Eiendomsforvaltning. Snillfjord kommune

Transkript

1 Eiendomsforvaltning Snillfjord kommune November 2009

2

3 Forord På oppdrag fra kontrollutvalget i Snillfjord kommune, er forvaltningsrevisjon utført i perioden september til november Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt- Norge IKS vil takke alle som har bidratt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, 23. november 2009 Frode Singstad /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Kjell Næssvold /s/ Prosjektmedarbeider - Eiendomsforvaltning - 3

4 Sammendrag I kommunestyrets sak 83/2008 ble eiendomsforvaltning prioritert som forvaltningsrevisjon i Snillfjord kommune. Kontrollutvalget bestilte i sak 17/2009 forvaltningsrevisjonsrapport i samsvar med kommunestyrets ønske. Det er slått fast et betydelig vedlikeholdsetterslep på kommunal bygningsmasse på nasjonalt plan, noe som tyder på at eide verdier ikke ivaretas på en tilfredsstillende måte. Generelt gir dette utfordringer til kommunesektoren for å forvalte eiendommer slik at verdiene opprettholdes. For å belyse kommunens utfordringer på disse områdene har følgende problemstilling blitt undersøkt: Forvalter kommunen sine eiendommer på en god måte? For å besvare hovedproblemstillingen belyses tre delproblemstillinger i prosjektet. Disse er: 1. Hvordan er de økonomiske rammebetingelsene for eiendomsforvaltningen i kommunen? 2. Hvilket system har kommunen for å ivareta forvaltning av eiendommer? 3. Hvilken rapportering gjennomføres om forvaltning av eiendommer? Kriteriene som revisor har brukt i undersøkelsen er hentet fra kommuneloven, Norges offentlige utredninger 2004:22 - vedlikeholdte bygninger gir mer til alle, samt tilstandsvurderinger av eid bygningsmasse av Norges bygg og eiendomsforvaltning. For å fremskaffe data i undersøkelsen har vi intervjuet rådmann, kommunalsjef teknisk/næring/miljø, avdelingsingeniør forvaltning/drift/ vedlikehold (FDV) og avdelingsingeniør som tidligere hadde ansvar for området. Vi har gjennomgått relevante dokumenter for det reviderte området. Rapporten har vært til høring hos rådmannen, og rådmannens høringssvar er gjengitt i rapportens vedlegg 6. Revisors konklusjoner Nøkkeltallsanalysen viser at kommunen har et bygningsareal per innbygger som er større enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5. Eiendomsforvaltningens langsiktige karakter tilsier at vedlikeholdet må vurderes over en lengre periode. Ut fra innhentede opplysninger, ser vi at det over mange år er brukt begrenset med ressurser til å vedlikeholde bygningsmassen. Et godt løpende vedlikehold vil være mer lønnsomt for kommunen. Snillfjord kommune har ikke vedtatt overordnede politiske mål for eiendomsforvaltningen. Dermed mangler noe av grunnlaget som kunne ha sikret at kommunal bygningsmasse og kommunaltekniske anlegg ble drevet og vedlikeholdt på en forsvarlig måte. Kommunens system gir ikke en helhetlig oversikt over tilstand og behov i hele kommunens bygningsmasse. Kommunens prioriteringer av vedlikehold bygger ikke på dokumenterte tilstandsvurderinger av hele bygningsmassen, slik at prioriteringer kan bestemmes ut fra en helhetsvurdering. Det er ikke en planmessig og systematisk rapportering til de folkevalgte. Vi mener at kommunestyret må kreve å motta rapportering om tilstand på hele kommunens bygningsmasse, med forslag til prioriteringer og beregnede utbedringskostnader. Det bør utarbeides en årlig rapport hvor bygninger, areal og arealutnyttelse (areal per bruker), samt bygningsmessig tilstand kommer til uttrykk. Revisor anbefaler Snillfjord kommune å: Fastsette overordnede politiske mål for eiendomsforvaltningen, Utarbeide et system for eiendomsforvaltningen som synliggjør tilstand og behov for verdibevarende vedlikehold av hele kommunens bygningsmasse. 4 - Eiendomsforvaltning -

5 Innhold SAMMENDRAG BAKGRUNN Eiendomsforvaltning i kommuner Snillfjord kommunes eiendomsmasse Organisering av kommunens eiendomsforvaltning PROBLEMSTILLINGER OG METODE Avgrensning Problemstillinger Revisjonskriterier Metode DATAINNHENTING OG REVISORS VURDERINGER Økonomiske rammebetingelser for eiendomsforvaltningen Sammenligning med andre kommuner Rammer for eiendomsforvaltningen i praksis - informasjon fra intervju Revisors vurdering av de økonomiske rammebetingelsene System for eiendomsforvaltning Intervjudata Revisors vurdering av kommunens system for eiendomsforvaltning Rapportering om eiendomsforvaltning Intervjudata Revisors vurdering av rapportering om eiendomsforvaltning HØRING KONKLUSJON OG ANBEFALINGER Konklusjon Anbefalinger...16 VEDLEGG 1 - KONTROLLUTVALGETS VEDTAK I SAK 17/ VEDLEGG 2 - KILDER...18 VEDLEGG 3 - OVERSIKT OVER EIENDOMSMASSE...19 VEDLEGG 4 - BYGNINGERS LIVSLØP...20 VEDLEGG 5 - HVA BETYR FDV?...21 VEDLEGG 6 - HØRINGSSVAR...22 Tabeller Tabell 1 Kommunens bygninger i Tabell 2 Bokført verdi årsregnskap Tabell 3 Nøkkeltall for kommunens eiendomsforvaltning Tabell 4 Kommunens utgifter til formålsbygg Tabell 5 Kommunens utleieboliger for Tabell 6 Salg av eiendommer i perioden Eiendomsforvaltning - 5

