune. Alternativ plassering av utsalgssteder jf. prinsipp 3 i bystyresaken har ikke vært en del av vurderingen i dette prosjektet. Vurderinger, beregninger og alternativer som vil ha betydning i en konkurranse og forhandling med driftsselskap er drøftet med oppdragsgiver men ikke gjengitt i denne rapport. 7

10 1.6 Gjennomføring Arbeidet er gjennomført i henhold til kontrakt av 4. februar 2010 mellom Bergen kommune og PwC. Arbeidsgruppen har vært sammensatt av et team fra rådgivningsavdelingen i PwC, med støtte fra avdelingen for revisjon samt advokatfirmaet PwC. Følgende personer har vært involvert: Øistein Jensen, direktør Advisory Prosjektleder fra PwC Nils-Andreas Ramsli, manager Advisory Bjørn Gravdal, Partner Assurance Vidar Kleppe, Partner Advokatfirmaet PwC 1.7 Metode Modell Det var satt av 4 uker til gjennomføring av oppdraget med oppstart 1. februar Det betyr at arbeidet ble gjort med høy intensitet i perioden, for å sikre at alle aspekter vil ble ivaretatt innenfor avsatt tid. For å sikre at nødvendig informasjon, ambisjon og målsetting blir kommunisert og avstemt, har det vært tett dialog med byrådsavdelingen og de sentrale aktører og fagmiljøer. Som utgangspunkt for prosjektet ble følgende modell benyttet: Analyse Muligheter og begrensninger Krav Rapport Oppstartsmøte Detaljplanlegging Prosjekt/fremdriftsplan Dokumentstudier, sakshistorikk Koordinering av informasjons/samtaler/in tervjuer Intervjuer med sentrale interessenter Avstemming rapportformat/innhold Innhenting beste praksis Beskrivelse av den valgte driftsmodellen og alternativer innen valgt driftsmodell Beskrivelse av muligheter og begrensningen innen driftsmodell med alternativer ift: styring økonomi drift kontrakter markedsføring Mulig kontantstrøm Innhenting av markedspriser Driftsmodell for leieinntekter, investering og vedlikehold. Avstemme funn og foreløpige vurderinger og alternativer med oppdragsgiver Designe en kravspesifikasjon Innspill til driftskontrakt mellom Bergen kommune og driftsselskap Innspill til krav som må inngå i kontrakt mellom driftsselskap og torghandlere/leietakere Skrive rapport som konkretiserer og utdyper konsekvensene av den valgte driftsmodellen og økonomiske utfordringer for Bergen kommune Skrive kravspesifikasjon til utlysing av ekstern driftsansvarlig Avstemme foreløpig rapport med oppdragsgiver Kvalitetssikring Ferdigstillelse av rapport Figur 1: Fasemodell 8

11 1.7.2 Dokumentasjonsinnhenting Prosjektet har kun benyttet offentlig tilgjengelige dokumenter knyttet til sakens historikk i bystyre og byråd Intervjuer For å sikre at nødvendige hensyn er ivaretatt, har det vært nødvendig å snakke med en del personer med ansvar, oppgaver eller interesse for torget. Følgende personer har vært involvert enten i møter eller direkte samtaler: Navn Funksjon/Enhet Navn Funksjon/enhet Lisbeth Iversen Byråd Sverre Jolmstar Bygg, vedlikehold Edel Eikeseth Kommunaldirektør Merete Barbro Stangeland Bergen Kommunale Bygg Elin Sjødin Drange Næringssjef Rune Hesjedal Grønn etat Siv Stavseng Prosjektleder Mathall Jarle Birkeland Grønn etat Svein Kvammen Byrådsavdelingen for finans, Kjetil Myklebust Grønn etat konkurranse og eierskap Stein Trengereid Byrådsavdelingen for finans, Steinar Kristoffersen Bergen Sentrum AS konkurranse og eierskap Geir Haveraaen Byrådsavdeling for byutvikling, Thomas Ottesen Bergen Sentrum AS næring, og klima Dagfinn Øvrebotn Byrådsleders avdeling Magnar Åsebø Adm dir Vest-Norges fiskesalgslag Jan-Otto Evjen Byrådsleders avdeling Arne Lyngbø Torghandler Robert Gripsgård Torghandler Susan Smallwood Torghandler Kjetil Sørensen Torghandler Ragnar Fjellskål Torghandler Leder torghandlerforeningen Aslaug Sandvin Distriktssjef Mattilsynet 9

