Saksframlegg. Trondheim kommune. NYE BEFOLKNINGSPROGNOSER FOR TRONDHEIMSREGIONEN SEPTEMBER 2009 Arkivsaksnr.: 09/38929

Transkript

1 Saksframlegg NYE BEFOLKNINGSPROGNOSER FOR TRONDHEIMSREGIONEN SEPTEMBER 2009 Arkivsaksnr.: 09/38929 ::: Sett inn innstillingen under denne linja Forslag til vedtak: Formannskapet tar saken til orientering. ::: Sett inn innstillingen over denne linja Saksfremlegg - arkivsak 09/

2 ... Sett inn saksutredningen under denne linja Saksutredning: Innledning Den demografiske utviklingen har stor betydning for Trondheim kommune. Forventet utvikling i befolkningen må legges til grunn for flere strategiske disposisjoner som dimensjonering av barnehagetilbud, skoler, helse- og omsorgstilbud eller brannvesen. For de fleste områder må man vite noe om utviklingen både på kort og lang sikt. Å følge den demografiske utviklingen tett er svært viktig, samtidig som det trengs informasjon om hvordan befolkningen vil utvikle seg i framtiden. Befolkningsprognoser er derfor et sentralt redskap i kommunens planarbeid. Det er i tillegg til den rene befolkningsutviklingen, og fordelingen av denne, viktig å ta hensyn til den interne mobiliteten i kommunen. Dette er spesielt viktig i forhold til skolestruktur og til en viss grad også barnehager. Dette er imidlertid svært variable størrelser, og prognoser for intern flytting er dermed beheftet med betydelig usikkerhet. Grunnlag for prognosearbeidet Hovedgrunnlaget for kommunens befolkningsprognoser er Statistisk Sentralbyrås (SSB) framskrivinger og de forutsetninger som legges til grunn for disse. SSB framskriver befolkningen for Norge og alle norske kommuner ved hjelp av tilgjengelig statistikk kombinert med forventninger om framtidig utvikling. SSB publiserer årlige framskrivinger i tre hovedalternativer og flere såkalte kombinasjonsalternativ. Forskjellen mellom alternativene er ulike kombinasjoner av forutsetningene om fruktbarhet, forventet levealder for menn og kvinner og nettoinnvandring per år. For disse faktorene opererer SSB med et lavt (L), et middels (M) og et høyt (H) alternativ. I framskrivingene fra 2009 holdes den innenlandske flyttingen lik i alle alternativene og tilsvarer flyttemønsteret Et av hovedalternativene kalles MMMM-alternativet (fire M-alternativet). I dette benyttes M-alternativ for alle de 4 hovedforutsetningene. I framskrivingene tilsvarte disse: - Fruktbarhet fallende fra dagens nivå på 1,96 til stabilt på 1,9 fra 2020 og utover. - Økende gjennomsnittlig levealder for menn fra 78,31 til 87,1 i Økende gjennomsnittlig levealder for kvinner fra 82,95 i dag til 90,3 i Fallende innvandring fra pr år i 2009 til fra I lav (L) og høy (H) -alternativene forutsettes hhv lavere og høyere fruktbarhet, levealder og innvandring. SSBs framskrivinger utarbeides på kommunenivå. Det betyr at vi kan bruke dem til å studere forventet utvikling for kommunen som helhet og sammenligne med andre kommuner. Trondheim kommune har i tillegg behov for prognoser som sier noe om utviklingen innen bydelene og skolekretsene. Spesielt er det viktig å se på når (i hvilken alder) og hvor (til hvilken bydel, skolekrets osv) de ulike befolkningsgruppene flytter. Tradisjonelt har vi for eksempel en situasjon hvor småbarnsfamiliene flytter ut av sentrumsbydelene i forkant av skolestart, noe som medfører at den relative andelen 6 15 åringer er lavere enn tilsvarende for 0 5. Slike prognoser blir utarbeidet av et fagmiljø ved byplankontoret med bistand fra rådmannens fagstab. Siden 2008 har disse prognosene, som en del av samarbeidet i Trondheimsregionen, også omfattet sju andre kommuner i Trondheimsregionen. I dette prognosearbeidet benyttes SSBs M-alternativ for fruktbarhet og levealder for kvinner og menn som faste forutsetninger. Eksisterende forskjeller i fruktbarhet og levealder mellom skolekretser videreføres. Usikkerheten knyttet til omfanget av framtidig innflytting håndteres ved flere prognosealternativ med ulike vekstforutsetninger. Dette gjøres ved å justere netto innflytting til regionen i prognosene. Fra 2009 opereres det med fire hovedalternativer for vekst: Saksfremlegg - arkivsak 09/