6 1 Bakgrunn Kommunestyret har i sak 83/08 prioritert eiendomsforvaltning som forvaltningsrevisjon i Snillfjord kommune. Kontrollutvalget bestilte i sak 4/09 forvaltningsrevisjonsrapport: Kontrollutvalget viser til Plan for forvaltningsrevisjon for 2009 og vedtar oppstart av et forvaltningsrevisjonsprosjekt som setter fokus på eiendomsforvaltning i Snillfjord kommune. Prosjektet gjennomføres innenfor en ressursramme på maksimalt 130 timer og kontrollutvalget ber om at endelig prosjektrapport ferdigstilles med oversendelse til kontrollutvalgets sekretariat innen 1. oktober Kontrollutvalget slutter seg for øvrig til innretningen på prosjektet slik det framgår av saken. Kontrollutvalget ber om at Revisjon Midt-Norge IKS redegjør for mål og innretning på prosjektet i utvalgets neste møte som er berammet til den Kontrollutvalget gir for øvrig sekretariatet fullmakt til å følge opp prosjektet på vegne av utvalget. Kontrollutvalgets vedtak i sak 17/09 samt konkretisering av målsettingene i prosjektet er lagt ved som vedlegg 1 lengre bak i denne rapporten. 1.1 Eiendomsforvaltning i kommuner Dette kapittelet gir en generell beskrivelse av eiendomsforvaltning for kommuner. Norske kommuner forvalter store verdier i form av eiendommer og bygninger. I media og forskningssammenheng er det artikler om kommuner som sliter med dårlige tilstand og mangelfullt vedlikehold på kommunens bygningsmasse. Mangel på midler har medført at vedlikeholdsarbeid er utsatt. En rapport utarbeidet av Multiconsult høsten 2008 estimerte oppgraderingsbehovet til 60 milliarder kroner for alle kommunene i Norge. Rapporten viser til at en rekke kommuner har tatt tak i vedlikeholdsproblematikken og klart å snu dårlige trender og etter hvert heve tilstanden på bygningsporteføljen. I følge denne rapporten er noen av suksesskriteriene å definere strategi og målsettinger for eiendomsforvaltningen, samt å forankre det politiske eierskapet til bygningsmassen. I kommunelovens økonomibestemmelser foreligger det blant annet to prinsipp; som gir grunnleggende føringer for eiendomsforvaltning i kommunene: Formuesbevaringsprinsippet har vært underliggende for all tenkning i økonomistyringsspørsmål i kommunesektoren siden 1938 og viser til at det kun tas opp lån til investeringsformål og ikke til drift. Det kan heller ikke selges eiendommer/bygningsmasse, for å finansiere kommunens daglige drift. Generasjonsprinsippet sier at midlene må benyttes slik at disse kommer fremtidige generasjoner til nytte. I dette ligger det at de som har nytten av et tiltak også må bære utgiftene med dette. Prinsippene går ikke klart frem av lovteksten men ligger til grunn for utarbeidelsen av disse. 1 Vi vil vektlegge anbefalinger for hvordan forvaltning drift og vedlikehold av kommunale boliger og bygg defineres i NOU :22 - "Velholdte bygninger gir mer til alle". Utvalget bak NOU-en fikk i oppdrag å stille opp kriterier for god eiendomsforvaltning. 1 Jf. blant annet NOU 1990:19 " Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner" og Ot.prp.nr.43 ( ) "Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m." 2 NOU (Norges offentlige utredninger) nedsettes av regjeringen eller et departement i form av et utvalg eller arbeidsgrupper som utreder forskjellige forhold i samfunnet, utredning kan komme som en rapport. 6 - Eiendomsforvaltning -

7 Vi siterer følgende fra NOU 2004:22: Godt vedlikehold i seg selv er ikke noe mål. Vedlikeholdet er en forutsetning for å nå alle de andre målene som bygningen skal bidra til. Først og fremst det å gi gode, formålstjenelige lokaler for de menneskene og virksomhetene som bruker bygningene, som elever, lærere, pleiepasienter, alle de vi kaller brukerne av bygningene. Men bygningene skal også bidra til effektivitet og god kommuneøkonomi, til å redusere belastningen på miljø når det gjelder klimagasser og forurensing, bidra til likeverd for brukerne gjennom universell utforming, kommunens omdømme og innbyggernes selvbilde. Vi vil også vise til tilstandsvurderinger av eid bygningsmasse, som er en veileder utgitt av Norges Bygg og Eiendomsforening. 1.2 Snillfjord kommunes eiendomsmasse Vi har mottatt en oversikt over kommunens bygningsmasse TNM (se vedlegg 3), samt kvalitetssikret disse tallene med kommunalsjef teknisk, næring og miljø. Tabell 1 Kommunens bygninger i utleieleiligheter/boenheter m 2 6 trygdeboliger 402 m 2 Barnehager/skoler inkl. Hemnskjela barnehage m 2 Vågan skole 800 m 2 Snillfjord omsorgssenter/svømmehall m 2 Rådhus/Næringsbygg m 2 Maskinstasjon/Brannstasjoner/etc. 342 m 2 Sum bygninger m 2 Totalt omfang av bygninger, som kommunen forvalter, drifter og vedlikeholder i 2009 er på m 2. Kommunen har i tillegg ansvar for vedlikehold av Snillfjord kirke på 233 m m 2 galleri Tabell 2 Bokført verdi årsregnskap 2008 Utleieboliger kr Trygdeboliger kr Barnehager/skoler kr Snillfjord omsorgssenter kr Svømmehall kr Rådhus kr Næringsbygg kr Brannstasjoner kr Sum bygninger kr Kommunens årsregnskap for 2008 gir et uttrykk for eiendomsmassens verdi, i samsvar med kommuneloven og tilhørende forskrifter. De bokførte tallene viser anskaffelseskostnad minus avskrivninger. - Eiendomsforvaltning - 7