12 2 Driftsmodell 2.1 Prinsipiell beskrivelse og alternativer innen valgt modell Beskrivelse av modell Bergen Bystyre vedtok den 7. desember 2009 sak at den fremtidige driftsmodell for Bergens Nye Torg skal baseres på det såkalte alternativ C. Dette innebærer at driftsansvarlige får ansvar for all drift av Det Nye Torget, samtidig som kommunen fortsatt eier både grunnen og Mathallen. Modellen vil sette krav til driftsansvarlig slik at driftsmodellen sikrer et godt samspill mellom de ulike aktørene. Driftsansvarlig har ansvaret for at de kvalitetskrav som til enhver tid stilles til torghandlerne er oppfylt. Samtidig er det driftsansvarlig som får ansvar for felles markedsføring, service, rengjøring, oppfølging av leieforhold med mer.. En slik modell kan etableres ved en leieavtale mellom Bergen kommune og driftsansvarlig som igjen forestår fremleie av bygningsmasse og tilliggende grunn til leietakerne (torghandlerne). Bergen kommune Kontrakt Driftsselskap Kontrakt Torghandlere/ Leietakere Figur 2: Kontraktsmodell Det kan identifiseres flere alternativer innen samme modell C. I prosessen har vi identifisert ulike nyanser av alternativer, men valgt å presentere vår anbefaling som en fremleiemodell. Vi har tatt som utgangspunkt at den valgte modellen skal medføre et redusert behov for daglig styring og drift samt avtaleinngåelse med torghandlere/leietaker for kommunen. Vi viser til byrådssak 423/09 der det presiseres følgende som grunnlag for den valgte modell C som ble besluttet i bystyret. Torget er en svært viktig del av Bergen, og byrådet ønsker gjennom etableringen av fremtidig driftsmodell å både sikre offentlig eierskap og kontroll over torget. Samtidig er drift av torget utenfor kjerneoppgavene til kommunen. Byrådet legger derfor alternativ C til grunn i denne saken. Vi anbefaler en fremleiemodell, da den vil overlate driftsansvaret til en profesjonell aktør, med høy kompetanse og erfaring knyttet til drift av næringseiendom. Dette sikrer blant annet høy effektivitet, skalafordeler på innkjøp, forretningsmessige avtaler, felles markedsføring og en styringsmodell for Bergen kommune av driftsselskapet regulert gjennom leiekontrakt. 10

13 2.1.2 Risiko I frem leiemodellen vil driftsselskapet foreta all administrasjon og videreutvikling av leieforholdet med leietakere. Det er mange aktører som spesialiserer seg på administrasjon av leieforhold i eksempelvis næringsbygg, der hensikten er at eier ikke er involvert i administrasjonen. Hovedhensikten med modell C i bystyrevedtaket er å skille ut oppgaver utenfor kjernevirksomhet. Det betyr at en fremleieavtale vil være den modellen som gir Bergen kommune minst administrasjon og ansvar. Det betyr at driftsselskapet vil ta en større risiko i denne modellen. Risikoen er da knyttet til om driftsselskapet greier å opprettholde tilstrekkelige inntekter fra leietakere som er større en de leiekostnadene driftsselskapet vil betale Bergen kommune Anbefaling Med utgangspunkt i den modell bystyret har vedtatt, er det vår anbefaling at det benyttes en fremleiemodell, der videreutvikling, administrasjon og kontrakter ivaretas av driftsselskapet. Det er mest hensiktsmessig at denne anskaffelsen gjennomføres som en utlysning av tjenestekonsesjon (beskrevet i kap 3.3.3). Tjenestekonsesjon gir mulighet for tegning av lengre kontrakter som gjør at avtalen kan være langsiktig. Det vil også være behov for å gjøre justeringer i løpet av de første driftsår, og dette må det åpnes opp for i kontrakten. 