3 - Lav (L): Nettoflytting på 100 per år - Moderat Lav (ML): Nettoflytting på per år - Moderat Høy (MH): Nettoflytting på per år - Høy (H): Nettoflytting på per år MH-alternativet tilsvarer en netto innflytting på tilnærmet samme nivå som gjennomsnittet for perioden og gir sammen med forutsetningene om fruktbarhet og levealder, en anslått befolkningsvekst på ca. 1,3% pr år, noe som p.t. betyr en årlig befolkningsvekst rundt Dette alternativet representerer et øvre sjikt for det som kan regnes som et sannsynlig intervall for veksten. Her er det dog verdt å legge til at vi de siste årene har hatt en netto befolkningsvekst mellom og (ca 2,0 %). Dette representerer imidlertid et historisk svært høyt nivå og neppe en varig situasjon I fordeling av befolkningsveksten mellom kommuner bruker SSB historisk flyttemønster. I Trondheimsregionens prognoser brukes informasjon om forventet framtidig boligbygging i tillegg til dette. Utfordringer for prognosearbeidet i Trondheim Trondheim har noen spesielle demografiske utfordringer som har betydning for prognosearbeidet. De kan samles i tre hovedpunkter: 1) Stor andel uregistert befolkning pga høy andel studenter. I 2007 var i underkant av (av totalt ca ) av studentene ved utdanningsinstitusjonene i Trondheim registrert bosatt i annen kommune. De fleste av disse var faktisk bosatt i Trondheim, men et ukjent antall var nok reelt sett bosatt andre steder. 2) Sterk økning i antall unge (aldersgruppen 20-29) de siste tre årene som følge av innflytting 3) Unges flytteatferd internt i kommunen Trondheim kommune passerer i disse dager registrerte innbyggere. Totalt gir dette oss en realbefolkning på innbyggere. Inntil 10% av denne befolkningen er altså ikke registrert som bosatt i kommunen. Disse er ikke med i den offisielle statistikken og dermed heller ikke med i grunnlagsmaterialet for prognosene. Dette er i stor grad studenter og unge i en uetablert livssituasjon og med høy mobilitet. Tidligere undersøkelser har vist at de fleste av dem bor i sentrum og sentrumsnære områder og at de, fram til nå, i hovedsak har flyttet ut av kommunen eller ut i bydelene etter endt utdanning og/eller når de stifter familie. I prognosene blir det tatt høyde for dette. I foregående perioder har ikke denne overrepresentasjonen av unge gitt seg større utslag for barnetallet i sentrum. Siden 2006 har antallet registrerte åringer økt kraftig, særlig i sentrumskretsene. Dette skjer først og fremst som følge av sterk innflytting til kommunen. Vi observerer også en økning i aldersgruppen 0-4 år i sentrum, noe som ikke er overraskende tatt i betraktning den store økningen i antall unge voksne. I samme periode har det vært mye bygging av relativt små leiligheter i sentrum. Dette reiser noen sentrale problemstillinger som vi p.t. ikke har noe svar på. Hvordan vil de nye unge innflytterne oppføre seg når de får en mer etablert livssituasjon og for eksempel får barn? Vil de flytte ut i bydelene eller ut av kommunen som tidligere, eller vil utflyttingsmønsteret endre seg, for eksempel ved at flere velger å bo urbant, men på mindre areal? Usikkerhet Prognosearbeid består av statistikk og prognose. Statistikken er historisk og derfor rimelig sikker, mens prognosen er framtidig og usikker. I skjæringspunktet mellom fortid og framtid har vi ulike metoder som kan hjelpe oss til å beregne hvordan framtiden vil bli. Disse er basert på den kjennskapen vi har til historiske data. Til tross for avanserte metoder vil prognoser likevel aldri bli mer enn kvalifisert gjetning. Saksfremlegg - arkivsak 09/

