Kjøp av hjemmehjelpstjenester fra private leverandører - anskaffelse, kontroll og tilrettelegging

Transkript

1 Oslo kommune Kommunerevisjonen Rapport 7/ Kjøp av hjemmehjelpstjenester fra private leverandører - anskaffelse, kontroll og tilrettelegging Kommunerevisjonen integritet og verdiskaping

2 Forvaltningsrevisjonsrapportapport 7/2008 Publikasjoner fra Kommunerevisjonen i Oslo 1/2007 Oppfølgingsundersøkelse Undervisningsbygg Oslo KF 2/2007 Kontroller i og rundt det elektroniske bestillings- og fakturasystemet i Oslo kommune 3/2007 Intern kontroll i og rundt IT-systemer - Samlerapport /2007 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk 5/2007 Bydelenes bruk av korttidsplasser 6/2007 Økonomisk forvaltning av brukermidler i samlokaliserte boliger 7/2007 Bydelenes behandling av søknad om fast plass i sykehjem 8/2007 Tildeling av spillemidler til idrettsanlegg 9/2007 Skolefritidsordningen i Oslo kommune - status for tilbudet 10/2007 Saksbehandling døgnovernattingssteder - Bydel Gamle Oslo og Bydel Østensjø 11/2007 Psykisk helsearbeid - tre bydelers samarbeid med spesialhelsetjenesten 12/2007 Anskaffelsesrutiner i Boligbygg Oslo KF 13/2007 Anskaffelsesrutiner i Oslo Havn KF 14/2007 Leveranser fra PEAB Norge AS til Undervisningsbygg Oslo KF 15/2007 Leveranse og journalføring i hjemmesykepleien 16/2007 Systemgjennomgang av byggesaksprosesser i Plan- og bygningsetaten 17/2007 Offentlige anskaffelser i Renovasjonsetaten 1/2008 Bydelenes tilsyn, oppfølging og kontroll ved fosterhjemsplasseringer. Oppfølging av rapportene 23/2004 og 29/2004 om barn i fosterhjem 2/2008 Intern kontroll i og rundt Socio 3/2008 Anskaffelser i Kollektivtransportproduksjon AS 4/2008 Forvaltning av utplassert kunst 5/2008 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Omsorgsbygg Oslo KF 6/2008 Behandling av drosjeløyvesaker For mer informasjon om Kommunerevisjonen og våre rapporter se

3 Kjøp av hjemmehjelpstjenester fra private leverandører - anskaffelse, kontroll og tilrettelegging Forord Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet "Kjøp av hjemmehjelpstjenester fra private leverandører - anskaffelse, kontroll og tilrettelegging." Kontrollutvalget vedtok prosjektet i møte den (Sak 79). Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave for Oslo kommune etter kommuneloven av med endringer av Formålet med forvaltningsrevisjon er nedfelt i kommuneloven 77 nr. 4 som har følgende ordlyd: «Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon).» Undersøkelsen er gjennomført av Kristin Reichborn-Kjennerud som prosjektleder og Arve Alstad og Per Langseth som prosjektmedarbeidere. Vi takker Bydel Alna og Helse- og velferdsetaten for nødvendig bistand underveis i prosjektet Johnny Pedersen avdelingsdirektør Kristin Reichborn-Kjennerud prosjektleder Kommunerevisjonen 1

4 Forvaltningsrevisjonsrapport 7/ Kommunerevisjonen

5 Kjøp av hjemmehjelpstjenester fra private leverandører - anskaffelse, kontroll og tilrettelegging Innhold Hovedbudskap... 5 Sammendrag Innledning Bakgrunn Om brukervalg Formål og problemstillinger Metode Revisjonskriterier Rapportens oppbygning Anskaffelsene av leverandører Revisjonskriterier Faktabeskrivelse Kommunerevisjonens vurderinger Kontroll av leverandørene Helse- og velferdsetatens kontroll Bydel Alnas kontroll Tilrettelegging for leverandørene Helse- og velferdsetatens tilrettelegging Bydel Alnas tilrettelegging Oppsummering, konklusjoner og anbefalinger Oppsummering og konklusjoner Kommunerevisjonens anbefalinger Høringsuttalelser og Kommunerevisjonens vurdering av disse Bydel Alna Helse- og velferdsetaten Byrådsavdelingen for velferd og sosiale tjenester Kommunerevisjonens samlede vurderinger av kommentarene...24 Referanser Vedlegg 1 Undersøkelsens metoder Vedlegg 2 Revisjonskriterier Vedlegg 3 Høringsuttalelser 3.1 Høringsuttalelse fra Bydel Alna Høringsuttalelse fra Helse- og velverdsetaten Høringsuttalelse fra Byrådsavdelingen for velferd og sosiale tjenester Kommunerevisjonen 3

6 Forvaltningsrevisjonsrapport 7/ Kommunerevisjonen

7 Kjøp av hjemmehjelpstjenester fra private leverandører - anskaffelse, kontroll og tilrettelegging Hovedbudskap Kommunerevisjonen har i denne undersøkelsen vurdert anskaffelser av hjemmehjelpstjenester fra private leverandører. 1 Undersøkelsen omhandler også kommunens kontroll av og tilrettelegging for disse private leverandørene. Anskaffelsene av hjemmehjelpstjenester fra private leverandører har vært ivaretatt på en tilfredsstillende måte. I prosessen med å velge ut private leverandører har de sentrale kravene i anskaffelsesregelverket vært fulgt. Samlet sett har verken Helse- og velferdsetaten eller Bydel Alnas kontroll med de private leverandørene av hjemmehjelpstjenester vært tilfredsstillende ivaretatt. Etaten hadde ikke gjennomført rapportering på kvalitetsindikatorer eller kvalitetsrevisjon i hjemmetjenesten slik som forutsatt av bystyret. Kvalitetsrevisjon kom først i gang mot slutten av Det var også svakheter ved kvaliteten på informasjonen i fagsystemet Gerica. Ansvarsfordeling og informasjonsutveksling mellom Helse- og velferdsetaten og Bydel Alna var uklar på enkelte områder, blant annet når det gjaldt behandling av klager fra brukere med private leverandører av hjemmehjelpstjenester. Tilrettelegging for brukerne og for de private leverandørene ser ut til å være tilfredsstillende ivaretatt gjennom blant annet informasjon, opplæring, møter, telefonisk kontakt og kontakt gjennom Gerica. Sammendrag I denne rapporten presenterer Kommunerevisjonen en undersøkelse av hvordan anskaffelsene av de private leverandørene av hjemmehjelpstjenester er gjennomført. Undersøkelsen belyser også hvordan kontrollen av disse leverandørene er ivaretatt og hvordan det tilrettelegges for de private leverandørenes tjenesteutøvelse. Formålet med undersøkelsen er å bidra til god praksis og bidra til at sentrale lover, regler og vedtak når det gjelder anskaffelser, kontroll og tilrettelegging følges. Gjennomgangen i undersøkelsen er avgrenset til private leverandører av hjemmehjelpstjenester. Undersøkelsen begrenser seg til å se på Helse- og velferdsetaten og Bydel Alna, som er en av bydelene øst i Oslo kommune med størst omfang av hjemmehjelpstjenester fra private leverandører. Kommunerevisjonen 1. Hjemmetjenester består av hjemmehjelpstjenester/praktisk bistand og hjemmesykepleie. En hjemmehjelp kan hjelpe med praktisk hjelp i hjemmet, matlaging og personlig hygiene. baserer konklusjonene i rapporten på dokumentgjennomgang, intervjuer og stikkprøver. Intervjuene er gjort med Helse- og velferdsetaten og Bydel Alna. Oppsummering av de viktigste konklusjonene Anskaffelse av hjemmehjelpstjenester Kommunerevisjonen har i undersøkelsen vurdert i hvilken grad anskaffelsene av private leverandører av hjemmehjelpstjenester har vært tilfredsstillende gjennomført. Gjennomgangen av to anskaffelser av hjemmehjelpstjenester har vist at Helse- og velferdsetaten i det alt vesentlige har fulgt de sentrale kravene i lov om offentlige anskaffelser. Kommunerevisjonen har bare hatt mindre innsigelser knyttet til manglende klagefrist i første anskaffelse og til tidspunktet for meddelelse av avvisningene. Kontroll av leverandørene Ansvaret for kontroll av leverandørene påhviler både Helse- og velferdsetaten og bydelene. Det er i undersøkelsen vurdert om kontrollen av de private leverandørene er tilfredsstillende gjennomført. Gjennom vedtak i bystyret om kvalitetsmåling i hjemmetjenesten var kontrollen forutsatt ivaretatt gjennom kvalitetsrevisjon, rapportering på kvalitetsindikatorer og brukerundersøkelser. Samlet sett var imidlertid ikke denne kontrollen tilfredsstillende ivaretatt. Helse- og velferdsetaten hadde ikke gjennomført kvalitetsrevisjon i hjemmetjenesten slik som forutsatt av bystyret. Kvalitetsrevisjon var kun påbegynt hos tre private leverandører mot slutten av Det var gjennomført brukerundersøkelse, men ikke rapportert på kvalitetsindikatorer. Gjennom sitt ansvar for kontraktsoppfølging i brukervalgordningen 2 hadde Helse-og velferdsetaten kontrollert de private leverandørenes internkontrollsystemer, gjennomført tilsyn og fulgt dem opp gjennom jevnlig statusrapportering. De private leverandørene registrerte korrekt informasjon inn i Gerica, men informasjonen ble ikke registrert samme dag, slik som forutsatt. Informasjonen om brukernes situasjon og fungeringsnivå i Gerica var ikke god nok. Det lå for lite informasjon i journalene og IPLOS 3 var ikke oppdatert. De private leverandørene hadde i liten grad registrerte inn slik informasjon. Dette medførte blant annet utfordringer i bydelens styring og planlegging av tjenesten. 2. Brukervalgordningen gir brukerne mulighet til å bytte leverandør av hjemmehjelpstjenester. 3. IPLOS er et nasjonalt register med data som på en standardisert måte beskriver bistandsbehov til de som søker om eller mottar pleie- og omsorgstjenester, og hvilke tjenester kommunen gir. Registeret er hjemlet i egen forskrift under helseregisterloven. Kommunerevisjonen 5