2.2 Modellen reguleres som husleieforhold og i forhold til kontraktsrett Den anbefalte modell går ut på å etablere en leieavtale mellom Bergen kommune og driftsansvarlig som igjen forestår fremleie av bygningsmasse og tilliggende grunn til leietakerne (torghandlerne). Kommunen vil således ikke stå i et rettslig husleieforhold direkte med den enkelte leietaker (torghandler), men kun ha ett husleieforhold med den driftsansvarlige. Leieavtalen mellom kommunen og driftsansvarlige må imidlertid sikre utvidet påtalerett for kommunen også direkte overfor leietakerne (torghandlerne) i alle forhold som bystyrevedtaket særskilt har nedfelt som forutsetning for den fremtidige driftsmodell. Dette er mulig å gjennomføre innenfor eksisterende kontraktslovgivning. 2.3 Kommunalt eierskap Bergen kommune Utgangspunktet er at eierskapet til Mathall og torgflate skal ligge i Bergen kommune, som derved blir kontraktsmottaker til driftsselskapet. Det kan tenkes alternative eierformer som kommunal etat, Kommunalt Foretak (KF), Aksjeselskap og stiftelse. Kommunenes sentralforbund har utarbeidet en rapport som i peker på en rekke forhold knyttet til eierskap og 11

14 selskapsform 1 som beskriver alle former. Basert på dialog i prosjektet har vi gjort en overordnet evaluering av selskapsformen aksjeselskap og drøftet denne med oppdragsgiver Anbefaling av selskapsform Vi har vurdert forskjellige typer selskapsmodeller, herunder aksjeselskap i utredningen av driftsmodell. Vi kan så langt ikke se noen klare fordeler for Bergen kommune å benytte et aksjeselskap eller eget selskap som eierform for Mathallen og torgflaten. Etablering av et eget selskap for kun å forvalte eierskapet vil være fordyrende. Vår vurdering er at forskjellene på eierskapet til torget og øvrige kommunale bygg/eiendommer er liten, og derfor kan eierskapet forvaltes på samme måte som øvrige bygg og eiendommer Bergen kommune eier. 1 KS: Behov og muligheter for politisk styring av selskaper og samarbeid i kommunene, Arbeidsrapport nr

15 3 Juridiske vurderinger av den valgte modell 3.1 Muligheter Den anbefalte driftsmodell vil etablere et kontraktsforhold mellom Bergen kommune og driftsselskapet som i utgangspunktet vil bli regulert av husleieloven av 1999 nr. 17 med tilhørende bakgrunnsrett. Det forhold at Bergen kommune som offentlig etat står som utleier endrer ikke dette. Utfordringen vil være å formulere et avtaleverk rundt leieforholdene som sikrer en effektiv drift av Det Nye Torget samtidig som bystyrets forutsetninger for driftsmodellen blir oppfylt. Dette bør være mulig innenfor eksisterende lovverk. Det vises til pkt Skatt/avgift Bergen kommune er ikke skattepliktig for inntekt ved utleie av fast eiendom jf. skatteloven 2-5 (2). Fast eiendom som kommunen eier selv er fritatt for eiendomsskatt, jf. Eigedomsskattelova 5 bokstav d). Driftsselskapet vil bli underlagt ordinær skatteplikt for sin utleievirksomhet. Den fremtidige næringsvirksomhet som vil bli utøvd av torghandlerne via sine fremtidige leieforhold i Mathallen og torgflaten vil være virksomhet som er underlagt merverdiavgiftsplikt. Som utleier kan derfor Bergen kommune oppnå fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser til bygging, påkostning og drift av Mathallen. Fradragsretten vil sikre at Bergen kommune får tilbakebetalt erlagt merverdiavgift på anskaffelser til bruk i utleievirksomheten. Fradragsretten betinger at Bergen kommune (som eier og hovedutleier av bygget) besørger frivillig registrering i Merverdiavgiftsregisteret for utleie av fast eiendom. Tilsvarende må driftselskapet besørge frivillig registrering for sin fremleievirksomhet til torghandlerne. 3.3 Lov om offentlige anskaffelser Alternative reguleringsformer Avtalen med driftsselskapet kan anses som i) avtale underlagt regelverket om offentlige anskaffelser, ii) som en tjenestekonsesjonskontrakt, eller iii) som en avtale som ikke reguleres av disse regelsettene. 13

