NOTAT. Næringslivets CO2-fond

Transkript

1 NOTAT Næringslivets CO2-fond April 2016 Forslag til ny miljøavtale med tilhørende CO2-fond for næringslivets transporter 1. Innledning/bakgrunn Frem mot 2030 skal Norge sammen med EU gjennomføre krevende utslippsreduksjoner for å oppfylle sine klimaforpliktelser. Norge har forpliktet seg til å redusere utslippene av klimagasser med minst 40 prosent fra 1990-nivå. Transportsektoren står alene for 31 pst. av de norske utslippene. Utenfor kvotepliktig sektor er det transportsektoren som vil måtte ta en særskilt rolle. Mens det delvis er innført virkemidler for personbiltransporten som stimulerer til mer klimavennlige valg, mangler tilsvarende virkemidler for næringslivets transporter. Tungtransporten står for en stor andel av de landbaserte utslippene fra transport lastebiler og busser slipper ut nærmere 3 millioner tonn CO2 årlig, og betaler årlig inn vel 1,2 milliarder kroner i CO2-avgift av lastebilene opereres av de store transport- og logistikkselskapene. Resten eies av små og mellomstore transportbedrifter. En storstilt utskifting av kjøretøy og materiell, og forsert bruk av ny fremdriftsteknologi og utslippsfrie energibærere vil være kostnadskrevende. Felles for transportnæringen er at det er tøffe konkurranseforhold og små marginer. Grønn skattekommisjon peker utelukkende på avgifter og skatter som det viktigste virkemidlet for å oppnå en mer klimavennlig transport. Med en slik tilnærming vil næringen bli skadelidende i form av redusert konkurransekraft, og kundene (næringslivet) vil påføres økte kostnader. Næringslivet ønsker å bidra, men er opptatt av styringseffektive virkemidler der gulrot og pisk balanseres. Vi foreslår derfor etablering av et CO2-fond for næringslivets transporter - en ny miljøavtale med staten etter modell av NOx-fondet. Forslaget bygger på etablering av en avtalen der næringsaktørene påtar seg forpliktelser til reduksjon av klimagassutslipp, mot at de fritas for CO2- avgift på diesel (eller andre drivstoff med tilsvarende avgift). Fondet finansieres av virksomheter som tilslutter seg avtalen og betaler inn til fondet etter en innbetalingssats per liter fossil diesel brukt. Oppfyllelse av utslippsforpliktelsen sikres gjennom tildeling av støtte til fornybare fremdriftsløsninger og nødvendig lade-/fylleinfrastruktur. NHO har som utgangspunkt at et CO 2-fond bør omfatte så mye som mulig av næringslivets transporter, det vil si lastebiler, busser, varebiler, landbruks- og anleggsmaskiner, ferger, nærskipsfart og fly. Avgrensing, omfang og innretning av fondet vil imidlertid være tema for drøftinger i en eventuell forhandling med staten om etablering av en miljøavtale. NHOs forarbeid og utredninger av Næringslivets CO 2-fond må anses som et utgangspunkt for eventuelle forhandlinger. I dette notatet skisseres NHOs forslag om etablering av "Næringslivets CO2-fond". Notatet redegjør for - hvilket potensial et slikt fond kan ha for å stimulere til teknologiskift og utslippsreduksjoner - hvorfor fondsmodellen er vårt foretrukne virkemiddel - hvordan dette forholder seg til statsstøtteregelverket (foreløpig vurdering)