8 Forvaltningsrevisjonsrapport 7/2007 Brukervalg skal blant annet sikre kvaliteten på tjenesten ved at brukerne kan bytte leverandør hvis de er misfornøyde. Det kan imidlertid være en høy terskel for enkelte brukere å bytte leverandør. Kvaliteten bør derfor sikres også ved hjelp av andre virkemidler. Det har imidlertid hersket en viss uklarhet rundt hvilken kontroll som skal ivaretas av henholdsvis Helse- og velferdsetaten og bydelene. Bydel Alna sikrer betalingskontroll og forsøker å rette opp situasjonen ved klager, men det er usikkerhet knyttet til hvordan Bydel Alna skal følge opp klager på de private leverandørene og i hvilken grad det er behov for ytterligere kontroll av om tjenester er levert som forutsatt. Tilrettelegging for leverandørene Kommunerevisjonen har også vurdert om tilretteleggingen for de private leverandørenes tjenesteutøvelse har vært tilfredsstillende. På bakgrunn av dokumentasjonen og beskrivelsene til hhv. Helse- og velferdsetaten og Bydel Alna så virker tilretteleggingen overfor de private leverandørene relevant og hensiktsmessig. Tilretteleggingen har vært ivaretatt gjennom møter, opplæringsaktiviteter, telefonisk kontakt og kontakt gjennom Gerica. Anbefalinger Byråd for velferd og sosiale tjenester bør tilrettelegge for at bystyrets vedtak om kvalitetsmåling i hjemmetjenesten følges og påse at dette blir fulgt opp av underliggende virksomhet. Helse- og velferdsetaten må iverksette rapporteringen av kvalitetsindikatorer og gjennomføre kvalitetsrevisjoner av leverandørene og bestillerkontorene årlig slik som forutsatt av bystyret. Helse- og velferdsetaten og Bydel Alna bør sikre en klarere oppgave- og ansvarsfordeling når det gjelder oppfølgingen av klager. Helse og velferdsetaten bør følge opp sine funn knyttet til manglende avviks- og klagerapportering. Helse- og velferdsetaten bør videreformidle disse funnene til bydelene det angår slik at disse får et bedre utgangspunkt for å følge opp sine brukere. Helse- og velferdsetaten bør gå i dialog med bydelene for å få klarhet i hvordan de skal organisere og følge opp klager på de private leverandørene og hvordan de skal formidle denne informasjonen videre til Helse- og velferdsetaten. Helse- og velferdsetaten og Bydel Alna bør iverksette tiltak for å stimulere til bedre oppdatering av IPLOS. Manglene ved de private leverandørenes registrering og rapportering bør også følges opp. Bydel Alna bør iverksette hensiktsmessige kontroller for å sikre at innvilgede tjenester utføres av de private leverandørene. Dette kan være stikkprøvekontroller og/eller annen type innhenting av brukererfaringer. Bydelen bør også, i dialog med Helse- og velferdsetaten, vurdere om det er andre oppgaver som eventuelt er nødvendige for bydelen å ivareta for å sikre at deres brukere får tjenester av tilstrekkelig omfang og kvalitet. Denne vurderingen bør gjøres ut fra en risiko- og vesentlighetsvurdering slik at det iverksettes hensiktsmessige kontroller. Bydel Alna kan vurdere om den skal innhente informasjon fra de private leverandørene om hvordan de opplever bestillerkontorets tilrettelegging og tilgjengelighet. Høringsuttalelser Kommunerevisjonen har mottatt høringsuttalelser fra Bydel Alna, Helse- og velferdsetaten og fra Byrådsavdelingen for velferd- og sosiale tjenester. I sin tilbakemelding skriver Bydel Alna at konklusjonene og anbefalingene i rapporten er i tråd med deres erfaringer. Bydelen vurderer rapporten som nyttig for det videre kvalitetsforbedringsarbeidet på området. Helseog velferdsetaten vurderer også rapporten som nyttig. Etaten oppgir at konklusjoner og anbefalinger er lett forståelige og i det meste i overenstemmelse med etatens forståelse av situasjonen. I sin tilbakemelding sier Byrådsavdelingen for velferd og sosiale tjenester seg enig i Kommunerevisjonens hovedbudskap om at den samlede kontrollen med de private leverandørene av hjemmehjelpstjenester ikke har vært tilfredsstillende ivaretatt. Både Helse- og velferdsetaten og Byrådsavdelingen for velferd- og sosiale tjenester mener imidlertid at kontrollen med de private leverandørene av hjemmehjelpstjenester har vært forsvarlig selv om bystyrets vedtak ikke har vært gjennomført fullt ut på alle områder. Bydel Alna har iverksatt tiltak både for å øke kvaliteten på registreringene i Gerica og for å sikre bedre leveransekontroll. Både Helse- og velferdsetaten og Byrådsavdelingen for velferd og sosiale tjenester har satt i verk tiltak for å sikre gjennomføringen av bystyrets vedtak. Helse- og velferdsetaten har i tillegg iverksatt tiltak for å bedre datakvaliteten i Gerica og IPLOS. Byrådsavdelingen for velferd og sosiale tjenester har igangsatt en gjennomgang av hjemmetjenesten i bydelene for å finne ut om det er overlapping av tilsynsmetoder for oppfølging, rapportering og kontroll. 6 Kommunerevisjonen

9 Kjøp av hjemmehjelpstjenester fra private leverandører - anskaffelse, kontroll og tilrettelegging 1. Innledning 1.1 Bakgrunn I 2003 ble brukervalgordningen for hjemmehjelp igangsatt. Den innebar at brukerne kunne velge hvilken leverandør de ville ha hjemmehjelpstjenester fra og at private leverandører fikk mulighet til å tilby hjemmehjelpstjenester til brukerne ved siden av den kommunale. Tidligere var dette en tjeneste som kun kommunen kunne levere. I første omgang ble ordningen prøvet ut i to bydeler. Den (sak 219) vedtok bystyret at alle bydelene skulle innføre brukervalgmodellen i hjemmehjelpstjenesten. 4 Ordningen skulle tilbys i alle bydelene fra og med I forbindelse med Bydelsreformen i 2004 ble bydelene pålagt å innføre en bestiller-utfører organisering. Dette ga et klart skille mellom bestiller og utfører. Ved å gå over til en bestiller-/utførermodell utvidet kommunen styringssystemet innenfor hjemmetjenesten fra instruksjonsmyndighet til også å kunne omfatte kontraktsstyring. Bestiller-utfører organiseringen innebar at myndighetsutøvelsen ble skilt fra tjenesteproduksjonen i bydelene og la tilrette for konkurranseutsetting av tjenester. Det betyr øket fokus på å følge anskaffelsesregelverket. Bydelene må også sikre seg at brukerne får levert tjenester som avtalt og at leverandørene får betalt i henhold til det de har levert. I 2007 var det inngått rammeavtaler med 9 leverandører. 5 Pr. august 2007 var det 1544 brukere som hadde valgt private leverandører av i alt 11234, dvs. 13,7 %. Det er stor spredning mellom bruken av private leverandører i de ulike bydelene, fra bydeler med 4-5 % til bydeler med 50 % brukere med privat leverandør. Bydel Alna, med en andel på 12,9 %, ligger blant de fire bydelene med høyest andel. 6 Ordningen har nå virket en tid. Det er utfordringer knyttet til kontroll og oppfølging ved et slikt styringssystem. Det er derfor viktig både at anskaffelsesprosessene og kommunens kontroll ivaretas på en tilfredsstillende måte slik at brukerne sikres den hjelp de har krav på etter sosialtjenesteloven, at det tilrettelegges 4. Utgangspunktet for antall private leverandører som tilbys i hver bydel er hvor stor kapasitet den enkelte leverandør selv har lagt inn i sitt tilbud. Noen få har tilbudt tjenester til alle bydeler, mens andre bare har tilbudt tjenester til noen få. Konkurransegrunnlaget satt et minste"tak" på kapasitet. Det kunne ikke tilbys mindre enn 20 avropte timer i hver bydel som omfattes av tilbudet. Dessuten må det oppgis et (øvre) tak pr. bydel i tilbudet. 5. Først 7 leverandører i 2006 og 2 leverandører i Bydelene med høyest andel er Bydel Nordstrand (28,7%), Bydel Alna (12,9%), Bydel Vestre Aker(47,1%) og Bydel Ullern (28,5%). for at leverandørene kan yte en god tjeneste og at brukerne får tjenestene kommunen betaler for. 1.2 Om brukervalg Brukervalg innebærer at brukerne kan velge hvilken leverandør de vil ha hjemmehjelpstjenester fra. De kan enten velge den kommunale leverandøren eller et privat firma som kommunen har inngått avtale med. 7 I brukervalgsordningen står brukerne til en viss grad for kontrollen selv ved at de velger hvem som skal utføre tjenesten. De kan dermed velge bort leverandører de ikke er fornøyd med. Kommunen har allikevel ansvaret for at brukerne får de tjenestene de etter vedtak har krav på. Hver enkelt bydel skal informere brukerne om hvilke leverandører som leverer tjenester i deres bydel. Brukerne får innvilget hjemmehjelp etter søknad til bestillerkontoret. Deretter tar de kontakt med bydelen for oppstart av tjenesten hos den valgte leverandøren. Brukerne betaler egenandel for tjenestene avhengig av betalingsevne og etter satser som vedtas av bystyret årlig. Brukerne har også mulighet til å bestille tilleggstjenester fra de private leverandørene og betale disse privat. De kommunale leverandørene har også mulighet til å tilby tilleggstjenester som ligger utenfor den kommunale hjemmehjelpstjenesten. De private leverandørene dokumenterer tjenesteutførelsen gjennom å registrere i Gerica. 8 Tjenester med egenandel dokumenteres i tillegg gjennom signatur på arbeidssedler fra brukerne. Denne dokumentasjonen ligger til grunn for fakturering og utbetaling. I brukervalgordningen har Helse- og velferdsetaten ansvar knyttet til anskaffelse, kontroll og tilrettelegging, mens bydelene har et mer operasjonelt ansvar. Samlet har kommunen ansvar for at de private leverandørenes virksomhet har tilstrekkelig kvalitet og at brukerne får tjenestene de har vedtak på. 1.3 Formål og problemstillinger Formålet med undersøkelsen er å bidra til god praksis og bidra til at sentrale lover, regler og vedtak når det gjelder anskaffelser, kontroll og tilrettelegging følges. 7. De som ikke ønsker eller kan ta et valg får tildelt kommunal leverandør 8. Denne dokumentasjonsplikten gjelder ikke tilleggstjenestene. Kommunale leverandører har også mulighet til å tilby slike tilleggstjenester. Det er kun noen få bydeler som har valgt å tilby dette. Kommunerevisjonen 7