16 3.3.2 Anskaffelsen Regelverket om offentlige anskaffelser gjelder tildeling av offentlige kontrakter om levering av varer, tjenester eller utførelse av bygge- og anleggsarbeider. Regelverket stiller krav om utlysning av alle anskaffelser. Videre er det alminnelig antatt at regelverket begrenser adgangen til å inngå langvarige avtaler i tilfeller hvor avtalen overstiger fire år er det antatt at dette må være særlig begrunnet i særtrekk ved kontraktens gjenstand. Regelverket om offentlige anskaffelser gjelder levering av tjenester til kommunen. I den grad Bergen kommune ikke har et kontraktsforhold mot torghandlerne, vil ikke nødvendigvis driftsselskapets kontroll og oppfølging av disse innebære en tjenesteleveranse til kommunen. Hvorvidt avtalen vil klassifiseres som en anskaffelse omfattet av nevnte regelverket, vil bero på hvordan den endelige avtalen utformes. Dersom avtalen faktisk omfattes av anskaffelsesregelverket vil trolig vilkårene for å kunne benytte konkurranse med forhandling likevel være oppfylt. Bakgrunnen for dette er at tjenesten vil være en uprioritert tjeneste. For slike tjenester er det ikke begrensninger i adgangen til å benytte konkurranseformen konkurranse med forhandling. Den type prioriterte tjenestekategorien som eventuelt kan være relevant i foreliggende tilfelle er tjenestekategori 14, Bygningsrengjøring og eiendomsforvaltning. Når konkurranse med forhandling benyttes, vil det i en viss grad være lovlig å gjøre endringer i kontrakten og konkurransegrunnlaget under forhandlingene. Hensynet til leverandører som bevisst lar være å delta i konkurransen, og hensynet til forutberegnelighet og gjennomsiktighet for tilbyderne, tilsier imidlertid at forutsetningene for konkurransen ikke kan endres vesentlig. Hvor stor grad av adgang det er til å endre konkurransegrunnlaget og kontrakten vil i en viss grad avhenge av på hvilken måte konkurransen er beskrevet når den utlyses. Såfremt det kommuniseres at det vil kunne skje endringer er det i større grad påregnelig for leverandørene at det utføres endringer i forhandlingsperioden. Det nevnes for øvrig at driftsselskapets eventuelle innredning av hallen, vil kunne anses som utførelse av et bygge- og anleggsarbeid, dersom det offentlige tar del i å oppstille spesifikasjonene for det arbeidet som skal utføres Tjenestekonsesjon Utsettelsen av driftsansvaret for Mathallen og tilgrensende grunn vil også kunne anses som tjenestekonsesjon fremfor en anskaffelse. Det vil da ikke foreligge plikt til utlysning ettersom avtalen ikke følger anskaffelsesregelverket, men det vil etter omstendighetene kunne være et krav til offentliggjøring. For at en kontrakt som ellers ville blitt ansett som en tjenestekontrakt skal anses som en tjenestekonsesjonskontrakt, må konsesjonsinnehaveren (driftsselskapet) ha den forretningsmessige risikoen for å sikre inntjening ved å etablere og drive tjenesten. Overtagelsen av risikoen må være reell. Regelverket om tjenestekonsesjoner er ikke like langt utviklet som regelverket om offentlige anskaffelser. Det er derfor større adgang for etablering av langvarige avtaler under denne kategorien Anbefaling Etablering av en tjenestekonsesjon er den modellen som synes mest hensiktsmessig. Konsesjonen bør offentliggjøres for å sikre best mulig konkurranse. Velges en modell hvor avtalen med driftsselskapet er underlagt anskaffelsesreglene bør konkurransen utlyses som en konkurranse med forhandling. Et kontraktsutkast bør 14

