Fortsatt bynært landbruk

Transkript

1 Fortsatt bynært landbruk INTERESSEFORENINGEN FOR BYNÆRE LANDBRUKSEIENDOMMER

2 Forord Dette notatet er skrevet av Interesseforeningen for bynære landbrukseiendommer, og har som formål å informere om hvordan en i dag praktiser ekspropriasjon av landbrukseiendommer og hvordan det gis erstatning. Notatet setter fokus på problemene rundt hvordan en i dag verdsetter eiendommene når en gir erstatning og peker på hvordan dette gjør det meget vanskelig å drive bynært landbruk. I tillegg peker notatet på en alternativ måte å utføre verdsettelsen på, som vil spare samfunnet for store ressurser samtidig som det vil gi en mer objektiv verdsettelse som vil virke rimelig for alle parter. Interesseforeningen for bynære landbrukseiendommer 25. august 2010 Fortsatt bynært landbruk Side 2

3 Innholdsfortegnelse Sammendrag 1. Bakgrunn 2. Rettslig vurdering 2.1 Rettslige grunnlag ved ekspropriasjon 2.2 Planpolitikken, befolkningsvekst og økonomisk utvikling med Trondheim som eksempel 2.3 Juss og vurderinger og planverkets brukbarhet i forhold til utviklingen 2.4 Videre kritikk av dagens rettsgrunnlag 3. Det offentliges mange roller og samfunnsøkonomisk nytte 4. Verdsettelse av økonomisk tap, hva kan gjøres? 4.1 Makeskifte 4.2 Erstatningsverdi 5. Konklusjon 6. Katalog over mulige rettslige tiltak Fortsatt bynært landbruk Side 3

4 Sammendrag De senere år har det ofte vist seg i praksis ved ekspropriasjon eller trussel om ekspropriasjon av landbrukseiendommer at skjønnsretten legger bruksverdi til grunn i tilfeller hvor salgsverdi ville gitt en høyere erstatning. En annen utvikling har vært at gjeldende planer er blitt tillagt for stor vekt ved utmåling av erstatning. Kombinasjonen av disse faktorene gir feil verdsetting for bynære landbrukseiendommer, og har ført til at eierne av disse eiendommene ikke har fått full erstatning ved ekspropriasjon. Dermed har ikke grunnlovens 105 blitt fulgt. I tillegg til det rettslige problemet som har oppstått har praksisen også ført med seg demokratiske, etiske og samfunnsøkonomiske problemer. I dette notatet tar vi for oss det rettslige grunnlaget for ekspropriasjon og problematiserer hvor godt dagens regelverk virker. Vi peker på en rekke svakheter. Vi viser også at planverket ikke er fullgodt redskap i påregnelighetsvurderingen, da planverket ofte er en kortsiktig rettesnor. Ved å benytte Trondheim som eksempel viser vi at en stadig gjør tilpasninger og at det er behov for utbyggingsarealer langt utover det arealet som planverket gir. En er altså helt avhengig av en såkalt påregnelighetsvurdering som tar høyde for dette. Videre tar vi for oss hvilke samfunnsmessige og økonomiske krav som stilles til verdsettingen i et erstatningsoppgjør. Vi betoner viktigheten for samfunnet av at erstatningen blir riktig. Vi ser på sammenhenger mellom de forskjellige verdsettelsesteknikkene og syr sammen et helhetlig alternativ til dagens mer kompliserte og uoversiktlige system. Vi foreslår bruk av makeskifte i de tilfellene det er mulig og at en i tillegg til bruksverdi og salgsverdi benytter seg av gjenanskaffelsesverdi ved offentlig grunnerverv av ubebygd areal. Dette vil gi enklere, mer transparente, mer forutsigbare og ikke minst mer objektive verdsettelser av eiendommene og gi en verdsettelse som vil løse mange av de rettslige, demokratiske, etiske og samfunnsøkonomiske problemene vi har ved dagens praksis. Da vil man få en verdsettelse som virker rimelig for alle parter og en verdsettelse som gir grunnlag for et fortsatt bynært landbruk. Fortsatt bynært landbruk Side 4