8 1.3 Organisering av kommunens eiendomsforvaltning Administrativt er Snillfjord kommune delt inn i 5 ulik funksjonsområder. Figur 1 administrativ organisering to - nivå modell Rådmann Politisk sekretariat Kommunalsjef økonomi Kommunalsjef personal og ledelse Kommunalsjef oppvekst Kommunalsjef helse og sosial Kommunalsjef teknisk, næring og miljø (TNM) Figuren er utarbeidet av revisor på bakgrunn av informasjon fra kommunens hjemmesider og kommunalsjef TNM Kommunalsjef teknisk, næring og miljø (TNM), har administrativt ansvar for eiendomsforvaltningen, på vegne av rådmann. Under funksjonsområdet TNM finner vi driftsenhetene Byggesak, Landbruk, Skogbruk/Vilt/Miljø og Næring, GIS (Geografisk informasjonssystem), FDV (Forvaltning, drift og vedlikehold), Arealplan og Brann/Beredskap/Feiing. Avdelingsingeniør FDV arbeider med forvaltning, drift og vedlikehold av kommunens bygninger, vannforsyning, avløpsanlegg, og veier, samt vedlikehold av Menighetsrådets kirke og kirkegårder. I saker som går ut over rådmannens delegerte myndighet er det formannskap og kommunestyret som har den politiske avgjørelsesmyndigheten. 2 Problemstillinger og metode Ut fra kontrollutvalgets bestilling har revisor utredet problemstillinger og kriterier. Kriteriene er utformet ut fra lovkrav, retningslinjer og forventninger for revidert område. Problemstillingene og kriteriene er bestemmende for hvilke data som blir samlet inn og metode som blir brukt for å få relevante data. Revisjonskriteriene er målestokken i en forvaltningsrevisjon, og opplysningene som er samlet inn blir vurdert opp mot revisjonskriteriene. Vurderingene sammenfattes i rapportens konklusjon. 2.1 Avgrensning Hva som er en hensiktsmessig bygningsmasse for kommunen oppfatter vi å være en politisk vurdering, og vi vil derfor ikke vurdere temaet direkte. Vi har ikke vurdert tilstanden til bygningene, men refererer flere steder til hvordan kommunens administrasjon oppfatter tilstanden til å være. Vi har sett på kommunens systemer for forvaltning av eiendomsmassen. 8 - Eiendomsforvaltning -

9 Kommunens organisering innebærer en tett sammenheng mellom bygningsforvaltning og forvaltning av utomhusanlegg knyttet til vann, kloakk, og vei, samt kirkegårder. Vi har i dette prosjektet kun vurdert bygningsforvaltning. 2.2 Problemstillinger Hovedproblemstillingen i undersøkelsen er: Forvalter kommunen sine eiendommer på en forsvarlig måte? Problemstillingen blir belyst med følgende delproblemstillinger: 1. Hvordan er de økonomiske rammebetingelsene for eiendomsforvaltningen i kommunen? 2. Hvilket system har kommunen for å ivareta forvaltning av eiendommer? 3. Hvilken rapportering gjennomføres om forvaltning av eiendommer? 2.3 Revisjonskriterier Kriterier som kommunens eiendomsforvaltning er vurdert mot i undersøkelsen er kommunelovens bestemmelser, kommunens eget økonomireglement og relevante vedtak. Vi vil også vurdere eiendomsforvaltningen opp mot anbefalinger fra offentlig utredninger og interesseforeninger for eiendomsforvaltning. I tillegg vil vi vurdere eiendomsforvaltningen ut fra en sammenligning av kommunens nøkkeltall med andre kommuner. I kommunelovens 44 og 45 er det krav til kommunen om å ha en økonomiplan og et årsbudsjett som gir en realistisk oversikt over utgifter og prioriterte oppgaver, både for planperioden og for budsjettår. I 48 årsregnskap og årsberetning, er det krav om at kommunen for hvert kalenderår skal utarbeide årsregnskap og årsberetning. Disse viser disponering og anvendelse av midler, og opplyser om forhold som er viktige for å bedømme kommunens økonomiske stilling. I veilederen "Bedre eiendomsforvaltning og vedlikehold" fra Kommunenes sentralforbund (KS) står det følgende: Det som kjennetegner kommuner som får til et godt vedlikehold er god kommunikasjon mellom kommunestyret som folkevalgt eier, formannskapet som operativ eier og eiendomsforvalteren. Det vil si at eiendomsforvalteren får anledning til å rapportere om tilstand, utfordringer og muligheter knyttet til eiendommene. De folkevalgte må på sin side stille krav til god forvaltning og rapportering som gir oversikt og grunnlag for politisk diskusjon og prioritering. NOU 2004:22 sier at et rasjonelt styrings- og planleggingssystem vil være et nyttig hjelpemiddel for kommunens eiendomsforvaltning, både for intern administrativ planlegging og for rapportering fra administrasjon til politisk nivå. Dette vil gi politikerne et bedre grunnlag for å ta riktige beslutninger ut fra bygningsmassens tilstand. Samlet sett vil dette systemet bidra til god eiendomsforvaltning. Følgende områder har betydning for å etablere en god eiendomsforvaltning: Godt verdibevarende vedlikehold i langsiktig perspektiv Tilfredsstillende brukere Effektiv arealutnyttelse Tilpasse eiendomsmassen til nye krav God organisering Gode rammebetingelser - Eiendomsforvaltning - 9