4 Risiko for avvik mellom prognosen og den faktiske utviklingen øker over tid, med mindre geografisk område og med synkende antall i gjeldende befolkningsgrupper. Prognosearbeid må derfor sees som en fortløpende prosess der forutsetningene - og dermed også selve prognosene - endres ettersom vi får ny kunnskap om fortiden eller endrede forventninger til framtiden. Vi er nå inne i en periode som gjør prognosearbeid mer vanskelig enn på lenge. Norge generelt og Trondheim spesielt har de siste årene hatt en historisk høy befolkningsvekst som består av økt innvandring og rekordstore fødselstall. En stor del av denne befolkningsveksten har tilfalt byene. De høye fødselstallene henger sammen med stor innvandring og at fruktbarheten pr kvinne i fruktbar alder på landsbasis har økt fra 1,75 i 2002 til 1,96 i I Trondheim viser de siste tallene 1,98 barn pr kvinne, en økning til et nivå som vil bety flere fødte barn pr år. Fruktbarheten i Norge ligger nå på det høyeste nivået siden perioden Den viste en lignende oppgang rundt 1990 (1,93), men gikk da tilbake til rundt 1,80-1,85 noen år senere. Det er ikke utenkelig med en viss reduksjon fra dagens høye nivå de kommende årene, mens en ytterligere økning virker mindre sannsynlig. SSB har de to siste årene oppjustert sine forventninger om fruktbarheten i M-alternativet fra 1,8 til 1,9 på lang sikt. Dette har blitt tatt inn i prognoseforutsetningene for Trondheimsregionen, men på et litt lavere nivå de første årene enn det SSB har lagt til grunn i M-alternativet. Det er i denne sammenheng verdt å legge til at økende fødselstall spesielt og befolkningsvekst generelt er positivt og gledelig, selv om det også reiser noen viktige utfordringer i årene som kommer. Som presisert tidligere vil det alltid være større eller mindre usikkerhet forbundet med prognoser, særlig i tider med raske omskiftninger. De må derfor brukes med klokskap og forsiktighet, men gir viktig informasjon i forhold til hva som kan være riktig å gjøre eller ikke gjøre på kort og mellomlang sikt. Ut fra en generell forsiktighet er det lettere å benytte prognoser til å vurdere hva man ikke bør gjøre enn hva man bør gjøre. Det er også verdt å presisere at prognosene kun er et hjelpemiddel til å ta ulike beslutninger, og at de aldri kan erstatte betydningen av det endelige politiske skjønnet. For en bredere gjennomgang av prognoseforutsetninger vises det til notatet Befolkningsprognoser i Trondheim kommune. Valg og forutsetninger (vedlegg 1). For utdyping av sammenhengen mellom bolig og befolkningssammensetning vises det til notatet Boligstruktur, befolkningstetthet og barnetall (vedlegg 2). Befolkningsprognosene til kommuneplanens arealdel 2007 Prognosene som ble benyttet i arbeidet med kommuneplanens arealdel i 2007 ble utarbeidet med utgangspunkt i historiske data frem til og med den faktiske situasjonen Det ble utarbeidet to versjoner, en der konsekvensen av mer fortetting og byomforming ble presentert og en med randsonebasert boligbygging. Særlig fortetting/byomformingsalternativet (37A07_15) har vært en del av grunnlaget for kommunens planarbeid frem til i år. De var preget av en situasjon hvor erfaringer fra utbyggingen av flere store leilighetsprosjekt i sentrum ikke hadde gitt uttelling i barnetallet slik tidligere prognoser hadde forutsatt. I 2007-prognosene ble det derfor foretatt en korreksjon for at boligbygging i sentrum ikke nødvendigvis ville medføre betydelig barnetallsøkning. SSBs M-alternativ for fruktbarhet ble benyttet og var den gang på 1,8. Forventet levealder for kvinner og menn var da som nå knyttet til SSBs M-alternativ. Netto innflytting var satt for å gi en befolkningsvekst for kommunen på 1,5% de første tre årene og deretter 0,9%. I dag ser det ut til at korreksjonen som ble gjort for sentrum var for kraftig, samt at antallet unge (20-29 år) har økt kraftig, spesielt i sentrum, som følge av innflytting etter I tillegg ser vi at antallet barn under Saksfremlegg - arkivsak 09/