10 Forvaltningsrevisjonsrapport 7/2007 Gjennomgangen i undersøkelsen er avgrenset til private leverandører av hjemmehjelpstjenester. Med god praksis når det gjelder anskaffelser mener vi at anskaffelsesregelverket skal være fulgt. Med god kontroll mener vi at bystyrets vedtak skal etterleves og at det skal være iverksatt kontrollhandlinger som sikrer at målene for virksomheten nås. Med tilrettelegging mener vi at brukerne skal informeres slik at de kan gjøre et selvstendig valg av leverandør og at det skal legges tilrette slik at de private leverandørene får mulighet til å levere gode nok tjenester. Følgende problemstillinger belyses i undersøkelsen: Har Helse- og velferdsetaten gjennomført anskaffelsen av private hjemmehjelpstjenester på en tilfredsstillende måte? Har Helse- og velferdsetaten og Bydel Alna gjennomført kontrollen av de private leverandørene på en tilfredsstillende måte? Har Helse- og velferdsetaten og Bydel Alna tilrettelagt for de private leverandørene av hjemmehjelpstjenester på en tilfredsstillende måte? 1.4 Metode Undersøkelsen er gjennomført ved dokumentgjennomgang, intervjuer og stikkprøver. Det er gjennomført intervjuer med ledelsen og ansatte både hos bestillerkontoret og i avdelingen med ansvar for hjemmebaserte tjenester i Bydel Alna. Det er også gjennomført dokumentgjennomgang og intervjuer med seksjonsledelse og ansatte både fra seksjonen med ansvar for hjemmebaserte tjenester i Helse- og omsorgsavdelingen og fra fagsystemavdelingen i Helse- og velferdsetaten. Datainnsamlingen foregikk i perioden f.o.m desember 2007 t.o.m. februar Bydel Alna ble valgt ut som case etter en totalvurdering av flere forhold. Bydel Alna var en av de bydelene som hadde flest brukere med privat leverandør og hvor de private leverandørene sto for en relativt stor andel av tjenesteutførelsen Bydel Ullern, Bydel Vestre Aker og Bydel Nordstrand har også stor andel av brukere med privat leverandør. I desember 2007 ble det foretatt en avgrenset kontroll av dokumentasjonen i tilknytning til anskaffelsene. Dette ble gjort i Helse- og velferdsetatens lokaler med ansatte tilstede som kunne svare på spørsmål. Det er også innhentet omfattende dokumentasjon på kontroll- og oppfølgingsaktiviteter ivaretatt av henholdsvis Helse- og velferdsetaten og Bydel Alna. Dokumentasjonen innebefattet både korrespondanse, prosjektdokumentasjon, interne planer, e-post, rapporter, kontrakter med vedlegg, kravspesifikasjoner, manualer og veiledere. Det ble gjennomført stikkprøvekontroller i Gerica 10 av samsvaret mellom vedtatte, planlagte, journalførte og fakturerte timer for november måned. Det ble også tatt stikkprøver av antall revurderingsjournaler. Stikkprøvekontrollene ble gjennomført i januar Kommunerevisjonen hadde bistand fra PROSIT 11 i Helse- og velferdsetaten for å foreta uttrekk og tolkning av resultatene fra stikkprøvene. For mer utdypende beskrivelse av metode og fremgangsmåte i undersøkelsen viser vi til vedlegg Revisjonskriterier Revisjonskriteriene utgjør den målestokken som ligger til grunn for Kommunerevisjonens vurderinger. Revisjonskriteriene bygger på en rekke lover, forskrifter og kommunale vedtak av betydning for de forholdene vi har fokusert på. Revisjonskriteriene for anskaffelsene er blant annet basert på følgende sentrale dokumenter: anskaffelsesloven (lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser) anskaffelsesforskriften (av 15. juni 2001 nr. 616) Oslo kommunes regelverk om virksomhetens ansvar for gjennomføring av anskaffelsesprosessen. Revisjonskriteriene for kontroll og tilrettelegging er blant annet basert på følgende sentrale dokumenter: Bystyremelding 1/98 «Konkurranse og kvalitet i Oslo kommune (sak 766) Oslo kommunes instruks for virksomhetsledere (byrådssak 1005/03) Rundskriv 23/2002 «Intern kontroll i økonomiforvaltningen i Oslo kommune» Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene Bystyresak 38/06 «Kvalitetsmåling i hjemmetjenesten» Bystyresak 204/99 «Om kvalitet og kvalitetsmåling i pleie- og omsorgstjenestene» Rammekontrakten inngått mellom Helse- og velferdsetaten og de private leverandørene Revisjonskriteriene presenteres der de kommer til anvendelse i rapporten. Det redegjøres nærmere for 10.Gerica er et felles IKT-system for pleie- rehabilitering og omsorgstjenestene i Oslo kommune. Systemet benyttes til saksbehandling, faglig dokumentasjon, journalføring, og danner grunnlag for kommunal og statlig rapportering av pleie- rehabilitering og omsorgsstatistikk. Systemet funger også som forsystem for fakturering av egenbetaling av betalbare tjenester. 11. n enhet i Fagsystemavdelingen i Helse- og velferdsetaten som har ansvaret for tilrettelegging for bruk av, og videreutvikling av fagsystemet Gerica.. 8 Kommunerevisjonen

11 Kjøp av hjemmehjelpstjenester fra private leverandører - anskaffelse, kontroll og tilrettelegging grunnlaget for revisjonskriteriene i rapportens vedlegg Rapportens oppbygning Rapporten er delt inn i tre deler i tillegg til innledning og konklusjon. De tre delene omhandler anskaffelse, kontroll og tilrettelegging. I rapportens kapittel 2 vurderes anskaffelsesprosessen gjennomført av Helse- og velferdsetaten opp mot anskaffelsesregelverket. I kapittel 3 vurderes Helse- og velferdsetaten og Bydel Alnas kontroll av de private leverandørene. I kapittel 4 ser vi på Helse- og velferdsetaten og Bydel Alnas tilrettelegging for de private leverandørene. Kapittel 5 omhandler Kommunerevisjonens oppsummering, konklusjoner og anbefalinger, mens høringsuttalelsene og Kommunerevisjonens vurdering av disse framkommer i kapittel 6. Kommunerevisjonen 9