10 Figur 2 bygningers livsløp Kilde: professor II Svein Bjørberg ved Institutt for bygg, anlegg og transport ved NTNU Figuren viser at bygg som skal tilfredsstille stadig nye krav må ha jevnlige oppgraderinger. I motsatt vil forfallet gjøre at avstanden mellom bygningenes tilstand og de nye kravene blir så stor at en oppgradering blir uoppnåelig - eller i alle fall uforholdsmessig kostbar. I følge Norges Bygg og Eiendomsforening vil eiere som vil opprettholde bygningenes verdi og samtidig ha gode arealer for sine virksomheter, ha nytte av tilstandsanalyser av egne bygg. En tilstandsanalyse gir kartlegging og analyser av bygningers tilstand, som gir grunnlag for riktige beslutninger i arbeidet med vedlikehold, utvikling og ombygging. Tilstandsanalysen fastslår en tilstand i øyeblikket og vurderer denne mot gitte krav. Tilstandsanalysen bygger på Norsk standard for Tilstandsanalyse av byggverk (NS3424) og er en veileder laget blant annet for å gi en verdivurdering av bygg. 2.4 Metode Revisor har utført undersøkelsen ved hjelp av intervju og dokumentgjennomgang. I forkant av undersøkelsen ble det gjennomført et oppstartsmøte med rådmannen. Hensikten var å gi informasjon om gjennomføring av forvaltningsrevisjonen, samt å få bakgrunnsinformasjon om temaet og problemstillingene i prosjektet. Vi har intervjuet nøkkelpersoner i staben, herunder kommunalsjef TNM og avdelingsingeniør FDV. Det er i tillegg gjennomført en dokumentgjennomgang av relevante dokumenter for å få informasjon om kommunens eiendomsforvaltning. Revisor har i undersøkelsen hatt fokus på regnskapstall for I denne rapporten bruker vi KOSTRA-tall for å gi et bilde av kommunens eiendomsforvaltning. Denne er basert på data fra Statistisk Sentralbyrå (SSB) sin database for kommunal virksomhet; KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering). Den økonomiske informasjonen (om forvaltning, drift og vedlikehold av bygninger) i KOSTRA er fra og med 2008 tilpasset Norsk standard om livssykluskostnader for byggverk (NS 3454). Reviderte tall og nøkkeltall for 2008 er benyttet i rapporten. Disse ble publisert av SSB 15. juni Ved bruk av KOSTRA-tall får vi belyst prioriteringer, dekningsgrader og produktivitet for kommunens eiendomsforvaltning. KOSTRA - tallene gir ikke et fasitsvar over status for tjenesteproduksjon, men gir indikasjoner på tilstand/situasjoner for tjenesten Eiendomsforvaltning -

11 Vi tar forbehold om mulige feil i disse KOSTRA-tallene er det første året hvor registrering er i samsvar med NS 3454, og kvalitetssikringen av kvadratmetertall og regnskapstall vil bli bedre når kommunen får mer erfaring med registreringen. SSB har gruppert landets 434 kommuner i 29 kategorier og Snillfjord er gruppert i kommunegruppe 5. Kommunegruppe 5 omfatter dermed kommuner som anses som sammenlignbare med Snillfjord. Definisjonen på kommunegruppe 5 er små kommuner med høye bundne kostnader per innbygger og middels frie disponible inntekter. Totalt sett er 45 av landets kommuner med i kommunegruppe 5, deriblant Snillfjord, Agdenes og Osen i Sør-Trøndelag. I tillegg vises et gruppesnitt av alle kommuner i Sør-Trøndelag og gjennomsnittet for alle landets kommuner utenom Oslo. Vi har også valgt å innhente KOSTRA-tall for kommunene Roan og Osen, som er to kommuner med omtrent samme innbyggertall som Snillfjord kommune. 3 Datainnhenting og revisors vurderinger I dette kapittelet følger en presentasjon av revisors funn og vurderinger. 3.1 Økonomiske rammebetingelser for eiendomsforvaltningen Sammenligning med andre kommuner Som nevnt over kan en sammenligning av statistisk materiale med andre kommuner gi et vist bilde av eiendomsforvaltningen i Snillfjord, og hvilke rammer denne skjer under. Tabell 3 Nøkkeltall for kommunens eiendomsforvaltning 2008 Kommune gruppe 5 Sør - Trøndelag Alle komm. uten Oslo Snillfjord Roan Osen Driftsutgifter til kommunal eiendomsforvaltning per innbygger - tall i kr Investeringsutgifter til kommunal eiendomsforvaltning per innbygger - tall i kr Samlet areal på bygg i kvadratmeter per innbygger 9,9 8,2 9,2 7,7 4,6 4,7 Driftsutgifter til kommunal eiendomsforvaltning per kvadratmeter - tall i kr Kilde: SSB, KOSTRA - tall Tabellen viser at kommunen i 2008 hadde lave investeringsutgifter til kommunal eiendomsforvaltning per innbygger sammenlignet med andre kommuner. Kommunen hadde samtidig høye driftsutgifter (både forvaltning, drift og vedlikehold) til eiendomsforvaltning per innbygger, og høyt samlet areal i kvadratmeter per innbygger. Driftsutgiftene per kvadratmeter er mer i samsvar med forvaltningen i andre kommuner. Med andre ord: Kommunen hadde i 2008 høyere utgifter til drift enn andre kommuner på grunn av at kommunen relativt sett har mer areal å forvalte. Den største svakheten med disse KOSTRA-tallene er at de kun viser utgifter for år 2008, mens eiendomsforvaltning bør sees på over en lengre periode. En annen svakhet er at dersom rapporteringen inneholder feil areal eller feil lønnfordeling, vil dette gi feil KOSTRA-tall for kommunen. - Eiendomsforvaltning - 11