17 utformes på forhånd, samtidig som det kommuniseres at det er mulighet for endringer. Ved bruk av offentliggjort prosedyre for valg av tilbud gjør dette det også lettere å dokumentere at det ikke foreligger ulovlig offentlig støtte. 3.4 Regelverket om offentlig støtte Det har blitt reist spørsmål til at Bergen Kommune bygger mathallen og leier den ut til aktørene kan innebære ulovlig støtte. Det planlegges å benytte markedsleie for utleie av arealene i Mathallen og på torgflaten. Slik utleie vil ikke innebære statsstøtte dersom leien fastsettes etter takst ved analogisk anvendelse av ESAs retningslinjer for salg av offentlig eiendom. En slik takst skal gjenspeile de vilkår som knytter seg til bruken av eiendommen, og skal teoretisk fastsette markedsleien som aktuelle brukere er villig til å bære. Ved at leieinntektene fastsettes ved en åpen konkurranse og takst, vil leien være en reell markedspris og således vil utleien ikke innebære ulovlig støtte. 3.5 Krav til innholdet i driftsavtalen Driftsavtalen vil bli inngått mellom Bergen kommune og driftselskapet. Bergen kommune vil ikke ha et direkte kontraktsforhold med den enkelte torghandler. Det er driftselskapet som sådan som vil ha ansvar for å vedta individuelle leieavtaler med de enkelte torghandlerne. Siden Bergen kommune ikke har et direkte kontraktsforhold med den enkelte torghandler må det nedfelles i driftsavtalen en kontrolladgang for Bergen kommune som sikrer oppfyllelsen av de forutsetninger som fremgår av bystyrets vedtak vedrørende krav til varesortiment, matsikkerhet, matkvalitet og estetikk. Kontrakten må hjemle adgang til å sanksjonere eventuelle brudd på angitte kvalitetskrav samt påtalerett for Bergen kommune. Dette forholdet må også reflekteres i den enkelte fremleiekontrakt mellom driftsselskapet og den enkelte torghandler. Driftsavtalen vil omfatte både Mathallen som bygg og tilgrensede grunn og torgflaten. For sammensatte avtaler følger det av husleieloven at denne kommer til anvendelse dersom bruken av Mathallen er det vesentlige i avtaleforholdet, jf. husleieloven 1-1 (2) annet punktum. Avtaleforholdet skal i utgangspunktet enten betraktes som ett enkelt rettsforhold i forhold til husleieloven, eller at hele forholdet faller utenfor loven. Dette forhold har imidlertid begrenset praktisk betydning. Husleieloven er deklatorisk (fravikelig) ved leie av næringslokaler, og ved utforming av driftsavtalen gjelder derfor i vid utstrekning full avtalefrihet uavhengig av om leieforholdet formelt omfattes av Husleieloven eller alminnelig avtalerett. Den endelige driftsavtalen kan derfor langt på vei utformes basert på skreddersøm, uten vesentlige begrensninger nedfelt i husleieretten. Avgrensning mot særlover for fast eiendom som lov om Tomtefeste, Matrikkellova etc., vil ikke skape praktiske problemer i forbindelse med utformingen av den endelige driftsmodell. 15