5 skolealder i sentrum også er økende og på sitt høyeste på over 10 år. Dette gir ikke noe klart bilde av utviklingen, men gjør oss svært usikre med tanke på hvordan situasjonen vil utvikle seg videre. Nye befolkningsprognoser september 2009 Siden 2007 har prognosearbeidet blitt videreutviklet og utvidet til å gjelde hele Trondheimsregionen. Boligoversikten som brukes til å fordele innflyttere er utvidet og oppdateres jevnlig. De siste års flyttemønster mellom skolekretser i regionen er forsøkt videreført. Fruktbarheten i prognosen er økt til 1,9 barn pr kvinne i fruktbar alder iht SSBs endrede forutsetninger. Prognosene forutsetter fortsatt økende levealder slik SSB legger til grunn. Vekstforutsetningene i Moderat Høyt alternativ er satt til ca 1,3% (nettoflytting på 1900 til Trondheimsregionen pr år), vesentlig lavere enn de siste årenes nivå som har ligget rundt 2,0%. Veksten er høyere på lengre sikt enn i 2007-prognosen fordi den rekordhøye innflyttingen de siste tre årene nå er tatt med i beregningsgrunnlaget. Prognosene er utarbeidet i tre varianter: - MH2009F0: Moderat høyt alternativ, videreføring av dagens flyttemønster - MH2009F1: Moderat høyt alternativ, 20 % økning i utflytting fra Trondheim sentrum. - MH2009F2: Moderat høyt alternativ, 10% reduksjon i utflytting fra Trondheim sentrum. MH2009F0 er en utvikling basert på samme flyttemønster som vi kjenner i dag. MH2009F1 og MH2009F2 er utarbeidet for å vise alternativer som tar høyde for en eventuell endring i flytteatferd blant unge. Resonnementet bak MH2009F1 er; dersom de nye boligene som er bygget i sentrum de siste årene er for små for familier, vil en større andel enn tidligere velge å flytte ut av bydelen når de stifter familie. Erfaring fra andre byer, særlig større byer i utlandet, men også til en viss grad Oslo, viser en mulig utvikling hvor færre ungdommer velger å flytte fra sentrum enn tidligere. En utvikling i denne retningen er beskrevet i alternativet MH2009F2. Vi har foreløpig ingen klare indikasjoner for en slik utvikling i Trondheim. Det er imidlertid klart at de utfordringene MH2009F0 alternativet gir vil bli betydelig forsterket i en slik situasjon. En svakhet med alternativene MH2009F1 og MH2009F2 er at metoden som er benyttet for å endre utflyttingssannsynligheten slår ut for utflyttere i alle aldersgrupper. En metode som fokuserte på de mest mobile aldergruppene (unge før og i etableringsfasen) ville vært mer presis. Til tross for denne svakheten viser alternativene hvordan endret flytteatferd kan slå ut. De nye prognosene viser en vesentlig større vekst enn prognosene fra 2007, faktisk 50 % økning i befolkningsveksten fram mot Barnetallet forventes å vokse, både som følge av den store innflyttingen og som følge av økningen i gjennomsnittlig fruktbarhet blant kvinner. Veksten vil fordeles på alle bydeler, men hovedsakelig til områder med mye boligbygging. Sentrum ventes også å få sin del av veksten da befolkningen her består av langt flere unge enn tidligere noe som gir forventninger om økte barnetall i denne delen av byen. Hvor stor veksten vil bli er svært usikkert. I denne sammenheng vil vi kun henlede oppmerksomheten på noen enkeltresultat. Vi har valgt å se på endringen fra "statistikk 2006" til MH2009F0-alternativet i Dette alternativet representerer altså en forlengelse av dagens flyttemønster og det representerer også en midlere løsning i forhold til de to andre alternativene (MH2009F1 og MH2009F2). For sentrumsbydelene ser vi en vekst på hhv. 833 barn i aldersgruppen 0 5 år, og 514 barn i aldersgruppen Dette representerer et betydelig behov for flere barnehageplasser og et kapasitetsbehov for grunnskoleplasser tilsvarende en stor barneskole. Saksfremlegg - arkivsak 09/

6 For de østlige bydelene ser vi samme utvikling i de to yngste aldersgruppene med en samlet økning på hhv 1198 førskolebarn og 932 grunnskolebarn. Her ser vi imidlertid at den interne flyttingen får liten effekt i forhold til sentrumsområdene, slik at alternativene MH2009F0 - MH2009F2 blir tilnærmet identiske. For kommunen totalt forventer vi en økning i størrelsesorden førskolebarn og drøyt grunnskolebarn. Samtidig ser vi altså at forventningen til befolkningsveksten totalt har økt med bortimot 50 % fra til Dette gir altså en registrert befolkning på tett opp mot allerede i Saksfremlegg - arkivsak 09/