5 1. Bakgrunn Interesseforeningen for bynære landbrukseiendommer ble etablert for å endre dagens erstatningspraksis i forbindelse med ekspropriasjon av landbrukseiendommer. Dagens verdsettingspraksis er meget uheldig da det hører til sjeldenhetene at bynære landbrukseiendommer blir erstattet med virkelig verdi. Vi tror at dagens system er meget uheldig for samfunnet og at det representerer både et moralsk, et rettslig, et demokratisk og ikke minst et samfunnsøkonomisk problem. Samfunnsøkonomisk er det skadelig at eiendommene verdsettes feil, da dette fører til uheldig arealbruk. Den enkelte bonden opplever dagens system som meget urettferdig ettersom man opplever å bli fratatt eiendommen sin uten at en får en erstatning som virker rimelig og som på sikt gjør det umulig å opprettholde landbruksdriften. Vi ser det også som sannsynlig at eierne av de bynære landbrukseiendommene vil tilpasse seg dagens praksis, for ikke å bli sittende igjen med svarteper. Med dette mener vi at grunneieren aktivt vil søke å få arealet sitt regulert/omdisponert. Slik tilpassing vil bety at vi vil få mindre bynært landbruk enn det vi egentlig burde ha, med det tapet det vil gi. Bybefolkningen vil ikke få den samme nærheten til matproduksjon, kulturlandskap vil gå tapt, samt at samfunnet vil tape opsjonsverdien av å ha tilgjengelig arealer i bynære strøk. Den mer direkte og konkrete foranledning til ønsket om å gjøre noe med denne fastsettelsen er saken ved Overvik på Ranheim hvor Skjønnsrett og Overskjønnsrett (se LF ) i tur og orden kom til at det skulle kompenseres ut ifra at jorda kunne brukes til jordbruksvirksomhet. Dette var for initiativtakerne til foreningen den endelige stadfestelsen på at innføringen av planverk hadde ført med seg en endring i hvordan det offentlige opptrådte i ekspropriasjonssaker og at de hadde fått med seg skjønnsrettene på denne nye tolkningen. Dette representerer etter vår mening et brudd med tidligere praksis og gir et behov for en klargjøring i regelverket, slik at vi kan unngå disse uheldige virkningene. For Overviks del betød dette at man fikk kompensasjon på 21 kroner kvm. for dyrkajord og 7 kroner kvm. for beiteareal. Denne avkompenseringen står i skarp kontrast til et resultat der retten hadde kommet til at jorda alternativt kunne ha vært brukt til for eksempel boligutbygging. På Ranheim, hvor Overvik ligger, er gjennomsnittlig råtomtpris pt. på ca kr per kvm. For eiendommer som Overvik, eksisterer det også et spekulasjonsmarked som ville gitt en helt annen pris på eiendommen. Det vil også være mulig å betinge seg håndpenger i mangemillionersklassen for å selge utbyggingsretten til en bestemt utbygger for en tidsperiode. Det er relativt vanlig at grunneiere inngår opsjonsavtaler med utbyggerinteresser med slike vilkår. Pt. får man ikke ved ekspropriasjon kompensasjon ut i fra hva som er spekulasjonsprisen på arealet. Så, som vi ser snakker man om at man ved ekspropriasjon risikerer å få kun mellom 0,5 til 1 prosent av det man kunne fått dersom man kunne solgt den samme jorda som tomt. På samme måte er Fortsatt bynært landbruk Side 5

6 kompensasjonen kun på en brøkdel av hva en kunne ha solgt arealet til med dagens regulering. Til dette kommer det at den fraeksproprierte ikke har realistisk mulighet til å kjøpe ny jord i samme område til de priser han får i avkompensasjon. Det eneste ekspropriaten kan stille i utsikt er en beskatning av engangserstatningsbeløpet, i verste fall opp mot 50 prosent. (47,8 prosent for enkeltpersonforetak i landbruket, pluss muligheten til å føre beløpet på gevinst og tapskonto) Resultatet av dette er at grunneieren går på et de facto formuestap. Foreningen stiller derfor spørsmål til riktigheten av en slik ekspropriasjonsfastsettelse. Særlig settes det spørsmål ved denne praksisen i lys av grunnlovens 105 som sier at man skal ha full erstatning ved ekspropriasjon, men også ved de samfunnsmessige skadene som oppstår ved dagens praksis. Vi mener også at verdsettelsespraksisen er uheldig i forhold til jordvern. Etter vår erfaring kan det se ut som en grunneier bør nedlegge jordbruksvirksomheten dersom han/hun ønsker en bedre pris ved ekspropriasjon. Ved å nedlegge/oppgi driften vil man lettere kunne få en annen planstatus og derigjennom bedre pris for jorda si ved en eventuell ekspropriasjon. Dette gjøres åpenbart i noe omfang og det medfører i mange tilfeller feil disponering og bruk av av arealer, noe som er svært uheldig i forhold til jordvernet.. I dette notatet er det gjort forsøk på å belyse problematikken ytterligere. Her vil det først tas en gjennomgang av rettsreglene ved ekspropriasjon, det vil være en gjennomgang av planpolitikken, samt at det til sist vil presenteres forslag til endringer i praksisen vedrørende ekspropriasjonserstatning. 2. Rettslig vurdering Ved ekspropriasjon eksisterer det i dag en rekke rettsregler og praksis som søker å balansere mellom samfunnets behov for maktutøvelse, for å sikre viktige samfunnsinteresser ved å ta arealer ved ekspropriasjon, og den enkelte borgers behov for vern og beskyttelse mot unødvendig overgrep og erstatning i de tilfeller når ekspropriasjon har vist seg nødvendig. Denne balansen er helt nødvendig for å sikre rettslige, etiske og demokratiske prinsipper. 2.1 Rettslige grunnlag ved ekspropriasjon. Det rettslige grunnlaget for erstatningsfastsettelsen av fast eiendom er grunnlovens 105, vederlagsloven (ekspropriasjonserstatningsloven 1984), og rettspraksis. For å ta vederlagsloven og fortolkningen av den først, er det bestemmelser i den som sier at man skal erstatte ut fra hva som gir høyest verdi av salgsverdien og bruksverdien, jf. 4, 5, og 6 (ekspropriasjonserstatningslov.) I enkelte tilfeller kan gjenkjøpsverdien komme til bruk, men dette gjelder kun bebygd eiendom, jf 7. Ellers er lovteksten til dels utilgjengelig for hvermannsen, hvor Fortsatt bynært landbruk Side 6