12 Forvaltningsrevisjonsrapport 7/ Anskaffelsene av leverandører I dette kapittelet undersøker vi om Helse- og velferdsetaten har gjennomført anskaffelsene av private hjemmehjelpstjenester på en tilfredsstillende måte. Ved innføringen av brukervalgsordningen i bydelenes hjemmehjelpstjenester, ble det gjennomført to konkurranser: Den første i 2005/2006 (heretter anskaffelse nr. 1) hvor det ble inngått avtaler med syv leverandører. Den andre var en supplerende konkurranse i 2006/ 2007 (heretter anskaffelse nr. 2) hvor det ble inngått avtale med ytterligere to leverandører. Det er inngått individuelle kontrakter med hver enkelt leverandør ut fra antall bydeler de tilbyr tjenester til og ut fra antall timer de tilbyr. Avtalene inngås som rammekontrakter. Rammekontraktene omfatter ikke konkrete kjøp av tjenester, men medfører en kvalifisering av leverandører som vil kunne få utføre hjemmehjelpstjenester. Prisen som betales for tjenestene er fastsatt på forhånd Revisjonskriterier Anskaffelsen skal være kunngjort (jf lov om offentlige anskaffelser 5 og anskaffelsforskriftens 13-1) Det skal være ført protokoll med alle påkrevde opplysninger (jf lov om offentlige anskaffelser 5 og jf anskaffelsforskriftens 15-1) Det skal foreligge dokumentasjon av anskaffelsesprosessen (jf lov om offentlige anskaffelser 5 og Oslo kommune regelverk, pkt ) Det skal være fastsatt kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier (jf lov om offentlige anskaffelser 5 og jf anskaffelsforskriftens 12-1, jf 12-5, 12-6 og 17-2 ) Valg av tilbud skal være begrunnet ut fra tildelingskriteriene (jf lov om offentlige anskaffelser 5 og jf anskaffelsforskriftens 17-3) Vedståelsesfristen skal være overholdt og kontrakt skal være signert av begge parter (jf anskaffelsforskriftens 1-4a. Konkurranseresultatet skal være kunngjort, jf Oslo kommune regelverk av , med endring vedtatt ) 2.2 Faktabeskrivelse 12.Prismodellen vedtas av byrådet og bystyret, men iverksettes av Helse- og velferdsetaten Kunngjøring Undersøkelsen viser at både anskaffelse nr. 1 og 2 var kunngjort i dagspressen, Doffin og i anskaffelsesportalen i Oslo kommune, med en lovlig tilbudsfrist. Ved begge anskaffelsene var det holdt informasjonsmøte med potensielle leverandører samt tilbudskonferanser i forkant. Resultatene av konkurransene var også kunngjort Protokollføring Undersøkelsen viser at det ble ført protokoll for begge anskaffelsene hvor alle påkrevde opplysninger inngikk, herunder anskaffelsesform, frister, oversikt over tilbud, gjennomgang av tilbud og valg, samt hvem som traff avgjørelsen. Opplysningene som ble nedtegnet i forbindelse med tilbudsåpningen var innarbeidet i anskaffelsesprotokollene. Det framgikk ikke av anskaffelsesprotokollen for anskaffelse nr.1 om det var gitt klagefrist i forbindelse med tildelingen. Ved begge anskaffelsene ble det nedsatt en anskaffelseskomité. Komitéenes medvirkning i prosessen var dokumentert Dokumentasjon og journalføring En gjennomgang av de sentrale saksdokumentene (kunngjøring, konkurransegrunnlag, tilbud, anskaffelsesprotokoll, avvisnings- og tildelingsbeslutning med begrunnelser samt de inngåtte kontrakter) viste at dokumentasjonen forelå. Det ble også konstatert at de var journalført Kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier Det var krav til at dokumentasjon på at forfalte skatter og avgifter skulle være betalt, HMS krav og krav om at tilbudet skulle leveres innen fristen. Kvalifikasjonskravene omfattet også dokumentasjon av tilstrekkelig forsikring og dokumentasjon av om organisasjonen var kompetent til å utføre tjenestene. Det ble videre stilt krav til driftsansvarliges helsefaglige kompetanse, samt krav om og dokumentasjon av et tilfredsstillende internkontrollsystem. Dessuten var det krav om å bekrefte at Oslo kommunes krav til lønns- og arbeidstidsbestemmelser ble fulgt for tilbyders ansatte. I anskaffelse nr. 1 ble fem av tolv tilbydere avvist fordi de ikke oppfylte kvalifikasjonskravene ovenfor. Fire oppfylte ikke dokumentasjonskravet til internkontrollsystemet 13 og en oppfylte ikke kompetansekravet til organisasjonen som helhet. I anskaffelse nr. 2 ble ett av fem tilbud avvist som for sent innkommet. 13. En av de fire som ikke oppfylte krav knyttet til intern kontroll, oppfylte heller ikke seks av de øvrige kravene. 10 Kommunerevisjonen

13 Kjøp av hjemmehjelpstjenester fra private leverandører - anskaffelse, kontroll og tilrettelegging Tildelingskriteriene ble i konkurransegrunnlaget spesifisert slik: balansert totaltilbud, kvalitet i forhold til tjenestelevering og oppdragsforståelse. Dette er samlet sett krav til kvaliteten på leverandørenes tilbud. Leverandørene konkurrerer om å levere best kvalitet til en gitt pris. 14 Tilbudene ble vurdert i en toleddet prosess. Det ble først vurdert om det formelle var på plass i forhold til kvalifikasjonskravene. Deretter ble tilbudene vurdert ut fra om kvaliteten var god nok. I anskaffelse nr. 1 ble de resterende syv tilbyderne tildelt kontrakt. I anskaffelse nr. 2 ble to av de fire resterende tilbyderne tildelt kontrakt, mens de siste to ikke innfridde i forhold til tildelingskriteriene Begrunnelse Kommunerevisjonen har undersøkt om tildelingene var begrunnet ut fra de oppgitte tildelingskriteriene. Helseog velferdsetatens vurdering av de enkelte tilbudene ble gjort i matriser. Både i matrisene og i konkurransegrunnlaget behandlet kvalifikasjonskravene og tildelingskriteriene til dels de samme temaene. I begrunnelsene i matrisene ble kvalifikasjonskravene, i enkelte tilfeller, trukket inn i vurderingen. Dette gjaldt for eksempel vurderingen av tilbyders kompetanse til å levere tjenestene. I hovedsak var det imidlertid kravene til kvalitet i tildelingskriteriene som ble vektlagt. De tilbudene som ikke ble avvist i anskaffelsesprosessen, ble alle evaluert og ansett som gode nok i forhold til kvalifikasjonskravene og tildelingskriteriene i konkurransegrunnlaget. I anskaffelse nr. 1 ble det ikke gitt noen klageadgang i meddelelsen om hvem som ble tildelt kontrakt, slik forskriftens 17-3 (2) krever. I anskaffelse nr. 2 ble det gitt en 10 dagers klagefrist. Avvisningen av de to tilbudene i anskaffelse nr. 2 som ikke hadde tilstrekkelig kvalitet, ble meddelt samtidig med tildelingen. Det ble gitt en fyldig begrunnelse for avvisningen av det enkelte tilbud Vedståelsesfrist, kontraktsignering og kunngjøring Kommunerevisjonen har undersøkt om kontraktene er inngått innen utløpet av tilbudenes vedståelsesfrist. 14.I konkurransegrunnlaget er dette beskrevet ved at tildeling skal skje på basis av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige. Vedståelsesfrist for tilbudene i anskaffelse nr. 1 var De sju kontraktene ble undertegnet den 5. og 6. april Vedståelsesfristen for anskaffelse nr. 2 var De to kontraktene ble undertegnet Resultatet av begge konkurransene ble kunngjort. 2.3 Kommunerevisjonens vurderinger En samlet vurdering av de to anskaffelsene viser at Helse- og velferdsetaten i det alt vesentlige har gjennomført de to anskaffelsene på en tilfredsstillende måte. Kunngjøringene var i samsvar med regelverket. Protokollføringen i de to anskaffelsene var i henhold til regelverket. Det var imidlertid ikke ført særskilt åpningsprotokoll. Forskriften krever ikke at det føres særskilt åpningsprotokoll, men etter Kommunerevisjonens oppfatning bør dette normalt gjøres for å sikre klarhet og etterprøvbarhet. Både for anskaffelse nr. 1 og 2 er den sentrale korrespondansen journalført og anskaffelsesprosessen er dokumentert. Etter Kommunerevisjonens vurdering, var kvalifikasjonskravene utformet i overensstemmelse med forskriftenes krav for begge anskaffelsene. Tildelingskriteriene var, etter Kommunerevisjonens oppfatning, også utformet i overensstemmelse med forskriftenes krav for begge anskaffelsene. Etter Kommunerevisjonens vurdering, var det godt beskrevet hvilke kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier som henholdsvis var oppfylt og ikke oppfylt i forbindelse med begge anskaffelsene. Valget av leverandører ble gjort på grunnlag av en vurdering av den kvaliteten den enkelte leverandør har tilbudt. Tildelingene framstår som tilstrekkelig godt begrunnet. Dette gjelder for begge konkurransene. Kommunerevisjonen mener avvisning kunne vært meddelt separat og noe tidligere enn det som ble gjort. I anskaffelse nr. 1 ble det ikke gitt noen klagefrist i forbindelse med tildelingen. Dette er et brudd på forskriftene. Kommunerevisjonen legger til grunn at også avviste tilbydere skal opplyses om resultatet av konkurransen og gis klageadgang, jf grunnprinsippene i anskaffelseslovens 5. Avviste tilbyderes klageadgang må imidlertid trolig begrenses til klage over selve avvisningen. Kontraktene ble undertegnet på korrekt måte med de sju valgte leverandørene i anskaffelse nr. 1 og med de to valgte leverandørene i anskaffelse nr. 2. I alle tilfellene ble kontraktene inngått i god tid før utløpet av de respektive vedståelsesfristene. Kommunerevisjonen 11