12 Tabell 4 Kommunens utgifter til formålsbygg 2008 Kommune gruppe 5 Sør - Trøndelag Alle komm. uten Oslo Tall i kr Snillfjord Roan Osen Driftsutgifter til administrasjonslokaler per innbygger Driftsutgifter til førskolelokaler 3 per innbygger Driftsutgifter til skolelokaler per innbygger Driftsutgifter til institusjonslokaler (PLO) per innbygger Driftsutgifter til idrettsbygg per innbygger Driftsutgifter til kulturbygg per innbygger Kilde: SSB, KOSTRA - tall Tabellen viser at kommunens utgifter per innbygger til både administrasjonslokaler, førskolelokaler, skolelokaler og institusjonslokaler er større enn sammenlignbare kommuner, og høyere enn gjennomsnittet i Sør-Trøndelag. Utgifter til institusjonslokaler er særlig høyt per innbygger sammenlignet med andre kommuner. Utgifter til idrettsbygg omfatter utgiftene til svømmebassenget ved Snillfjord Omsorgsenter. Ifølge TNM dekker skolens driftsutgifter også diverse kultur- og fritidsarrangementer som leier lokaler på skolen. Tabell 5 Kommunens utleieboliger for 2008 Snillfjord Roan Osen Kommune gruppe 5 Sør - Trøndelag Alle komm. uten Oslo Kommunalt disponerte boliger per 1000 innbyggere - tall i kvm Andel kommunalt disponerte boliger som er tilrettelagt for rullestolbrukere - tall i % Kilde: SSB, KOSTRA - tall Tabellen viser at kommunen har 44 kvadratmeter utleiebolig per innbygger, og at nærmere halvparten av disse har tilrettelegging for rullestolbrukere Rammer for eiendomsforvaltningen i praksis - informasjon fra intervju Rådmannen har delegert administrativt ansvar for eiendomsforvaltningen til kommunalsjef TNM. Kommunalsjef sier at det ikke er noen tvil om at det er et stort vedlikeholdsetterslep, men at kommunen per i dag ikke har skriftlig og systematisk oversikt over etterslepet. De som jobber med vedlikehold har i noen grad oversikt over hva som må gjøres. Men kommunen har mange gamle bygg, og dersom disse skal holdes i kontinuerlig topp stand, vil dette bli kostbart. TNM har tidligere sett på normtall (fra Forum for offentlige bygg og eiendommer) på forventede drifts- og vedlikeholdsutgifter for bygninger. Kommunens bruk av midler til drift og vedlikehold var da betydelig lavere sammenlignet enn normtallene. Trange rammer har medført at vedlikeholdet ikke har vært kostnadseffektivt, men derimot småflikking og "brannslukking" ved akutte behov. Det praktiske vedlikeholdsarbeidet har vært godt planlagt i hvert enkelt tilfelle, men den langsiktige planleggingen har vært begrenset av tilgjengelige ressurser og mangel på vedlikeholdsplan. 3 Barnehager 12 - Eiendomsforvaltning -

13 I 2009 mottok kommunen kr ,- fra regjeringens tiltakspakke. Av dette er kr ,- direkte vedlikeholdstilskudd, mens kr ,- er økte frie inntekter. Kommunestyret i Snillfjord fattet følgende vedtak i møte 26. februar 2009: Snillfjord kommunes andel av regjeringens tiltakspakke benyttes til oppussing av Aa skole. For å utføre arbeidet ansettes en medarbeider i midlertidig stilling i inntil ett års varighet. Så godt som alle tak er skiftet, med unntak av Ven skole og garasjetak i Øybakken, hvor papptakene nærmer seg forventet levetid 15 år. Vinduer har et stor etterslepet, i og med at mange av kommunens vindu er 30 år gammel. Ved å skifte ut gamle vinduer kan kommunen oppnå energibesparelser og lavere energiutgifter. De fleste husene vil også kunne oppnå energibesparelser og lavere driftsutgifter gjennom etterisolering. Inntrykket til kommunalsjef er at det har vært for dårlige rammebetingelser i mange år, med en for liten vedlikeholdspott i budsjettene. Konsekvensene viser seg når utleieboliger blir solgt, og verdiene ikke er opprettholdt. Et annet eksempel er panel som må byttes fordi det ikke er malt fortløpende. Et tredje eksempel er manglende oppfylling av brannkrav ved Snillfjord Omsorgssenter. Kommunen har over flere år hatt et krav om å oppgradere en brannvegg der. Ventilasjonen på sykehjemmet fungerer godt, men er fra 80-tallet. Ventilasjonen i svømmehallen må byttes ut, og det samme gjelder for den eldste delen på alderspensjonatet. Ventilasjonen på skolene er skiftet ut relativt nylig. En fløy i rådhuset mangler ventilasjon, slik at ventilasjonen der ikke er i samsvar med lovkrav. Skoleanleggene er dimensjonert ut fra et gitt antall elever. Med flere elever kan ikke de gamle ventilasjonsanleggene justeres, slik at det blir tilstrekkelig luftutskifting. Dårlige styringssystem vanskeliggjør også effektiv energiøkonomisering. På sykehjemmet er det effektstyring, slik at varmtvannstankene skrus av når ventilasjonsanleggene trigges Revisors vurdering av de økonomiske rammebetingelsene KOSTRA-tallene viser at kommunen har mye bygningsareal i forhold til innbyggertallet. Med hver kvadratmeter følger kostnader til drift og vedlikehold. Samtidig tyder opplysningene fra TNM på at kommunen per i dag ikke har tilstrekkelig vedlikehold til å opprettholde verdien i kommunens bygningsmasse, og at bevilgningene til vedlikehold av eiendomsmassen har tapt konkurransen om knappe driftsmidler. Regjeringens tiltakspakke i 2009 gir likevel kommunen et vedlikeholdsløft. Manglende vedlikehold er kostbart for kommunen. En nedslitt bygningsmasse gir risiko for å måtte løpe mellom kostbare akutte situasjoner og oppfølging av offentlige pålegg. Det er ingen god måte å forvalte eiendommer på. Det er liten tvil om at et godt løpende vedlikehold vil være mer lønnsomt for kommunen enn dagens ordning. Dette forutsetter blant annet et fungerende system for eiendomsforvaltningen. Se mer om dette i kap 3.2. Samtidig er det et sentralt spørsmål om kommunen bør vurdere mulighetene for å redusere bygningsmassen ytterligere gjennom riving, omdisponering eller salg. 3.2 System for eiendomsforvaltning Intervjudata Det foreligger ingen overordnede politiske mål, strategier eller føringer for eiendomsforvaltningen. Det som er av føringer, er det som følger av budsjettprosessene, slik som vedtak om avhending av eiendommer, samt fastsettelse av husleie. - Eiendomsforvaltning - 13

