4.5 Evalueringsprosessen Tildeling og oppfølging Klagemuligheter Grunnlag for valg av entrepriseform

Transkript

1 Innhold 1. Generelt Forklaring av konseptet for valg Oppbygging og bruk av systemet Modeller Ansvar for bruk av resultatene Innledning om modellene Delt leverandørorganisasjon Hva er delt leverandørorganisasjon? Hvorfor bruke delt leverandørorganisasjon Beskrivelse av delmodellene i delt leverandørorganisasjon Tilpasninger i delte leverandørorganisasjoner - tiltransport Integrert leverandørorganisasjon Hva er en integrert leverandørorganisasjon og hvorfor bruke den? Gjennomføring med totalentreprise Beskrivelse av totalentreprisemodellen Ulike varianter av totalentreprisen Tilgrensede prosjektformer Integrert organisasjon Hva er integrerte organisasjoner? Hvorfor bruke integrerte organisasjoner Begrunnelse for valg av IPT og Partnerskap som samarbeidsformer Valg av Totalentreprise som basis for samarbeidsmodellene Spesielt om forholdet Partnerskap - OPS Beskrivelse av delmodellene i integrert organisasjon Forarbeid før kontrahering Spesifikasjon av produktet Spesifikasjoner for delt leverandørorganisasjon Forarbeid for kontrahering av rådgivere i delt leverandørorganisasjon Forarbeid for kontrahering av entreprenør(er) i delt leverandørorganisasjon Kontrahering Strategivalg/prioriteringer Delt leverandørorganisasjon Integrert leverandørorganisasjon Integrert organisasjon Konkurransegrunnlag Generelt om konkurransegrunnlaget og prosessen Forarbeid konkurransegrunnlag Gjennomføring av konkurransepreget forhandling OPS-anskaffelse i forhold til tradisjonell anskaffelse Regelverket Lov om offentlig anskaffelse Elementer i regelverket om offentlige anskaffelser Regelverket for kontrahering av prosjekterende Regelverket for kontrahering av entreprenører Frister Evalueringskriterier Kvalifiseringskriterier Tildelingskriterier

2 4.5 Evalueringsprosessen Tildeling og oppfølging Klagemuligheter Grunnlag for valg av entrepriseform Delt leverandørorganisasjon Arbeidsnedbrytning Prinsipper for organisering Tiltransport Konsekvenser av valg Integrert leverandørorganisasjon Arbeidsnedbrytning Prinsipper for organisering Tiltransport Konsekvenser av valg Integrerte organisasjoner Arbeidsnedbryting Prinsipp for organisering Tiltransport Konsekvenser av valg Kontrakt Standardkontrakter Standardkontrakter for delt leverandørorganisasjon Standardkontrakter for integrert leverandørorganisasjon Standardkontrakter for integrert organisasjon Vederlagsformer Generelt om ulike kontraktformer og gjennomføringsmodeller Forskjellige prismekanismer Hva kjennetegner de forskjellige prismekanismer Kriterier ved vurdering av prismekanismer Vederlagsformer for delte leverandørorganisasjoner Vederlagsformer for integrerte leverandørorganisasjoner Vederlagsformer for integrerte organisasjoner Risikodeling og ansvar Risikodeling og ansvar med delt leverandørorganisasjon Risikodeling og ansvar med integrert leverandørorganisasjon Risikodeling og ansvar med integrert organisasjon Frihetsgrader Frihetsgrader med delt leverandørorganisasjon Frihetsgrader med integrert leverandørorganisasjon Frihetsgrader med integrert organisasjon Oppfølging av kontrakt Oppfølging av kontrakt med delt leverandørorganisasjon Oppfølging av kontrakt med integrert leverandørorganisasjon Oppfølging av kontrakt med integrert organisasjon Håndtering av endringer Avslutning av kontrakt Avslutning av tjenestekontrakter Avslutning av entreprisekontrakt/leveranse

3 1. Generelt 1.1 Forklaring av konseptet for valg Denne internettmodulen inneholder hjelp til å velge anskaffelses- og kontraktstrategi for byggeprosjekter. Innholdet i førsteutgaven er av praktiske årsaker avgrenset til nybygg. Det vil si at både anlegg, kommunalteknikk og rehabilitering av bygninger i utgangspunktet faller utenfor grunnlaget for anbefalingene som gis. Imidlertid er mye av kunnskapen så generell at den også vil være anvendelig innenfor områder som ikke faller inn under nybygging av bygninger. Spesielt fremheves den delen som omhandler kontrahering. Denne delen er uavhengig av type prosjekt Oppbygging og bruk av systemet Oppbyggingen av systemet er vist i figur 1.1 under. Hovedsiden Du velger om du vil ha generell rådgivning eller anbefalinger til et konkret prosjekt Generell rådgivning Dersom du velger denne veien gjennom systemet får du tilgang på et oppslagsverk med gode råd og tips til anskaffelsesprosessen, dvs. om forberedelser, kontrahering, entrepriseform og kontrakter. Den generelle rådgivningen er ingen lærebok i tradisjonell forstand, men en gjennomgang av de viktige temaene som dette systemet dekker. Du kan lese deg gjennom fra a til å eller søke på temaer du er spesielt interessert i. Prosjektrettet anbefaling Dette valget vil gi deg anbefalinger direkte rettet mot din situasjon. Som grunnlag må du fylle ut en del fakta om ditt prosjekt og din situasjon. På grunnlag av dette vil systemet gi anbefalinger om hovedmodell for ditt prosjekt. Dersom du ønsker en mer nyansert fremstilling med helt konkrete entreprisemodeller må du svare på ennå noen kontrollspørsmål fra systemet. Figur 1.1 Hovedstruktur alternativ bruk av systemet. Systemet er for øvrig stort sett selvforklarende Modeller Det er mange måter å organisere byggeprosjektet på og mange ulike modeller for entrepriseformer. Hvilken du bør velge er avhengig av hvordan prosjektet ditt er, hvilken situasjon du er i, og hva du ønsker å oppnå. For å bli kjent med de problemstillingene som avgjør hva som er riktig modell for deg trenger du bare gå gjennom systemet og besvare spørsmålene som systemet stiller. De modellene som er dekket av dette systemet er vist i figur 1.2 under. 3