7 ymse bestemmelser angir en rekke momenter som skal vektleggjast. Sentralt og gjerne avgjørende er likevel den såkalte påregnelighetsvurderingen. Med dette menes det kort sagt at man skal ta rede på hvilke avkastningsmuligheter eiendommen reelt og sannsynlig har i/innen såkalt overskuelig fremtid dersom planen/ekspropriasjonen ikke hadde kommet. Påregnelighetsvurderingen i vederlagsloven kommer til anvendelse dersom det eksproprieres til såkalte offentlige anlegg, eksempelvis kirkegårder og veianlegg. Dette følger blant annet av plenumsak i høyesterett fra 1996, populært kalt Lenadommen (Rt ). Utgangspunktet for påregnelighetsvurderingen er at man ser på det tidligere plangrunnlaget, arealplanen/reguleringsplaner, for området og har dette som et utgangspunkt for den videre vurdering. Har man ikke tiltro til at planen angir den sannsynlige avkastningsmulighet eiendommen har, skal plangrunnlaget forkastes som verktøy i verdsettingen. Som sagt tidligere får man ikke kompensasjon ut ifra noen spekulasjonsverdi som måtte ha eksistert før ekspropriasjonen. Sakens utfall avhenger derfor meget av rettens påregnelighetsvurdering. Dersom det eksproprieres til grønne formål, så som friareal, og turdrag, kommer vederlagslovens påregnelighetsvurdering ikke til anvendelse. Dette fordi man mener at området er gjort økonomisk unyttbart som tomtegrunn. En påregnelighetsvurdering blir da ikke foretatt og planen legges slavisk til grunn. For å få bedre erstatning for slike areal er man prisgitt erstatning etter strøksprisprinsippet. Dette strøksprisprinsippet er utviklet gjennom rettspraksis på bakgrunn av grunnloven og opptrer som en selvstendig rettsregel ved siden av lovfortolkningen av vederlagslov. Prinsippet benevnes også som parkprinsippet. For at strøkspris skal være anvendelig må arealbruken møte De særlige behov beboerne i selve utbyggingsfeltet måtte ha (HR-dom: Gommeruddommen Rt ) Typisk eksempelvis kan dette være en lokal tilkomstveg, en lekeplass osv. Sannsynligvis derav populærnavnet Parkprinsippet. I disse tilfellene skal tomtearealet erstattes etter en gjennomsnittlig tomtepris for området (el. strøket.) Dersom tiltakets hovedformål er noe annet enn å tjene særlige behov for utbyggingsfeltet er rettsprinsippet ikke anvendbart. Dette er altså i meget korte trekk rettsreglene ved ekspropriasjonserstatning. Vi vil i det neste kapitelet gi en fremstilling av planpolitikken og dens brukbarhet, med Trondheim som tjenende eksempel. 2.2 Planpolitikken, befolkningsvekst og økonomisk utvikling med Trondheim som eksempel. Fortsatt bynært landbruk Side 7

8 Trondheim skal i likhet med resten av landets kommuner legge planer for byutviklingen. Disse planene og planarbeidet skal være i henhold til lover, forskrifter og sentrale føringer, samt at de skal ha demokratisk forankring gjennom vedtak i kommunestyret. Det er viktig i planarbeidet at det skal avsettes nok areal til de behov samfunnet har. Det viktigste redskapet man har her er kommuneplanens arealdel. Et vesentlig utviklingstrekk innen planarbeidet er at man har fått nye plantyper som opererer på siden av kommuneplanens arealdel. Man har bl.a. fått såkalte grøntplaner. I Trondheim heter den nåværende grøntplanen Langsiktig byvekst og jordvern. Ut ifra de samme overordnede føringer for ivaretakelsen av grøntinteresser og miljømessig riktig utvikling er man i Trondheimsområdet i ferd med å utvikle en felles plan med sikte på å avklare arealbruk til næringsvirksomhet i et langt perspektiv, en såkalt interkommunal plan. Både grøntplanen og den interkommunale planen har et langt perspektiv som siktemål, men ingen av planene har den egenskapen at de er bindende juridisk. Den egenskapen har kun arealdelen av selve kommuneplanen, og evt. kommunedelplaner og reguleringsplaner. Planene skal både gjenspeile utviklingen, men også naturligvis påvirke utviklingen, i et Norge i stadig utvikling med økt økonomisk vekst og folketallsvekst. Dette gjelder også for Trondheim. Dette medfører at det årvisst må bygges en hel del, også på dyrka mark og at planene må ta høyde for dette. Legger man de siste 5 års vekst til grunn kan man se det som ganske sannsynlig at Trondheim om 30 år har flere innbyggere enn i dag. Dette tilsvarer en økning på over 50 prosent fra dagens folketall. Disse trenger nødvendigvis plass for å leve og arbeide og dette krever også at jordbruksareal tas til bruk, enn så lenge det synes uaktuelt å ta i bruk marka-arealene. I de siste 30 år har landbruksarealet i Trondheim sunket med over 8000 mål dyrket jord. Alt det vesentligste skyldes nedbygging. Samtidig har det nok også forgått noe nydyrking, så det totale tallet på nedbygd jord er nok noe høyere enn det nevnte tall. Det er i det hele tatt ikke særskilt grunn til å tro at nedbyggingen en neste 30 års periode blir vesentlig mindre, trass fortettingspolitikk. Kommunens egen grønnplan fra 2005, ( Langsiktig byvekst og jordvern ), anslår en folketallsvekst på på 30 år og anslår samtidig at omtrentlig 6500 dekar vil bygges ned til bolig og ca da., kanskje opp mot 1800 da. til næring fram mot Dette planarbeidet tar som sagt utgangspunkt i folketallsberegninger som er lavere enn befolkningsveksten samtlige siste 5 år og som forutsetter en befolkningsvekst innen perioden på Planen gir selv anvisning på arealer som skal eller kan omdisponeres tilsvarende ca daa, såkalte A, B og C-områder. Dette betyr at også en del landbruksområder som i planen foreslås varig vernet, såkalte D- områder, vil være nedbygd innen 25 år, og vi snakker om et arealomfang i varig vernede områder, D- områder, på i overkant av 2000 daa innen perioden. Legger vi en befolkningsvekst som er mer i samsvar med de senere års vekst til grunn, vil tallet bli atskillig høyere. Kanskje mellom daa. Fortsatt bynært landbruk Side 8