14 Administrasjonen har startet arbeidet med å etablere en vedlikeholdsplan. I følge TNM er årsakene til at dette ikke har vært prioritert sterkere, begrenset kapasitet i administrasjonen. Det har vært vakanse i FDV-stillingen, og vedlikeholdsarbeidet har blitt nedprioritert, i konkurranse med andre presserende oppgaver. For eksempel er det over en lengre periode brukt mye ressurser til å reparere vannlekkasjer på Sunde. Slike akutte problemer gir mindre kapasitet til vedlikehold av bygninger. En annen grunn til at slikt planarbeid ikke er prioritert sterkere, kan være at kommunen har en oversiktlig bygningsmasse, og at tilstanden for eiendomsmassen er kjent for dem som sitter med ansvaret. Kommunen har Vepro Vedlikeholdssystem, som er et databasert styringsprogram for vedlikehold, som kan gi gode rapporteringsmuligheter. Arbeidet med å legge inn data i Vepro Vedlikeholdssystem har startet, og i første omgang blir bygninger registrert. Jobben videre er å få inn tilstandsrapporter for alle bygg. En vedlikeholdsplan bør ideelt sett inneholde oversikt over bygningers og bygningsdelers levetid. Men kommunen mangler dokumentasjon for materialbruk, og tilstandsvurderingene vil ikke gå i dybden på slike forhold. Uteavdelingen/FDV-teamet består av tre heltidsstillinger, som utfører drifts- og vedlikeholdsarbeid for: - eiendommer - utomhusanlegg, slik som kommunal vannforsyning, avløpsanlegg og veier, samt kirkegårder. I dag har de ansatte i uteavdelingen ansvar for hver sine bygg. Rådmannen sier at FDV-teamet samles hver morgen og mottar arbeidsoppgaver, som er planlagt av avdelingsingeniør FDV på forhånd. Dette sikrer informasjon, samarbeid og faglig kompetanseoppbygging. Avdelingsingeniør FDV mottar behovsmeldingene fra ulike deler av kommunen, og søker å legge opp til en hensiktsmessig reising og utføring av arbeidsoppgaver. Renholdsleder har en rolle i forbindelse med vedlikehold særlig ved valg av materiale og overflater. Videre gir renholdere ofte beskjed når de ser noe som trenger vedlikehold. Ellers er det enhetsledere som melder inn tiltak/mangler for sine bygg, og leietakere gir beskjed om mangler i leieboligene. Kommunalsjef TNM sier eiendomsforvaltning diskuteres i forbindelse med behandling av årsbudsjett. Dette har skjedd muntlig, slik at lite kommer til uttrykk i møteprotokollene. Kommunen har god utnyttelsesgrad på utleieboligene. Kommunen må takke nei til leieforespørsler, for å holde av boliger til planlagte nyansettelser. Det er generelt lite bygningsmasse som står tomt: En bolig er under rehabilitering, og to rom i næringsbygget er ikke utleid. Rådmannen sier at kommunen trenger å vedta en boligplan og en sosialbolig-plan, for å få klarlagt kommunens boligbehov. Kommunalsjef TNM mener at skolene jevnt over er fornøyd med lokalene. På Krokstadøra er det også elever fra Vågan skole, slik at det for tiden er litt trangt. Det er ønsker om mer personalrom og arbeidsrom. Sykehjemmet har behov for mer rehabiliterings-areal. Bygging av nytt fellesareal er planlagt, for å binde sammen to habiliteringsenheter. Disse er lokalisert til området ved Snillfjord omsorgssenter, men er frittliggende. På rådhuset er bemanningen redusert, så det er god plass, men lagerplass er en utfordring. Tabell 6 Salg av eiendommer i perioden Leikarvollen, Fenes skole 2000 Skuleplassen, Tannvik skole 2002 Enebolig/lagerhall Slåttavika 2004 Produksjonshall Slåttavika 2004 Bygninger (gave) solgt til Vegvesenet for riving 2007 Elvatun, enebolig Krokstadøra 2007 Aunevegen 2, enebolig Krokstadøra 2009 Vågan skole er lagt ut for salg Kilde: Enhetsleder TNM 14 - Eiendomsforvaltning -