18 4 Økonomiske vurderinger av valgt modell 4.1 Økonomiske utfordringer Denne rapporten har til hensikt å konkretisere og utdype konsekvensene i den valgte driftsmodellen og beskrive hvilke økonomiske utfordringer modellen vil få for Bergen kommune. Dette i henhold til pkt. 1 i bystyresak Det legges opp til en modell der prisingen mellom leietakere/torghandlere, driftsselskap og Bergen kommune gjøres til markedspris, samt et omsetningsbasert element i leieavtalen. Tilgjengeligheten på reelle omsetningstall på dagens torg er meget lav, og dette medfører at inntektsberegningene vil være heftet med relativt stor usikkerhet. Da det legges opp til en åpen anbudskonkurranse om tjenestekonsesjon, vil denne prosessen gi en markedspris. Hensikten med dette kapittelet er ikke å gjøre en beregning på endelig kostnad/inntekt for Bergen kommune eller driftsselskapet, men å gjøre en del vurderinger for å indikere hva Bergen kommune kan forvente. Endelige tall vil først fremkomme etter fremforhandling av avtale mellom kommune og driftsselskap, og driftsselskap og leietakere, samt når driften er etablert og omsetningstall blir tilgjengelig. 4.2 Beskrivelse av økonomimodell Modellen oppretter et direkte kontraktsforhold mellom Bergen kommune og driftsselskapet. Driftsselskapet vil videre opprette direkte kontraktsforhold til de enkelte leietakere/torghandlere. Gjennom krav stilt direkte mot driftsselskapet, vil Bergen kommune også kunne stille de samme kravene indirekte overfor leietakere og torghandlere. På denne måten vil Bergen kommune kunne påvirke fremtidig drift av mathallen og torgflaten samtidig som administrasjon og hensiktsmessig del av risiko legges over på driftsselskapet. For å sikre ivaretakelse av Bergen kommunes krav og intensjoner, legges det opp til en leiemodell som er basert på følgende prinsipper: 1. I avtalen med driftsselskapet bør leien inneholde et fastledd samt et omsetningsbasert ledd som baserer seg på totalomsetningen hos leietakerne/torghandlerne. Dette vil sikre Bergen kommune en minimumsleie men også muligheten til å få en del av en høy omsetning. Omsetningsbasert leie gir også incentiver for alle aktører til å skape høy attraktivitet og omsetning. 2. Faste kostnader knyttet til drift av bygningsmasse og torgflate fordeles til leietakerne/torghandlerne etter leiebrøk (disponert areal / totalt areal). 16

19 De enkelte prinsippene som ligger til grunn for leiemodellen vil bli diskutert i påfølgende kapitler Kapitalkost Kapitalkostnaden er knyttet opp mot finansieringen av selve investeringen for etablering av Torget. Bergen kommune har i forhold til sin internhusleie fastsatt kapitalkostnadene til 7 prosent i budsjett og økonomiplan Det vil derfor være naturlig å sammenlikne med denne prosentsatsen, og i kalkylene vi har gjort er det benyttet 7 prosent. Internhusleien skal dekke kapitalkostnader og vedlikehold. I kapitalkostnadene inngår kalkulatoriske renter og avskrivninger. Satsen på 7 prosent er i dag høyere enn det gjennomsnittlige rentenivået på kommunens innlån. Bergen kommune skriver følgende i økonomiplanen: Selv etter at vedlikeholdskomponenten er økt vil det kunne oppstå "overskudd" i perioder hvor betalte renteutgifter er vesentlig lavere enn de kalkulatoriske rentene som inngår i husleien. Når dette skjer vil "overskuddet" gå inn i grunnlaget til fordeling av driftsrammer til tjenesteområdene. Det blir slik sett verken mer eller mindre til fordeling som følge av internhusleien. En har derfor heller ikke funnet tilstrekkelig grunn til å la satsen for kalkulatoriske renter variere i takt med markedsrenten. Dette vil imidlertid kunne vurderes hvis det viser seg at 7-pst satsen stiller kommunale lokaler i en urimelig konkurransesituasjon sammenliknet med private utleiere. I kommunens budsjetter og regnskaper føres internhusleien som en utgift