9 Dagens planstatus til et område kan derfor, for bynære Trondheims del (slik som ved Overvik), i beste fall være et forslag i forhold til mulig fremtidig bruk. Men, det er altså slike planer som brukes og vektlegges under fastsettelsen av ekspropriasjonsvederlaget. 2.3 Juss og vurderinger og planverkets brukbarhet i forhold til utviklingen Som man sikkert skjønner er vurderingstemaene ved ekspropriasjon nokså komplekse, kanskje av de mest komplekse vurderingstema man har til behandling i det norske rettssystemet. Kompleksiteten gjelder til dels å ta rede på rettsreglene, men først og fremst å ta rede på sakens mer faktiske sider og fastlegge et hypotetisk-sannsynlig fremtidssenario (påregnelighetsvurderingen.) (Pga. ekspropriasjonen er jo påregnelighetsvurderingen kun av hypotetisk, ikke faktisk, art.) En dommer ved Sør-Trøndelag Tingrett beskrev rettsanvendelsen betegnende: Jeg må jo prøve å gå inn i hodet på Kåre (Gjønnes, statlig landbruksmyndighet) og se om han ville godtatt en omdisponering av arealet sett at planen ikke hadde kommet. En kan jo lett se for seg at en slik skjønnsvurdering er meget vanskelig. Man kan like gjerne, kanskje aller helst, utvide vurderingen til å gjelde Erik (Solheim, departementsnivå). Ettersom man skal gjøre påregnelighetsvurderingen ut ifra overskuelig fremtid må skjønnsdommerne videre aller helst prøve å gå inn i hodet på myndighetspersoner som en enda ikke vet identiteten på og vurdere hva de ville ha tenkt og besluttet, (i den hypotetiske tenkte situasjonen) dersom planen/ekspropriasjonen ikke hadde funnet sted. Ekspropriasjonssaker er med andre ord utpreget skjønnspreget. Her må man stole på sin egen dømmekraft. En henfallenhet til planverk og dens angivelse blir for enkelt i lys av grunnlovens 105. Likevel kan man få et inntrykk av at planverket legges for slavisk til grunn når man ser på ulike rettsavgjørelser, bl.a. ved Overvik. I den saken uttrykte ikke Skjønnsretten engang tvil angående resultatet. En svært lemfeldig behandlingsmåte. Det er gjerne enkelt og håndfast å ty til planverket, men det er ikke tilstrekkelig i forhold til hva loven krever. Selv om planpolitikken er lovverkets fremgangsmåte er det grunn til å utvise en viss realisme i forhold til bruken av planverket, særlig i forhold til ekspropriasjonsfastsettelse. Årsaken til det er nærmest opplagt. De som har noe fartstid innen politikken vet at et vedtak kun står seg til det fattes et nytt. En plan endres etter hvordan utviklingen økonomisk og demografisk og politisk endrer seg. Dette er demokratiets og det moderne samfunns virkemåte, på godt og vondt. Man kan for eksempel se for seg at jordvernpolitikken forlates, at markagrensa oppheves, at fortetting blir et fy-ord. Noen total omveltning av planpolitikk og byutvikling får vi nok ikke, men den vil nok sannsynligvis endres på et eller annet vis og små endringer ser vi jevnlig. Vårt syn er også at skjønnsrettene generelt ikke i sterk nok grad er kritisk til det kommunale/offentlige planarbeidet. Det krever selvsagt meningers mot å si at man ikke har tiltro til en kommunal plan, men som skjønnsmedlem bør man visselig ha ryggrad til å komme til en slik konklusjon. En overdreven tiltro til kommunalt planarbeid vil ofte kunne medføre at ekspropriaten påføres et tap, samt at grunnloven ikke følges. Fortsatt bynært landbruk Side 9