2 - hvordan fondet kan tenkes organisert og administrert. Oppsummering: Et CO2-fond kan etableres gjennom en ny miljøavtale mellom staten og næringsaktørene hvor sistnevnte påtar seg utslippsforpliktelser mot fritak for CO2-avgift på diesel Hensikten med fondet er å bidra til en rask overgang til lav- og nullutslippsløsninger uten å påføre transportører og bedrifter unødig høye transportkostnader og redusert konkurransekraft En utredning fra Transportøkonomisk Institutt viser at et CO2-fond kan redusere utslippene av klimagasser fra tungtransporten med prosent frem mot 2030 CO2-fondet vil stå ansvarlig for konkrete utslippsforpliktelser, og vil være mer styringseffektivt enn andre sammenliknbare virkemidler som Enova Fondet vil bidra til at barrierer overvinnes raskere gjennom økt etterspørsel etter ny og umoden teknologi, slik at kritisk masse oppnås Næringslivets CO2-fond må notifiseres til ESA, men fondet kan innrettes slik at kravene i henhold til nye miljøretningslinjer for statsstøtte vil bli oppfylt. 2. Fondets effekt på CO2-utslipp og teknologibruk "Næringslivets CO 2-fond" vil være basert på en miljøavtale mellom berørte næringsorganisasjoner og staten med forpliktelser om utslippsreduksjoner fra næringslivets transporter, etter mønster av NOxfondet. Bedrifter som er tilsluttet avtalen fritas for CO 2-avgift på diesel (1,16 kr/l) mot at de betaler medlemsavgift (eks. 80 øre/l diesel) til fondet. NHO har engasjert Transportøkonomisk institutt (TØI) for å gjennomføre en utredning av CO 2- besparelser av forsert innfasing av lastebiler med fornybare fremdriftsløsninger, -og hvilken rolle et CO 2-fond kan spille i en slik omlegging. Resultatene fra utredningen gjennomgås nedenfor. Av praktiske hensyn, og fordi tungtransporten utgjør en stor del av utslippene fra næringstransporter, er beregningen av potensiale for utslippsreduksjoner avgrenset til tungtransport på vei, mens utslippsfremskrivingen omfatter alle næringslivets transporter. Utslippsfremskrivninger TØI har gjort framskrivninger av CO 2-utslippene fra næringslivets transporter fra i dag (siste tilgjengelige utslippstall fra SSB er for 2014) og frem til 2030, basert på eksisterende politikk og virkemidler. Det er ikke tatt hensyn til eventuelle endringer i fremtidig regelverk eller teknologi utover det som er lagt til Miljødirektoratets referansebane for Utslippsframskrivingen fordeles på tunge kjøretøy (lastebiler og busser), varebiler, anleggsmaskiner, innenriks sjøfart og fiske, som alle kan tenkes inkludert i Næringslivets CO 2-fond. CO2-utslippet fra næringslivets transporter vil i følge TØIs beregninger øke fra nær 9 millioner tonn i 2014 til 10,6 millioner tonn CO 2 i 2030, basert på dagens virkemiddelbruk. Utslippsøkningen skyldes i hovedsak forventet befolkningsvekst og økt transportmengde. For lastebiler alene vil utslippene øke fra 2,4 millioner tonn CO 2 i 2014 til 2,9 millioner tonn CO 2 i Scenarier CO 2-fondets effekt på utslippene fra tungtransporten avhenger av kostnaden ved de ulike tiltakene det gis støtte til. Utgangspunktet er at fondet skal dekke inntil 80 prosent av merkostnader ved investering i kjøretøy, og 50 prosent av investeringskostnader i infrastruktur. Fordelingen av støtte mellom kjøretøy og infrastruktur avhenger av hvilke og hvor mange teknologier som støttes. Uavhengig av virkemiddelpakker vil hovedvekten ligge på kjøretøy. Støtte vil bli tildelt etter søknad, og de prosjekter som gir størst utslippsreduksjoner per støttekrone vil bli gjennomført først. Det er antatt en økende deltakelse gjennom fondets levetid, fra 25 % deltakelse første år basert på dieselforbruk, lineært opp til 80 % deltakelse i år 10, som antas å være siste året med miljøavtale. 2

