New Public Management perspektiver, erfaringer og utfordringer Professor Tom Christensen, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo

Transkript

1 New Public Management perspektiver, erfaringer og utfordringer Professor Tom Christensen, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo Presentasjon for ECONA, 4.sep. 2014

2 1. Hovedspørsmål Hvordan forstå og fortolke offentlige reformer? Hva kjennetegner NPM som reformbølge? Hvilke utfordringer gir NPM? Hvorfor varer ikke NPM evig? - post-npm og den hybride offentlige sektor

3 2. Hvordan forstå og fortolke reformer? Bevisst utforming av det offentlige apparat ut fra klare mål, kontrollert av rasjonelle ledere Gradvis utvikling av kulturelle normer og verdier kompatibilitet med tradisjoner viktig Reformer er primært myter og symboler impression management og double-talk

4 3. Innholdet i New Public Management Effektivitet det sentrale Andre legitime hensyn mindre viktige, eller ses i lys av effektivitet Økte krav til klar organisasjonstenkning Klare mål virkemidler resultat rapportering belønning/straff Prosess mindre viktig enn før

5 Rammestyring styre i stort og ikke i smått: Delegere myndighet og ansvar managementorientering skal øke effektiviteten Koplet til økt vertikal spesialisering: Større frihet for direktorat, tilsyn og selskap Økt horisontal spesialisering i en rekke roller, som eier, tilsyn, regulator, tilbyder, etterspørrer

6 Synet på ansvar i lederroller endret: Ledere har ikke lenger et mer generelt og diffust kulturelt ansvar, bygd på tillit, men Mer formalisert ansvar og kontroll/mistillit Må spesifisere ansvar mer, må rapportere om resultat mer overvåking og evaluering Åpner for mye strategisk, uetisk atferd?

7 4. Utfordringer under NPM Ansvar: har sentrale ledere mer ansvar enn innflytelse og svekkes politisk kontroll? Hvordan kan NPM gi økt effektivitet med et mer byråkratisk system? Kompleksitet og koordinering: hva må gjøres med fragmenteringen?

8 5. Hva kjennetegner post-npm reformene? Mer sentralisering og kontroll Mer vekt på koordinering innen og mellom sektorer Proaktive ledere med bredere kompetanse Value-based management mer vekt på kulturelt samhold og felles verdier igjen

9 6. Økt hybriditet i offentlig sektor Gamle byråkratiske trekk i realiteten kombinert med NPM og post-npm Fordeler økt fleksibilitet og tilpasning, mange hensyn ivaretas samtidig, pragmatisk Ulemper styring og kontroll vanskeligere, økte konflikter, potensielle uklarheter og kaos

10 FORSVARET Forsvarssjefen Mål- og resultatstyring i norsk offentlig sektor Refleksjoner etter 4 år som etatsjef ECONA 4. September 2014 Forfatter Prosjektittel

11 FORSVARET Forsvarssjefen Generell begrensning Mål på effekt av offentlig tjenesteyting Forsøk på anvendelse av teori utviklet for konkurranseutsatt produksjon av varer og tjenester, på offentlig sektor Målbare «styringsparametre» basert på resultat (kampklare piloter), men......ingen kjent eller målbar sammenheng mellom resultat og effekt (forsvarsevne) Aggregerte, kvantifiserbare og endelige mål på offentlige tjenesteyting lar seg ikke definere, fordi det ikke finnes et entydig lønnsomhetskriterium Surrogater i form av en oppflising i en sum av «styringsparametre» Liten verdi ift formålet Dysfunksjonelle bieffekter RESSURS (Penger) AKTIVITET (Flytimer) RESULTAT (Kampklare piloter) EFFEKT (Forsvarsevne, avskrekkingseffekt) Forfatter Prosjektittel