4 Delt leverandørorganisasjon Integrert leverandørorganisasjon Integrert organisasjon 1) Modeller CM BH-styrte delentrepriser General entreprise Hovedentreprise Total entreprise IPT Takt. Outs. Strat. Outs. PFI KONTRAKT: 8402 NS 3430 NS 3430 NS 3430 NS ) 2) Kun egen spesialitet Avgrenset arbeidspakke Koordinerende ansvar All bygging Prosjektering Behovsdefinering 3) Drift Finansiering 1) Alle variantene blir i ulike sammenhenger omtalt som OPS i Norge. IPT er egentlig ikke OPS. Modellene kan også benyttes i privat sektor. 2) Byggherren inngår leiekontrakt med OPS-selskap eller Partnerselskap. OPS/Partner kan benytte den kontraktformen de ønsker i forhold til entreprenør 3) Brukermedvirkning/programmering () Figur 1.2 Modeller som omfattes av verktøyet for valg av anskaffelses- og kontraktstrategi. Anbefaling av modell skjer i to trinn: Først må du gi en del bakgrunnsdata om ditt prosjekt, om byggherrens situasjon og prioriteringer. På dette grunnlaget avgjøres om du bør velge en delt organisasjon, en integrert leverandørorganisasjon (totalentreprise) eller en form for integrert organisasjon. Deretter får du anledning til å svare på ytterligere noen spørsmål. Svarene på disse spørsmålene hjelper systemet å velge riktige modeller på detaljert nivå. Det vil for eksempel si at dersom du fikk anbefalt delt organisasjon på nivå 1 så vil du kunne bli anbefalt enten å benytte en CM-modell (Construction management), byggherrestyrte delentrepriser, hovedentrepriser eller en generalentreprise som entrepriseform. Alternativt kan svarene på disse spørsmålene avsløre at en annen hovedmodell likevel kan være å foretrekke. I så fall vil du få anbefaling om å vurdere noen av forutsetningene på nytt. Helt til slutt stiller systemet noen avgjørende kontrollspørsmål som må besvares før du kan anse anbefalingen som endelig. 1.2 Ansvar for bruk av resultatene De generelle beskrivelsene og anbefalingene som dette systemet gir er utformet av eksperter på anskaffelser og kontrakter i offentlige og private byggeprosjekter. Systemet benytter den informasjonen som er gitt fra brukerne, i kombinasjon med anbefalingene som ekspertene har gitt, til å peke ut hvilke anbefalinger som stemmer med brukerens forutsetninger. Dersom kontrollspørsmålene er riktig tolket og besvart skal dette gi fornuftige og gode anbefalinger. Imidlertid kan dette ikke erstatte brukerens egen skikkelige gjennomarbeiding av 4

5 problemstillingene som her er omhandlet. Ansvarlige for dette verktøyet har ikke ansvar for bruk av resultatene i konkrete prosjekter. Enhver bruker er selv ansvarlig for sine valg. Noen lettvint løsning finnes ikke. Virkeligheten er mye mer komplisert og sammensatt enn det er mulig å gjenspeile i et slikt system. Det kan være andre modeller enn de som systemet anbefaler som også er aktuelle. Systemet hjelper deg å finne de viktige problemstillingene og antyder hva som er naturlige valg, men brukeren må tenke selv. 2. Innledning om modellene 2.1 Delt leverandørorganisasjon Hva er delt leverandørorganisasjon? Delt leverandørorganisasjon omfatter de tradisjonelle entrepriseformene: 1. Construction Management (CM) 2. Byggherrestyrte sideentrepriser 3. Hovedentreprise 4. Generalentreprise Fellesnevneren i disse modellene er at alle karakteriseres av at ansvaret for prosjektering og produksjon er delt mellom ulike leverandører. Delt leverandørorganisasjon karakteriseres videre av at: Byggherren er i en ren oppdragsgiverposisjon med direkte kontrakter med prosjekterende (enkeltkontakter eller gruppekontrakt) og med en eller flere entreprenører som ansvarlige for hele produksjonen eller deler av denne. Byggherren er ansvarlig for koordineringen mellom de prosjekterende og entreprenør(er) og bærer, overfor entreprenør(ene), risikoen for feil i prosjekteringsmateriell og for forsinkelser i leveringen av dette. Prosjekteringsarbeidene kontraheres i en egen delprosess i tidlig prosjektfase. Dette sikrer byggherren full styring og kontroll på prosjekteringen med maksimal mulighet for egen og brukers påvirkning på løsninger. Entrepriser (entreprenørene) kontraheres lenger ut i prosessen. Prosjekteringsarbeidene gjennomføres uten deltakelse fra entreprenør(er) som kontraheres etter at det meste av prosjekteringen av de arbeider den enkelte entreprenør skal utføre er sluttført Figur 2.1 viser gangen i et byggeprosjekt gjennomført som delt leverandørorganisasjon. 5