3 TØI har utarbeidet seks ulike scenarier for tilskudd fra et CO2-fond, der fire av disse gir tilskudd kun til en type av fremdriftsteknologi, hhv biodiesel, biogass, elektrisitet og hydrogen/brenselcelle. De to resterende er kombinerte scenarier, som antas mest realistisk ved etablering av et fond, der det gis tilskudd til ulike typer av drivstoffstasjoner og fremdriftsteknologier, I "Kombinert 1"-scenariet er den delen av støtten som gis til kjøretøy fordelt med at 50% går til biodieselkjøretøy, mens den øvrige halvparten er likt fordelt (16,7%) mellom hhv biogasskjøretøy, elektriske kjøretøy og hydrogenkjøretøy. I "Kombinert 2"-scenariet tas det i betraktning at el- og hydrogenkjøretøyer ikke er modne for lastebilmarkedet ennå. I fondets første år brukes derfor mesteparten av provenyet på tilskudd til biodiesel, med noe tilskudd til EL- og hydrogeninfrastruktur og -kjøretøy. Etter noen år reduseres støtten til biodiesel og støtten økes til EL- og hydrogen, først for distribusjonsbiler, og så også for tyngre lastebiler. Utslippsreduksjoner TØIs beregninger viser at full satsing på biodiesel gir størst reduksjon i CO 2-utslipp. Dette skyldes at det er lave kostnader knyttet til tilrettelegging av kjøretøy for biodiesel, noe som gjør at man får stor effekt per støttekrone. Deretter følger de to kombinerte scenariene. Disse kommer bedre ut enn full satsing på biogass, elektrisk eller hybrid, fordi de kombinerte scenariene også gir en betydelig støtte til biodiesel. Oppsummert kan et CO 2-fond redusere utslippene fra lastebiler med prosent i 2027 (0,7-1,4 millioner tonn CO 2) sammenliknet med referansebanen, avhengig av hvilke teknologier og virkemiddelpakker som velges. Full satsing på biodiesel gir størst effekt (48 prosent), mens kombinasjonsscenariene reduserer utslippene med 23 til 36 prosent i TØIs analyse viser at det er mest kostnadseffektivt å gi støtte til lastebiler som benytter biodiesel, men tilgjengelighet til bærekraftig drivstoff vil være en utfordring. Dette er en kritisk forutsetning og i mange tilfeller vil det være tilgjengeligheten som styrer potensialet for utslippsreduksjon. Et fond bør derfor også satse på å gi tilskudd til dyrere teknologier som fremdrift basert på biogass, elektrisitet og hydrogen. For de to siste alternativene er kjøretøyteknologien fortsatt umoden for lastebiltransport. Når markedsløsningene er til stede kan målrettede insentiver bidra til at barrierer brytes og at ny løsninger tas tidligere i bruk. Et CO 2-fond kan bidra til at etterspørselen etter denne type teknologi øker og at kritisk masse oppnås. Det understrekes at TØIs utredning av praktiske hensyn er avgrenset til tungtransporten, og at inntektsgrunnlaget, virkemidlene og CO 2-besparelsene vil øke vesentlig når varebiler, busser, landbruks- og anleggsmaskiner, nærskipsfart, fiske inkluderes. Infrastruktur For å lykkes med en innfasing av fornybare drivstofftyper for langtransport, må infrastrukturen for fyllestasjoner bygges ut. Tilskudd fra CO2-fondet til utbygging av infrastruktur fører til CO2-gevinster når et økt distribusjonsnett av fornybare drivstoff også blir benyttet av privatbiler, eventuelt av øvrige kjøretøy som ikke har mottatt tilskudd fra fondet. CO2-gevinsten av infrastrukturutbygging er høyest i de to kombinerte scenariene til TØI, som viser et potensiale for en CO2-besparelse på tonn CO 2 per år i 2027, som kommer i tillegg til CO 2-besparelsene fra investeringsstøtte til kjøretøy. Verdiskaping TØI har ikke vurdert verdiskapingspotensialet av forsert innfasing av lastebiler med fornybare fremdriftsløsninger. NHO mener det kan legges til grunn at et CO2-fond vil bidra til at ny klimavennlig teknologi raskere tas i bruk i markedet. Dette vil gi økt etterspørsel både etter kjøretøy og materiell med lav- og nullutslippsteknologi, men også etter fornybare energibærere. Norge har ingen spesielle forutsetninger for å utvikle kjøretøyteknologi i veitransporten. Der vil mye av verdiskapingen skje i utlandet. Innen produksjon av drivstoff (energibærere), utvikling av løsninger for infrastruktur og fyllestasjoner, samt fremdriftsteknologi på skip og ferger, har Norge gode 3