12 FORSVARET Forsvarssjefen Spesiell begrensning Anvendelse på produktivitetsmåling Ikke mulig å beregne verdien av en type resultatforbedring i forhold til en annen (ingen felles målestokk) Metoden dermed uegnet for prioritering og virksomhetsstyring Sier kun noe om relativ resultatforbedring av en og samme aktivitet Forvaltningens ambisjoner overstiger metodens begrensninger Balansert målstyring, jakten på målbare resultatkrav gullet ved regnbuens fot? Produktivitet = Resultat/Ressurs RESSURS (Penger) AKTIVITET (Flytimer) RESULTAT (Kampklare piloter) EFFEKT (Avskrekkingseffekt) PRODUK- TIVITET Forfatter Prosjektittel

13 FORSVARET Forsvarssjefen Konsekvenser Dysfunksjonalitet i offentlig forvaltning Styring på resultat, som er input ift effekt ikke output Styring på målbare men ikke nødvendigvis viktige parametre En-faktorstyring på tvers av indre sammenhenger Eksempel: Kompetanse i ubåtvåpenet Uproduktivt og ressurskrevende rapporteringstyranni Feilslutninger om årsakssammenheng Eksempel: Fremskaffelsesløsninger i logistikkorganisasjonen Forfatter Prosjektittel

14 «Horisontal samhandling» FORSVARET Forsvarssjefen Målstyringens vanskapte tvilling Fordeler Generell kostnadsbevissthet Fordeler initielt i en omstillingsprosess Ulemper Bieffekter av å simulere en markedsmekanisme i et ikke-fungerende marked Byråkratisering Suboptimalisering på lavere nivå Monopoleffekter Dysfunksjonelle kulturelle effekter Eksempler: Garasjering av kjøretøyer Varmebuer i skytefeltene Styringskonseptet Reelt ansvar i forhold til politiske beslutninger Styringskonsept vs tjeneste- og embetsmenns stillingsvern Forfatter Prosjektittel

15 FORSVARET Forsvarssjefen Takk for oppmerksomheten ECONA 4. September 2014 Forfatter Prosjektittel

16 Lånekassen Econa Ja til mål- og resultatstyring (MRS)! Adm. dir. Marianne Andreassen Dato: 4. september 2014

17 Lånekassen MRS er viktig fordi forvaltning ikke er forretning Offentlig sektor i forhold til privat Samfunns- og velferdsmål, ikke en klart definert «bunnlinje» Skattefinansierte tjenester, prisene fungerer ikke som informasjonsbærere av nytte og kostnader Arbeidsintensive tjenester (Baumol) Mange mål og målkonflikter Mange interessenter, ikke bare brukere/kunder Det er en grunn til at offentlig virksomhet er offentlig - og ikke underlagt markedsmessige betingelser Politikkutforming, kollektive goder, myndighetsutøvelse, tjenesteproduksjon

18 Lånekassen NPM-begrepet forvirrer og hemmer debatten Økt oppmerksomhet på det store mangfoldet av ulike mål og oppgaver i forvaltningen og på det som virker og ikke virker herunder OSS

19 Lånekassen MRS - utviklingsperspektiv fremfor kontrollperspektiv MRS: å sette mål for hva virksomheten skal oppnå, å måle resultater og sammenligne dem med målene, og bruke denne informasjonen til styring, kontroll og læring for å utvikle og forbedre virksomheten

20 Lånekassen Effektivitet, produktivitet og verdiskaping like viktig i offentlig som i privat virksomhet, men ulike rammebetingelser Statsforvaltningens felles verdier: Lojalitet til politiske beslutninger Likebehandling og rettsikkerhet Faglig integritet Effektivitet Offentlighetsprinsippet

21 Ja, det er styringsproblemer i staten, men de er nå godt dokumentert og diskutert Lånekassen 6

22 Lånekassen Hva har vi lært Mål- og resultatstyring som styringsprinsipp er ikke problemet, men styringspraksis Et styringsprinsipp for delegasjon og frihetsgrader Økt bevissthet om viktige dilemma: Åpenhet og sikkerhet Gjennomføring og forankring Overordnet styring og detaljstyring