6 Beslutningspunkt om å utrede om forprosjekt om gjennomføring om å ta i bruk Fase Idéfase Utredningsfase Forprosjektfase Gjennomføringsfase Driftsfase Prosesser Programmering Prosjektering Bygging Kontraktsinngåelse Rådgivere Kontraktsinngåelse Entreprenør(er) Drift Ressurser Egne ressurser + eksterne rådgivere Egne ressurser + eksterne rådgivere Entrepriser Figur 2.1 Gjennomføring av byggeprosjekt med delt leverandørorganisasjon Hvorfor bruke delt leverandørorganisasjon De viktigste argumentene for bruk av delt leverandørorganisasjon er: Det sikrer byggherren full styring og kontroll på prosjekteringen med maksimal mulighet for egen og brukers påvirkning på løsninger, uten at dette medfører kostnader utover normale markedspriser Ekstern og intern usikkerhet kan reduseres før kontrakt med entreprenør(er) inngås. Stor fleksibilitet: sterkt inndelte entrepriser, på den ene siden av skalaen, gir god mulighet for utnyttelse av markedet og dermed reduksjon av investeringskostnader, mens generalentrepriser (alt i en entreprise), i den andre enden av skalaen, overfører stor del av risikoen til entreprenør, men da med tilhørende høyere investeringskostnader (påslag for underentreprenører og risiko) Beskrivelse av delmodellene i delt leverandørorganisasjon Entrepriseformene i en delt leverandørorganisasjon kan karakteriseres/beskrives kort som følger i de neste avsnittene. Modellene er beskrevet ganske grovt og prinsipielt Construction Management Modellen er kjennetegnet med sterk oppdeling i entrepriser for å konkurranseutsette hver leveranse maksimalt. Denne modellen har store likhetstrekk med byggherrestyrte sideentrepriser, men i stedet for å bruke egen administrasjon, leies inn et CM-firma som administrerer byggesaken for byggherren. CM-firmaets ansvar og risiko varierer. Det er relativt få firmaer som tilbyr denne modellen. Konkurransen er derfor begrenset hva angår CM-firmaets egen leveranse. CM-firmaets ansvar, risiko og vederlagsform påvirker byggherrens påvirkningsmulighet. Se fig

7 Byggherre CM-firma Sideentreprenører Arkitekter/Rådgivende ing. Figur 2.2 Modell: Construction management Byggherrestyrte sideentrepriser Denne modellen kjennetegnes ved stor oppdeling i entrepriser. Oppdelingen er avhengig av prosjektets art og størrelse. Foruten de modellkarakteristika som er nevnt innledningsvis, har entrepriseformen følgende fordeler for byggherren: konkurranse på alle leveranser, installasjoner og montasjer, flere små firmaer kan konkurrere om oppdrag, byggearbeidene kan starte før prosjektering er fullført. På den andre side finnes ulempene: ansvaret for all koordinering ligger hos byggherre, byggherren har mange kontraktsparter å forholde seg til, dette krever betydelig egen administrativ kapasitet, vanskelig å plassere ansvar ved feil/mangler. Se fig. 2.3 Byggherre Prosjektorganisasjon Sideentreprenører Arkitekter/Rådgivende ing. Figur 2.3 Modell: Byggherrestyrte sideentrepriser Hovedentreprise Byggherren inngår kontrakt med et begrenset antall entreprenører. Foruten de modellkarakteristika som er nevnt innledningsvis for delt leverandørorganisasjon, har entrepriseformen følgende fordeler for byggherren: få kontraktsparter å forholde seg til, begrenset økonomisk ansvar og risiko. På den andre side finnes ulempene: redusert innsyn i utførelsesfasen, liten påvirkning på valg av underentreprenører, redusert konkurranse da det er færre firma som kan konkurrere om slike oppdrag, risikofylt å starte bygging før prosjektering er sluttført (er ikke et krav ved modellen, men gir raskere gjennomføringstid), krever en ikke ubetydelig egen administrativ kapasitet. Se fig

8 Byggherre Prosjektorganisasjon Hovedentr. Sideentr. Hovedrådgiver Underentr. Arkitekter/ rådg. ing. Figur 2.4 Modell: Hovedentreprise Generalentreprise Byggherren inngår kontrakt kun med en entreprenør som har det samlede produksjonsansvaret og koordinerer alt arbeid på byggeplass. Foruten de modellkarakteristika som er nevnt innledningsvis for delt leverandørorganisasjon, har entrepriseformen følgende fordeler for byggherren: kun en kontraktspart å forholde seg til på byggeplass, begrenset økonomisk ansvar og risiko. På den andre side finnes ulempene: redusert innsyn i utførelsesfasen, liten påvirkning på valg av underentreprenører, redusert konkurranse da det er få firma som kan konkurrere om slike oppdrag, risikofylt å starte bygging før prosjektering er sluttført. Se fig. 2.5 Byggherre Prosjektorganisasjon Generalentr. Hovedrådgiver Underentr. Arkitekter / rådg. ing. Figur 2.5 Modell: Generalentreprise Tilpasninger i delte leverandørorganisasjoner - tiltransport De nevnte entrepriseformene kan ha mange avarter. Spesielt for hoved- og generalentrepriser ser vi flere modeller. En måte å variere disse entrepriseformene på er å dele opp leveranser, montasjer og installasjoner og siden tiltransportere disse til hoved-/generalentreprenør som får ansvaret for styring av disse tiltransporterte entreprisene. Dette styringsansvaret kan omfatte varslingsplikt dersom den tiltransporterte entreprenøren ikke følger opp, via tidsansvar for frister og dagmulkt, til full tiltransport som vanlig underentreprenør, der kontrakten i sin helhet overføres fra byggherre til hoved-/generalentreprenøren. 8