10 Ofte kan nedbygging handle mer om grunneierens egen holdning til saken, enn offentlig planverk. Rotvoll-området er et godt eksempel på dette. Her er den fortsatte landbruksdrift kun et resultat av grunneiernes holdning til saken. Det er svært trist om man skal straffes for å ønske å være bonde. Men systemet synes nærmest å være slik. Håpløst er det når areal og planleggingspolitikken fremstår som et svarteperspill, der hvor den som ønsker å drive aktivt jordbruk kan se ut til å bli en tapende part når det kommer til ekspropriasjonsfastsettelsen. Dersom det var slik at planen reelt sett gav et sannferdig bilde av mulig fremtidig arealbruk, ville man kunne ha hatt et effektivt jordmarked, hvor jordarealer ble solgt til jordbrukspriser. Realiteten er likevel en helt annen. Det forgår ikke omsetning av landbruksjord til landbrukspriser i byens umiddelbare nærhet/ Strindaområdet og nær Heimdal. Dette gjelder etter det vi forstår også for de andre større byene i Norge. De som eier landbrukseiendommene i bynære strøk i Norge vurderer det helt klart som en mulighet at jorda deres i fremtiden kan bli benyttet til annet enn landbruk. Lakmustesten er om en vanlig oppegående mann/kvinne ville trå inn i et kjøpstilbud på 21 kroner kvm på Overvik på Ranheim. Spørsmålet kan også snus og man kan spørre om en vanlig oppegående mann/kvinne på samme sted ville selge til 21 kroner kvm. Alle ville nok ha trådt inn i dette kjøpetilbudet, men ingen ville selge. Prissettingen er nok dermed for lav. Dette tydeliggjør at det er behov for forenklinger og endringer for å gjøre regelverket mer objektivt og rettvist. Dette vil også være i tråd med de andre målene vi har for politikk, lovgiving og samfunnsutvikling. I kapittel 3. vil vi nærmere redegjøre for alternative erstatningsfastsettelsesmåter. 2.4 Videre kritikk av dagens rettsgrunnlag. Som sagt foretas det ingen påregnelighetsvurdering ved ekspropriasjon til friareal. Man kan derfor i en og samme sak, som ved Overvik, komme opp i den nokså kunstige situasjon at man har to forskjellige rettsgrunnlag for erstatningsfastsettelsen for areal som er tilstøtende/naturlig sammenhengende og pt. brukes. på akkurat samme måte og der inngrepet for eieren er de facto det samme, nemlig at han fratas eiendomsretten. Man kan gjerne si at det er uheldig at påregneligheten av alternativ bruk ikke foretas når det er snakk om regulering til friarealer, enn så lenge man opererer med påregnelighet for såkalt offentlig anlegg. Skoghøyutvalget som hadde en gjennomgang av erstatningspraksisen på starten av 2000 tallet foreslo at påregnelighetsvurderingen burde gjelde også der det var snakk om en grønn regulering. I denne sammenheng kan det gjerne vises til en høyesterettsdom Rt på side 1140 kalt Nedre Foss / Akerselva Miljøpark. Saken gjalt blant annet om man for et areal ned til Akerselva ved Grüner gård skulle erstatte etter strøksprinsippet, eller om arealet ved Akerselva var en del av et allment turdrag, slik at det ikke var grunnlag for strøkspriserstatning. Strøkspriserstatning viste seg ikke anvendelig, da arealet etter Oslo kommunes plan skulle bli en del av et allment turdrag langs store deler av Akerselva, det meste ved Maridalsvannet, med et totalareal på ca. 550 mål. Fortsatt bynært landbruk Side 10

11 Som vi ser er strøksprisprinsippet etter dagens praksis ikke er anvendelig selv i det mest befolkede området i Norge. Kompensasjonen blir ned i mot kroner null, til tross for at arealet er har en høy verdi for samfunnet, samtidig som at eieren taper rådighet over det. Det må derfor også kanskje vurderes om strøksprisprinsippet bør utvides til å omfatte noe større områder, slik at også turdrag og friarealer i byer innebefattes. Som vi ser åpner også strøksprisprinsippet for nokså søkte juridisk/faktiske grensedragninger, hvor en liten ballplass kanskje erstattes etter strøkspriser, mens f. eks en 7- eller 11- fotballbane erstattes ut ifra en påregnelighetsvurdering, hvor det i forhold til et såkalt allment turdrag (friareal) ikke skal foretas noen påregnelighetsvurdering og heller ikke noen strøkspriserstatning. Disse grensedragningene er, for folk med sundt bondevett, svært kunstige grensedragninger. De er samfunnsøkonomisk meget uheldige og i en grunneiers øyne fremstår disse grensedragningene og rettsreglene som svært urettferdige og uforenelige med grunnlovens 105. I et byområde bør alle typer areal, enten det det skal brukes til allmenne turdrag, små ballplasser, eller såkalte offentlige anlegg erstattes på en annen måte enn slik det gjøres i dag. En må enten utvide strøksprisprinsippet, makeskifte eller bruke gjenkjøpsverdi som grunnlag for kompensasjonen. I neste kapittel vil vi gå inn på viktigheten av at offentlige etater og kommuner utøver sin myndighet med forstand, i lys av økonomisk teori. 3. Det offentliges mange roller og samfunnsøkonomisk nytte I ekspropriasjonssaker opptrer offentlige instanser i ulike roller. De opptrer som myndighet med mulighet til å utøve ekspropriasjonsmakten på vegne av samfunnet, de opptrer som planmyndighet, som kjøper og i forhold til makeskifte kanskje også som selger. I noen tilfeller har samfunnet valgt å dele opp rolleutøvelsen på flere forskjellige instanser og noen ganger er den samlet. Om personene som opptrer på vegne av det offentlige, gjør det de tror er til det beste for den instansen de representerer og ikke gjør det som er til beste for samfunnet, så fører det til problemer. Et eksempel kan være den planlagte utvidelsen av kirkegården på Overvik. Det ble først ekspropriert 57 mål til kirkegård, hvor Overskjønnsretten kom fram til en kompensasjon på 21 kroner kvm. for dyrkajord og 7 kroner kvm. for beiteareal. Nå, før kirkegården er blitt bygget og lenge før den har blitt tatt i bruk ønsker kommunen et areal; også denne gangen 57 mål. Ingen kan påstå at det er behov for dette arealet til kirkegård. De første 57 målene vil dekke behovet i mange år fremover. Om det stemmer, som kommunen hevder, at dette arealet ikke vil bli benyttet til annet enn landbruk i overskuelig fremtid kunne kommunen på et senere tidspunkt kjøpt dette arealet for å utvide kirkegården. Det ville ikke representert noe tap for kommunen, mens tapet for grunneier hadde blitt vesentlig redusert. Kommunen kan argumentere med at det i fremtiden vil oppstå et slikt behov og at det er billigere å bygge hele kirkegården i en omgang. Likevel må vi kunne fastslå at denne argumentasjonen er hul. Gitt forutsetningen om at arealet en ønsker kommer til å forbli brukt til landbruk blir kommunens bedriftsøkonomiske optimale valg opplagt; å ekspropriere på et senere tidspunkt. Kommunen sin opptreden gir kun mening dersom de antar at en vurdering av påregnelig Fortsatt bynært landbruk Side 11