14 Forvaltningsrevisjonsrapport 7/ Kontroll av leverandørene I dette kapittelet undersøker vi om Helse- og velferdsetaten har gjennmført gjennomfører kontrollen av de private leverandørene på en tilfredsstillende måte. 3.1 Helse- og velferdsetatens kontroll Helse- og velferdsetaten har fått ansvar for gjennomføring av kvalitetsrevisjon av både private og kommunale leverandører fra og med Helse- og velferdsetaten skal i tillegg gjennomføre brukerundersøkelser. 15 Ifølge bystyrets vedtak skal det også gjennomføres kontroll av bestillerkontorene. Den praktiske gjennomføringen av dette vedtaket er lagt til Helse- og velferdsetaten. Helse og omsorgsavdelingen har, på vegne av etaten, ansvar for overordnet kontraktsoppfølging og koordinering av brukervalgsordningen. Det innebærer blant annet at den skal følge opp leverandørene, herunder kontrollere at deres internkontrollsystemer er på plass og i bruk. Avdelingen skal også utarbeide og oppdatere informasjonsmateriell og gjennomføre kvalitetsmålinger. Ifølge rammekontrakten har både Helse- og velferdsetaten og bydelene rett til innsyn i alle deler av leverandørenes internkontrollsystemer og kan avkreve rapporter som viser hvordan systemet fungerer Revisjonskriterier Helse- og velferdsetaten skal ha dokumentasjon som viser hvilke kontroller som er prioritert og hvorfor. Slike er krav stilt i statlig reglement og i statlige og private veiledere i risikostyring. Disse anbefalingene kan anses som beste praksis. (jf. COSO ERM, Økonomiregelverket, SSØs veileder i risikostyring) Helse- og velferdsetaten skal ha gjennomført årlig kontroll av de private leverandørene i tråd med bystyrevedtaket og i tråd med rammekontraktene med de private leverandørene. Dette er de overordnede styrende dokumentene for kontroll og oppfølging av de private leverandørene av hjemmetjenester. Det er krav både til at internkontrollsystemer er på plass og at de er i bruk. (jf. Bystyresak 38/06 «Kvalitetsmåling i hjemmetjenesten», rammekontrakten) Helse- og velferdsetaten skal ha gjennomført årlig kontroll av bestillerkontorene i tråd med bystyrevedtaket. Internkontrollen av hjemmetjenesten avhenger også av internkontrollen i bestillerkontorene. (jf. 15. Ansvaret for å tilrettelegge for brukervalg ble i juni 2006 plassert i et prosjekt i Helse- og velferdsetaten. Senere ble dette ansvaret flyttet over til Helse- og omsorgsavdelingen i Helseog velferdsetaten. Bystyresak 38/06 «Kvalitetsmåling i hjemmetjenesten«) I tråd med bystyrevedtaket skal Helse- og velferdsetaten iverksette: Brukerundersøkelser Rapportering av kvalitetsindikatorer med hoveddimensjonene: resultat for brukerne, pålitelighet, tilgjengelighet og personalets kompetanse.(jf. Bystyresak 38/06 «Kvalitetsmåling i hjemmetjenesten«) Faktabeskrivelse Dokumentasjon av kontroller som er prioritert Helse- og velferdsetaten har ikke gjennomført noen skriftlig risiko- og sårbarhetsanalyse eller dokumentert hvilke kontroller av de private leverandørene og bestillerkontorene som er valgt og av hvilke årsaker. Etaten opplyste imidlertid at dette er vurdert i forbindelse med utarbeidelse av konkurransegrunnlag og kontrakt. Til grunn for prioriteringen av Helse- og velferdsetatens kontroll ligger et fokus på å sikre myndighetskravene 16, i hovedsak avviks- og klagebehandling og sikring av grunnleggende behov. Til grunn ligger også en vurdering av hva som kan være de sårbare punktene for at disse myndighetskravene eventuelt ikke vil bli oppfylt. Helse- og velferdsetaten konkluderte med at det minimum måtte være et system for å behandle avvik og klager og et system for å dekke brukernes grunnleggende behov. Det måtte også være systemer for å sikre brukers hjem og verdier. Det er disse tingene som har vært kontrollert. Kontroll av de private leverandørene Helse- og velferdsetaten har gjennomført flere kontroller av de private leverandørene siden Kontrollene har inkludert kontroll av de private leverandørenes internkontrollsystemer, tilsyn, innhenting av statusrapporter fra de private leverandørene og kvalitetsrevisjon. Helse- og velferdsetaten har laget en prosedyrebeskrivelse om kontraktsoppfølging av private leverandører. I denne prosedyrebeskrivelsen ligger blant annet rutiner for gjennomføring av årlige kvalitetsrevisjoner, tilsyn og statusrapporter samt kontroll av rutiner for avviksbehandling hos de private leverandørene. Helse- og velferdsetaten har også utarbeidet en veileder for hvordan kvalitetsrevisjonen skal gjennomføres. Det foreligger en fremdriftsplan med oppgaver og ansvar fordelt. Oppgavene sorterer blant annet under aktiviteter som 16.I hovedsak krav fra bystyret og fra lover og regelverk 12 Kommunerevisjonen

15 Kjøp av hjemmehjelpstjenester fra private leverandører - anskaffelse, kontroll og tilrettelegging bistand til bydeler og leverandører (hovedsakelig brukerstøtte og møtevirksomhet), informasjon og evaluering. Kontroll av de private leverandørenes internkontrollsystemer Etaten arrangerte i april 2006 et oppstartsmøte der leverandørene ble orientert om Gerica, krav til internkontroll og oppstartskontroll. Gjennomføringen av oppstartskontrollen er dokumentert med protokoller. I mai godkjente Helse- og velferdsetaten leverandørenes internkontrollsystemer slik at de kunne starte opp tjenesten. I april 2007 ble samme prosedyre fulgt for to nye leverandører av hjemmehjelpstjenester. Som det framkommer i neste avsnitt ble kontroll av internkontrollsystemene senere også gjort gjennom tilsyn. Tilsyn Syv private leverandører ble, i brev av , varslet om at Helse- og velferdsetaten skulle gjennomføre tilsyn i juni Kommunerevisjonen har mottatt tilsynsrapporter fra tilsyn hos alle de private leverandørene av hjemmetjenester. Tilsynet kartla status og rutiner på enkelte sentrale områder, blant annet hvordan brukerne sikres hjelp til å dekke grunnleggende behov, om de får hjelp ihht. vedtak og hvordan endret tjenestebehov håndteres. I tillegg ble utvalgte områder av leverandørenes internkontrollsystemer gjennomgått. Avvik ble oppsummert og tiltak beskrevet. 18 Statusrapporter De private leverandørene sender inn statusrapporter hver tredje måned. Rapporteringen omfatter omfang av tjenestene som utføres, oversikt over registrerte avvik og klager, samt andre tilbakemeldinger fra leverandørene. Helse- og velferdsetaten har laget en oppsummering basert på disse tilbakerapporteringene. 19 Det framkom i denne oppsummeringen at avviks- og klagerapporteringen fra leverandørene var lav. Helse- og velferdsetaten skrev i sin oppsummering av rapportene, datert , at de ville se nærmere på rutiner for rapportering av avvik og klager, og 17. ASOR, Avlastningsteamet, Carema omsorg AS, CityMaid AS, Omsorg og Helse AS, Prima Omsorg AS og Oslo Helse og omsorg. 18.Tilsynsrapportene viste blant annet at enkelte av de private leverandørene meldte at det var vanskelig å rekruttere ansatte. Journalføring/utkvittering av oppdrag i Gerica opplevdes som en utfordring av enkelte private leverandører. Det var også forbedringspotensial når det gjaldt registrering og behandling av avvik og klager. 19.Antall brukere, besøk, oppsigelser, ansatte, avvik, klager og brutte vedtak. leverandørenes behandling av disse gjennom kvalitetsrevisjoner. Kvalitetsrevisjon I møtet med Kommunerevisjonen ble det vist til at arbeidet med kvalitetsrevisjoner for alle de private leverandørene var påbegynt, men ennå ikke fullført. Helse- og velferdsetaten oppga i dette møtet at kvalitetsrevisjon av de private leverandørene var en del av kontraktsoppfølgingen i brukervalgsordningen. Under presentasjon av rapportens faktadel kom det fram at Helse- og velferdsetaten ikke har kommet i gang med tilsvarende kvalitetsrevisjon overfor de kommunale leverandørene. I november 2007 fikk alle private leverandører av hjemmehjelpstjenester et varsel om kvalitetsrevisjon. Det var planlagt revisjon hos tre leverandører i løpet av november/desember I november fikk ASOR 20, CityMaid AS og Prima Omsorg AS melding om kvalitetsrevisjon med datoer for når disse skulle gjennomføres. Helse- og velferdsetaten opplyste i januar 2008 at rapportene foreløpig ikke var ferdigstilte, men at de hadde sendt dem til de private leverandørene for kommentar. 21 I brev av fra Helse- og velferdsetaten til Byrådsavdelingen for velferd og sosiale tjenester ble det rapportert at kvalitetsrevisjoner (som både omfatter private og kommunale leverandører) ikke har blitt gjennomført ihht. bestillingen i I et senere brev av til byrådsavdelingen meldte etaten ifra at den hadde for lite ressurser til å gjennomføre den forutsatte kvalitetsrevisjonen i Det ble, i brevet, vist til et møte med byrådsavdelingen der det ble uttrykt at Helse- og velferdsetaten skulle gjøre mest mulig innenfor tilgjengelig kapasitet i budsjettåret Kontroll av bestillerkontor Kvalitetsrevisjon av det første av de femten bestillerkontorene ble varslet i brev fra Helse- og velferdsetaten av Kontrollen ble varslet gjennomført 7. og 8. februar Det er lagt opp til å vurdere systemer og rutiner på overordnet nivå ved hjelp av dokumentgjennomgang og intervjuer. 20.Active Service Omsorg Rekruttering 21.De foreløpige rapportene viser at det er usikkert hvor godt de ansatte kjenner og praktiserer kvalitetssystemet. Rapportene viser også at de ansatte i varierende grad registrerer utført tjeneste samme dag, og at det kan være til dels store avvik mellom vedtatt og utført tjeneste. Av rapportene fremgår det at brukerne uttalte seg positivt om hjemmehjelperne som bisto dem. Kommunerevisjonen 13