9 2.2 Integrert leverandørorganisasjon Hva er en integrert leverandørorganisasjon og hvorfor bruke den? Integrert leverandørorganisasjon betyr at en part tar ansvar for alt og integrerer leveransene slik at byggherren slipper å forholde seg til mer enn en kontrakt. I dagligtale og som tradisjonell gjennomføringsmodell benyttes navnet totalentreprise. Det er totalentreprenørens ansvar å integrere (koordinere og få til å samspille) aktørene i leverandørorganisasjonen. Det karakteristiske for totalentrepriser er at entreprenøren er ansvarlig både for prosjekteringen og utførelsen. Denne entreprisetypen er historisk sett av eldre dato. I gamle dager gjennomførte byggmesteren både planlegging og gjennomføring av bygget. Selv om prinsippet for totalentreprise ikke er noe nytt, er vår tids totalentrepriseform atskillig mer kompleks avtalemessig, og fremstår på mange måter som en ny kontraktsform Gjennomføring med totalentreprise I byggeprosessens faser vil det være forskjellige faser, beslutningspunkter og prosesser, se figur nedenfor. I forhold til delte leverandørorganisasjoner er det typisk at totalentreprenøren kommer inn tidligere enn entreprenørene i delte modeller. Dette er imidlertid ikke nødvendigvis tilfelle. Totalentreprise kan også benyttes i en situasjon med lang utviklet prosjekteringsunderlag. Beslutningspunkt om å utrede om forprosjekt om gjennomføring om å ta i bruk Fase Idéfase Utredningsfase Forprosjektfase Gjennomføringsfase Driftsfase Prosesser Programmering Prosjektering Bygging Kontraktsinngåelse Kontraktsinngåelse Rådgivere Totalentreprenør Drift Ressurser Egne ressurser (+ eksterne rådgivere) Egne ressurser + eksterne rådgivere Prosjekterende og entrepriser Også i forkant av totalentrepriser er det vanlig med en periode der byggherren benytter rådgivere (arkitekt og rådgivende ingeniører) for å utvikle det grunnlaget totalentreprenørene skal konkurrere på grunnlag av. Dersom byggherren velger å gå direkte i dialog med totalentreprenør nærmer totalentreprisen seg en integrert organisasjonsmodell se eget kapittel Beskrivelse av totalentreprisemodellen Totalentreprise innebærer at leverandøren tar ansvaret for både prosjektering og produksjon. Dette skiller totalentreprisen fra andre entreprisetyper, (delte-, hoved- og generalentrepriser) der byggherren er ansvarlig for prosjekteringen (valg av teknisk løsninger, utarbeidelse av 9

10 tegninger og tekniske beskrivelser), mens entreprenørens oppgave blir å utføre arbeidene i tråd med dette. Byggherre Prosjektorganisasjon Totalentreprenør Figur 2.6 Underentreprenører. Arkitekter/ rådg. ing. Modell: Totalentreprise Den vanligste formen for totalentreprise er en generalentreprise med tilhørende prosjekteringsansvar, det vil si en samlet leveranse av hele prosjektet. Men delte totalentrepriser, hvor to eller flere sidestilte totalentreprenører leverer sine deler av et prosjekt, blir også hyppig brukt. Vederlagsformen er vanligvis fast pris (fiks sum eller fast pris med indeksregulering), men også her nyttes andre varianter Ulike varianter av totalentreprisen Sammenlignet med delte leverandørorganisasjoner og integrerte organisasjoner som begge inneholder en rekke ulike modeller er forholdet enklere når det gjelder totalentreprisen/den integrerte leverandørorganisasjonen. For byggherren er denne modellen utformet for å forenkle grensesnittene mot leverandører. Følgelig snakker vi kun om en grunnleggende modell. Totalentreprisen inneholder likevel en del muligheter for tilpasning til reell situasjon i hvert enkelt prosjekt. I praksis kan man dermed ha ulike varianter av totalentrepriser. Nedenfor er noen varianter beskrevet: delt totalentreprise, dvs at prosjektet deles opp i delprosjekt/arbeidspakker som hver for seg leveres med et samlet ansvar for prosjektering og produksjon av hvert delprosjekt. ulike vederlagsformer som deler risikoen for merkostnader og gevinsten ved besparelser, også kalt incitamentsavtaler. trinnvisgjennomføring, enten ved avbruddsklausuler knyttet til ulike trinn (beslutningsfaser) i utvikling og gjennomføring, eller ved at kontraktsinngåelsen gjøres for et trinn (en fase) av gangen, og med opsjon på videreføring i etterfølgende trinn frem til ferdigstillelse. varierende grad av forprosjekteringer fra kundesiden før kontrahering, fra prosjektskisser til forprosjekt, eventuelt til ferdig hovedprosjekt/detaljprosjekt. I slike tilfeller forutsettes det at totalentreprenøren kontrollerer og overtar ansvaret for tidligere utført prosjektering og styrer den videre detaljering av prosjekteringen inkludert de endringer som vil forekomme. Jo større del av prosjekteringen som er utført før kontrakt om totalentreprise blir inngått, jo mer ansvar vil byggherren kunne få for feil og mangler som skyldes prosjekteringen. Detaljerte kontraktsbestemmelser vil da kunne ha stor betydning for ansvarsfordelingen. 10