15 Tabellen viser at kommunen har solgt eiendommer, etter vedtak i kommunestyret. Kommunen har på denne måten vurdert at det ikke var bruk for disse bygningene. Rådmannen uttaler at alternativ bruk av bygninger er en utfordring. Leiemarkedet i kommunen er begrenset, og eiendomsmarkedet er lite forutsigbart. Markedspris svinger mye opp og ned fra periode til periode Revisors vurdering av kommunens system for eiendomsforvaltning NOU 2004:22 fastslår at for å oppnå god eiendomsforvaltning må det etableres overordnede politiske mål for eiendomsforvaltningen. Snillfjord kommune har ikke vedtatt overordnede politiske mål for eiendomsforvaltningen. Dermed mangler noe av grunnlaget som kunne ha sikret at kommunal bygningsmasse og kommunaltekniske anlegg ble drevet og vedlikeholdt på en forsvarlig måte. NOU 2004:22 fastslår videre at det av samme grunn må etableres et rasjonelt system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen. Vi mener at kommunen i for stor grad ikke foretar utbedringer og utskiftinger før behovet blir påtrengende. Kommunen må i større grad utføre tilstandsbasert vedlikehold, hvor indikasjoner på feil avdekkes på et tidlig tidspunkt, slik at vedlikeholdet kan planlegges i forkant. Kommunens system gir ikke en helhetlig oversikt om tilstand og behov i hele kommunens bygningsmasse. Kommunens administrasjon må synliggjøre tilstand for bygningene, slik at vedlikeholdsetterslepet kommer bedre til uttrykk. Kommunens prioriteringer av vedlikehold bygger ikke på dokumenterte tilstandsvurderinger av hele bygningsmassen, slik at prioriteringer kan bestemmes ut fra en helhetsvurdering. 3.3 Rapportering om eiendomsforvaltning Intervjudata Det er ikke en planmessig og systematisk rapportering til de folkevalgte for eiendomsforvaltning i kommunen. Rapportering skjer eventuelt gjennom årsmelding. I årsmeldingen for 2008 står det ikke noe om eiendomsforvaltning. Når bygninger vurderes solgt blir det fremmet sak til de folkevalgte. Internt i administrasjonen utarbeider funksjonsenhetene en årsmelding på 2-3 sider. Disse årsmeldingene er grunnlag for kommunens årsmelding. Årsmeldingene fra funksjonsområdene rapporterer på måloppnåelse i forhold til mål i virksomhetsplan. Virksomhetsplanene er et administrativt arbeidsredskap for oppfølging av vedtatte aktiviteter Revisors vurdering av rapportering om eiendomsforvaltning Manglende rapporteringen i Snillfjord har sammenheng med at kommunen ikke har vedtatt overordnede mål for eiendomsforvaltningen, og at de folkevalgte ikke har krevd systematisk rapportering for eiendomsforvaltningen. Vi mener at kommunestyret må kreve å motta rapportering om tilstand på hele kommunens bygningsmasse, med forslag til prioriteringer og beregnede utbedringskostnader. Dette kan skje for eksempel gjennom en årlig rapport hvor både bygninger, areal og arealutnyttelse (areal per bruker) kommer til uttrykk, i tillegg til bygningsmessig tilstand. - Eiendomsforvaltning - 15

16 4 Høring En foreløpig utgave av rapporten ble sendt på høring til rådmannen i Snillfjord kommune, 4. november Høringsvar ble mottatt per e-post og brev innen fristen 18. november: Viser til høringsutkast av november Har i samråd med rådmannen foretatt en gjennomgang av høringsutkastet om eiendomsforvaltning i Snillfjord kommune. Ønsker å gi en presisering under Rammer for eiendomsforvaltningen i praksis informasjon fra intervju. I 2009 mottok kommunen kr ,- (kr ,-) fra regjeringens tiltakspakke. Av dette er kr ,- direkte vedlikeholdstilskudd, mens kr ,- er økte frie inntekter. For øvrig har vi ingen bemerkninger til høringsutkastet. Høringssvaret sendes pr. post og . Med hilsen Arild Johan Monsen Kommunalsjef Teknisk/Næring/Miljø Revisor har endret rapporten i samsvar med presisering i høringssvar. 5 Konklusjon og anbefalinger 5.1 Konklusjon Hvordan er de økonomiske rammebetingelsene for eiendomsforvaltningen i kommunen? Nøkkeltallsanalysen viser at kommunen har et bygningsareal per innbygger som er større enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5. Eiendomsforvaltningens langsiktige karakter tilsier at vedlikeholdet må vurderes over en lengre periode. Ut fra innhentede opplysninger, ser vi at det over mange år er brukt begrenset med ressurser til å vedlikeholde bygningsmassen. Et godt løpende vedlikehold vil være mer lønnsomt for kommunen. Hvilket system har kommunen for å ivareta forvaltning av eiendommer? Snillfjord kommune har ikke vedtatt overordnede politiske mål for eiendomsforvaltningen. Dermed mangler noe av grunnlaget som kunne ha sikret at kommunal bygningsmasse og kommunaltekniske anlegg ble drevet og vedlikeholdt på en forsvarlig måte. Kommunens system gir ikke en helhetlig oversikt over tilstand og behov i hele kommunens bygningsmasse. Kommunens prioriteringer av vedlikehold bygger ikke på dokumenterte tilstandsvurderinger av hele bygningsmassen, slik at prioriteringer kan bestemmes ut fra en helhetsvurdering. Hvilken rapportering gjennomføres om forvaltning av eiendommer? Det er ikke en planmessig og systematisk rapportering til de folkevalgte. Vi mener at kommunestyret må kreve å motta rapportering om tilstand på hele kommunens bygningsmasse, med forslag til prioriteringer og beregnede utbedringskostnader. Det bør utarbeides en årlig rapport hvor bygninger, areal og arealutnyttelse (areal per bruker), samt bygningsmessig tilstand kommer til uttrykk. 5.2 Anbefalinger Revisor anbefaler Snillfjord kommune å: Fastsette overordnede politiske mål for eiendomsforvaltningen, Utarbeide et system for eiendomsforvaltningen som synliggjør tilstand og behov for verdibevarende vedlikehold av hele kommunens bygningsmasse Eiendomsforvaltning -