16 Forvaltningsrevisjonsrapport 7/2007 Kontroll gjennom brukerundersøkelser og kvalitetsindikatorer Brukerundersøkelser Det ble gjennomført brukerundersøkelse i hjemmetjenesten i november/desember 2006 samt i november Helse- og velferdsetaten har foreløpig ikke benyttet seg av andre metoder for innhenting av opplysninger fra pårørende og ansatte som dybdeintervjuer, brukerallmøter/paneler eller lignende Rapportering av kvalitetsindikatorer Kvalitetsrapportering på indikatorer er ikke iverksatt pga. manglende kapasitet. Helse- og velferdsetaten har ikke fått noen avklaring på om de skal innhente dataene, tolke resultatene og legge dem inn på Kommunenes Sentralforbund sine nettsider. Ifølge Helseog velferdsetaten dekker imidlertid statusrapporteringen som de private leverandørene sender inn hver tredje måned de fleste sidene ved denne kvalitetsrapporteringen Kommunerevisjonens vurderinger Samlet sett mener Kommunerevisjonens at Helse- og velferdsetaten ikke har ivaretatt kontrollansvaret på en tilfredsstillende måte. Hovedårsaken til denne konklusjonen er at bystyrets vedtak ikke er fulgt opp. Kommunerevisjonen konstaterer at det ikke er gjort noen skriftlig risikovurdering for valg av kontroller eller begrunnelser for de kontrollene som er valgt. Det er viktig å gjøre en slik vurdering for å ivareta tilstrekkelig og ikke for mye kontroll. En slik risikovurdering skal sikre at kontrollen settes inn på de riktige områdene. Kommunerevisjonen fikk en muntlig redegjørelse for hvilke vurderinger som ble gjort. Kommunerevisjonen merker seg at det er foretatt en rekke kontroller av de private leverandørene i forbindelse med kontraktsoppfølgingen av de private leverandørene og at disse er fulgt opp på en systematisk måte. Kommunerevisjonen konstaterer at kvalitetsrevisjon ikke er gjennomført i tråd med forutsetningene i bystyrevedtaket om kvalitetsmålinger i hjemmetjenesten. Det er kun gjennomført kontroll av tre private leverandører og ingen kommunale leverandører i løpet av Det er varslet om kontroll av ett bestillerkontor. Helse- og velferdsetaten informerte byrådsavdelingen for velferd- og sosiale tjenester om denne situasjonen høsten Etter Kommunerevisjonens vurdering bør byrådsavdelingen sørge for at bystyrets vedtak implementeres. Forholdene bør legges tilrette slik at underliggende virksomheter iverksetter bystyrets vedtak. Kommunerevisjonen konstaterer videre at Helse- og velferdsetaten ikke har kommet i gang med rapportering av kvalitetsindikatorer verken for de private eller de kommunale leverandørene. De private leverandørenes statusrapportering dekker ikke områdene kvalitetsrapporteringen var ment å dekke, som resultat for brukerne, pålitelighet osv, men viser status på en rekke områder som over tid kan gi indikasjoner på om leverandører trenger å følges opp nærmere. Kommunerevisjonen vurderer det derfor slik at statusrapporteringen ikke kan erstatte en slik kvalitetsrapportering. 3.2 Bydel Alnas kontroll Bydel Alna er organisert med en ledergruppe med tre stabsfunksjoner og 23 resultatenhetsledere under seg. Bestillerkontoret samt tre hjemmetjenestedistrikter 22 er egne resultatenheter. Bestillerkontoret saksbehandler søknadene om blant annet hjemmehjelpstjenester og kartlegger behov hos brukerne. Bestillerkontorets ansvar i forbindelse med hjemmehjelpstjenester er å fatte vedtak om tildeling av tjenester, tilrettelegge for brukernes valg av leverandør, formidle kontakt mellom bruker og leverandør, kontrollere at de leverte tjenestene er i samsvar med vedtaket, behandle klager på vedtak og tjenesteutførelse og ha ansvar for den løpende kontakten med bydelens leverandører og brukere, herunder betaling og betalingskontroll for leverte tjenester. 23 Arbeidsoppgavene er ytterligere spesifisert i brukermanualer for Gerica. Disse manualene inneholder rutiner og ansvarsdeling mellom bestiller og utfører. Bydel Alna tilbyr hjemmehjelpstjenester fra 5 private leverandører, i tillegg til kommunens egen hjemmehjelpstjeneste og hjemmehjelpstjenesten for døve og døvblinde. 24 De private leverandørene skal utføre oppdrag beskrevet i vedtak fra bestillerkontoret, dokumentere utført tjeneste i journal og dokumentere tjenester det er egenandel for med arbeidssedler underskrevet av brukerne Teisen og Tveita, Haugerud og Trosterud samt Furuset, Ellingsrud og Lindeberg 23.I konkurransegrunnlagets pkt 2.2 står bydelenes ansvarsområder beskrevet. 24.Alna hjemmehjelpstjeneste, ASOR, Carema omsorg AS, City- Maid AS, Oslo Helse og omsorg, Prima omsorg AS. 25.Utgangspunktet for antall private leverandører som tilbys i hver bydel er hvor stor kapasitet den enkelte leverandør selv har lagt inn i sitt tilbud. Noen få har tilbudt tjenester til alle bydeler, mens andre bare har tilbudt tjenester til noen få. Konkurransegrunnlaget satt et minste"tak" på kapasitet. Det kunne ikke tilbys mindre enn 20 avropte timer i hver bydel som omfattes av tilbudet. Dessuten må det oppgis et (øvre) tak pr bydel i tilbudet. 14 Kommunerevisjonen