12 bruk, foretatt på et senere tidspunkt, vil gi en høyere erstatning. Kommunen viser altså gjennom sin opptreden at de har ambisjoner om å betale mindre enn hva de selv anser som full erstatning. Maktutøveren tror det er samfunnstjenelig at prisen blir så lav som mulig. En ser på seg selv som en kjøper på vegne av samfunnet og refleksen er at en ved kjøp skal få til en lavest mulig pris. Men ekspropriasjon er ikke et vanlig kjøp, det er ikke en vanlig kjøpssituasjon. Ved ekspropriasjon er eieren tvunget til å avstå arealet. Vi har altså en voldsom forskyvning i forhandlingsmakten. Forhandlingsmakten blir ytterligere forskjøvet om myndigheten gjennom sin makt som planmyndighet prøver å påvirke prisen. Samfunnet er ikke en egen enhet med egen nytte, men er kun summen av nytten til sine borgere. Samfunnet tjener altså ikke noe på at instanser som opptrer på vegne av det offentlige betaler mindre i erstatning enn full erstatning. Erstatningsbeløp må aldri bli påvirket av budsjettvurderinger. Om det er tilfellet, feiler vi enormt. Selv om et budsjett er et nyttig redskap i et byråkrati, er det bare et redskap og ikke det endelige målet. Det endelige målet er innbyggernes beste, i et langsiktig og etisk perspektiv. I denne dimensjonen blir selvfølgelig en kommunes eller for den saks skyld Jernbaneverkets regnskap et alt for snevert redskap. Ved betaling av erstatning som er lavere enn full erstatning må grunneier bidra forholdsvis store pengebeløp til fellesskapet. Dette kan i beste fall sees på som en beskatning, hvor forskjellen mellom virkelig verdi på arealet og erstatningsbeløpet blir skatten. Denne typen beskatning representerer selvfølgelig et enormt rettslig, etisk og demokratisk problem. Grunneieren skal være samarbeidsvillig og bidra til at en får gjennomført grunnavståelsen på en god og mest mulig problemfri måte. Men det er ikke byråkratiets oppgave å prøve å få til en pris som er lavere enn full erstatning. Eller sagt med andre ord; å kreve inn skatt der hvor de selv finner det for godt og beskatte de som ligger laglig til for hugg. For samfunnet er det viktig at erstatningen som blir betalt tilsvarer full erstatning. Om de som er ansatt i det offentlige har samfunnets beste som mål må de bidra til en prosess som i størst mulig grad muliggjør full erstatning. Om oppgaven hadde vært en annen så måtte både grunnloven og demokratiet vårt vært innrettet annerledes. Også samfunnsøkonomisk representerer en slik beskatning et problem. Selv om en hadde besluttet å foreta en slik beskatning ved å gi mindre enn full erstatning, måtte en i forbindelse med alle beslutninger om bruk av det aktuelle arealet benytte den fulle verdien. Benytter en lavere verdi på et areal enn den fulle samfunnsøkonomiske verdien vil man hverken gjennom byråkratiske eller demokratiske prosesser klare å påse at arealene det er snakk om blir utnyttet på den måten som er best for samfunnet. Om samfunnet benytter sine arealer feil, vil det bli påført store økonomiske tap helt uavhengig av om kommune eller Veivesen kanskje sparer litt penger. Om en utøver makt på vegne av samfunnet er det derfor altavgjørende at man forstår sin egen rolle og hva som er til beste for samfunnet, og for samfunnet er full erstatning det som gir best måloppnåelse. Dette vil også forenkle prosessene. Det beste for samfunnet vil altså alltid være at en gir full kompensasjon/erstatning og at denne kompensasjonen ikke blir avkortet på noe vis. Fortsatt bynært landbruk Side 12

13 Vi vil i det videre gå nærmere inn på hvorfor offentlige myndigheters praksis er uheldig i en samfunnsøkonomisk synsvinkel, og deretter diskuterer vi ulike verdsettingsmetoder som makeskifte bruksverdi, salgsverdi og gjenkjøpsverdi. 4. Verdsettelse av økonomisk tap, hva kan gjøres? Når samfunnet trenger arealer, som er eid av bønder eller andre, til samfunnsmessige gode formål er tanken at grunneierne skal få erstatning for økonomisk tap. Det er ikke meningen at grunneieren skal tjene på at samfunnet trenger dette arealet, men det er heller ikke meningen at eieren skal komme dårligere ut enn før grunnervervet. Det handler om at samfunnet, som her utøver makt, skal opptre redelig ovenfor en mye svakere part. I samfunnsøkonomisk forstand er det viktig at erstatningen blir riktig, og for høy erstatning er like uheldig som for lav erstatning. I grunnloven brukes begrepet full erstatning. Full erstatning må forstås dit hen at for lav erstatning av lovgiver anses som mer uheldig enn for høy erstatning. I dette kapittelet skal vi komme med en redegjørelse for de verdsettingsteknikkene som vi mener fører til full erstatning. Full erstatning er nødvendig for å sikre rettslige, etiske og demokratiske prinsipper samt å få til en best mulig utnyttelse av samfunnets ressurser. For å kompensere for det økonomiske tapet, og gi full erstatning, har det offentlige to muligheter: De kan bidra til et makeskifte. De kan utbetale en erstatningsverdi. 4.1 Makeskifte Makeskifte er etter vår mening en god og gjerne den foretrukne løsningen, da løsningen sikrer fortsatt bynært landbruk, det gir full erstatning, samt at det gir minst mulig ulempe for driften til bonden. Makeskifte går ut på at grunneieren får tilsvarende areal av samme kvalitet i det samme geografiske området i bytte for det arealet samfunnet har tatt fra eieren. Med kvalitet tenker vi her på alle egenskaper ved skiftearealet, fra dyrkingsmuligheter og adkomst til framtidig bruk. En naturlig avgrensing av dette området vil være innenfor det området bonden uten ulempe kan fortsette å drive jorda med dagens driftbygninger, slik at det ikke blir snakk om tilleggserstatning for transport. Ved makeskifte oppnås alle de viktigste målsetningene: Samfunnet får tilgang på det nødvendige arealet. Bonden er i minst mulig grad skadelidende og kan fortsette sin drift mer eller mindre uforstyrret. Samfunnet gir full erstatning. Dess større likhet det er i arealene som byttes/skiftes både i nærhet og i kvalitet, jo enklere og bedre vil denne løsningen være. Fortsatt bynært landbruk Side 13