11 2.2.5 Tilgrensede prosjektformer Av tilgrensede prosjektformer kan man ha CM (Construction Management) og totalrådgivning eller gruppekontrakter. CM modellen baseres på at byggherren leier inn CM som leder og styrer hele prosjektet. Prosjektformen baseres normalt på byggherrestyrte sideentrepriser, slik at byggherren selv kontraherer rådgivere og entreprenører, mens Construction Manager er ansvarlig for å koordinere og lede prosjektet. Det er imidlertid byggherren som sitter med koordineringsrisiko og usikkerhet for budsjett og fremdrift hvis ikke CM har utvist grov uaktsomhet og dermed kan bli gjort økonomisk ansvarlig. Gruppekontrakter for prosjektering er en annen form for totalavtale, der en gruppe av selvstendige rådgivere i fellesskap påtar seg utførelse av prosjektering og rådgiving. Byggherren vil forholde seg til en part i gruppen, og vil dermed bli avlastet for styrings- og koordineringsoppgaver. Dette er imidlertid ikke en entrepriseform det inngår ikke ansvar for utførelse av de fysiske arbeidene. 2.3 Integrert organisasjon Hva er integrerte organisasjoner? Integrerte organisasjoner er ulike former for integrert samarbeid mellom oppdragsgiver (byggherren) og leverandørene (rådgivere og entreprenører). En integrert organisasjon kan variere både i innhold, juridiske forpliktelser, i tid og rom samt fordeling av ansvar og risiko. Det mest kjente begreper som er brukt de siste år har vært IPT (Integrerte Prosjekt Team), Partnering, Allianser/Alliancing og Partnerskap/Partnerships. Disse begrepene har i utgangspunktet ingen felles definisjon, og har opp gjennom tiden blitt brukt om hverandre. Tendensen er likevel at Integrerte prosjektteam IPT brukes når fokuset er på å effektivisere samarbeidet mellom kunde/leverandør, men hvor leverandøren fortsatt sitter med leveranseansvaret. Når det gjelder Partnering og Allianser, så er disse blitt anvendt i situasjoner hvor man har delt leveranseansvar, dvs at kunden blir leverandør til seg selv. Som en forlengelse av dette, er det i noen kontrakter heller ikke adgang til å saksøke hverandre. Når det gjelder Partnerskap, er dette i hovedsak blitt anvendt ved langvarige relasjoner som dyrkes, gjerne i forbindelse med strategisk outsourcing. Her vil som oftest leveranseansvaret ligge på leverandør. Vi har på denne bakgrunn valgt å definere Integrerte organisasjoner til å utgjøre følgende definisjoner: 1. IPT (Integrert prosjektteam integrert samarbeid mellom entreprenør og oppdragsgiver i planleggings-/gjennomføringsfasen.) Denne modellen ligger utenfor selve OPS begrepet, men elementene for gjennomføring av et samarbeid under OPS, vil hentes herfra. 2. Taktisk outsourcing innebærer et nært samarbeid på enkle virksomhetsområder/funksjoner som ikke har strategisk virkning på Oppdragsgivers kjernevirksomhet og som er av kortere varighet. 11

12 3. Strategisk outsourcing innebærer et integrert samarbeid på omfattende og komplekse virksomhetsområder/funksjoner og prosesser der betydningen av Oppdragsgivers kjernevirksomhet er stor og med lang varighet. 4. PFI (Privat Finansieringsinitiativ)/EFI (Eksternt Finansieringsinitiativ) PFI/EFI kan identifisere seg med dagens OPS-begrep. PFI/EFI innebærer anskaffelse av nye kapasiteter/erstatning av eksisterende kapasiteter, hvor Oppdragsgiver definerer krav til ytelse og kvalitet, og privat/ekstern part har ansvar for ytelse/kapasitet. Disse modellene er også velegnede i rene private sammenhenger. Organisasjonsformene er definert nærmere under Hvorfor bruke integrerte organisasjoner Valg av integrerte organisasjoner som arbeidsform, er noe man kan gjøre ved mer kompliserte og/eller langvarige prosjekter. Prosjekter i denne sammenheng kan også inneholde drift og vedlikehold. Hovedhensikten med å integrere seg er ofte at det finnes et behov for å bedre kommunisere behov og ønsker med de tekniske og ytelsesmessige muligheter, dvs kunde/leverandør forholdet. Man kan gjerne si at det finnes mer skjult informasjon mellom partene enn det som er normalt. Integrerte organisasjoner er også velegnet i situasjoner hvor begge/alle parter sitter med mangelfull informasjon, og hvor et godt samarbeid er viktig for å ta frem denne kunnskapen. Vi ser også at integrerte organisasjoner er et viktig hjelpemiddel for å få gjennomført komplekse prosjekter hurtig, fordi en slik organisasjonsform vil kunne redusere beslutningsprosessene vesentlig. Dersom det settes opp som et fokus for den integrerte organisasjonen (prosjekt-teamet) er denne modellen også velegnet til å minimalisere investeringen/byggekostnaden. 12

13 HVORDAN KOMME FREM TIL INTEGRERT ORGANISASJON Risiko Høy Se på; Prosjektets gjennomførbarhet Kompleksitet Risiko Prosjektets kompetansenivå Behovet for mer informasjon Brukerens behov for innflytelse Tid Hensiktsmessigheten av Incentiv-baserte kontrakter Marked/utbud av leverandører IPT PARTNERSKAP Tradisjonell gjennomføring Teknisk eller leveringssikkerhet Flaskehals Leverings sikkerhet Rutine effektivitet Kritisk med samarbeid Forhandling Beste kjøp Tid Lav Påvirkning på virksomheten verdi/kostnad Høy Kraljics Matrix, Source: Paul Cousins, CRISPS Figur 2.7: Oversikt over når det kan være hensiktsmessig med integrerte organisasjoner. Som vi ser av figur 2.7, vil det kun være hensiktsmessig med å anvende integrerte organisasjoner hvor man beveger seg i øvre høyre kvadrant, og eventuelt i øvre venstre kvadrant. Felles for begge, er at risikoen for begge er midlere til høy. Med andre ord vil det ikke være formålstjenlig med integrerte organisasjoner, hvor kunnskapen om prosjektet for partene er god og hvor risikoen er lav 1. I en tidsakse, så kan man forenklet skille mellom prosjektering/bygging og drift/vedlikehold. Man har ofte ved henføring til begrepet integrerte organisasjoner, ment prosjektering/byggefasen. Det har skjedd en utvikling over de siste år, hvor flere bedrifter/organisasjoner har outsourcet funksjoner som de tidligere gjorde selv. Outsourcing vil i slike sammenhenger innebære at interne funksjoner i forbindelse med drift og vedlikehold settes vekk til 3 part. Dette innebærer at man må håndtere denne 3 parten på en annen måte enn hva som man til daglig gjør ved vanlige tjeneste og varekjøp. Det er nemlig en vesentlig forskjell mellom kjøp av tjenester og outsourcing av deler av en virksomhet. Outsourcing av virksomhet innebærer, i motsetning til kjøp av tjenester, en overføring av egne prosesser til en ekstern leverandør. Resultatet er kontrahering av resultater, ikke kjøp av ressurser. For å håndtere slike relasjoner gjennom outsourcing, har man derfor sett et behov for å ha et tett samarbeid, noen ganger langsiktig med leverandøren Begrunnelse for valg av IPT og Partnerskap som samarbeidsformer I denne sammenhengen har vi sett det som hensiktsmessig å forenkle, og ikke minst oppdatere kunnskapen om integrerte organisasjoner. For alle konsepter finnes det både vellykkede og 1 Det bemerkes at for å komme frem til en konklusjon om at prosjektet har en lav risiko, bør det kjøres en usikkerhetsanalyse. 13