17 Kjøp av hjemmehjelpstjenester fra private leverandører - anskaffelse, kontroll og tilrettelegging Revisjonskriterier Informasjonen i styringssystemene bør være troverdig og korrekt slik at ledelsen får et tilstrekkelig godt beslutningsgrunnlag til å ivareta det ansvaret den er gitt for virksomheten.(jf. kommuneloven, forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten, instruks for virksomhetsledere, rundskriv 23/2002) Bydelene skal ivareta betalingskontroll (rammekontrakten) Bydelene skal kontrollere at de leverte tjenestene er i samsvar med vedtaket. Uanmeldte stikkprøver er et nødvendig element i denne kontrollen. Bydelene bør også supplere med andre typer av undersøkelser som dybdeintervjuer, brukerallmøter/paneler og andre metoder. Bydelene skal bruke relevante rapporter og teknikker for å skaffe seg oversikt over tjenestene til brukerne. Dette kan gjøres gjennom systematisering av klager eller andre former for innhenting av brukererfaringer. (jf. Bystyresak 38/06 «Kvalitetsmåling i hjemmetjenesten», rammekontrakten, flertallsmerknader i Helse- og sosialkomitéen) Faktabeskrivelse Informasjonen i styringssystemene Administrativ registrering og rapportering Bydelsutvalget i Bydel Alna vedtok i budsjettet for 2007 en ekstern gjennomgang av de kommunale hjemmebaserte tjenestene. Evalueringen var ett av flere tiltak i bydelens samlede satsing på kvalitet i hjemmetjenesten. 26 I kravspesifikasjonen til evalueringen framkom det at bydelen generelt hadde utfordringer med kvaliteten på data i Gerica. Det ble gjort feilregistreringer av et omfang som gjorde at ledelsen ikke kunne stole fullt ut på Gerica eller på rapporter hentet ut av systemet. Det var i mange tilfeller ikke ønsket kvalitet på journalføringen. Bestillerkontoret i Bydel Alna oppga i intervjuet med Kommunerevisjonen at dette ikke var tilfellet når det gjaldt de private leverandørene. Det var stort sett god kvalitet på de administrative dataene 27 som de private leverandørene registrerte inn, og de stolte på rapportene hentet ut av systemet. Årsaken til forskjellen mellom den kommunale og de private leverandørene ble forklart med at de private har ansvar for færre brukere. De private leverandørene betjente 13 % av brukerne og 10 % av vedtakene i bydelen. 26.Evalueringen startet opp høsten 2007 og er ikke ferdigstilt. 27. Registrering av gjennomført tid og planlagte oppgaver, avlyste oppdrag m.v. Både Helse- og velferdsetaten og bydelen oppga imidlertid at de private leverandørene registrerte informasjon for sent inn i journalene. I tillegg var ofte ikke oppdragene utkvittert i Gerica samme dag som tjenesten var utført. I stedet ble dette samlet opp og registrert inn på et senere tidspunkt av en person som registrerte inn for alle ansatte. Faglig registrering og rapportering For å undersøke den faglige registreringen og rapporteringen tok Kommunerevisjonen en stikkprøve i Gerica, for de tre største private leverandørene, ASOR, City- Maid AS og Carema Omsorg AS for å sjekke kvaliteten på dokumentasjonen. Stikkprøven viste at de private leverandørene hadde opprettet få revurderingsjournaler (beskjed om endring) for sine brukere siden oppstarten av tjenesten. Revurderingsjournaler sendes i de tilfellene det er endring av behov hos brukeren og der vedtaket derfor må justeres. Det var også Helse- og velferdsetatens og bydelens egen opplevelse at de private leverandørene skrev lite forklarende fritekst i journalene 28 Bydelen bekreftet at de private leverandørene dokumenterte lite om brukernes situasjon og funksjonsnivå. Bestillerkontoret i bydelen opplevde at rapporteringen hadde utviklet seg i administrativ retning og vekk fra det faglig fokuset på utviklingen i brukernes situasjon. De hevdet at det ble vanskeligere å følge med på utviklingen i enkeltbrukeres situasjon og at det ga dårligere utgangspunkt for planlegging, også ressursmessig, av neste års budsjett. IPLOS 29 kunne vært en erstatning for manglende dokumentasjon om brukernes situasjon og fungeringsnivå. Bydelen mente imidlertid at det var vanskelig å holde IPLOS-registrering tilstrekkelig oppdatert. Samsvar mellom vedtatte, journalførte og fakturerte tjenester Bydelene skal undersøke om det er samsvar mellom vedtatte tjenester, journalførte tjenester og det som er fakturert. Kontroll av om journalført tjeneste er i tråd med vedtak Ifølge brev av til Kommunerevisjonen fra bydelsdirektøren i Bydel Alna sjekker bestillerkontoret om journalført tjeneste er i tråd med vedtatt tjeneste ved å ta ut rapport fra Gerica (BUM-rapport som viser 28.I et referat fra et møte mellom Helse- og velferdsetaten og de private leverandørene ble det også meldt om lite dokumentasjon i Gerica fra de private leverandørene. 29.IPLOS er et nasjonalt register med data som på en standardisert måte beskriver bistandsbehov til de som søker om eller mottar pleie- og omsorgstjenester, og hvilke tjenester kommunen gir. Registeret er hjemlet i egen forskrift under helseregisterloven. Kommunerevisjonen 15

18 Forvaltningsrevisjonsrapport 7/2007 vedtatt, planlagt og utført tid). Denne kontrolleres mot leverandørens rapport ved at vedtakstid sjekkes mot utført tid. Dersom utført tid overstiger vedtakstid, sjekkes journalen i Gerica for å kontrollere om det er en spesiell grunn til at det er brukt tid utover vedtaket. Ifølge bestillerkontoret sjekkes det ikke tilsvarende hvis vedtakstiden overstiger utført tid. Det skyldes at alle brukere har krav på minimum 4 timers hjemmehjelp, selv om ikke alle har behov for så mye hjelp. Dermed blir vedtakstid ofte ikke i overenstemmelse med faktisk behov hos brukeren. Kommunerevisjonen tok en stikkprøve av de tre største private leverandørene i Bydel Alna: ASOR, CityMaid AS og Carema Omsorg AS for november måned i 2007, for å se om avvik forekom. Stikkprøven viste at det varierte hvor godt samsvar det var mellom vedtatt og journalført tid. Timer ført i journal av ASOR var i overenstemmelse med vedtak og timer fakturert. Det var relativt god overenstemmelse for CityMaid AS, mens det var ett stort avvik mellom vedtatt tid og journalført tid for Carema Omsorg AS. Dette skyldes ifølge bestillerkontoret registreringsfeil. Feilregistreringen har ifølge bydelen ikke hatt betydning for utbetalt beløp til leverandør. 30 Kontroll av om fakturert tjeneste er i samsvar med journalført tjeneste Et viktig kontrollpunkt er om leverandøren får korrekt betalt. Ifølge kontrakten skal bydelene kunne benytte Gerica for kontroll av mottatt faktura. Det innebærer at det er de ansattes registrering i Gerica som dokumenterer utført tjeneste. Arbeidssedlene er kun anvendt i forbindelse med tjenester hvor det kreves egenandel av bruker. Ifølge Bydel Alna sender de private leverandørene faktura til bestillerkontoret i Bydel Alna hver måned. Før utbetaling skal utført tid sjekkes mot vedtatt tid. Som fakturagrunnlag følger rapport over alle oppdragene som er utført og arbeidssedler der bruker har kvittert for utført oppdrag. Ifølge bestillerkontoret gjennomgås hver rad i leverandørens rapport for å se arbeidsliste, journal og faktura opp mot hverandre. Ved avvik går bestillerkontoret inn i journalen for å finne årsaken og retter opp avviket. Kontroll av leverte tjenester Flere ulike metoder er aktuelle for å kontrollere om brukerne får tjenestene de har krav på, ifølge bydelen. Det kan være brukerundersøkelser, klager og tilbakemelding fra brukerne, stikkprøver eller bytter av leverandør som gir informasjon om kvaliteten på tjenesten. Innhenting av brukererfaringer Det ble gjennomført en brukerundersøkelse i hjemmetjenesten i 2006 i regi av Helse- og velferdsetaten. Bydel Alna skåret lavere enn 80 % på en rekke av områdene som var kartlagt. Den helhetlige vurderingen av de private leverandørene var i bydel Alna lavere enn gjennomsnittet for alle leverandørene i bydelen. 31 Bydel Alna har analysert resultatene fra brukerundersøkelsen også for de private leverandørene. Det finnes også et brukerråd som skal gå gjennom brukerundersøkelsen og som kan diskutere seg fram til forbedringer. Formålet er å vurdere kvaliteten på tjenesten og forbedre den. Representasjonen er lav på disse brukerrådsmøtene Bydelen har ikke tatt initiativ til å innhente brukererfaringer ved hjelp av egne brukerundersøkelser eller ved hjelp av andre metoder. Det er ikke gjennomført noen evaluering av de private leverandørene i bydelens regi. Bydelens oppfatning er at det er Helse- og velferdsetaten som har ansvar for kvalitetssikring av tjenestene hos de private leverandørene. Bydelen mener den ikke er gitt myndighet til å gå inn i tjenesten til de private for å forbedre kvaliteten. Bydelen har eldreråd og råd for funksjonshemmede hvor brukerorganisasjoner er representert. Det organiseres også dialogmøter hvor brukere, politikere og den kommunale tjenesten møtes. Målet med disse møtene er forbedring av tjenestene. Brukere som betjenes av de private leverandørene har foreløpig ikke vært tilstede i slike møter. Systematisering av klager Bydelen skiller mellom klager på vedtak og klager på tjenesten. Leverandørene behandler klager på tjenesten og bestillerkontoret behandler klager på vedtak. De private leverandørene skal sende kopi av eventuelle klager på tjenesten videre til bydelen og rapportere på antall klager til Helse- og velferdsetaten. Bydelen har ikke hittil fått informasjon om klager brukere sender til sine private leverandører og har heller ikke fått slik informasjon fra Helse- og velferdsetaten. Ifølge bydelen har den selv liten mulighet til kontroll og innsyn hos de private leverandørene. Bydelen har kun innsyn i klager som går til rådhuset eller til bydelen. 30.Det er blitt registrert feil dato, noe som har medført at et oppdrag på 2,25 timer er blitt registrert som 1466,25 timer. Dette er kun en feilregistrering i Gerica. Feilen har ikke medført at Carema Omsorg AS har fått betalt for de feilførte timene. 31. De private leverandørene fikk bedre resultat enn gjennomsnittet på indikatorene "fleksibilitet og samarbeid" og "møtet med personalet" og dårligere enn gjennomsnittet på indikatorene "ressurser og tilrettelegging" og "administrative forhold". 16 Kommunerevisjonen