4 forutsetninger for å kunne ta en posisjon i markedet og utvikle løsninger for verdensmarkedet. Her antas det å ligge gode muligheter for verdiskaping i Norge. 3. Hvorfor fond og ikke noe annet? For næringslivet er det ikke likegyldig hvilke virkemidler myndighetene velger for å stimulere til klimatiltak. Ensidig bruk av påbud/forbud, eller avgiftslegging av utslipp og produkter, vil i mange tilfeller påføre næringslivet kostnader og konkurranseulemper, uten at det nødvendigvis fører til de ønskede utslippsreduksjoner. Dette kan skyldes høye tiltakskostnader eller andre barrierer og hindringer, som mangel på infrastruktur eller finansiering. Ofte er det slik at tiltak som på skrivebordet fremstår lønnsomme og forutsettes gjennomført uten positive insentiver, likevel ikke gjennomføres i praksis. Samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter trenger ikke være bedriftsøkonomisk lønnsomme. Transportbedriftene opererer i en bransje med sterk konkurranse og små marginer. Utenlandske transportører på vei har en betydelig markedsandel i Norge. Per i dag er det ikke lønnsomt å skifte fra fossile til fornybare fremdriftsløsninger for store deler av aktørene i tungtransporten. Merkostnaden ved investering i miljøvennlige busser og lastebiler beløper fra om lag 20 prosent av totale eierkostnader for de rimelige alternativene, -til en betydelig merkostnad for de mer umodne teknologiene som elektrisitet eller hydrogen. Ensidig økning av dieselavgiften vil ikke gjøre noe med barrierene som finnes innen teknologi, kostnader og infrastruktur. Det er i dag få om noen positive virkemidler som stimulerer til kjøp av tunge kjøretøy med fornybar fremdriftsteknologi, slik det er for personbiler. Lastebiler og busser har eksempelvis ingen engangsavgift ved innkjøp som kan vris i favør av miljøvennlige kjøretøy slik personbiler har. Unntaket er av bortfall av veibruksavgift på høyinnblandet biodiesel fra 1. oktober Mye tyder på at dette avgiftsbortfallet har bidratt til bevegelse i retning av mer bruk av biodrivstoff. Det som skiller en CO2-fond modell fra andre liknende virkemidler som Enova, og som gjør den mer styringseffektiv, er forpliktelsen næringslivet påtar seg om utslippsreduksjoner, samt den fleksibiliteten i utforming og dosering av støtte et privat fond har sammenliknet med et statsforetak som Enova. Fondet vil stå ansvarlig for utslippsforpliktelsen, og oppfyllelse sikres gjennom tildeling av støtte til fornybare fremdriftsløsninger og nødvendig lade-/fylleinfrastruktur. Miljødirektoratet vil kontrollere om utslippsforpliktelsen er innfridd. Dersom forpliktelsen ikke nås kan myndighetene si opp avtalen eller gi økonomiske sanksjoner i form av krav om innbetaling av avgift for underoppfyllelsen. Statsstøtteregelverkets regler for maksimal støtte, som Enova og andre statlige støtteordninger må forholde seg til, vil ikke gjelde i samme grad for et privat CO2-fond. Dermed har fondet mulighet til å strekke seg lenger i støtteandel per prosjekt for å utløse tiltak. Der Enova normalt vil kunne tilby støtte inntil prosent av merkostnader ved en investeringer, vil et CO2-fond kunne