14 mindre vellykkede prosjekter, helt avhengig av ens egen erfaringsbakgrunn og ståsted. Derfor vil noen konsepter som vi har valgt å ta vekk, fortsatt for være naturlige valg for fremtidige byggeprosjekter. For å gjøre den integrerte delen av dette verktøyet håndterbart har vi likevel måttet treffe slike valg. I vurderingene bak dette verktøyet, har det fremstått som klart at entreprenøren bør ha hovedansvaret for prosjektgjennomføring og levering. Dette skyldes i hovedsak at han er den nærmeste til å bære de ulike usikkerhetselementene. Dette innebærer at vi har valgt å velge vekk konsepter som Partnering, Allianser etc som har elementer av ansvarsdeling av prosjekter, og beholdt IPT og Partnerskap. Dette valget bygger på senere erfaringer fra flere bransjer hvor delt ansvar har medført flere komplikasjoner enn andre former for integrasjon. Å ha tilpassede kontrakter, uansett valg av samarbeidsform er meget viktig, noe Kaasen-utvalget 2 konkluderte med i sin rapport fra NORSOK. Det er klart at delt ansvar medfører at kravene til gode kontrakter blir svært høye. Det som er felles for alle integrasjonsformene, er behovet for et tett samarbeid. Videre at det ligger incentiver som kan påvirke (positivt) de leveranser som skal skje, og at kunden kan bære en del av eventuelt tap gjennom slike ordninger. Når de grunnleggende krav til hva som utgjør en integrert organisasjon ikke bare blir oppfylt gjennom bruk av IPT og Partnerskap, men også videreforedlet, har vi ikke sett det hensiktsmessig å anvende Partnering og Alliancing hvor man i praksis kun innfører et ytterligere risiko-element, nemlig delt ansvar. Det skal i denne sammenheng skilles mellom ansvar og risiko. At leverandøren har fullt ansvar for levering av ytelsene, betyr ikke også at han nødvendigvis skal ha all risiko. Det er fullt mulig (og bør gjøres) å fordele risikoen til den som best kan håndtere denne. Vi har valgt å nevne en modell basert på partnering Samspillmodellen selv om den ikke er benyttet som standardmodell i dette verktøyet, se avsnitt Valg av Totalentreprise som basis for samarbeidsmodellene I tillegg til å velge oss ut de samarbeidsmodeller/entreprisemodeller som vi anser mest hensiktsmessig, har vi også sett hen til hvilken kontraktsform som vil være den mest hensiktsmessige for slike modeller. Etter en vurdering har vi sett at Totalentreprisemodellens standard kontrakt NS 3431, og utvide denne for den brukermedvirkning som skal anvendes. Dette gjelder dog ikke for PFI/EFI (se nedenfor under pkt 2.3.5), hvor det i stedet skal inngås en egen kapasitetsavtale (leieavtale). Utover å måtte beskrive brukermedvirkning gjennom prosjekterings-/byggefasen, må det også tas inn egne passuser om hvorledes pris/incentivbruk. Når det gjelder overføring til drift/-vedlikeholdsfase, vil det måtte inngåes en egen avtale om dette Spesielt om forholdet Partnerskap - OPS Når det gjelder Partnerskap, som i hovedsak kommer til anvendelse ved outsourcing eller Privat Finansierings Initiativ (PFI), er dette i den senere tid blitt samlet under det nye begrepet Offentlig Privat Samarbeid (OPS) som et nytt samlebegrep for involvering av private aktører i statlig virksomhet. I utlandet snakker man om Private Public Partnership (PPP) samt PFI, noe 2 NOU 1999:11 14

15 OPS søker å dekke gjennom bruk av ett begrep. For andre i Norge anvendes begrepet kun når privat aktør bidrar med finansiering (PFI/EFI (Ekstern Finansierings Initiativ)). Etter vårt skjønn dekker OPS alle former for integrert/nært samarbeid mellom Oppdragsgiver og entreprenører og vi vil her beskrive Offentlig Privat Samarbeid i det videre perspektiv. Ved vurdering av om man skal starte et offentlig og privat samarbeid, eller samarbeid med annen ekstern part, bør det være en strategisk ledelsesprosess som må avdekke kjerneområder som skal beholdes internt, områder som kan beholdes internt og områder som skal overlates ekstern entreprenør. Prosessen kan se ut som i figur 2.x. Figuren søker å synliggjøre gradering av forskjellige aktiviteter som hhv skal beholdes internt, hva som kan settes ut og hva som bør settes ut, i forbindelse med en vurdering om bruk av en OPS-modell er aktuelt. BESLUTNINGSMODELL Privat Finansieringsinitiativ (PFI) Ikke gjøre Kan gjøre Kjerneaktivitet Competition Best Practice/Taktisk outsourcing Outsourcing (taktisk/strategisk) Strategisk partnerskap Figur 2.8 Beslutningsmodell for OPS Hva er kjernekompetanse? Hvis du startet med blanke ark i dag, ville du virkelig gjøre dette selv? Er du så god at andre ville leie deg for å gjøre det for dem? Vil morgendagens ledere komme fra dette området innen virksomheten? Dersom det er kjernekompetanse vil svaret på alle disse tre spørsmålene være ja. Figur 2.9 Sitat fra Michael Corbett som kan bidra til forståelsen av hva kjernekompetanse er. Når det gjelder selve prosessen for gjennomføring av OPS, etter at man har vurdert ovennevnte, kan dette illustreres med følgende modell: 15