23 Lånekassen Konsekvenser av for detaljert styring på høyt nivå Utydelig ansvar, for mye rapportering, redusert oppmerksomhet på helhet og sammenhenger, inneffektivitet fordi man ikke benytter kompetanse på riktig nivå Stor opplevd kontroll, men liten reell kontroll I verste fall alvorlig målforskyvning

24 Lånekassen Hvorfor skjer det så lite med styringspraksis? Detaljer inn, umulig å få ut Mye rapportering, også utover resultatmål Styring på det som er lett å måle, ikke på det som nødvendigvis er viktig Detaljstyring kan gi en sterk opplevelse av kontroll

25 Lånekassen Hvorfor øker kontrollen når noe går galt? Oppmerksomhet på feil og mangler fra mange hold - mangler «motkrefter» Riksrevisjonen Media «Eksempeltyranni» Ingen får budsjettrammer til å bli feilfri God kontroll, men ikke feilfri! Å akseptere risiko er også å akseptere at riktig nivå på feil og mangler er større enn null Viktigere å ikke gjøre feil i prosessene enn å oppnå resultater?

26 Lånekassen Oppmerksomhet på resultater bør øke Budsjettrammen Riksrevisjonen Oppmerksomhet når det skjer feil og mangler Unngå negativ medieomtale

27 Lånekassen Resultatkjeden hvor skjer styringen? Bevilgning Politiske mål Finansielle midler Ressurser Aktiviteter Tjenester Effekter Finansiell styring Aktivitets- og ressursstyring Mål- og resultatstyring

28 Lånekassen Resultatkjeden også et hierarki Sette mål for det som teller, ikke nødvendigvis det som enkelt kan telles Overordnede krav og resultatmål Hva skal oppnås Internt i virksomheten Hvordan skal mål og resultatkrav oppnås

29 God styring handler også om god politisk styring Lånekassen

30 Lånekassen Gode resultater med effektiv ressursbruk (høy verdiskapning) må bli like viktig som god budsjettkontroll Holde fast på at læring og utvikling fremfor kontroll må dominere utformingen av styringssystemet Enda mer åpenhet om (akseptert) risiko, mer støtte når det går galt

31 Lånekassen Ta i bruk beste praksis på styring Innføre ekte mål- og resultatstyring Redusere detaljstyring og aktivitetsstyringen (på høyt nivå) Helhetstilnærming i kombinasjon med spisset årlig styring Oppdragsbrevene (instruks og tildelingsbrev) - og hva med budsjettproposisjonene?

32 Lånekassen Skjer det noe nå? «Mindre detaljstyring og mer tillit til lederne i staten skal gi bedre gjennomføringskraft og resultater i offentlig sektor... Sammen med økt handlefrihet og tydeligere ansvar for resultater vil statlige etater få bedre evne til å løse oppgavene sine og et godt grunnlag for å være mer innovative» Statsråd Jan Tore Sanner ifm lansering av Program for bedre styring og ledelse i staten 7. mai 2014

33 Lånekassen Økt vekt på å ta muligheter få handlingsrom og ta handlingsrommet Økt risiko? Flere feil? Økt gevinstrealisering - tøffere omstillingsprosesser? Mer medvirkning og bruk av styringsrett? Sterke mekanismer for å legge til mer, svake mekanismer for ta noe bort!

34 Lånekassen Modernisering i Lånekassen eks. på god MRS! Nøkkeltall (2013): kunder 137,9 milliarder i utlånsportefølje 30 milliarder i inn- og utbetalinger årlig søknader i ,7 millioner besøk på lanekassen.no

35 Den digitale «reisen» - nå åpen 24/7 Lånekassen

36 Målbare gevinster for «alle» Lånekassen

37 Lånekassen Tilfredshet: Lånekassen nr. 1 blant myndighetsorganer Høy tilfredshet Innbyggerundersøkelsen 2013, DIFI

38 Lånekassen

39 MRS basert på tillit! Lånekassen