14 4.2 Erstatningsverdi Dessverre vil ikke makeskifte alltid være en mulig løsning. I disse tilfellene må en komme frem til en erstatningsverdi. Denne erstatningsverdien må oppfylle fem kriterier: Samfunnet skal ikke måtte betale mer enn nødvendig. Grunneieren skal ikke bli verre stilt enn før ervervet. Grunnloven må oppfylles. Verdien må være høy nok til at makeskifte ikke avvises av prishensyn. Verdien må være tilstrekkelig til at det vil være mulig å skaffe erstatningsareal fra andre grunneiere. Metoden må være enkel og anvendelig, og gi en erstatningsverdi som med størst mulig sikkerhet gir korrekt verdi slik at en unngår for mye diskusjon. Vi må søke å finne metoder som er transparente og som i størst mulig grad bygger på en objektiv verdsettelse. Fra verdsettingsteorien kjenner vi en teknikk som oppfyller disse målsetningene; gjenanskaffelsesverdi. Gjenanskaffelsesverdi kan aldri gi en verdi som er høyere enn virkelig verdi og man får dermed ikke mer enn full erstatning. Her benytter vi ordet gjenanskaffelsesverdi, fordi vi ønsker å tydeliggjøre ønsket om at bonden skal ha muligheten til å forsette i yrket sitt slik at vi fortsatt får bynært landbruk. Når vi i stedet benyttet salgsverdi i det juridiske kapittelet så er det fordi vi der er mer avhengig av å benytte oss av et eksisterende juridisk språk. Disse to ordene er selvfølgelig svært nært knyttet opp mot hverandre og kan nesten benyttes synonymt, i alle fall om vi ser mer overordnet på det. Innenfor økonomifaget og i forhold til det vi ønsker å fremheve vil likevel gjenanskaffelsesverdi være en mer korrekt ordbruk. Vi velger derfor i den kommende diskusjonen å benytte denne betegnelsen istedenfor salgsverdi/salgspris. Gjenanskaffelsesverdi er den hyppigst brukte verdsetningsteknikken vi har og er foretrukket fordi den gir en veldig sikker verdsetting. Metoden er transparent og objektiv. Alle andre teknikker innebærer mye større usikkerhet og tilfeldigheter og benyttes egentlig kun om gjenanskaffelsesverdi ikke er tilgjengelig. I forhold til spørsmålet om erstatning kan likevel ikke gjenanskaffelsesverdi benyttes i de tilfellene hvor bruksverdien er høyere enn gjenanskaffelsesverdien. Ved erstatning av landbrukseiendom har en hatt for vane å gi erstatning på grunnlag av bruksverdivurderinger, dette er nok historisk begrunnet fordi bruksverdien i de aller fleste tilfeller vil gi en høyere verdi enn gjenanskaffelsesverdi. Dermed har ikke de metodiske feilene som dette innebærer fått fokus i den norske rettstradisjonen. Det er likevel viktig å komme seg tilbake til grunntanken i Grunnloven 105, samt å få den beste samfunnsmessige løsningen. For at dette skal kunne oppnås er vi avhengig av at myndighetene og rettsapparatet sjekker om gjenanskaffelsesverdien er høyere enn bruksverdien. Det korrekte for å oppnå full erstatning er å alltid gjøre en beregning både av bruksverdien og gjenanskaffelsesverdien, og deretter velge det høyeste beløpet. I mange tilfeller vil det selvfølgelig ikke være spørsmål om hvilken av disse metodene man velger, da det for eksempel er helt opplagt at gjenanskaffelsesverdien må være betydelig høyere enn bruksverdien. Ved bruksverdiverdsettelsen benytter en i dag en utgave av nåverdiberegninger hvor en ser på en gjennomsnittlig tenkt årlig marginalavkastning fra området eller om området er veldig stort en gjennomsnittsverdibetraktning. Grensedragningen skjer i forhold til hvor enkelt det er for grunneieren å gjøre økonomiske Fortsatt bynært landbruk Side 14