16 PROSESSMODELL FOR GJENNOMFØRING AV OPS Beholde internt og implementere rasjonalisert løsning (beste praksis Konkurranseutsetting Outsourcing Taktisk Outsourcing Strategisk Beslutnings Prosess Beslutning Strategisk retning Strategisk Outsourcing Strategisk Partnerskap PFI Figur 2.10 Etter man har gjennomført en analyse over hva man ønsker å outsource eller gjøre bruk av PFI/EFI, kan dette bilde gi en pekepinn på den videre prosessen Beskrivelse av delmodellene i integrert organisasjon For å illustrere de 4 ovennevnte organisasjonsformene gjennomført i prosjekt kan vi vise til skissen under. Her ser vi at IPT, taktisk outsourcing og strategisk outsourcing benytter samme grunnkrav som for en totalentreprise i beslutningen om hvilken entrepriseform som skal velges. Samtidig ser vi at PFI spiller på helt andre intensjoner/krav i beslutningsfasen. PFI utvikles gjennom en kapasitetsavtale (ikke entreprisekontrakt men leiekontrakt) mellom en oppdragsgiver og entreprenør. 16

17 Beslutningspunkt om å utrede om forprosjekt om gjennomføring om å ta i bruk Fase Idéfase Utredningsfase Forprosjektfase Gjennomføringsfase Driftsfase Prosesser Programmering Prosjektering Bygging Kontraktsinngåelse Drift Ressurser Modeller Totalentreprise for utførelse. Kapasitetsavtale mellom oppdragsgiver og leverandør. IPT Taktisk outsourcing Strategisk outsourcing PFI Egne ressurser + eksterne rådgivere Egne ressurser + leverandørens ressurser Figur 2.11 Gjennomføring av byggeprosjekt med integrert organisasjon Som vi ser, er det 3 forskjellige versjoner av Totalentreprisemodellen, hhv. IPT, en Taktisk outsourcing og Strategisk outsourcing. Privat Finansierings Initiativ (PFI/EFI) omfattes ikke av totalentreprisemodellen og gjennomføres som egen prosess med basis i en kapasitetsavtale IPT (Integrert prosjektteam) Dette er en utvikling av totalentreprise inkludert brukerinvolvering. IPT innebærer et integrert samarbeid kun i prosjektet, ikke etter gjennomført leveranse. Dette er aktuelt hvor Oppdragsgiver ikke ønsker å sette bort drift/vedlikehold. Organisasjonsmodellen er interessant for prosjekter som er avhengig av brukermedvirkning også under prosjektets gjennomføring. Modellen for IPT holder fortsatt på konseptet med at entreprenøren skal være ansvarlig for leveransen. Målsettingen med å redusere risiko, tid og øke ytelsen til leveransen kan fortsatt oppnås like bra ved integrert samarbeid som ved Partnering, men en klar ansvars- og risikodeling vurderes også som lettere å gjennomføre ved dette konseptvalget, enn for Partnering. Dersom Oppdragsgiver skal stå for en konkret leveranse som kan defineres som en atskilt del- eller underleveranse, vil det være naturlig å ha egne kontraktsvilkår på samme måte som Leverandøren vil forholde seg til andre underentreprenører/-leverandører. 17

18 Taktisk outsourcing Taktisk outsourcing innebærer et samarbeid av relativt enkle virksomhetsområder/ funksjoner der det er lett å definere funksjonelle krav til leveransen/resultater. En taktisk outsourcing vil ikke ha strategisk virkning på oppdragsgivers kjernevirksomhet. Beslutning om Taktisk outsourcing er ofte kortsiktige og problemløsende i sin art. Etter at levering av EBA-prosjektet er gjennomført, vil en ha en eller annen form for samarbeid mellom entreprenør/driftsselskap og oppdragsgiver som en forlengelse av EBA prosjektet. Som vi ser av figur 2.x, vil brukermedvirkningen være noe forskjellig mellom Taktisk og Strategisk outsourcing, i de tidlige faser. Dette vil i hovedsak være avhengig av prosjektets kompleksitet. Videre vil forskjellen etter overtagelse av EBA-prosjektet selvfølgelig variere avhengig av lengden og kompleksiteten av drift/vedlikeholdet. I en taktisk outsourcing er samarbeidsperioden ofte relativt kort Strategisk outsourcing Med strategisk outsourcing menes initiativer som er koblet til oppdragsgivers langsiktige strategi med relasjoner som varer over mange år. Vurderinger rundt strategisk outsourcing vil være en del av toppledelsens viktigste prosesser. Vurderingene inkluderer normalt omfattende og komplekse virksomhetsområder, funksjoner og prosesser, der betydningen for oppdragsgivers kjernevirksomhet er stor. I forbindelse med strategisk outsourcing må det gjøres vurderinger rundt blant annet: o Oppdragsgivers fremtidsvisjon o Oppdragsgivers nåværende og fremtidige: oppgaver kjernekompetanser struktur kostnader ytelser Etter at levering av EBA prosjektet er gjennomført, kan en ha en eller annen form for samarbeid mellom entreprenør/driftsselskap og oppdragsgiver som en forlengelse av EBA prosjektet. Som vi ser av bilde 5, vil brukermedvirkningen være noe forskjellig mellom taktisk og strategisk outsourcing, i de tidlige faser, hvor deltagelsen ved strategisk outsourcing blir mer involverende. Dette vil i hovedsak også være avhengig av prosjektets kompleksitet. Videre vil forskjellen etter overtagelse av EBA prosjektet selvfølgelig variere avhengig av lengden og kompleksiteten av drift/vedlikeholdet. I en strategisk outsourcing kan vi ha en relativt lang driftsperiode. 18