19 Kjøp av hjemmehjelpstjenester fra private leverandører - anskaffelse, kontroll og tilrettelegging Ifølge bestillerkontoret er det ikke noe system for klagesaksbehandling knyttet til de private leverandørene. Klagene blir journalført i den enkelte sak. De blir ikke systematisert og rapportert videre oppover i systemet. Klager kommer stort sett som telefonhenvendelser. Ved en klage kan bydelen forsøke å rette opp situasjonen ved å tilby en annen hjemmehjelper. Et annet alternativ kan være bytte av leverandør. I de tilfellene der andre, som pårørende eller naboer er klagerne, blir bruker orientert. Bestillerkontoret har også dialog med den angjeldende private leverandør om saken. Brukere klager også direkte til den private leverandøren. I stedet for å klage kan brukerne bytte leverandør. Brukerne står til en viss grad for kontrollen av tjenesten selv ved at de kan velge bort leverandører de ikke er fornøyde med. Kommunen har imidlertid allikevel ansvaret for at brukerne får de tjenestene de etter vedtak har krav på. Stikkprøver Ifølge Helse- og velferdsetaten har bydelene ansvaret for at brukerne får tjenester i tråd med vedtak. Dette ansvaret skal ivaretas gjennom stikkprøvekontroll. Informasjon om stikkprøvekontroller og metode for gjennomføring av disse ble gitt i brev av fra Helse- og velferdsetaten til bydelene. Bydel Alna har ikke gjennomført slike stikkprøvekontroller Kommunerevisjonens vurderinger Samlet sett er det Kommunerevisjonens vurdering at Bydel Alnas kontroll ikke er tilfredsstillende. Det er svakheter ved informasjonen i styringssystemene og ved leveransekontrollen. Betalingskontrollen virker imidlertid godt ivaretatt. Den administrative informasjonen i Gerica er stort sett korrekt som grunnlag for utbetaling til de private leverandørene, men den registreres ofte inn sent og av en annen person enn den som utførte tjenesten. Kommunerevisjonen konstaterer også at Bydel Alna har problemer med å sikre god nok kvalitet på den faglige informasjonen i Gerica. Det er få revurderingsjournaler, det er lite informasjon om brukerens situasjon og fungeringsnivå i journalene og IPLOS er lite oppdatert. At informasjonen i systemet ikke er pålitelig på det faglige området medfører blant annet utfordringer i oppfølgingen av enkeltbrukere. Kommunerevisjonen mener den faglige informasjonen i Gerica er sentral for å sikre et godt beslutningsgrunnlag som utgangspunkt for ledelsens styring og kontroll med tjenesten. Kommunerevisjonen ser positivt på at Bydel Alna gjennomfører betalingskontroll både gjennom å vurdere samsvaret mellom vedtatt og journalført tid og gjennom å kontrollere samsvaret mellom journalførte og fakturerte tjenester. Det kan imidlertid stilles spørsmål om bydelen hadde en tilstrekkelig bevissthet om sitt ansvar for å kontrollere at leverte tjenester var i samsvar med vedtak. Bydelen har ikke myndighet til å gå inn i de private virksomhetene for å forbedre tjenesten, men den har ansvar for å stille krav til tjenestene den kjøper og sikre seg at tjenestene som blir levert er gode nok. Kommunerevisjonen konstaterer i den sammenheng at Bydel Alna for eksempel ikke har praktisert stikkprøvekontroll. Det har vært en viss uklarhet knyttet til hvordan Bydel Alna skal følge opp klager fra de private leverandørene. Bydelen har hittil ikke fått informasjon om klager, verken fra Helse- og velferdsetaten eller fra de private leverandørene. Gjennom statusrapportene som de private leverandørene sender inn og gjennom kvalitetsrevisjonene kontrollerer Helse- og velferdsetaten de private leverandørenes avviks- og klagerapportering. Denne har vært lav, etter Helse- og velferdsetatens vurdering. Det er derfor uvisst for bydelen om mangelen på klager skyldes at brukerne heller bytter leverandør enn å klage eller om mangler på klager er indikasjon på en underrapportering fra de private leverandørenes side. Etter Kommunerevisjonens vurdering er det på denne bakgrunn et forbedringspotensial når det gjelder oppfølging og systematisering av klager. Det har heller ikke vært gjennomført annen type erfaringsinnhenting fra brukerne ettersom brukere med privat leverandør foreløpig ikke har vært representert i bydelens fora for tilbakemelding fra brukerne. Dette er spesielt viktig ettersom slik tilbakemelding er hovedinformasjonskilden om tjenesteutførelsen. Kommunerevisjonen 17

20 Forvaltningsrevisjonsrapport 7/ Tilrettelegging for leverandørene I dette kapittelet undersøker vi om Helse- og velferdsetaten og Bydel Alna har fulgt opp de private leverandørene av hjemmehjelpstjenester på en tilfredsstillende måte. Med Tilrettelegging mener vi her at Helseog velferdsetaten tilrettelegger godt nok slik at det blir mulig for de private å tilby tjenester til brukerne på lik linje med de kommunale leverandørene. Det er i utgangspunktet viktig at brukerne får god nok informasjon om både de private og de kommunale leverandørene. Dernest er det viktig at det tilrettelegges for at de private leverandørene får kunnskap om brukerne og deres situasjon slik at de har like forutsetninger som de kommunale til å levere gode tjenester. 4.1 Helse- og velferdsetatens tilrettelegging Revisjonskriterier Helse- og velferdsetaten skal utarbeide og oppdatere informasjonsmateriell (jf. rammekontrakten, bystyremelding 1/98) Helse- og velferdsetaten skal gi leverandørene nødvendig opplæring i Gerica (jf. rammekontrakten, bystyremelding 1/98). Helse- og velferdsetaten bør følge opp de private leverandørene. Det innebærer å tilrettelegge for leverandørene på en slik måte at de kan sikre en kvalitetsmessig god tjeneste for brukerne. Dette kan blant annet sikres gjennom informasjon og kanaler for erfaringsutveksling og spørsmål (jf. rammekontrakten, bystyremelding 1/98) Faktabeskrivelse Informasjonsmateriell Helse- og velferdsetaten har bekostet og utarbeidet alt informasjonsmateriale knyttet til brukervalg. Hver bydel har en bydelsspesifikk brosjyre. Denne er laget på bakgrunn av en mal fra Helse- og velferdsetaten, hvor bydelene har fylt inn bydelsspesifikk informasjon. Det er også laget informasjonsbrosjyre for hver av leverandørene i bydelen 32 og en kortfattet brosjyre på flere språk. Brukerne får i tillegg en brosjyre utformet i spørsmål- og svar- form, som også ligger på kommunens internettsider. På internettsiden kan brukerne få informasjon om hva brukervalg er og hvordan de kan benytte seg av ordningen. Kontaktinformasjon er oppgitt i brosjyren. 32.Inkludert den kommunale Opplæring i Gerica I forbindelse med oppstart av brukervalgordningen fikk de private leverandørene tilbud om 3 kursdager med opplæring i Gerica våren 2006 og en kursdag med opplæring i IPLOS. Det framkom i et møtereferatet fra et oppstartsmøte at de private leverandørene forutsettes å utnevne en til to egne superbrukere som også skal være kontaktperson for fagavdelingen i Helse- og velferdsetaten og for system- og driftsleverandøren. Ifølge Helse- og velferdsetaten er kontrakten operasjonalisert gjennom Gerica manualer. Det er laget en egen manual for hvordan brukervalgsordningen er håndtert i systemet. Fagystemet Gerica er videreutviklet som et støtteverktøy for å kunne drive kontraktsoppfølging og som et støtteverktøy for bydelenes oppfølging og kontroll med betalingstjenesten. Opplæringen er lagt opp etter disse Gerica manualene. Måten systemet fungerer på er fortløpende evaluert, og det er deretter gjort endringer i Gerica og i manualene. Etteropplæring er ifølge Helse- og velferdsetaten gjennomført etter endringene. I møtereferatet fra et erfaringsmøte arrangert av Helseog velferdsetaten i november 2007 kom det fram at de private leverandørene hadde uttrykt behov for mer opplæring i Gerica. Ifølge Helse- og velferdsetaten vil de private leverandørene få bistand ved behov. Leverandørene har fått tilbud om etteropplæring i tillegg til kursdager før oppstart. De private leverandørene har meldt om utfordringer med Gerica, som lang responstid og misnøye med systemets brukervennlighet. Ifølge bestillerkontoret øker problemet med lang responstid når store rapporter blir kjørt ut og når de ansatte kommer inn for å dokumentere til faste tider i Gerica. Brukerstøtte ivaretas, ifølge Helse- og velferdsetaten, både av Helse- og velferdsetaten og av bestillerkontoret i bydelen avhengig av typen henvendelser. Hvis det for eksempel er feil i vedtaket eller hvis det er mangler i fakturagrunnlaget er det bestillerkontoret leverandørene skal henvende seg til. Ved feil ved selve systemet er det Helse- og velferdsetaten eller systemkoordinatoren i bydelen som er rette adressat. Tilrettelegging for leverandørene Under prosjektets oppstartsmøte med Kommunerevisjonen nevnte Helse- og velferdsetaten flere tilretteleggingsaktiviteter den hadde ivaretatt, som samarbeidsmøter med bydelene og leverandørene, 18 Kommunerevisjonen