15 tilpasninger. En kan benytte seg av historiske regnskaper, men ofte benyttes det en takstmann. Dette kommer an på om bonden selv legger fram regnskaper eller ikke. For at metoden skal gi et korrekt svar må en estimere alle fremtidige kontantstrømmer fra driften og velge en korrekt diskonteringsrente. En skal ikke nødvendigvis benytte dagens bruk og avkastning som grunnlag for beregningen, men en skal benytte den avkastningen en fornuftig driver av eiendommen ville ha fått ved annen lovlig bruk av eiendommen. Her ser vi lett at det blir snakk om bruk av en stor mengde skjønn, og det blir stor usikkerhet i verdsetningen. I den grad en ved gjenanskaffelsesverdi kan beskyldes for å ha problemer med å finne lignende eiendommer, slik at det må utøves skjønn, er dette verdsetningsteknisk fortsatt foretrukket som metode når det gjelder transparenthet og objektivitet. Når en ikke kan benytte gjenanskaffelsesverdi er det med andre ord mye større fare for at beløpet enten vil bli for stort eller for lite. Metoden gjenanskaffelsesverdi går ut på at en ser på hvilken verdi lignende eiendommer verdsettes til i det området hvor det offentlige skal gjennomføre grunnervervet. Som avgrensning for det området en skal se på, vil det igjen være naturlig å benytte den samme avgrensningen som ved makeskifte. En må ta for seg området hvor en naturlig kunne benytte dagens driftbygninger til drift uten at det hadde utløst behov for mererstatning. I mange tilfeller vil det være skjedd omsetning av lignende eiendommer i det samme området. I andre tilfeller må en se på lignende områder og benytte en viss form for skjønn, i atter andre tilfeller vil en være avhengig av å benytte takstmenn til å vurdere gjenanskaffelsesverdien og ikke bare bruksverdien. For de aller fleste grunnerverv, vil bruksverdien fortsatt være høyere enn gjenanskaffelsesverdien. I disse tilfellene vil altså erstatningen/kompensasjonen bli den samme som i dag. Dette fordi bruksverdien fortsatt vil være høyere enn gjenanskaffelsesverdien. Bruksverdien vil gjenspeile dyktigheten til eieren og bruksverdierstatningen vil da gi kompensasjon også for den merverdien bonden klarer å skape. Denne verdien kommer aldri til uttrykk i gjenanskaffelsesverdien. I de tilfellene hvor det er grunnlag for fortsatt landbruksdrift etter grunnavståelsen vil bruken av gjenanskaffelsesverdi gi det bynære landbruket bedre forutsetninger for fortsatt eksistens og bidrag til samfunnet. Bruk av gjenanskaffelsesverdi vil også forlenge levetiden til gårdsbruk som stadig opplever grunnavståelse som en trussel. I tillegg vil man i økonomisk forstand oppnå full erstatning. Vi snakker altså ikke om erstatninger som om det er boligtomter, men en slags gjennomsnittspris for området. Vi ser lett at teknikken korresponderer med makeskifte og at disse to teknikkene dermed godt kan eksistere ved siden av hverandre. Teknikken korresponderer også med dagens bruk av bruksverdierstatning ved at en alltid skal gi høyeste erstatning av gjenanskaffelsesverdi og bruksverdierstatning. Gjenanskaffelsesverdierstatning sørger for at samfunnet får tilgang til de ønskede arealene, samtidig som grunneier ikke blir mer skadelidende enn nødvendig. Det er altså ikke et system hvor grunneieren blir rikere, men et system hvor situasjonen blir mest mulig lik hva den var før grunnervervet. 5. Konklusjon Fortsatt bynært landbruk Side 15

16 De senere år har det ofte vist seg i praksis at ved ekspropriasjon eller trussel om ekspropriasjon av landbrukseiendommer, legger retten bruksverdi til grunn, også i tilfeller der salgsverdi ville gitt en høyere erstatning. En annen utvikling har vært at gjeldende planer er blitt tillagt for stor vekt ved utmåling av erstatning. Kombinasjonen av disse faktorene gir feil verdsetting for bynære landbrukseiendommer, og har ført til at eierne av disse eiendommene ikke har fått full erstatning ved ekspropriasjon. Dermed har ikke grunnlovens 105 blitt fulgt. I tillegg til det rettlige problemet som har oppstått har praksisen også ført med seg demokratiske, etiske og samfunnsøkonomiske problemer. Vi foreslår større bruk av makeskifte og at en i tillegg til bruksverdi benytter seg av gjenanskaffelsesverdi ved offentlig grunnerverv. Dette vil gi enklere, mer transparente, mer forutsigbare og ikke minst mer objektive verdsettelser av disse eiendommene. En verdsettelse som vil løse mange av de rettslige, demokratiske, etiske og samfunnsøkonomiske problemene vi har ved dagens praksis. En får en verdsettelse som virker rimelig for alle parter. Dette vil gi en en verdsettelse som vil gi grunnlag for et fortsatt bynært landbruk. 6. Katalog over mulige rettslige tiltak Vi vil her mot slutten presentere forslag til mulige endringer i gjeldende rett. Dels forvaltningsrettslig, dels erstatningsrettlig: Tvinge eksproprianten/det offentlige i større grad til å bruke egne areal, samt gjøre de forpliktet til å tilby makeskifteareal dersom dette er mulig. Erstatningsrettslig: Utvide strøksprisprinsippet til også å omfatte areal som eksproprieres i et byområde. Ta utgangspunkt i gjenanskaffelsesverdibetraktninger også ved ekspropriasjon av ubebygd eiendom, slik at ekspropriaten skal ha mulighet til å kjøpe et tilsvarende areal i samme område. Om gjenanskaffelsesbetraktningen dras langt nok, vil faktisk den subjektive påregnelighetsvurderingen gjøres overflødig og den rene subjektive vurderingen vil bli erstattet av et erstatningsbeløp som blir fastsatt helt objektivt. Fortsatt bynært landbruk Side 16