19 PFI/EFI (Privat finansieringsinitiativ) Privat finansieringsinitiativ (PFI), eller ekstern finansieringsinitiativ (EFI), innebærer at oppdragsgivers virksomhet finansieres ved at eksterne aktører investerer i og drifter materiell og/eller EBA for oppdragsgiver, som leier materiellet og/eller EBA tilbake ved hjelp av en langsiktig kontrakt. Dette er også kjent som OPS (Offentlig Privat Samarbeid) der oppdragsgiver er offentlig eller BOOT (Build Own Operate and Transfer). PFI benyttes ved anskaffelse av nye kapasiteter/erstatning av eksisterende kapasiteter, og innebærer at oppdragsgiver definerer krav til ytelse og kvalitet, og at den private/eksterne part har ansvaret for at ytelsen/kapasiteten leveres, herunder reise kapital, produsere, vedlikeholde og drifte tjenesten med mer. Kjernen er at entreprenøren inngår et strategisk partnerskap med Oppdragsgiver for leveranse av tjenester/kapasiteter hvoretter Oppdragsgiver leier ytelsene tilbake ved hjelp av en langsiktig kontrakt. Dette kan se ut som vist i figur 2.12: PRINSIPPSKISSE OVER AKTØRER I ET OPS-PROSJEKT MED PFI-LØSNING Banker Investor Forsikringsselskap UE/Lev. Avtale om Oppdragsgiver Konsesjonsavtale PFI/EFI selskap bygging Totalentrepenør Leverandøravtaler Driftsavtaler Ark/Rådgivere Leverandører av forbruksmateriell Drifts- og vedlikeholdsselskaper Figur 2.12: Prinsippskisse for gjennomføring av en PFI Løsning. I dette eksemplet står entreprenøren ansvarlig for å finansiere, investere og drifte. Oppdragsgiver er ansvarlig for å definere krav til leveransen i et langsiktig perspektiv. Dette innebærer at oppdragsgivers fokus flyttes fra å styre prosesser til å kontrahere resultater. At partneren får ansvar ikke bare for materiell-/eba-leveransen, men også får driftsansvar over et visst antall år, gjør at denne må søke løsninger som er kosteffektive på lang sikt. Dette krever imidlertid at oppdragsgiver integreres i samarbeidet ved utviklingen av tjenesten for å optimalisere den totale løsningen i hele livsløpet. Dersom entreprenøren/partneren kan ha flere kunder enn oppdragsgiver (3. part), vil dette åpne for ytterligere gevinst for alle parter. 19

20 Samspill en partneringmodell Partneringmodeller er valgt ikke å ta med inn i dette verktøyet, som begrunnet i avsnitt Fordi den har oppnådd gode resultater og har fått stor oppmerksomhet i Norge de siste årene tas en beskrivelse av en slik modell. Den er en variant av IPT med partnering. I de Partnering -prosjekter TET har gjennomført, har vi operert med delt ansvar og risiko. Dette har medført en betydelig senking av entreprenørenes risikopåslag sammenlignet med andre modeller. Dette er verdt å ta med seg. Vår modell baserer seg på samarbeid med næringsaktørene fra og med utarbeidelse av funksjonsspesifikasjoner til og med avsluttet reklamasjonsperiode (3-5 år etter ibruktagelse). Når vi snakker om delt ansvar er byggherrens ansvar knyttet til å framskaffe brukerunderlag (funksjonsspesifikasjoner) og oftest ledelse av prosjekteringsprosessen (prosjekteringsledelse) fram til omforent forprosjekt (konsept) og fastsatt referanseramme for kostnad (utgangspunkt for deling av bonus/malbonus). Ved beslutningstidspunkt for å vedta eventuelt realisering av prosjektet kan partene velge å skille lag eller fortsette samarbeidet, og da under ledelse av næringsaktørene (typisk representert ved en totalentreprenør), men med fortsatt deltakelse fra byggherre/bruker. I realiteten medfører dette at byggherre ikke påtar seg vesentlig mer ansvar enn tradisjonelt. Brukeravklaringer er også byggherrens leveranse i andre modeller. Ledelse av prosjekteringen i innledende faser er selvsagt uvanlig, men basert på det faktum at entreprenørene er lite flink til disse prosessene. Slik sett kan det sies at leverandørene har leveranseansvaret fra konsept er definert og at modellen kanskje kan defineres inn under IPT-begrepet i våre definisjoner. De partneringmodellene som er kjent i norsk byggebransje ligger altså tett inn mot systemets definisjon av IPT, men vektlegger sterkt at den totale risikopremien reduseres gjennom en bevisst fordeling av risiki mellom byggherre og næringsaktørene. Byggherren tar også et utvidet ansvar for framskaffelse og koordinering av brukermedvirkningen. I realiteten har næringsaktørene ansvaret for den endelige leveransen, men risikofordelingen bidrar til at byggherre bærer halve kostnadsrisikoen for feil og reklamasjoner. Det er ingen ting i veien for at en slik modell også kan utvides til å omfatte drift og vedlikehold i en avtalt periode. Det er imidlertid byggherren som besørger finansieringen av byggverket. Dette har sammenheng med at modellen brukes av offentlige byggherrer, som finansierer sine bygg til en lavere rente enn private aktører Til skille fra annen industri har byggebransjen gjennom plan- og bygningslovgivningen en egen ansvarsfordelingsordning mellom de utøvende parter (rådgivere og entreprenører). Riktignok er dette offentligrettslige avtaler mellom aktørene og plan- og bygningsmyndighetene, men det er vanlig praksis at disse forhold også gjøres privatrettslige gjennom leveransekontraktene. Vi kjenner ikke til at noen byggherrer påtar seg noen av ansvarsrollene knyttet til å levere et forskriftsmessig korrekt bygg. Slik sett er nok ansvarsforholdene i norsk byggebransje vesensforskjellig fra annen industri både i Norge og i utlandet. Bruk av erfaringer må ta hensyn til dette. 20