tilby støtte opp mot 80 prosent. Dette fordi næringsaktørene har utslippsforpliktelser å innfri, og fordi bedriftene får bortfall av avgiftsfritak ved underoppfyllelse. Dermed blir et fond mer styringseffektivt enn statlige støtteordninger, der det er mindre grad av både pisk og gulrot. Et CO2-fond vil ikke ha noe krav om at enkeltprosjekter skal være ulønnsomme for å motta støtte. Derimot vil man operere etter en anvisning om først å gjennomføre de prosjekter som gir størst utslippsreduksjoner per støttekrone. Et CO2-fond vil kunne differensiere støttesats etter hvilke type teknologier man ønsker å fremme. Langsiktige gode løsninger vil kunne støttes med høyere sats. En annen fordel med fondsmodellen (erfaring fra NOx-fondet) sammenliknet med Enova, er at den er enkel, effektiv og ubyråkratisk for søkerne. Medlemmer som søker støtte til tiltak vil med stor grad av forutsigbarhet kunne vite hva de vil få i støtte, og de vil få raskt svar på søknaden. Næringslivets CO2-fond og Enova vil kunne utfylle hverandre godt, og på ulike måter bidra til en omlegging mot fornybare energibærere i transportsektoren. Erfaringen fra NOx-fondet viser at det er 4

5 flere gode synergier mellom et fond og Enova. En arbeidsdeling der f.eks. Enova støtter produksjon av biodrivstoff, biogass og hydrogen, og fondet støtter brukerne (utslippskildene) vil kunne gi en sterk kombinert effekt. Eksempel på dette ser man i dag med elektrifisering av ferger der Enova støtter tilrettelegging for strømforsyning på land til ferger mens NOx-fondet støtter batteripakkene på fergene. Hverken Enova eller NOx-fondet kunne gjort denne jobben alene pga. ordningenes innebygde begrensninger. Statsstøtteregelverket og forholdet til ESA CO2 -avgiften på mineralske produkter ble innført i 1991 og ble i 1999 skilt ut i et eget avgiftsvedtak. Avgiftens formål er å bidra til kostnadseffektive reduksjoner av utslipp av klimagassen CO2. Avgiftsplikten omfatter mineralolje og bensin og oppstår som hovedregel ved uttak fra godkjent lager eller ved innførsel. CO2-avgiften på mineralolje og bensin er hjemlet i vedtak om CO2-avgift på mineralske produkter. Avgiften oppkreves etter lov 19. mai 1933 nr. 11 om særavgifter. Avgiftssatsen for 2016 på diesel er 1.16 kr/l. CO2-fondet er tenkt etablert ved at avgiftspliktige subjekter kan signere en tilslutningsavtale med CO2-fondet. Næringsaktørene oppnår avgiftsfritak fra CO2-avgiften, men betaler en medlemsavgift til fondet som ligger under satsen for CO2-avgiften. Partene i avtalen kan søke CO2-fondet om støtte til miljøtiltak. Det relevante miljøtiltaket synes å være: 1. dekning av merkostnader ved nyinvestering i gass-, hydrogen-, og el-kjøretøy, eventuelt dekning av kostander knyttet til modifisering av eksisterende kjøretøy. 2. utbygging av infrastruktur for fylle og ladestasjoner. Det antas at det må innføres unntak fra avgiften ved et vedtak i Stortinget. Et CO2-fond vil måtte anses som ny støtte iht. artikkel 61(1), og må notifiseres til ESA for godkjennelse. Dette følger av prosedyreforordningen artikkel 2 og av ODA-avtalen protokoll 3 del I artikkel 1(3). Det mest aktuelle unntaket vil være EØS-avtalen artikkel 61(3)(c) om støtte som har til formål å lette utviklingen av enkelte næringsgrener eller på enkelte økonomiske områder, forutsatt at støtten ikke endrer vilkårene for samhandelen i et omfang som strider mot fellesskapets interesser. For at offentlig støtte skal være forenlig med bestemmelsen, må tre generelle vilkår være oppfylt, nemlig at (1) støtten må ha et legitimt