17 Vedlegg 1 - Kontrollutvalgets vedtak i sak 17/09 Vedtak: Kontrollutvalget tar revisors redegjørelse til orientering. Kontrollutvalget viser til vedtak i sak KU-4/2009 Bestilling av forvaltningsrevisjon Eiendomsforvaltning i Snillfjord kommune og ber om at prosjektet søker å ivareta forslaget til målsettinger og problemstillinger som er gitt i dokumentet som ble fremlagt i møtet. Utvalget ber om at endelig rapport ferdigstilles med oversendelse til kontrollutvalgets sekretariat innen 25. november Konkretisering av målsettingene for prosjektet, samt hvilke problemstillinger man ser for seg lagt vekt på og hvilke revisjonskriterier som blir lagt til grunn? Det er viktig for resultatet at man fra starten er enig om hvilke innfallsvinkler og begrensninger en har for prosjektet. Har Snillfjord kommune en god eiendomsforvaltning? Har Snillfjord kommune vedtatt overordnede mål og strategier for eiendomsforvaltningen? Og har vi et rasjonelt system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen? Har vi en hensiktsmessig bygningsmasse i forhold til behov og økonomi, lover og vedtak? Dekker vi arealbehovet for egen virksomhet og andre politisk prioriterte formål? Blir bygningene godt utnyttet? Hva med alternativ bruk av bygningene og muligheter for inntjening? Hvordan er tilstanden på bygningsmassen? Har vi en kostnadseffektiv eiendomsforvaltning? Hva koster den årlige forringelsen av kommunale bygg grunnet dårlig vedlikehold? Har vi riktige økonomiske rammebetingelser tilpasset eiendomsforvaltningens langsiktige karakter? Hvilke eiendommer har Snillfjord kommune? Hvilke bygg eier kommunen og hvilke har vi vedlikeholdsansvar for? Prosjektet bør begrenses til kun bygninger som kommunen eier eller har vedlikeholdsansvar for. - Eiendomsforvaltning - 17

18 Vedlegg 2 - Kilder Lov og forskrift: LOV nr 107: Lov om kommuner og fylkeskommuner - kommuneloven Kommunestyrevedtak i Snillfjord kommune: K-sak 95/07 - Årsbudsjett 2008 / økonomiplan K-sak 84/08 - Årsbudsjett 2009 / økonomiplan K-sak 20/09 Årsregnskap og årsberetning 2008 Dokumenter, nøkkeltall og avtaler: Relevante dokumenter vedrørende kommunens eiendomsforvaltning Nøkkeltall hentet fra Statistisk sentralbyrå om kommunens eiendomsforvaltning Veiledere og rapporter: Norges offentlige utredninger 2004:22, velholdte bygninger gir mer til alle - om eiendomsforvaltningen i kommunesektoren, november 2004 Tilstandsanalyse, innføringer og prinsipper, Norges bygg- og eiendomsforening 1. utgave juni 2003 Areal, tilstand, oppgraderingsbehov, vedlikeholdsstrategi i kommunesektoren - Multiconsult, 11. September 2008, rapport nr /1 Bedre eiendomsforvaltning og vedlikehold, En veileder for folkevalgte og rådmenn, KS 2009 Intervju: Rådmannen, enhetsleder for TNM, avdelingsingeniør FDV 18 - Eiendomsforvaltning -

19 Vedlegg 3 - Oversikt over eiendomsmasse - Eiendomsforvaltning - 19

20 Vedlegg 4 - Bygningers livsløp Forfall av en bygning pågår kontinuerlig og starter med en gang den tas i bruk. Dersom bygningen ikke vedlikeholdes og slitte/ødelagte deler skiftes kontinuerlig så vil den degraderes og kvalitet og funksjon forringes. Figuren nedenfor forsøker å illustrere dette forløpet. Kravene til funksjon og kvalitet endrer seg med tiden, slik at selv om skolen holdes på den kvalitet den hadde som ny, så vil det med årene oppstå et gap mellom forventet kvalitet og opplevd kvalitet. Neglisjeres vedlikeholdet kan gapet mellom nye krav og tilstand bli svært stort. kilde: professor II Svein Bjørberg ved Institutt for bygg, anlegg og transport ved NTNU Faguttrykk Kvalitet/funksjon Nytt skolebygg Nye krav Kvalitet/funksjon ved periodisk oppgradering/vedlikehold Oppgradering til nye krav Akkumulert forfall dersom vedlikehold neglisjeres Forklaring Byggets beskaffenhet og tiltenkte bruksmåte. Omfatter for eksempel bygningsmaterialers og installasjoners bestandighet og utseende, brukervennlighet. Byggets kvalitet ved overtakelse Dette kan være at det kommer strengere myndighetskrav til inneklima eller energibruk, brukerne stiller høyere krav til komfort og brukervennlighet osv. Etter en tid med forfall og nedbryting foretas reparasjoner, oppgradering og/eller ombygging som hever bygningens kvalitet/funksjon Etter en tid med forfall og nedbryting foretas reparasjoner, oppgradering og/eller ombygging som hever bygningens kvalitet/funksjon slik at nye krav tilfredsstilles Dersom det ikke jevnlig foretas reparasjoner, utskifting av ødelagte deler og oppgraderinger vil det samlede vedlikeholdsbehovet etter hvert bli stort og nærme seg kostnaden for å sette opp et nytt bygg Eiendomsforvaltning -