7 Prognoseresultater for alle bydeler og byen totalt i alle aldersgrupper er for øvrig presentert i tabeller og figurer i vedlegg 3. Konklusjon De siste prognosene viser at Trondheim kommune og Trondheimssamfunnet må forberede seg på en høyere befolkningsvekst enn tidligere antatt. Dette vil skape en del utfordringer, i første rekke for barnehager og skoler, men også for andre områder på lengre sikt. Det meste av veksten ventes i områder med mye boligbygging (områder som Ranheim/Charlottenlund og Tillerbyen), men de fleste bydeler vil ta del i veksten, kanskje med unntak av vestlige områder (Byåsen) der det kun ventes en beskjeden boligbygging og tilsvarende befolkningsvekst. Usikkerheten er størst i sentrum, men også her må vi forvente en befolkningsvekst. De utfordringene kommunen står overfor og usikkerheten knyttet til prognosene, antyder at varsomhet i strategiske valg og disposisjoner kan være nødvendig framover. Utfordringene i prognosearbeidet - spesielt for sentrumsbydelene - kan møtes med ulike tiltak. For å få bedre oversikt over uregistrert befolkning kan det gjennomføres mer regelmessige studenttellinger med kartlegging av mengde og bosted. SSBs studentstatistikk er ikke presis nok til å finne faktisk bosted for studentene. De siste pålitelige tallene på lavt geografisk nivå er fra en studie fra 2005 (Asplan) og en utvalgsundersøkelse fra 2006 (NTNU Samfunnsforskning), men mye kan ha endret seg siden den gang. Dette er data som er mye etterspurt, men det er uklart om det vil tilføre prognosearbeidet vesentlige forbedringer, da det er lite sannsynlig at data vil kunne få høy nok kvalitet til å kunne innlemmes i prognosene. Å innlemme uregistrert befolkning i prognosematerialet anses derfor som lite realistisk i dag. Separate framskrivinger av studentbefolkningen bør derfor skje parallelt med prognosearbeidet. Den utviklingen man ser i sentrum med sterk økning av antallet i aldersgruppa år, reiser mange spørsmål om hvilken retning utviklingen vil ta. Det er flere prosjekt i gang som kan gi oss kunnskap om dette. - Storbydemografiprosjektet (NIBR) tar sikte på å analysere flyttestrømmer og flytternes sosioøkonomiske status i større norske byer. For Trondheims del inngår også en analyse der flere ungdomskull følges over en 5-årsperiode for å kartlegge deres flyttebevegelser og eventuelle endringer i flyttemønsteret. - Boligbehov/boligkonsumundersøkelse som utføres i sammenheng med IKAP-samarbeidet. Her blir boligkonsumet for den framtidige befolkningen beregnet på bakgrunn av prognosetall og dagens bruk av boliger. Eksempelvis kan det beregnes om boligbehovet for en framtidig befolkning i sentrum er av en slik karakter at det forutsetter større eller mindre utflytting enn i dag. Disse pågående undersøkelsene kan bidra til å skaffe et bedre grunnlag for å vurdere hvordan det økte antallet unge i sentrum vil påvirke befolkningsutviklingen i kommunen på lengre sikt. Det er også mulig å utføre en adressebasert boligundersøkelse der man sammenstiller bolig- og befolkningsdata på lavt Saksfremlegg - arkivsak 09/

8 geografisk nivå over tid. En slik sammenstilling er gjort med data fra 2009 i arbeidet som oppsummeres i notatet Boligstruktur, befolkningstetthet og barnetall (vedlegg 2) og det kan tenkes at dette kan suppleres med eldre årganger av tilsvarende data for å følge utviklingen. Behovet for en slik undersøkelse blir fortløpende vurdert.... Sett inn saksutredningen over denne linja Rådmannen i Trondheim, Håkon Grimstad Kommunaldirektør Vedlegg 1. Befolkningsprognoser i Trondheim kommune, valg og forutsetninger 2. Boligstruktur, befolkningstetthet og barnetall 3. Utvalgte prognoseresultat Saksfremlegg - arkivsak 09/