på alle tjenester som disponerer kommunale arealer, mens inntektene går til eiendomsetaten Bergen Kommunale Bygg (BKB). For å tilfredsstille regnskapskravene i Kostra blir disse utgiftene og inntektene motregnet, slik at det summerte regnskapet for Bergen kommune bare viser de faktiske utgiftene knyttet til komponentene som inngår i husleien, som for eksempel lønn til vaktmester osv. Dermed oppnås bedre sammenlikninger med andre kommune. Investeringsrammen til Mathallen er på 100 MNOK. Legges internhusleien på 7 % til grunn vil dette medføre en kapitalkostnad på 7 MNOK årlig. Kapitalkostnaden til investeringen i Mathallen kan også defineres som avkastningskravet på en alternativ investering innen samme segment. Dette vil da kunne regnes som risikofri rente pluss et risikopåslag. Markedsrenten vil i 2010 trolig ligge mellom 3 og 4 %, noe som tilsier en lavere kapitalkostnad enn det som fremkommer av internhusleien i Bergen kommune for Mathallen. Løpende vedlikehold vil bli ivaretatt av driftsselskap, og på et nytt bygg vil det i de første år være lite sannsynlig med større vedlikehold som må ivaretas av Bergen kommune Leieavtale inneholdende fastledd og omsetningsbasert ledd Leieavtalen mot Driftsselskapet skal inneholde et minimumsbeløp (fastledd) samt et variabelt ledd som er en prosentsats av omsetningen som genereres fra leietakerne/torghandlerne. Når det gjelder leietaker i 2.etasje i 17

20 mathallen har vi lagt til grunn at det er turistinformasjonen som vil være hovedleier, og at det der ikke vil være hensiktsmessig å benytte omsetning for beregningen av husleien. Hvis det er andre aktører som også skal leie i byggets 2. etasje som også har omsetning, vil det også her være naturlig å legge inn en omsetningsbasert leiedel. Vi har lagt til grunn markedsjustert kvadratmeterpris for leie i 2. etasje. Merk at både kvadratmeterpris som ligger til grunn for leie i 2.etasje, fastledd samt prosentsatsen i det variable leddet vil være tema for forhandling. Denne typen omsetningsbaserte modeller er mye benyttet i forbindelse med utleie av næringsareal for detaljhandel. En slik omsetningsbasert modell deler risikoen mellom utleier, Bergen kommune, og driftsselskapet i forhold til hvorvidt areal blir utleid og hvordan virksomheten fungerer, samt at den gir incentiver til alle at for å sikre at omsetningen er høy og at det tilrettelegges for høy attraktivitet og omsetning Faste kostnader Det vil være faste kostnader knyttet til drift og løpende vedlikehold av mathallen og torgflaten. Driftsselskapet vil anskaffe disse tjenestene og kostnaden av dette fordeles så ut til leietakerne og torghandlerne etter den til hver tid gjeldende leiebrøk. Disse drifts- og vedlikeholdskostnadene vil hovedsakelig være knyttet til: - Utleieområdet - renhold overflater ute - Strøm - oppvarming, lys - Fjernvarme - Vedlikehold av utstyr - Henting og vask av skittent tøy - Avfallshåndtering - Generelt vedlikehold i tillegg til nåsituasjon - Renhold inne i mathallen, 2300 kvm - Heiser - serviceavtaler - Løpende vedlikehold av bygget (reguleres i avtalen) Kostnadene vil være avhengige av driftsselskapets evne til forhandling overfor sine underleverandører. Driftsselskapet vil ha incentiver til å fremforhandle avtaler med stordriftsfordeler slik at kostnadene kan ligge lavere enn estimatene. 4.3 Forretningsmodell Gitt prinsippene beskrevet over er det mulig å definere forretningsmodellen for mathallen prosjektet. Dette for samtlige parter involvert. Figuren under viser den totale kontantstrømmen fra publikum/kunde. 18