formål, (2) støtten må være nødvendig, og (3) støtten må være proporsjonal. NHOs vurdering av hvorvidt fondet går klar av miljøretningslinjene er foreløpig usikker siden man er kommet relativt kort i den praktiske utforming av fondet. Det bør likevel være mulig å konstruere et fond som oppfyller kravene. Oppsummering På nåværende tidspunkt synes vilkårene i EØS-avtalen artikkel 61(1) om ulovlig støtte å være oppfylt, likevel slik at kravet om selektivitet synes noe usikkert/uklart. Vurderingen av miljøretningslinjene blir usikre gitt at man har kommet relativt kort i utformingen av fondet. Det bør likevel være mulig å konstruere fondet slik at kravene iht. de nye miljøretningslinjene blir oppfylt. Støtten må anses som ny støtte, og dermed underlagt notifikasjonsplikt. Organisering og praktisk administrasjon Næringslivets parter i en miljøavtale vil stifte et selvstendig rettssubjekt etter modell av NOx- fondet (forening). Næringslivets parter, altså NHO m.fl., blir foreningens medlemmer, og det avholdes årsmøte med valg av styre. Virksomheter med avgiftspliktige utslipp kan signere en tilslutningsavtale 5

6 med CO 2-fondet. Da oppnås avgiftsfritak og en innbetalingsplikt av et lavere beløp til CO2-fondet. Tilsluttede virksomheter kan søke CO2-fondet om støtte til tiltak, og må påregne en plikt til å undersøke om virksomheten har kostnadseffektive tiltak som kan gjennomføres. Aktuelle tiltak vil være dekning av merkostnad ved nyinvestering i fremdriftsløsninger basert på biodrivstoff, hydrogen og el, eventuelt dekning av kostnader knyttet til modifisering av eksisterende flåte. Fondet bør også kunne støtte utbygging av infrastruktur for fylle- og ladestasjoner. Insitamentet til å bli medlem av fondet ligger altså i at medlemsavgiften er lavere enn CO 2-avgiften det gis fritak for, og er en liknende ordning til den som benyttes av NOx-fondet. Medlemmer påtar seg samtidig en forpliktelse om å utarbeide en plan for utslippsreduserende tiltak og kan søke fondet om støtte til merkostnader ved investering i utslippsbesparende materiell. En vesens forskjell mellom NOx-fondet og et CO2-fond er at NOx-fondet har 900 medlemmer og nær 100 % oppslutning blant de bedrifter som faller inn under ordningen, og har fått 2/3 av inntektene fra olje- og gassektoren. Et CO2-fond for næringslivet som inkluderer lastebiltransport vil måtte ha svært mange flere medlemmer. Det er i ifølge SSBs Strukturstatistikk foretak som driver innenfor næringen godstransport på veg. Av disse utgjør 15 %, eller ca foretak, ca 70 % av sysselsettingen innenfor næringen, noe som også bør være en rimelig god indikator på hvor stor andel av næringens transportoppdrag disse foretakene utfører. I tillegg kommer bedrifter som utfører egentransport, som Asko og Tine. Dette er også bedrifter som bør være potensielle medlemmer av fondet. Intensjonen bak forslaget er å innrette avtalen mot næringslivets transporter generelt, og da inkluderes også varebiler, anleggs- og landbruksmaskiner, nærskipsfart og fiske. Antallet medlemmer vil da bli tilsvarende større, samtidig som inntektsgrunnlaget, virkemidlene og CO2-besparelsene vil kunne øke vesentlig. Effektiv administrasjon er en sentral forutsetning for at et CO2-fond skal kunne bli et vellykket og styringseffektiv virkemiddel i klimapolitikken. Enkle og ubyråkratiske systemer for fritak fra CO2- avgift og innbetaling av medlemsavgift til fondet er en viktig forutsetning. NHO har satt i gang et arbeid sammen med Norsk Petroleumsinstitutt for å finne løsninger på dette. 6